Prop. 115 S (2015–2016)

Samtykke til ratifikasjon av Parisavtalen av 12. desember 2015 under FNs rammekonvensjon om klimaendring av 9. mai 1992

Til innholdsfortegnelse

2 Hovedelementer i avtalen

Oppsummering

Det overordnede motivet for Parisavtalen er å styrke det globale samarbeidet på klimaområdet og gjennomføringen av klimakonvensjonen. Den skal føre til en forsterket innsats mot klimaendringer for å forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Avtalen etablerer både juridisk bindende forpliktelser og politiske føringer. Den er ikke tidsbegrenset og legger opp til at partene øker innsatsen over tid.

Avtalen består av bestemmelser for blant annet utslippsreduksjoner, klimatilpasning og støtte til utviklingsland for omstillingen til lavutslippsutvikling. På hvert av disse tre områdene etablerer avtalen langsiktige mål samt mer detaljerte bestemmelser. Andre viktige elementer inkluderer etableringen av en ny markedsbasert mekanisme, samarbeid for gjennomføring av nasjonalt fastsatte bidrag, samt rapportering av tiltak og støtte. Avtalen inkluderer også en egen bestemmelse om gjennomføring og støtte til å redusere klimagassutslipp fra avskoging og skogforringelse (REDD+) gjennom det etablerte rammeverket for dette under konvensjonen. Alle parter oppfordres også til å lage langsiktige lavutslippsstrategier.

Avtalen etablerer for første gang juridisk bindende forpliktelser om at alle parter skal melde inn nasjonalt fastsatte bidrag hvert femte år, og at partene vil gjøre dette i tråd med prinsippene om progresjon og høyest mulige ambisjon. Partene er også forpliktet til å rapportere om sine utslipp og gjennomføring og oppnåelse av sine utslippsbidrag. En ekspertbasert etterlevelseskomité er opprettet med hensikt å tilrettelegge for etterlevelse av forpliktelsene.

En viktig faktor for å sikre global deltakelse var å basere Parisavtalen på nasjonalt fastsatte bidrag. Dette betyr at hver enkelt part selv bestemmer hvilke bidrag de vil melde inn og ambisjonsnivået for bidragene. Før Paris var alle land oppfordret til å sende inn sine foreløpige nasjonalt fastsatte bidrag. Alle de nasjonalt fastsatte bidragene som er innmeldt hittil, inneholder tiltak, mål eller planer for begrensinger i klimagassutslipp i en eller annen form. Flere land har sendt inn betingede bidrag eller vektlegger at høyere ambisjoner kan oppnås ved tilgang til fleksible markedsbaserte mekanismer, klimafinansiering, teknologioverføring eller kapasitetsbygging. Svært mange utviklingsland har også meldt inn bidrag som omhandler klimatilpasning. Mange utviklingsland har også lagt inn betingede bidrag, der det gjøres klart at gjennomføring av bidragene er helt eller delvis avhengig av internasjonal støtte. Avtalen og beslutningen legger opp til økt innsats over tid, hvor bidragene skal meldes inn eller oppdateres hvert femte år. Suksessive bidrag vil utgjøre en progresjon ut fra gjeldende nasjonalt fastsatte bidrag og hvert lands høyeste mulig ambisjon.

Avtalen legger også opp til at alle parter skal delta i en felles gjennomgang for å vurdere kollektiv måloppnåelse. Partene skal se hen til resultatet fra denne gjennomgangen når de nasjonalt fastsatte bidragene bestemmes.

Beslutningsteksten

I tillegg til selve avtalen vedtok partskonferansen i Paris også en beslutningstekst, Parisbeslutningen. Parisbeslutningen vil være et viktig underlagsdokument for Parisavtalens bestemmelser. Beslutningen vil kunne endres gjennom beslutninger på fremtidige partskonferanser. Parisbeslutningen har et større detaljeringsnivå og beskriver for eksempel arbeidsprogram for tiden før Parisavtalen forventes å tre i kraft. Beslutningene beskriver dessuten elementer som ikke er en del av avtalen, slik som programmene for økt klimainnsats på kort sikt.

Proposisjonen omtaler i hovedsak Parisavtalen, men enkelte deler av Parisbeslutningen er også omtalt under de enkelte tema der det er nyttig for å belyse innholdet i Parisavtalen.

Formålet med avtalen

For å bedre gjennomføringen av klimakonvensjonen og dens målsetning, tar avtalen sikte på å styrke den globale responsen på trusselen som klimaendringene utgjør. Formålet inkluderer å

  1. holde økningen i den globale gjennomsnittstemperaturen godt under 2°C sammenlignet med førindustrielt nivå og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5°C;

  2. øke evnen til å tilpasse seg klimaendringene og fremme klimarobusthet og en lavutslippsutvikling, på en måte som ikke setter matproduksjonen i fare;

  3. gjøre finansieringsstrømmer forenlige med en klimarobust lavutslippsutvikling.

Formålet skal nås på en måte som tar hensyn til bærekraftig utvikling og innsats for å utrydde fattigdom. Gjennomføringen skal også reflektere prinsippet om rettferdighet og prinsippet om felles men differensiert ansvar og respektive muligheter, sett i lys av ulike nasjonale omstendigheter.

Kollektivt utslippsmål

For å oppnå målet om begrenset temperaturøkning setter avtalen opp et kollektivt utslippsmål. Det går ut på at partene tar sikte på at de globale klimagassutslippene når toppunktet så hurtig som mulig og deretter at utslippene reduseres raskt, slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i løpet av andre halvdel av dette århundret. Dette balansepunktet kan beskrives som klimanøytralitet.

Nasjonalt fastsatte bidrag

Avtalen etablerer også individuelle plikter for hvert enkelt land. Hver part skal utarbeide, melde inn og opprettholde suksessive nasjonalt fastsatte bidrag som den akter å realisere, og skal gjennomføre nasjonale tiltak for å redusere klimagassutslipp med sikte på å nå målene i bidragene. Avtalen oppstiller en plikt for alle land til å melde inn sine bidrag hvert femte år. Som følge av beslutningen oppfordres parter som har bidrag med femårshorisont, til å melde inn et nytt bidrag innen 2020 og deretter hvert femte år. Videre blir parter som har bidrag med tiårshorisont bedt om å melde inn eller oppdatere bidragene hvert femte år. De partene som allerede har meldt inn et nasjonalt fastsatte bidrag, oppfordres til å melde inn dette på nytt eller oppdatere dette innen 2020.

Avtalen viser til at partene skal vurdere om det skal fastsettes felles tidsrammer for bidragene på det første partsmøtet for Parisavtalen.

Hver part skal se hen til resultatet fra den globale gjennomgangen når de melder inn sine bidrag. Videre vil bidraget utgjøre en progresjon i forhold til det gjeldende bidraget og utgjøre hver parts høyest mulige ambisjon. Dette er viktige prinsipper som legger rammene for å øke de nasjonalt fastsatte bidragene over tid i pakt med formålet med avtalen.

Gjennomføringen av bidragene er ikke en forpliktelse, men partene er forpliktet til å gjennomføre nasjonale tiltak med sikte på å nå sine bidrag. Videre vil bestemmelsene i avtalen gi større åpenhet om hvordan partene følger opp sine innmeldte bidrag. Partene kan melde inn og gjennomføre sine bidrag i fellesskap, og de kan samarbeide om gjennomføringen gjennom markedsmekanismer uten noen forutgående avtale om dette.

Man har fått langt større global deltakelse ved å gå fra kun å ha individuelle tallfestede utslippsforpliktelser, slik som i Kyotoprotokollen, til å ha nasjonalt fastsatte bidrag. Dette kan styrke det globale samarbeidet om reduksjon i klimagassutslippene. De nasjonalt fastsatte bidragene skal inkludere utslippsreduksjoner, og partene kan også inkludere tiltak for klimatilpasning, klimafinansiering, kapasitetsbygging og teknologiutvikling og -overføring. Mange av de indikative nasjonalt fastsatte bidragene som ble spilt inn i forkant av partskonferansen i Paris, forutsetter at partene mottar støtte for å kunne oppfylle sine bidrag.

Av 196 parter til klimakonvensjonen har hittil 188 parter levert slike indikative nasjonalt fastsatte bidrag under Parisavtalen. Dette gjør at avtalen tegner til å få nær universell deltakelse dersom alle disse landene ratifiserer eller slutter seg til avtalen. EU-landene har levert et felles bidrag, slik at det til sammen er 160 individuelle bidrag.

Samlet omfatter bidragene land som står for nær hele verdens klimagassutslipp. Ikke alle land har inkludert alle utslippskilder eller alle kilder for opptak av klimagass i sine nasjonalt fastsatte bidrag. Klimagassutslippene fra internasjonal luftfart og sjøfart er ikke eksplisitt nevnt i Parisavtalen, men er omfattet av avtalens formål og kollektive utslippsmål. Arbeidet med å redusere utslippene fra disse sektorene vil kunne skje gjennom landenes samarbeid i henholdsvis Den internasjonale organisasjonen for sivil luftfart, ICAO, og Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen, IMO.

Parisavtalen oppfordrer også partene til å formulere og melde inn langsiktige lavutslippsstrategier, hvor partene tar hensyn til formålet med avtalen. Parisbeslutningen inviterer partene til å gjøre dette innen 2020.

Temperaturmålet

I Parisbeslutningen pekes det på at de innmeldte utslippsbidragene som forelå til partskonferansen i Paris langt fra er tilstrekkelige til at de globale klimagassutslippene vil ligge på et nivå i tråd med utslippsbaner som holder den gjennomsnittlige globale temperaturøkningen godt under 2°C sammenliknet med førindustrielt nivå, og hvor det tilstrebes å begrense oppvarmingen på 1,5°C.

De indikative nasjonalt fastsatte utslippsbidragene for 2025 og 2030 vil ifølge Parisbeslutningen gi utslippsreduksjoner som fører til utslipp av klimagasser i størrelsesorden 55 milliarder tonn CO2 ekvivalenter i 2030, sammenliknet med dagens nivå på om lag 50 milliarder. Dette er ikke tilstrekkelig for å nå avtalens formål. En utslippsutvikling i tråd med en temperaturøkning på mindre enn 2°C sammenliknet med førindustrielt nivå vil ifølge FNs klimapanel kreve at utslippene ikke overstiger om lag 40 milliarder tonn CO2-ekvivalenter i 2030, basert på de mest kostnadseffektive senarioene.

FNs klimapanel har gjennomført svært få modellberegninger for utviklingsbaner der global oppvarming kan begrenses ned mot 1,5°C. Dette er bakgrunnen for at det i Parisbeslutningen ble besluttet å invitere FNs klimapanel til å lage en spesialrapport som skal utgis i 2018. Rapporten skal gi informasjon om klimaendringene ved 1,5°C oppvarming og modellberegninger for utslippsbaner i tråd med dette.

Tilpasning

Parisavtalen legger også føringer for arbeidet med tilpasning til klimaendringene. Den fastsetter et globalt mål om å styrke tilpasningskapasitet og klimarobusthet samt å redusere sårbarhet overfor klimaendringer. Styrket tilpasning skal bidra til bærekraftig utvikling. Målet gjelder både nasjonalt tilpasningsarbeid og globalt samarbeid om tilpasning til klimaendringene.

Videre anerkjenner avtalen at det vil være nødvendig med støtte og samarbeid om tilpasningsarbeidet, særlig i de landene som er mest sårbare for klimaendringer. Det vises også til at partene bør styrke samarbeidet om tilpasning og bygge videre på rammeverket om tilpasning som ble vedtatt av partskonferansen i Cancún i 2010.

Avtalen pålegger partene en individuell forpliktelse til å ha planleggingsprosesser for å tilpasse seg klimaendringene og gjennomføre tilpasningstiltak der det er hensiktsmessig.

Avtalen vektlegger at hver enkelt parts tilpasningsarbeid bør være nasjonalt styrt, ha en tilnærming som tar hensyn til begge kjønn, sørge for medvirkning og åpenhet og ta særlig hensyn til sårbare og utsatte grupper, lokalsamfunn og økosystemer. Videre skal tilpasningsarbeidet bygge på vitenskap og forskning og baseres på tradisjonell kunnskap, urfolkskunnskap og andre lokale kunnskapssystemer for å integrere hensynet til klimaendringene i alle relevante sosioøkonomiske og miljømessige planleggings- og beslutningsprosesser.

Tilpasning er også en integrert del av avtalens rapporteringssystem og den globale gjennomgangen.

Tap og skade

Under partskonferansen i Lima i 2014 ble partene enige om at resultatet fra partskonferansen i Paris skulle omfatte tap og skade som et ytterligere element i de tilfeller hvor tilpasning til klimaendringene ikke er nok.

Parisavtalen er den første klimaavtalen som omtaler tap og skade. Avtalen refererer til tap og skade i samsvar med vedtak fra tidligere partskonferanser. Det gjelder spesielt tilpasningsrammeverket, som ble vedtatt i 2010 i Cancún, og mekanismen for tap og skade, som ble etablert i 2013 i Warszawa.

Avtalen oppfordrer partene til å samarbeide om å redusere og håndtere tap og skade som følger av klimaendringene, herunder både ekstremværhendelser og de langsiktige effektene av klimaendringer. Avtalen viderefører Warszawamekanismen, den allerede etablerte mekanismen for tap og skade under tilpasningsrammeverket. Denne skal være mekanismen også for Parisavtalen.

Partene blir også oppfordret til å samarbeide om og legge til rette for økt forståelse, handling og støtte i arbeidet med tap og skade. Dette gjelder blant annet tidlig varslingssystemer, forebygging og beredskap, risikovurderinger og programmer, forsikringsordninger og ikke-økonomisk tap, og å styrke arbeidet med å fremme robuste samfunn, levesett og økosystemer.

Parisbeslutningen sier eksplisitt at artikkelen om tap og skade ikke gir grunnlag for ansvar, erstatning eller kompensasjon. Dette var et viktig premiss for at tap og skade ble akseptert som en egen artikkel i avtalen.

Finansiering

Avtalen pålegger industriland en plikt til å bistå utviklingsland med finansiering av utslippsreduserende tiltak og tilpasning, i tråd med industrilandenes eksisterende forpliktelser vedtatt under konvensjonen. Samtidig blir andre land oppfordret til å bidra med slik støtte på frivillig basis. Denne oppfordringen innebærer en forsiktig, men vesentlig, oppmyking av skillet mellom industriland og utviklingsland på finansieringsområdet. Avtalens finansieringsbestemmelser viser ikke direkte til klimakonvensjonen og dens vedlegg med lister over parter med ulike forpliktelser.

Videre heter det i avtalen at industrilandene bør fortsette å lede an i å mobilisere klimafinansiering fra flere kilder, instrumenter og kanaler som en del av en felles global innsats. Implisitt betyr dette at mobilisering av klimafinansiering er et delt, globalt ansvar der industrilandene har et ansvar for å gå foran. Slik mobilisering av klimafinansiering bør representere progresjon utover tidligere innsats. Avtalen etablerer ikke en forpliktelse for hvert enkelt industriland til å styrke mobiliseringen over tid, men oppfordrer til at dette gjøres.

Videre bør en opptrapping av finansielle ressurser ta sikte på å oppnå en balansert fordeling mellom klimatilpasning og utslippsreduksjoner, i tråd med utviklingslandenes nasjonale prioriteringer. Særlig hensyn skal tas til de minst utviklede og mest sårbare landene.

Parisbeslutningen sier at industrilandene tar sikte på at det kollektive målet om mobilisering av USD 100 milliarder årlig skal fortsette til 2025, og at partsmøtet for Parisavtalen før den tid skal vedta et nytt tallfestet mål med USD 100 milliarder årlig som gulv.

Klimafinansiering er også en integrert del av avtalens rapporteringssystem og den globale gjennomgangen.

Kapasitetsbygging og teknologiutvikling og -overføring

Omtalen av kapasitetsbygging i avtalen er på et overordnet nivå og slår fast at det skal gjennomføres kapasitetsbyggende aktiviteter under Parisavtalen. Disse aktivitetene skal blant annet bidra til å styrke kapasiteten til utviklingslandene, slik at disse partene kan gjennomføre tiltak som bidrar til reduserte utslipp av klimagasser og klimatilpasning.

I beslutningen etableres den nye Pariskomitéen for kapasitetsbygging. Komiteen vil få i oppgave å lede og følge opp etableringen av en ny arbeidsplan som blant annet vil ta for seg hvordan man best kan øke synergieffekter og unngå duplisering av kapasitetsbyggingsaktiviteter som allerede foregår i eksisterende organer under klimakonvensjonen.

Det etableres en langsiktig visjon for teknologiutvikling og teknologioverføring. Det etableres også et nytt teknologirammeverk der betydningen av støtte til de ulike stadiene i teknologiutvikling og teknologioverføring, spesielt økt støtte til innovasjon, understrekes.

Kapasitetsbygging og teknologiutvikling og -overføring er også en del av avtalens rapporteringssystem og den globale gjennomgangen.

Rapportering

Avtalen etablerer et måle- og rapporteringssystem. Systemet omfatter alle parter, men skal ha innebygget fleksibilitet som tar hensyn til forskjeller i utviklingslandenes kapasitet. Det nye systemet skal bygge på og styrke det nåværende rapporteringssystemet.

Formålet med målings- og rapporteringssystemet er å bidra til forståelse av partenes tiltak i lys av målene som er satt for avtalen. Systemet er ment å gi oversikt over fremgang i gjennomføringen og oppnåelsen av partenes nasjonalt fastsatte bidrag til reduksjon av klimagassutslipp og tilpasningstiltak, samt gi åpenhet om og oversikt over støtte som gis og mottas under avtalen. Alle parter skal i rapporteringen gi informasjon om utslipp og opptak av klimagasser (nasjonalt regnskap) og informasjon om gjennomføring og oppnåelse av sine nasjonalt fastsatte bidrag til utslippsreduksjoner.

Partene skal også rapportere om klimatilpasningstiltak på en hensiktsmessig måte. Avtalen legger også opp til omfattende rapportering av støtte. Industriland skal rapportere om støtte som gis, og utviklingsland om behov og om mottatt støtte. Alle lands rapporter om utslipp og gjennomføring, og industrilandenes rapportering om støtte, skal gjennomgå en teknisk ekspertrevisjon og en tilretteleggende multilateral vurdering. Prosessen skal inkludere identifisering av kapasitetsbyggende tiltak for parter som trenger det. I Parisbeslutningen ble det vedtatt et eget program for å støtte utviklingslandene i deres gjennomføring av bestemmelsene.

Global gjennomgang

Det skal foretas regelmessige gjennomganger av partenes felles fremgang i retning av å oppfylle formålet med avtalen og å nå de kollektive målene for reduksjon av klimagassutslipp, tilpasning og støtte. Gjennomgangene skal gi partene anledning til å vurdere den kollektive fremgangen i retning av å oppnå formålet med avtalen. Når partene melder inn sine nasjonalt fastsatte bidrag skal de se hen til de periodiske, kollektive gjennomgangene. Gjennomgangene er også ment å styrke det internasjonale samarbeidet over tid.

En første dialog om partenes kollektive innsats for å redusere utslipp skal ifølge Parisbeslutningen finne sted i 2018. Avtalen sier at en fullstendig global gjennomgang skal skje i 2023 og hvert femte år deretter.

Mellomstatlig samarbeid om gjennomføring av nasjonalt fastsatte bidrag

Parisavtalen inneholder tre ulike elementer for samarbeid om gjennomføringen av nasjonalt fastsatte bidrag. Det første elementet anerkjenner at parter kan samarbeide frivillig og slik gi rom for høyere ambisjonsnivå. Partene i slike samarbeid må godkjenne bruken av kvoteenheter eller andre «resultater» mot det nasjonale klimagassutslippsbidraget. I prinsippet kan land som ikke ønsker en mer aktiv rolle for FN la dette elementet romme alle former for samarbeid som finnes i dag, herunder kvoter, prosjekter og programmer og REDD+. Partsmøtet for Parisavtalen kan gi ytterligere regler for slikt samarbeid. Dette første elementet vil kunne bli en ramme som også rommer de to mer spesifikke elementene som omtales under.

Det andre elementet etablerer en markedsmekanisme under FNs klimakonvensjon/Parisavtalen som skal bidra til at utslippsreduksjoner i ett land kan overføres til andre land. Reduksjonen kan kun benyttes av ett land opp mot denne partens nasjonalt fastsatte bidrag. Partsmøtet for Parisavtalen skal på sitt første møte vedta regelverk, retningslinjer og prosedyrer for hvordan denne mekanismen skal iverksettes, samt sikre at en andel av provenyet fra aktiviteter under mekanismen går til å dekke administrative utgifter og til å støtte særlig sårbare utviklingsland. I dette arbeidet skal man blant annet trekke på erfaringer med eksisterende mekanismer under Kyotoprotokollen, som helt eller delvis kan bli videreført sammen med eventuelle nye konsepter.

Som et tredje element anerkjenner avtalen også betydningen av «integrerte, helhetlige og balanserte» ikke-markedsbaserte tilnærminger som ledd i å gjennomføre partenes bidrag. Disse kan omfatte utslippsreduksjoner, tilpasning, finansiering og teknologioverføring. Avtalen definerer et rammeverk for ikke-markedsbaserte tilnærminger for å fremme slikt samarbeid. Beslutningen til Parisavtalen etablerer et arbeidsprogram for å fremme slikt samarbeid.

Mellomstatlig samarbeid kunne ha fortsatt uten at temaet var blitt omtalt i avtalen. Omtalen i avtalen sikrer imidlertid at det ikke kan reises tvil om dette, og at det blir en prosess hvor det på noen felter må, og på andre kan, utformes felles regler for samarbeidet. En del av de reglene som vil være relevante, som å unngå dobbelttelling, vil trolig også bli omtalt i regelverket som skal sikre transparens i hvordan partene etterlever sine forpliktelser og sine nasjonalt fastsatte bidrag etter avtalen.

Skog og andre landarealer

Parisavtalen sier også at partene bør iverksette tiltak for å bevare lagrene av klimagasser og, der det er hensiktsmessig, styrke disse. Dette gjelder alle økosystemer, herunder skog. Avtalens ordlyd om lagrene omfatter økosystemers evne til å ta opp og lagre karbon. Avtalen oppfordrer partene til å gjennomføre og støtte rammeverket for samarbeid om å redusere klimagassutslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland (REDD+) som er etablert under konvensjonen. Resultatbasert finansiering trekkes spesielt frem i denne sammenheng.

Avtalens fortale fremhever viktigheten av å bevare naturmangfold og økosystemenes integritet når det iverksettes tiltak for å håndtere klimaendringer.

Etterlevelse

Avtalen etablerer en mekanisme for gjennomføring og etterlevelse av avtalen. Etterlevelsesmekanismen skal være tilretteleggende og skal ikke medføre sanksjoner eller straffekonsekvenser. Mekanismen skal bestå av en etterlevelseskomité, og dens mandat skal utarbeides på det første partsmøtet for Parisavtalen.

Til toppen
Til dokumentets forside