4 Nærmere om infrastrukturkravet i Grunnloven § 100

4.1 Generelt om infrastrukturkravet

Det følger av Grunnloven § 100 sjette ledd at staten skal «…legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale». Det vil si at staten aktivt skal medvirke til at individer og grupper har en faktisk ytringsmulighet. Dette infrastrukturkravet innebærer et statlig ansvar for å bygge opp et offentlig rom med kanaler og institusjoner som fremmer en åpen og opplyst offentlig samtale. I dette ligger blant annet at myndighetene har et visst ansvar for etablering, drift og utvikling av kanaler ut i det offentlige rom, jf. NOU 1999: 27 s. 250.

Dette skal ikke forstås som direkte juridiske forpliktelser for staten. Grunnlovsfesting er ment å fremme bevissthet om at det offentlige har et ansvar for den reelle ytringsfriheten i samfunnet. Det følger av St.meld. nr. 26 (2003–2004) om endring i Grunnloven § 100 at endringen medfører at lover som regulerer infrastrukturen for formidling av opplysninger, ideer og budskap får et grunnlovsmessig fundament. Grunnloven § 100 sjette ledd legger i første rekke demokratiske og politiske forpliktelser på staten, men innebærer også en plikt til å opprettholde et visst minimumsnivå av faktisk ytringsfrihet i samfunnet, uavhengig av tilgjengelige ressurser og politiske prioriteringer. Grunnlovsbestemmelsen innebærer en forpliktelse til å ta infrastrukturkravet i betraktning når myndighetene vurderer lovgivning eller andre tiltak på områder med betydning for ytringsfriheten. Tilsvarende vil bestemmelsen innebære en forpliktelse til å vurdere positivt tilretteleggende tiltak dersom det offentlige rom ikke fungerer som forutsatt. Innholdet i og omfanget av myndighetenes positive tiltak må imidlertid avgjøres på grunnlag av politiske og økonomiske prioriteringer innenfor de til enhver tid tilgjengelige ressurser. Det vil imidlertid kunne være i strid med intensjonen i bestemmelsen å vedta lover eller gjennomføre tiltak som åpenbart og bevisst vil hindre eller motvirke en åpen og opplyst offentlig samtale.

Grunnloven § 100 sjette ledd innebærer også at de ulike gruppene i samfunnet skal ha tilgang til nyheter, aktualiteter, kulturstoff og oppdatert kunnskap med utgangspunkt i deres egen virkelighet og synsvinkel. Disse gruppene må ha en reell mulighet til selv å komme til orde i samfunnsdebatten.

4.2 Negative konsekvenser av redusert postdistribusjon

Lovforslaget om færre omdelingsdager påvirker Postens distribusjon av aviser i abonnement. Det er først og fremst denne konsekvensen av forslaget det er relevant å vurdere opp mot Grunnloven § 100 sjette ledd. I dag distribueres 85 prosent av abonnementsavisene gjennom egne avisbudnett, mens 15 prosent av eksemplarene distribueres av Posten. De negative konsekvensene er således størst i distrikter der det ikke eksisterer et eget avisbudnett og postlevering er eneste alternativ for lokalavisenes papirutgaver. Dette gjelder i større eller mindre grad avisabonnenter i 1400 postnummer rundt om i Norge.

Selv om redusert omdeling bare berører en mindre del av papireksemplarene hver dag, er annonseinntektene fra papirutgaven fremdeles en bærebjælke i mediehusenes økonomi. Den står for 75–80 prosent av inntektene til avisene, for lokalavisenes del så mye som 90 prosent. I tillegg har enkelte avisutgivere vesentlig større andel av sitt opplag distribuert med Posten enn det gjennomsnittstallene viser. Gitt en anstrengt økonomi i avisbransjen og at inntektene fra papiravisene er med på å finansiere journalistikken, er det spørsmål om hvorvidt en reduksjon i postdistribusjonen vil være egnet til å true avisenes økonomi, eller føre til raskere omlegging til elektronisk distribusjon.

For abonnenter som får avisen levert av Posten vil reduksjon i antall omdelingsdager i tillegg kunne oppfattes som en kvalitetsforringelse, noe som kan gi opplagsnedgang og tap av annonseinntekter. Kravet til ferske nyheter gjelder muligens ikke i samme grad for lokalaviser som kun utkommer et begrenset antall dager i uken.

4.3 Utviklingstrekk som begrenser de negative konsekvensene

Det er en rekke forhold som taler for at ytringsfriheten likevel ikke trues ved den foreslåtte omleggingen, og at hensynet til ytringsfriheten ivaretas i tilstrekkelig grad. Avisbudene vil fortsette med å distribuere aviser til 85 prosent av befolkningen på daglig basis. Posten vil fortsatt distribuere postsendinger, inkludert aviser, annenhver dag til postkasser og fem dager i uken til postbokser. I tillegg vil Easy2You distribuere lørdagsaviser på steder uten avisbudnett. Det vil også fortsatt være fullt mulig å kjøpe aviser i løssalg. Videre vil innholdet i papiravisene også være tilgjengelig på internett for de aller fleste innbyggerne i landet og nyheter vil bli formidlet i radio og på TV.

Nordmenns medievaner er i betydelig endring. Ifølge Norsk mediebarometer fra Statistisk sentralbyrå leste syv av ti nordmenn papiraviser for 10 år siden. I 2017 leste bare 32 prosent en papiravis på en gjennomsnittsdag. Andel av befolkningen som brukte internett daglig i 2017 var 90 prosent og over halvparten av befolkningen var innom en nettavis i løpet av en dag. Tilsvarende lyttet 54 prosent til radio over ulike grensesnitt og 62 prosent så på TV. Radio og TV vil som kjent ikke berøres av lovforslaget og vil bestå som viktige mediepolitiske kanaler som bidrar til den åpne og opplyste offentlige samtalen.

Som tidligere nevnt er det i distrikts-Norge 1400 postnummer der Posten er helt eller delvis alene om å levere aviser til abonnentene på hverdager. Easy2You omdeler lørdagsutgaven av abonnementsavisene i disse områdene, det vil si i områder der det er langt mellom postkassene og enda lenger mellom avisabonnentene. Sammenholdt med at mange lokalaviser ikke utgir aviser hver dag, medfører dette at avisene selv ikke finner det lønnsomt å opprette avisbudnett i disse områdene. Aviseksemplarene som skal fordeles, sendes derfor med Posten.

Dersom Postens leveringshyppighet reduseres, vil det for mange aviser være mer hensiktsmessig å forbedre de digitale kanalene til egne abonnenter for å opprettholde en rask nyhetsformidling. Utfordringen vil være at konkurransen om annonsekronene er sterkere på digitale plattformer enn på papir. På den annen side viser tallene fra Norsk mediebarometer at stadig færre leser papiravisene, mens flere leser nettaviser. Den digitale utviklingen er med andre ord allerede kommet langt.

4.4 Avveining

Siden papiravisenes rolle som kanal for ytringsfrihet er redusert og internett har blitt mer betydningsfullt, har Postens distribusjon av papiraviser mindre betydning for ytringsfrihet og demokrati enn tidligere. Den offentlige samtalen foregår i dag oftere på nett enn i avisen, både fordi avisenes trykketid gjør nettet til en mer aktuell plattform og fordi muligheten til å få egne oppfatninger offentliggjort er større. Mediehusenes journalistikk og meningsinnhold formidlet i ulike kanaler danner likevel ofte utgangspunkt for debatten og meningsdannelsen i samfunnet, enten denne skjer i kommentarfeltene i nettutgaven, i sosiale medier, i leserinnlegg i papiravisen, i debattkvelder på samfunnshuset eller i samtaler på tomannshånd.

Selv om det er et skifte fra de tradisjonelle kanalene for ytringsfrihet og demokrati og over til nettbasert kommunikasjon, skal myndigheten i tillegg ivareta ytringsfriheten til de borgerne som ikke har mulighet eller kompetanse til å benytte digitale kanaler. Dette kan blant annet gjøres gjennom støtte til bredbåndsutbygging, støtte til opplæring i digitale ferdigheter og i særlige tilfeller støtte til distribusjon av papiraviser. I tilfeller der spesielle brukergrupper, geografiske områder eller enkelte aviser er kritisk avhengig av daglig distribusjon, kan det vurderes om det bør settes inn avbøtende tiltak.

Som nevnt ovenfor er annonseinntektene fra papirutgaven fremdeles avgjørende for mediehusenes økonomi, og finansieringsmodellen for journalistikk er avhengig av papiravisene. Omleggingen i postomdelingen kan føre til at enkelte aviser må nedbemanne eller legge om driften raskere til digitale kanaler. Utviklingen er imidlertid en del av det digitale skiftet som fører til at det ikke lengre er lønnsomt for Posten å omdele fem dager i uken. En videreføring av fem dagers postomdeling vil ikke stoppe det digitale skiftet. Den største trusselen mot mediehusenes inntekstmodell vil være manglende eller utilstrekkelig inntjening på de plattformer som abonnentene faktisk benytter. Finansiering av journalistikk og avisenes overgang til digitale kanaler bør ikke primært håndteres gjennom støtte til postdistribusjon, men må sees i sammenheng med mediepolitikken. Dette gjelder også mediehusenes anmodning om en digital omstillingsstøtte.

Flertallet av dem som leser avisen leser den digitale versjonen, jf. Norsk mediebarometer 2017. For dem som fortsatt leser papiravisene på en vanlig hverdag (32 prosent av befolkningen) og som får avisene levert av Posten (15 prosent av avisabonnentene), betyr en omlegging til annenhver dag at halvparten av papirutgavene vil bli en dag forsinket. For flertallet av disse brukerne vil det være mulig å få tilgang til det samme innholdet digitalt. Sett i forhold til den store kostnadsøkningen manglende omlegging av postdistribusjonen vil ha for staten, jf. kapittel 3.1.2 der det fremkommer at samfunnets kostnader ved å opprettholde fem omdelingsdager er svært dyrt, mener departementet at den begrensede konsekvensen en omlegging vil ha for enkelte avisabonnenter, ikke fører til strid med grunnlovsvernet.

Departementet mener at infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 kan oppfylles på mange måter, og at lovforslaget ikke kommer i konflikt med Grunnloven § 100.