2 Korrigerte inntekter i kommuner og fylkeskommuner 2018

2.1 Frie inntekter

I dette vedlegget presenteres kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter i 2018, korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. Som frie inntekter regnes her rammeoverføringer og skatt på inntekt og formue fra personer, samt naturressursskatt. Det vises videre tall for frie inntekter inkludert eiendomsskatt og konsesjonskraft- og hjemfallsinntekter, også der fordel av differensiert arbeidsgiveravgift inkluderes i beregningene. Korrigerte frie inntekter i 2018 for kommunene er gruppert etter fylke (tabell 2.1) og etter innbyggertall (tabell 2.2). Tabell 2.3 inneholder tall for korrigerte frie inntekter for fylkeskommunene, mens tabell 2.4 viser tall for den enkelte kommune.

2.2 Frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov

Det er til dels store forskjeller mellom kommunene i befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke utgifter kommunene har ved å gi disse tjenestene.

Når man skal sammenlikne inntektsnivået mellom kommunene, er det derfor relevant å ta hensyn til at kommunene har ulikt utgiftsbehov. En ser dermed på utgifts- og inntektssiden samlet. I tabellene som blir presentert i dette vedlegget er nivået på de frie inntektene korrigert for variasjoner i utgiftsbehov.

Utgiftsutjevningen i inntektssystemet korrigerer i prinsippet for kostnadsforskjeller kommunene ikke selv kan påvirke for å tilby et likeverdig tjenestetilbud. Det er elementer i inntektssystemet og finansieringen av kommunesektoren som fører til ulikt inntektsnivå mellom kommuner, også etter utgiftsutjevningen. Regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet og skjønnstilskuddet er ulikt fordelt mellom kommunene og fører til forskjeller i inntektsnivået. En betydelig andel av kommunesektorens inntekter kommer gjennom skatteinntekter, og forskjeller i skattenivå utjevnes kun delvis i inntektssystemet.

I beregningen tas det utgangspunkt i summen av rammetilskudd og skatteinntekter, som sammen utgjør de frie inntektene. Den delen av de frie inntektene som inngår i utgiftsbehovet blir korrigert ved hjelp av kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Frie inntekter for 2018 er korrigert med kostnadsnøkkelen for 2018. Driftsutgifter til barnehage, skole, pleie og omsorg, helse- og sosialtjenester og administrasjon inngår i kommunenes utgiftsbehov, og det korrigeres for variasjonen i kostnadene til drift av disse tjenestene. De resterende inntektene blir deretter lagt til i beregningen.

Kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov – som er lite kostnadskrevende å drifte – vil få justert opp sine inntekter, mens kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov – som er kostnadskrevende å drifte – vil få justert ned sine inntekter.

Det er viktig å huske på at det er visse begrensninger knyttet til å bruke korrigerte frie inntekter når man sammenlikner inntektsnivået mellom kommuner. Viktige inntektskomponenter som øremerkede tilskudd og gebyrer er ikke med i beregningene.

For å få et mål på de korrigerte frie inntektene som er mest mulig sammenliknbart, er blant annet skjønnstilskudd til å dekke utgifter som følge av naturskader holdt utenom beregningen.

I beregningen av kommunenes utgiftsbehov for 2018 er det brukt innbyggertall per 1. juli 2017, siden det ble benyttet tilsvarende innbyggertall ved beregningen av utgiftsbehovet og fordelingen av rammetilskudd i 2018. Når vi beregner korrigerte frie inntekter per innbygger for 2018, er det brukt innbyggertall per 1. januar 2018. I 2018 utgjorde de frie inntektene om lag tre firedeler av samlede inntekter i kommunesektoren.

For å få et mest mulig fullstendig bilde av kommunenes frie inntekter, er kommunenes korrigerte frie inntekter beregnet med og uten eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. Eiendomsskatten er en frivillig skatt som den enkelte kommune kan velge å innføre i sin kommune. I 2018 hadde 370 kommuner inntekter fra eiendomsskatt. I en egen kolonne er også fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift inkludert i korrigerte frie inntekter.

Korrigerte frie inntekter, inkludert fordel av differensiert arbeidsgiveravgift

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift er et av de viktigste virkemidlene for å stimulere til vekst og verdiskaping i hele Norge. Kommuner hjemmehørende i soner med lavere sats på arbeidsgiveravgiften enn den ordinære satsen på 14,1 prosent, får isolert sett lavere lønnskostnader enn andre kommuner, noe som gir rom for økt tjenesteproduksjon. Lavere arbeidsgiveravgift har derfor tilsvarende virkning som økte frie inntekter. Alternativt kan man se på den lavere arbeidsgiveravgiften som et redusert utgiftsbehov som det ikke tas hensyn til i utgiftsutjevningen. Vi viser derfor også korrigerte frie inntekter der fordelene av differensiert arbeidsgiveravgift er inkludert.

Fordelen ved differensiert arbeidsgiveravgift er beregnet som differansen mellom beregnet arbeidsgiveravgift ved full sats for kommunene og fylkeskommunene, det vil si 14,1 prosent av avgiftsgrunnlaget, og faktisk innkrevd arbeidsgiveravgift for 2018. Datagrunnlaget er fra Skattedirektoratet. Denne framgangsmåten beregner i utgangspunktet fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift for alle inntekter og utgifter, også gebyrer og øremerkede tilskudd. Som en tilnærming justerer vi derfor med den andelen frie inntekter anslagsvis utgjør av samlede inntekter for hver kommune og fylkeskommune.

Kommentarer til beregningsgrunnlaget

For eiendomsskatt er det benyttet foreløpige 2018-tall som ble publisert 15. mars i år i KOSTRA. Det er ikke rapportert inn foreløpige tall for eiendomsskatt for 20 kommuner, og for disse kommunene er det benyttet 2017-tall.

Kommunene Hobøl, Lillesand, Os (Hordaland), Stjørdal, Spydeberg og Selbu er i perioden 2016–2019 med i et forsøk med statlig finansiering av omsorgstjenestene. Disse kommunene fikk derfor et betydelig uttrekk fra rammetilskuddet i 2018. Med det skisserte beregningsopplegget for korrigerte frie inntekter ville disse kommunene fått et svært lavt nivå på korrigerte frie inntekter, og tallene ville ikke vært sammenliknbare med øvrige kommuner. Det er derfor valgt å korrigere for forsøket ved å legge trekket tilbake i rammetilskuddet i beregningene. Selv om forsøksmidlene egentlig ikke er frie inntekter, gir dette et rimelig bilde av nivået på korrigerte frie inntekter for disse kommunene. Det er ikke korrigert for andre forsøk eller saker med særskilt fordeling.

Oslo har foruten rent kommunale oppgaver også fylkeskommunale og delegerte statlige oppgaver. Inntektsnivået for Oslo fylkeskommune er ikke direkte sammenliknbart med inntektsnivået for de øvrige fylkeskommunene. Vi har derfor valgt å ikke presentere tall for korrigerte frie inntekter for Oslo som fylkeskommune i 2018. Inntektsnivået for Oslo i tabell 2.4 er beregnet med utgangspunkt i Oslos rent kommunale oppgaver.

2.3 Variasjon i korrigerte frie inntekter for kommunene

I tabell 2.1 vises de frie inntektene korrigert for variasjoner i utgiftsbehovet når kommunene er gruppert fylkesvis.

De korrigerte frie inntektene, eksklusiv eiendomsskatt, konsesjonskraftinntekter og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift, varierer fra 96 prosent av landsgjennomsnittet for kommunene i Østfold, Hedmark og Aust-Agder til 115 prosent av landsgjennomsnittet for kommunene i Finnmark. Når eiendomsskatt, konsesjonskraftinntekter og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift er inkludert i beregningen, varierer korrigerte frie inntekter fra 92 prosent for kommunene i Vestfold til 128 prosent for kommunene i Finnmark.

Tabell 2.2 viser frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehovet for kommuner gruppert etter innbyggertall. I tabellen er kommuner med færre enn 20 000 innbyggere (utenom kraftkommuner) fordelt i fire grupper. De mest folkerike kommunene er skilt ut i egne grupper: kommuner med flere enn 20 000 innbyggere, eksklusive de fire største kommunene: Bergen, Stavanger, Trondheim og Oslo. I tillegg er 19 kommuner med høye inntekter fra eiendomsskatt, konsesjonskraft og hjemfall skilt ut som egen gruppe. Kraftkommuner er her definert som kommuner hvor inntektene fra eiendomsskatt, konsesjonskraft og hjemfall er høyere enn 70 prosent av landsgjennomsnittet for ordinær skatt. Se også rapport fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) fra november 2018 for mer informasjon om kommunenes inntekter fra konsesjonskraft/hjemfall og eiendomsskatt.

Tabell 2.2 viser at sammen med kraftkommunene, er det de minste kommunene som har det høyeste nivået på korrigerte frie inntekter.

2.4 Variasjon i korrigerte frie inntekter for fylkeskommunene

Tabell 2.3 viser nivået på fylkeskommunenes frie inntekter i 2018 (rammetilskudd og skatt på inntekt og naturressursskatt) korrigert for variasjoner i utgiftsbehov, med og uten fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift. Korrigerte frie inntekter varierer fra 94 prosent av landsgjennomsnittet i Vestfold til 123 prosent av landsgjennomsnittet i Sogn og Fjordane. Fylkeskommunene i Nord-Norge ligger også høyt sammenliknet med landsgjennomsnittet, også når fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift inkluderes i beregningen forsterkes dette.

Tallene for fylkeskommunene må blant annet ses i sammenheng med gradvis innfasing av nytt inntektssystem for fylkeskommunene fra 2015, og en ekstra tapskompensasjon til flere fylkeskommuner for endringer i inntektssystemet.

2.5 Tabell for enkeltkommuner

Dette avsnittet inneholder tall for enkeltkommuner. Tabell 2.4 viser den enkelte kommunes frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov for 2018, både med og uten eiendomsskatt og konsesjonskraft-/hjemfallsinntekter. I tillegg vises en kolonne for korrigerte frie inntekter der eiendomsskatt og konsesjonskraft-/hjemfallsinntekter, samt fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift er inkludert.