4 Opprettelse av et register over reelle rettighetshavere. Lovstruktur

4.1 Gjeldende rett

Det er ikke opprettet et register over reelle rettighetshavere i Norge i dag. I praksis er en stor mengde informasjon om reelle rettighetshavere tilgjengelig for offentlige myndigheter, og til dels også for allmenheten, gjennom en kombinasjon av ulike mekanismer og informasjonskilder. Eksempler er informasjon om aksjeeiere i årsregnskap, stiftelsesdokumenter og som del av skatterapportering.

4.2 EØS-rett

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 og 31 stiller krav om opprettelse av registre over reelle rettighetshavere i henholdsvis juridiske personer og «truster» og lignende juridiske arrangementer. Reglene for hvem som skal identifiseres som reelle rettighetshavere er noe ulike mellom de to kategoriene registreringspliktige, men regelstrukturen er den samme.

I desember 2017 ble det enighet i EU om å gjøre endringer i fjerde hvitvaskingsdirektiv, og i mai 2018 ble disse formelt vedtatt. Endringene gjelder blant annet registrene over reelle rettighetshavere. Endringene omtales fortløpende i denne proposisjonen.

Registrene over reelle rettighetshavere skal være sentrale registre, jf. fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 3 og 31 nr. 4. Når det gjelder registeret for juridiske personer, er det presisert at registeret kan være et handelsregister, et foretaksregister som nevnt i direktiv 2009/101/EF, eller et offentlig register. For registeret over juridiske arrangementer er det ikke gitt tilsvarende presiseringer.

For de nærmere kravene i direktivet i tilknytning til registeret, viser departementet til proposisjonens øvrige kapitler.

4.3 FATFs anbefalinger

FATFs anbefalinger 24 og 25 stiller krav til offentlige myndigheters tilgang på opplysninger om reelle rettighetshavere i juridiske personer og «truster» og lignende juridiske arrangementer. Anbefalingene fylles ut av forklarende noter («interpretive notes»).

Hvitvaskingslovutvalget har i NOU 2016: 27 punkt 12.4.1 redegjort for FATF-anbefaling 24 slik:

«(…) Gjennomgående gir FATFs anbefalinger frihet for statene til å velge hvilke mekanismer som skal benyttes for å sikre tilstrekkelig tilgjengelighet for opplysninger om reelle rettighetshavere.

Anbefaling 24 med «interpretive notes» skiller mellom tre ulike kategorier juridiske personer med hensyn til hvilke krav som stilles til tilgjengelighet av opplysninger om reelle rettighetshavere. Den første kategorien er foretak («companies»). Den andre kategorien omfatter «foundations, Anstalt and limited liability partnerships», heretter betegnet foretakslignende juridiske personer, se «interpretive note» til anbefaling 24 punkt 16. Den tredje kategorien omfatter alle andre typer juridiske personer.

For foretak har statene valgfrihet når det gjelder hvordan opplysninger om reelle rettighetshavere innhentes og lagres. Anbefalingene oppstiller i «interpretive note» til anbefaling 24 punkt 8 tre valgmuligheter. Valgmulighetene kan kombineres. For det første kan foretakene eller foretaksregistre pålegges å innhente og oppbevare oppdaterte opplysninger om foretakenes reelle rettighetshavere. For det annet kan foretakene pålegges å gjennomføre rimelige tiltak for å innhente opplysninger om reelle rettighetshavere. I en fotnote er det presisert at hva som ligger i rimelige tiltak («reasonable measures»), vil variere og være proporsjonalt med risikoen eller kompleksiteten som eierskapsstrukturen i foretaket representerer og med arten av de kontrollerende aksjonærene. For det tredje kan allerede innhentede opplysninger brukes. «Interpretive note» til anbefaling 24 punkt 8 bokstav c nevner fire mulige kilder til opplysninger – opplysninger innhentet av rapporteringspliktige ved kundetiltak, opplysninger innhentet av relevante myndigheter, opplysninger om juridiske eiere og opplysninger om foretak som er notert på markedsplasser der det er tilstrekkelig opplysningsplikt om reelle rettighetshavere.

(…)

Når det gjelder den andre kategorien, det vil si foretakslignende juridiske personer, skal statene i utgangspunktet stille samme krav som overfor foretak, se «interpretive note» til anbefaling 24 punkt 16. Statene skal ta i betraktning de juridiske personenes ulike organisasjonsformer og strukturer.

For tredje kategori, det vil si andre juridiske personer enn foretak og foretakslignende juridiske personer, overlater anbefalingene i utgangspunktet fullt ut til statene å velge hvilke krav som skal stilles til innhenting av opplysninger om reelle rettighetshavere. Målet skal være å oppnå et rimelig nivå av åpenhet («appropriate level of transparency»). Myndighetene skal vurdere endringer i tråd med en risikobasert tilnærming.»

Anbefaling 25 retter seg i hovedsak mot land som tillater opprettelse av truster og lignende juridiske arrangementer. Norsk rett anerkjenner ikke truster, og det kan etter norsk rett heller ikke opprettes lignende juridiske arrangementer. Det er derfor kun deler av anbefalingen som retter seg mot Norge (forvalteres plikt til å opplyse om sin status til rapporteringspliktige ved inngåelse av kundeforhold eller gjennomføring av transaksjon). Dette er fulgt opp i ny hvitvaskingslov § 41.

4.4 Utvalgets forslag

Utvalget vurderer i NOU 2016: 27 kapittel 12 hvordan kravene i fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs anbefalinger skal gjennomføres i norsk rett. Utvalget foreslår at dette reguleres i en særskilt lov. Under henvisning til at reglene i direktivet innebærer noe nytt i norsk rett, foreslår utvalget regler som i utgangspunktet innebærer minimumsgjennomføring av direktivet. Utvalget bemerker også at direktivet er taust om flere spørsmål knyttet til opprettelsen av et register.

Utvalget foreslår en egen lov om opprettelse av et register over reelle rettighetshavere, og viser til at reglene skal gjelde for flere enn dem som er underlagt hvitvaskingsloven. Som begrunnelse for at ikke eksisterende registerlovgivning foreslås utvidet ved å føye til et krav om registrering av opplysninger om reelle rettighetshavere i eksisterende registreringsforpliktelser, viser utvalget til at også andre enn dem som er underlagt registerlovgivningen, må innhente og registrere opplysninger om reelle rettighetshavere. I tillegg viser utvalget til at registerlovgivningen for øvrig har et annet og bredere formål enn det utvalget legger til grunn at et register over reelle rettighetshavere kan ha etter hvitvaskingsdirektivet. Avslutningsvis viser utvalget til at senere sammenkobling av registre på europeisk nivå også tilsier at reglene holdes separat fra øvrig registerlovgivning.

Utvalget foreslår at lovens formål skal være knyttet til å forebygge hvitvasking og terrorfinansiering, siden dette også er formålet med fjerde hvitvaskingsdirektiv, se NOU 2016: 27 punkt 12.5.3. Utvalget forstår formålet slik at dette får betydning for hvilke myndigheter som skal få tilgang til opplysninger hos rapporteringspliktige samt til hvilke oppgaver opplysningene kan brukes. I tillegg mener utvalget formålet får betydning for innsynsadgangen i registeret for allmenheten, som av utvalget er foreslått å skulle bygge på et krav om «legitim interesse».

Utvalget antar at det er naturlig at Brønnøysundregistrene får ansvaret for å føre registeret, men foreslår ikke dette uttrykkelig. Utvalget viser til mulighetene for gjenbruk av informasjon i Brønnøysundregistrene og at etaten er godt kjent som registerfører i næringslivet og i samfunnet ellers. Utvalget mener det er et tungtveiende argument å begrense antallet registermyndigheter aktørene må forholde seg til.

Utvalget understreker at registeret er nytt, og at det derfor bør vurderes å utvide og videreutvikle regelverket over tid.

4.5 Høringsinstansenes syn

Den norske Advokatforening (Advokatforeningen), Brønnøysundregistrene (BRREG), Finanstilsynet og Politidirektoratet (POD) støtter at ansvaret for registeret over reelle rettighetshavere legges til Brønnøysundregistrene.

Finansieringsselskapenes Forening viser til at identifisering av reelle rettighetshavere har vært et vanskelig punkt å følge opp i praksis, og at direktivet stiller krav om opprettelse av nasjonale registre. Foreningen støtter dette.

Advokatforeningen, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Regnskap Norge, Revisorforeningen og T-Rank AS understreker at mulighetene for gjenbruk av informasjon må vurderes, slik at relevante opplysninger ikke rapporteres til det offentlige flere ganger. Advokatforeningen bemerker konkret at det bør være ett felles offentlig system som inneholder både elektronisk aksjeeierbok, øvrig selskapsinformasjon og register over reelle rettighetshavere. T-Rank viser til kostnadene ved å drifte enda et register.

Advokatforeningen mener det bør gjøres en nærmere vurdering av om det er hensiktsmessig å utvide reglene i foretaksregisterloven, mens BRREG støtter forslaget om å forankre registeret i en særskilt lov. Også NHO mener det er hensiktsmessig med en egen lov om registrering av reelle rettighetshavere.

4.6 Departementets vurdering

Departementet foreslår lovregler som legger til rette for å opprette et register over reelle rettighetshavere. Departementet viser til at et slikt register vil øke tilgjengeligheten og åpenheten om eierskapet og kontrollen over juridiske personer, enheter og andre sammenslutninger, og utenlandske juridiske arrangementer, i Norge. Dette er av betydning for mulighetene for å forfølge potensielle lovbrudd og også kontrollere etterlevelsen av plikter pålagt i skatte- og avgiftslovgivningen.

Departementet foreslår at disse reglene gis i en egen lov. Departementet deler i hovedsak utvalgets vurderinger på dette punktet, jf. punkt 4.4.

Departementet foreslår at lovens formål er å legge til rette for myndighetenes, rapporteringspliktiges og allmennhetens tilgang til oppdaterte, korrekte og tilstrekkelige opplysninger om reelle rettighetshavere. Departementet viser til at tilgang på slike opplysninger i alminnelighet er ansett å være sentrale i arbeidet mot skattekriminalitet, korrupsjon og hvitvasking. I Norge er det de senere årene blitt fremhevet gjentatte ganger at ulike former for misbruk av selskapsstrukturer og selskapsformer er på fremvekst innenfor blant annet arbeidslivskriminalitet. Opplysningene kan også være relevante ved vurderinger av hensynet til nasjonal sikkerhet. I tillegg kan innsyn i eierskaps- og kontrollspørsmål generelt bidra til et mer effektivt og omstillingsdyktig kapitalmarked.

Lovforslaget er ikke ment å legge begrensninger på hva offentlige myndigheter kan benytte registrerte opplysninger til. Hvorvidt en offentlig myndighet kan benytte de åpent tilgjengelige opplysningene i registeret, vil være et spørsmål om opplysningene er relevante for den offentlige myndighetens løsning av sine oppgaver.

Departementet registrerer at flere høringsinstanser antar at Brønnøysundregistrene bør få ansvaret for å føre registeret over reelle rettighetshavere. Departementet deler utvalgets og høringsinstansenes syn på dette spørsmålet og vil særlig fremheve kompetansen og de potensielle stordriftsfordelene ved å legge ansvaret der. Departementets lovforslag på dette punktet er utformet med utgangspunkt i bestemmelser i eksisterende registerlovgivning, se forslaget til § 8.

Departementet kommer nærmere tilbake til mulighetene for gjenbruk av allerede innhentede opplysninger mv. i senere kapitler. Konkrete spørsmål i tilknytning til opprettelse av registeret behandles også nedenfor.