Prop. 12 S (2016–2017)

Opptrappingsplan mot vold og overgrep (2017–2021)

Til innholdsfortegnelse

2 Ansvar, samordning og samarbeid

Regjeringens mål er at ansvaret for å forebygge og bekjempe vold og overgrep skal være fastsatt, tydelig og lederforankret på alle forvaltningsnivåer. Arbeidet skal samordnes på tvers av tjenester og sektorer. Dette er avgjørende både for å bekjempe vold og overgrep, og for å redusere kostnader for berørte og for samfunnet. Opptrappingsplanen skal tydeliggjøre de enkelte aktørenes forpliktelser i arbeidet med å forebygge vold og følge opp voldsutsatte, inkludert kommunenes ansvar. Store deler av det offentlige tjenesteapparat kommer i kontakt med personer som står i fare for å bli, som er, eller har vært utsatt for vold. Utsattes behov er ofte sammensatte og krever tverrfaglig og tverretatlig tilnærming. Dette forutsetter en tydelig ansvars- og rollefordeling mellom tjenestene som møter voldsutsatte.

Utfordringer

Ansvaret for å forebygge, avdekke og avverge vold og overgrep følger av og utledes av ulike sektorers særlovgivning. Mye tyder på at statlig sektor ikke har gitt tydelige nok føringer i gjeldende lovverk og styringsdokumenter.

Tjenestetilbudet til voldsutsatte fremstår som fragmentert og lite samordnet.1 Ingen instans har et overordnet ansvar for å sikre et helhetlig tilbud. Det kan dermed være vanskelig for voldsutsatte, eller pårørende til utsatte barn, å orientere seg i hjelpeapparatet. Både ansatte i tjenestene og voldsutsatte etterlyser en losfunksjon som kan bistå voldsutsatte med å navigere mellom ulike tjenester.2 Krisesentrene og rådgivningskontorene for kriminalitetsofre har i dag en støttefunksjon, men mange voldsutsatte er ikke i kontakt med disse tilbudene.

Kommunene har et ansvar for å samordne sine tjenester. Dette følger blant annet av helse- og omsorgstjenesteloven, folkehelseloven, sosialtjenesteloven, barnevernloven og krisesenterloven. Kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner kan bidra til å sikre et helhetlig tilbud til voldsutsatte. De bidrar også til å koordinere arbeidet bedre og fremme tverrfaglig samarbeid. Det er likevel kun et mindretall kommuner som har slike planer.

Virksomheter som har ansvar for å følge opp og behandle voldsutsatte eller voldsutøvere, mangler ofte gode og formaliserte rutiner for samarbeid.3 De er sektororienterte, og det stilles få krav om tverrsektorielle løsninger.4 I mange saker der personer har blitt utsatt for vold og overgrep, har det i ettertid blitt påpekt mangler i samarbeidet og kommunikasjonen mellom tjenester, blant annet fra tilsynsmyndigheter. Det er behov for mer kunnskap om hva som hindrer en god samhandling mellom tjenester i slike saker. Det er også behov for å styrke samarbeidskompetansen i virksomhetene.

Utfordringer som særlig trekkes frem er at reglene for taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett er kompliserte. Tjenesteapparatet har både mangelfull kunnskap om disse, og ulik tolkning og praktisering. Tjenestene må kommunisere godt for at voldsutsatte, i størst mulig grad, blir fanget opp og får nødvendig bistand. Disse utfordringene gjelder de ulike formene for vold, også tvangsekteskap og kjønnslemlestelse.

Regjeringens arbeid og videre innsats

Regjeringen har tatt flere grep både for å utvide statlige og kommunale tjenesters ansvar for å arbeide mot vold og overgrep, og for å tydeliggjøre de statlige føringene. Regjeringen har også vært pådriver for mer samarbeid på tvers av sektorer og tjenester. Dette arbeidet vil videreføres og styrkes.

Ansvaret for arbeidet må være tydelig forankret i ledelsen i offentlig sektor. Dette er avgjørende for at offentlige virksomheter setter av tid og ressurser til arbeidet mot vold og overgrep, og bygger opp kompetansen på dette feltet. Regjeringen har som mål at alle relevante instanser i samfunnet bidrar til å forhindre at vold og overgrep skjer. Utsatte skal få hjelp som er koordinert, helhetlig, samordnet og likeverdig. Det er viktig at antallet kontaktpunkter til myndighetene og tjenestene reduseres.

Regjeringen vil være pådriver for utvikling av gode modeller for samarbeid og samordning av tjenester, herunder tverrfaglige kompetanseteam og kommunale handlingsplaner. Samarbeid både mellom og innenfor kommunale og statlige tjenester skal bli bedre. Samarbeidet mellom frivillige organisasjoner og offentlige myndigheter skal styrkes.

Regjeringen vil sørge for en bedre praktisering av taushetsplikten, opplysningsplikten og opplysningsretten.

2.1 Det offentliges ansvar

Vi har alle et ansvar for å hindre at vold og overgrep skjer. Offentlige virksomheter, både statlige, fylkeskommunale og kommunale, har et særskilt ansvar for å bekjempe vold og overgrep. Staten er forpliktet i henhold til internasjonale konvensjoner. Både stat og kommune er pålagt ansvar i nasjonal lovgivning. Ansvaret følger i hovedsak av den enkelte sektors særlovgivning.

2.1.1 Statlig sektor

Statlig sektor har ansvar for flere tjenester som spiller en sentral rolle i arbeidet mot vold og ivaretakelsen av ofre: Politi- og rettsvesen, Statens barnehus, Rådgivningskontorene for kriminalitetsofre, utlendingsforvaltningen, familievernet, det statlige barnevernet, spesialisthelsetjenesten og ulike kompetanse- og ressursmiljøer på voldsfeltet både på nasjonalt og regionalt nivå. Regjeringen har siden 2014 både styrket og gitt tydeligere signaler til mange av disse tjenestene (se boks 2.1).

Boks 2.1 Eksempler på statlige føringer

Riksadvokaten

I Riksadvokatens mål og prioriteringsskriv for 2016 fremgår det at alvorlig vold i nære relasjoner og alvorlig vold mot små barn er sentralt prioriterte områder. Det betyr at politiet skal etterforske sakene raskt, målrettet og grundig med tett påtalemessig oppfølging. Ved ressursknapphet skal disse sakene gis forrang.

Familieverntjenesten

Barne- og likestillingsdepartementet har de senere årene bedt familieverntjenesten prioritere innsatsen mot vold i nære relasjoner, barn som lever med foreldre i høykonflikt, familier med innvandrerbakgrunn og foreldre der barn er under barnevernets ansvar.

Regionale helseforetak

Helse- og omsorgsdepartementets oppdragsdokumentet for 2016 krever at de regionale helseforetakene ansetter sosialpediatere i alle barneavdelinger. Overgrepsutsatte barn som avhøres ved Statens barnehus skal tilbys medisinsk undersøkelse. De regionale helseforetakene har ansvar for tilbud til voksne og barn utsatt for seksuelle overgrep, herunder ha inngått avtaler med videreførte kommunale overgrepsmottak, fra 1. januar 2016.

Utlendingsforvaltningen

Av Justis- og beredskapsdepartementets tildelingsbrev til UDI for 2016 fremgår det at UDI skal sørge for at beboere i mottak har grunnleggende kjennskap til det norske samfunnet, herunder sikre opplæring og veiledning for å forebygge vold og trakassering.

Arbeidet mot vold og overgrep omfatter flere politikkområder og flere departementers ansvarsområde. Et tverrdepartementalt samarbeid er etablert for å sikre samhandling, og ansvars- og rollefordeling. Iverksetting av gjeldende politikk er i stor grad delegert til departementenes direktorater og ytre etater. Offentlige instanser og fagmiljøer bør synliggjøre og prioritere arbeidet mot vold og overgrep. Regjeringen vil sørge for at temaer knyttet til vold og overgrep tas inn i etablerte strukturer og systemer, som blant annet utdanninger, retningslinjer og statistikk. Regjeringen skal også sørge for at arbeidet mot vold og overgrep inngår i relevante underliggende etaters samfunnsoppdrag.

2.1.2 Kommunene

Det er i kommunene folk lever og bor. Kommunene har derfor en viktig oppgave når det gjelder å avdekke og avverge vold, og å gi støtte og behandling til voldsutsatte. De familienære tjenestene har en særlig sentral rolle.

Kommunereformen

Gode og kompetente fagmiljøer er en forutsetning for å lykkes i å forebygge vold. Regjeringen arbeider med en kommunereform som skal gi større og sterkere kommuner. Større kommuner gir grunnlag for å bygge opp gode fagmiljøer med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse, blant annet til å ha et godt forebyggende arbeid. Kommunene har ansvar for et bredt spekter av tilbud og tjenester som er avgjørende både for god forebygging av vold og overgrep, og for en god oppfølging av voldsutsatte og voldsutøvere. Kommunereformen, med større kommuner, vil legge grunnlaget for at kommunene kan styrke sitt arbeid på feltet.

Regjeringen ønsker et sterkt lokalt folkestyre. Rammestyring er hovedprinsippet for statlig styring av kommunene. Det sikrer kommunene handlingsrom og en mulighet til å tilpasse tjenestene til lokale forhold og behov. Kommunene har stor frihet med hensyn til hvordan tjenestene og arbeidet mot vold og overgrep skal organiseres, men de skal ha et system for å sikre at de lovpålagte pliktene overholdes.

Kommunenes ansvar

Kommunene har en rekke plikter på dette området som kan utledes av de enkelte tjenesters særlovgivning. De har blant annet ansvar for krisesentertilbudet, den kommunale barneverntjenesten, kommunenes helse- og omsorgstjeneste, tilbudet i barnehage og skole og sosialtjenesten. Fylkeskommunen har ansvaret for tannhelsetjenesten5 og videregående opplæring.

Regjeringen vil, i forbindelse med struktur- og kvalitetsreformen i barnevernet, fremme en lovproposisjon der forventningene til kommunenes forebyggende arbeid klargjøres. Dette vil bidra til en tydeliggjøring av det kommunale barnevernets ansvar i voldsarbeidet.

I oppfølgingen av Meld. St. 19 (2015–2016) Tid for lek og læring. Bedre innhold i barnehagen skal Kunnskapsdepartementet følge opp vedtak som gjelder barnehagens ansvar for å oppdage og hjelpe barn som er utsatt for omsorgssvikt, vold og seksuelle overgrep. Rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver er forskrift til barnehageloven, og utkast til ny rammeplan sendes på høring høsten 2016. Ny rammeplan skal etter planen fastsettes våren 2017 og tre i kraft høsten 2017.

Regjeringen vil også utrede om mulige endringer i krisesenterloven kan bidra til å tydeliggjøre kommunenes ansvar for å forebygge vold og overgrep.

2.1.3 Ansvaret i helse- og omsorgssektoren

Helse- og omsorgsdepartementet har hatt på høring et forslag om å innføre lovendringer som tydeliggjør ansvaret de regionale helseforetakene, kommunene og fylkeskommunene har for å bidra til at vold og seksuelle overgrep blir forebygget, avdekket og avverget, ved ytelse av helse- og omsorgstjenester. Bestemmelsene omfatter ansvar for å ha særlig oppmerksomhet rettet mot at pasienter og brukere kan være utsatt for, eller kan stå i fare for å bli utsatt for, vold eller seksuelle overgrep. Den omfatter også ansvar for å legge til rette for at tjenestene blir i stand til å forebygge, avdekke og avverge vold og seksuelle overgrep. Dersom bestemmelsene blir innført, vil de kunne bidra til en større ansvarliggjøring på alle nivå innenfor tjenestene samtidig som de vil kunne bidra til utvikling av en kultur hvor arbeidet med å forebygge, avdekke og avverge vold og seksuelle overgrep blir en mer naturlig og integrert del av det å yte helse- og omsorgstjenester.

Spesialisthelsetjenestens ansvar

Spesialisthelsetjenesten skal sørge for diagnostikk, behandling og oppfølging av pasienter med akutte, alvorlige og kroniske sykdommer og helseplager, og fyller en viktig funksjon i en helhetlig behandlingskjede. Dette omfatter også behandling av vold. Spesialisthelsetjenesten løser oppgaver som krever kompetanse og ressurser ut over det som dekkes i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. I tillegg til pasientbehandling, har de regionale helseforetakene et ansvar for at helseforetakene utfører utdanning av helsepersonell, forskning og opplæring av pasienter og pårørende. De fire regionale helseforetakene har ansvar for å tilby befolkningen i sin region nødvendig spesialisthelsetjeneste (sørge for-ansvaret). De regionale helseforetakene skal planlegge, organisere, styre og samordne virksomhetene i de helseforetakene de eier. Sørge for-ansvaret ivaretas gjennom den offentlige helsetjenesten, gjennom driftsavtaler med ideelle institusjoner, og kjøp av tjenester fra private aktører.

Spesialisthelsetjenesten har fra 2016 ansvar for tilbudet til barn og voksne utsatt for seksuelle overgrep. Eksisterende robuste kommunale overgrepsmottak videreføres gjennom avtaler mellom regionale helseforetak og kommuner. Spesialisthelsetjenesten beholder ansvaret for barn utsatt for seksuelle overgrep og vold i nære relasjoner, mens ansvaret for voksne utsatt for vold i nære relasjoner fortsatt vil være i helse- og omsorgstjenesten i kommunen. Spesialisthelsetjenesten utfører kliniske rettsmedisinske undersøkelser som bistand til politiets arbeid der forholdet er anmeldt.

2.2 Ledelsesansvar og planlegging

Arbeidet mot vold og overgrep må forankres i ledelsen, både i kommunen, fylkeskommunen og i staten, for at det skal få nødvendig prioritet, langsiktighet og ønsket effekt.

Ledelsen i kommunal sektor og statlige virksomheter skal sørge for internkontrollsystem. Dette skal sikre at tjenestene er i tråd med gjeldende lover og regler. Ledelsen skal sikre at virksomheten har system og aktiviteter for å forebygge, avdekke og avverge vold og overgrep. Ledere på alle nivå skal sørge for at ansatte i tjenestene har nødvendig kompetanse om vold og overgrep. De har et ansvar for at virksomheten planlegges, organiseres og utføres slik at lovkrav følges. Dette krever at ledelsen også følger med på aktivitetene, etterspør resultater og sørger for fremdrift.

Helse- og omsorgsdepartementet arbeider med en ny forskrift som stiller krav til ledelse og styring i helse- og omsorgstjenesten. Forskriften skal erstatte dagens forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten. Det vil fremgå tydeligere at internkontroll er en integrert og naturlig del av virksomhetenes styringssystem. Innholdet i kravene som omfattes av styringssystemet og hvor ansvaret for å oppfylle plikten ligger, skal utdypes nærmere. Kravene til systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet skal også utdypes.

2.2.1 Kommunal planlegging

Kommunenes og fylkeskommunenes innsats og prioriteringer for å forebygge vold og overgrep bør inngå i sentrale verktøy for samfunnsplanlegging på kommunalt og regionalt nivå. Arbeidet bør synliggjøres både i kommuneplanen og i regional planstrategi. Disse planene er kommunene og regionale myndigheter pålagt å utarbeide etter plan- og bygningsloven. Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging utarbeides hvert fjerde år. Regjeringen vil innarbeide problemstillinger knyttet til vold og overgrep i de kommende nasjonale forventninger til regional- og kommunal planlegging.

I folkehelseloven står det at «Kommunen skal i sitt arbeid med kommuneplaner etter plan- og bygningsloven kapittel 11 fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte de utfordringer kommunen står overfor med utgangspunkt i oversikten etter § 5 annet ledd.» Det er naturlig at de kommuner som utarbeider egne folkehelseplaner vurderer vold og overgrep inn i disse planene.

Helse- og omsorgsdepartementet har hatt på høring et forslag om å tydeliggjøre kommunenes plikter i helse- og omsorgstjenesteloven når det gjelder psykososial beredskap og oppfølging.

2.2.2 Beredskapsråd

Justis- og beredskapsministeren har sendt brev til alle landets kommuner med oppfordring om å ta i bruk de lokale beredskapsrådene i håndteringen av vold og overgrep. Det innebærer blant annet å gjennomføre analyser av risiko og sårbarhet (ROS-analyser) som skal bidra til å sette kommunene i stand til å utarbeide gode planer for hvordan slike saker kan forebygges, avdekkes og håndteres.

2.2.3 Handlingsplaner mot vold og overgrep

Kommunale eller interkommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner skal sikre at kommunene har høy oppmerksomhet på vold og overgrep, og at berørte får et tilrettelagt og helhetlig tilbud. Det å utvikle en handlingsplan kan gi kommunen god oversikt over egen innsats og utfordringer på feltet. Handlingsplanen kan også bidra til økt samarbeid instansene imellom og til å avdekke områder der det er behov for omorganisering eller styrket innsats. Planen vil også kunne synliggjøre hvem som har ansvaret for de ulike tiltakene, og gi de involverte tjenestene et større eierskap til feltet. Kun et mindretall kommuner har slike planer.

De regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS – se boks 4.2) har i oppgave å bistå kommunene i å utvikle handlingsplaner. Nasjonalt kunnskapssenter mot vold og traumatisk stress (NKVTS) og RVTS-ene har utviklet en webbasert veileder for å hjelpe kommunene å utarbeide slike planer. NKVTS har i 2016 fått oppdrag å oppdatere veilederen. Samtidig skal kommunenes bruk og opplevde nytte av veilederen evalueres. På bakgrunn av dette skal behovet for å utvikle en ny veileder vurderes.

Boks 2.2 Kommunale handlingsplaner: Birkenes kommune

Birkenes kommune fikk i 2014 Justis- og beredskapsdepartementets pris for samarbeid og samordning i arbeidet mot vold i nære relasjoner. Kommunen har utviklet en handlingsplan mot vold i nære relasjoner for perioden 2014–2017, i tillegg til en veileder for dette arbeidet. En arbeidsgruppe bestående av SLT1-koordinator, forebyggende politi, barnevernleder og barnevernkurator har ledet arbeidet. Handlingsplanen er forankret på ledelsesnivå, er konkret og målrettet, med en klar ansvarsfordeling. Målet med veilederen er at alle ansatte i kommunen skal vite hva de skal gjøre dersom de er bekymret for et barn – både når det gjelder vold og annen bekymring. Arbeidet med handlingsplanen og veilederen har ført til en rekke tiltak og stor aktivitet i kommunene. Dette gjelder både informasjon til innbyggerne og kompetanseheving i hjelpeapparatet.

1 Samordning av Lokale rus- og kriminalitetsforebyggende Tiltak.

Regjeringen vil fortsette å oppfordre kommuner til å utarbeide og iverksette kommunale eller interkommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner. Planene bør omtale behov for kompetanseheving og ivaretakelse av ansatte som arbeider med vold og overgrep. For at handlingsplanen skal bli et nyttig verktøy kreves det ledelsesforankring og tett oppfølging i implementeringen av tiltakene.

Forslaget om å innføre nye bestemmelser i helsetjenestelovene (se kapitel 2.1.3) tydeliggjør ansvaret til ledelsen for helse- og omsorgstjenestene. Det følger blant annet av forslaget at det er viktig å sørge for god forankring av dette ansvaret i tjenestenes ledelse, som et samlet ansvar for tjenestene som skal leveres. Erfaring tilsier at særlig oppmerksomhet på ledelsesnivå, rettet mot en utfordring, vanligvis bidrar til å øke oppmerksomheten også nedover i tjenestene.

2.3 Taushetsplikt, opplysningsplikt og avvergingsplikt

En forutsetning for et godt tverretatlig samarbeid er at den enkelte etat kjenner regelverket når det gjelder opplysningsplikt, opplysningsrett og taushetsplikt. En enhetlig forståelse av hvordan den skal håndtere mistanker om straffbare forhold er også nødvendig.

Ulik forståelse av praktisering av reglene om taushetsplikt og opplysningsplikt kan i noen tilfeller synes å være til hinder for å kunne gi volds- og overgrepsutsatte et godt nok tilbud. Økt kunnskap om mulighetsrommet innenfor taushetsreglene bør være en del av et kompetanseløft i alle sektorer. Lederstøtte i forbindelse med vurderinger av taushetsplikt og meldeplikt må styrkes i alle sektorer. Det individuelle ansvaret for å overholde opplysningsplikten må tilsvarende løftes frem og understrekes i alle sektorer. Tydelige strukturer for å melde og handle på bakgrunn av melding må gjennomgås og evalueres underveis.

2.3.1 Taushetsplikt

Enhver som utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det hun / han, i forbindelse med tjenesten eller arbeidet, får vite om blant annet «noens personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13. Taushetsplikten sikrer at voldsutsatte som søker hjelp ikke risikerer at personlige forhold blir videreformidlet. I forvaltningslovens § 13 f andre ledd, går det frem at lovfestet opplysningsplikt bare begrenser lovfestet taushetsplikt der bestemmelsene om opplysningsplikt fastsetter eller «klart forutsetter» at taushetsplikt ikke skal gjelde. Slike forutsetninger kan typisk følge av forarbeider. Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 hjemler taushetsplikten om opplysninger for noens «personlige forhold».

2.3.2 Opplysningsplikt til barnevernet

Alle offentlige myndigheter har plikt til av eget tiltak å gi opplysninger til barneverntjenesten når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller utsatt for andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. barnevernloven § 6-4. Plikten er hjemlet både i barnevernloven og i en rekke andre lover som gjelder for den enkelte tjeneste. Den gjelder også for en rekke andre yrkesutøvere uavhengig av om de jobber i det private eller i det offentlige. Plikten er et selvstendig og individuelt ansvar og kan kun oppfylles ved melding til den kommunale barneverntjenesten. I arbeidet med en undersøkelsessak vil barnevernet ofte ha behov for å innhente opplysninger fra ansatte ved andre instanser og tjenester som kjenner barnet og familien. Opplysningsplikten gjelder også ved pålegg fra barneverntjenesten eller andre barnevernmyndigheter.

Forslag til endringer i opplysningsplikten til barnevernet

Barne- og likestillingsdepartementet har nylig sendt på høring forslag til endringer i opplysningsplikten til barnevernet, både i barnevernloven § 6-4 og i tilsvarende bestemmelser om opplysningsplikt til barnevernet i andre lover. Dette omfatter barnehageloven § 22, opplæringslova § 15-3, friskolelova § 7-4, sosialtjenesteloven § 45, helsepersonelloven § 33, familievernkontorloven § 10 og krisesenterloven § 6.

Hovedformålet med forslagene er å klargjøre og forenkle bestemmelsene om opplysningsplikt slik at de skal bli lettere å anvende for dem som er omfattet av plikten. Departementet foreslår blant annet et tydeligere skille mellom opplysningsplikt av eget tiltak («meldeplikt») og opplysningsplikt ved pålegg.

Når det gjelder meldeplikten, foreslår departementet blant annet å ta ut dagens henvisninger til ulike tiltaksbestemmelser i barnevernloven. For å gjøre bestemmelsene mer anvendelige foreslår departementet samtidig å uforme bestemmelsene slik at de inneholder mer informasjon om hvilke situasjoner som utløser plikten til å melde fra til barneverntjenesten. Departementet foreslår også å presisere i barnevernloven at meldeplikten er et ansvar som påligger den enkelte.

Når det gjelder opplysningsplikt ved pålegg, foreslår departementet at adgangen til å gi pålegg skal knyttes til de tiltaksbestemmelsene i barnevernloven som skal gi grunnlag for å innhente opplysninger ved pålegg. Departementet foreslår også en presisering av at domstolen, på lik linje med fylkesnemnda og andre barnevernmyndigheter, skal kunne gi pålegg om innhenting av opplysninger i sin behandling av barnevernssaker.

Dette arbeidet vil, sammen med tydeliggjøring i lov, bidra til å sikre at helsepersonell har tilstrekkelig kunnskap om regelverk rundt taushetsplikt og opplysningsplikt, jf. omtale av anmodningsvedtak nr. 627 fra Stortinget nedenfor.

Vedtak nr. 627, 8. juni 2015

«Stortinget ber regjeringen sikre at helsepersonell har kunnskap om fritak fra taushetsplikten når det er mistanke om mishandling eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt.»

Vedtaket ble truffet ved behandling av Dokument nr. 8:54 S (2014–2015), jf. Innst. 315 S (2014–2015).

2.3.3 Avvergingsplikten

Avvergingsplikten fastslår at den som «… unnlater gjennom anmeldelse eller på annen måte å søke å avverge straffbar handling eller følgene av den, på et tidspunkt da dette fortsatt er mulig og det fremstår som sikkert eller mest sannsynlig at handlingen er eller vil bli begått», kan straffes med bot eller fengsel i inntil ett år, jf. straffeloven § 196. Dette gjelder en rekke straffbare handlinger, blant annet mishandling i nære relasjoner, voldtekt, voldtekt av barn under 14 år og incest. Avvergingsplikten gjelder uten hensyn til taushetsplikt. Det er også straffbart å medvirke til brudd på avvergingsplikten, for eksempel ved å overtale noen til ikke å melde fra om en straffbar handling til politiet.

Avvergingsplikten knytter seg til de straffbare handlingene som er angitt i straffeloven § 196. I første ledd bokstav a til c listes de lovbruddene som fører til at taushetsplikten må vike for avvergingsplikten opp.

Det kan stilles spørsmål om avvergingsplikten bør utvides til flere lovbrudd, for eksempel straffeloven § 257 om menneskehandel, § 284 om kjønnslemlestelse, § 296 om seksuell omgang med innsatte mv. i institusjon og § 302 om seksuell omgang med barn mellom 14 og 16 år. Samtlige lovbrudd vil kunne ramme barn og har en strafferamme på seks år, i likhet med lovbrudd som i dag er opplistet i § 196, som § 295 om seksuell omgang ved misbruk av overmaktsforhold, § 312 om incest og § 314 om seksuell omgang mellom andre nærstående.

Regjeringen vil vurdere behovet for en utvidelse av bestemmelsen om avvergingsplikt.

Utredning om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett i forvaltningen

Regjeringen vil gjennomføre en utredning om bestemmelsene om taushetsplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett i forvaltningen. Utredningen skal ligge til grunn for en tverrsektoriell veileder som skal bidra til en felles forståelse av regelverket om taushetsplikt og informasjonsutveksling i forvaltningen og i tjenesteapparatet.

Et særlig viktig moment i arbeidet er å klargjøre når det foreligger plikt eller rett til å gi opplysninger til politiet, barnevernet eller andre myndigheter. Utredningen skal påpeke utilsiktede forskjeller mellom regler, problemer knyttet til ulik utforming av regler som er ment å ha samme innhold, unødig komplisert utformede regler eller liknende problemer, og foreslå hvordan dette kan løses. Et alternativ er lov- og forskriftsendringer.

2.4 Tverrfaglig og tverrsektorielt samarbeid

Helhetlig hjelp forutsetter godt samarbeid og samvirke på tvers av sektorer og tjenester på alle nivåer. Plikten til samarbeid og samordning fremgår av flere lovverk. Spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven fastsetter for eksempel en plikt til å inngå samarbeidsavtale. Målsettingen er å bidra til at pasienter og brukere mottar et helhetlig tilbud om helse- og omsorgstjenester. Kommunenes ansvar for samarbeid mellom tjenester og/eller samordning av tjenester følger også av barnevernloven, krisesenterloven og folkehelseloven.

For aktørene i hjelpeapparatet er kunnskap om, og avklaringer av egne og andres roller, av avgjørende betydning for å kunne gi brukerne helhetlig og samordnet oppfølging og behandling. Det er behov for formelle samarbeidsavtaler, gode rutiner, faste samarbeidsarenaer, strukturer og tilstrekkelig kapasitet i de ulike tjenestene.

Ansvarlig ledelse bør aktivt kartlegge relevante ressurser i egne virksomheter, lage strukturer for kompetansenettverk og kollegastøtte, og sette sammen ressursteam der det er behov. Virksomheten må sørge for strukturer som sikrer at brukeren blir vist vei til rett hjelp. Dette forutsetter at ansatte har god kjennskap til andre relevante tjenester.

2.4.1 RVTS-enes rolle og samarbeid

De fem regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) er lokalisert i Tromsø, Trondheim, Bergen, Oslo og Kristiansand. RVTS-ene har ansvar for undervisning, veiledning, informasjon og nettverksarbeid blant annet om vold og overgrep, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Sentrene spiller en viktig rolle i å samle fagmiljøer, og å initiere og fremme nettverkssamarbeid mellom alle relevante aktører i regionen. Sentrene skal ikke behandle enkeltmennesker, men bistå ulike instanser med kompetanse, enten det er asylmottak, barne- og familievern, helsesektoren, politi eller frivillig sektor.

RVTS-ene skal utvikle og koordinere kurs- og undervisningsopplegg med utgangspunkt i praksisfeltets behov. Sentrale regionale samarbeidspartnere er blant annet regionale kompetansesentre for rusmiddelspørsmål (KoRus), Regionalt kunnskapssenter for barn og unge – psykiske helse og barnevern (RKBU og RBUP) og lokale helseforetak.

Regjeringen vil sørge for at RVTS-ene i større grad kan bidra til bedre lokalt og regionalt samarbeid og samordning av voldsarbeidet.

Boks 2.3 Familiens hus

Omlag 133 kommuner har valgt å organisere sine tjenester overfor barn, unge og familier etter modellen Familiesenter/Familiens hus. Modellen bygger på prinsippene om tidlig innsats, «én dør inn» for samordnet hjelp, og er godt egnet til å fange opp barn og familier med særskilte behov for støtte og oppfølging. Virksomheten omfatter ofte den lokale helsestasjonen, inkludert svangerskapsomsorg, åpen barnehage, forebyggende pedagogisk-psykologisk tjeneste og gjerne det kommunale barnevernet. Noen steder inngår også familievernkontoret i dette samarbeidet. Andre tjenester kan inkluderes ut fra brukernes behov, kommunens prioriteringer og tilgjengelige ressurser. Hensikten med samarbeidet er blant annet at familiene møter en helhetlig tiltakskjede i tjenesteapparatet.

2.4.2 Konsultasjonsteam

En rekke tverrfaglige konsultasjonsteam er etablert rundt om i landet for å gir råd og veiledning til tjenestene i saker der det er mistanke om, eller avdekket vold eller seksuelle overgrep mot barn.

Konsultasjonsteamene er et tilbud hvor fagpersoner (for eksempel ansatte i skole, pedagogisk-psykologisk tjeneste, barnehager, psykisk helse- og rusteam, psykisk helsevern, familievern, helsestasjon, asylmottak, minoritetsrådgivere, mv.) kan henvende seg, ofte i anonymisert form, ved bekymring for at et barn utsettes for vold eller overgrep. Konsultasjonsteamet kan gi informasjon om hvilke instanser som har ansvar i slike saker og hvem som kan bistå videre. Teamet kan også gi råd om hvordan en kan snakke med barn, ungdommer og familier. Konsultasjonsteamet består av en tverrfaglig og tverretatlig gruppe fagpersoner med kompetanse på slike spørsmål.

Konsultasjonsteamene har ulik forankring, geografisk dekning og mandat. Mange er knyttet til den kommunale barneverntjenesten, mens noen koordineres av Statens barnehus. RVTS-ene har initiert og fulgt opp en rekke konsultasjonsteam.

Konsultasjonsteam er en viktig modell i arbeidet for å forebygge og avdekke vold, som regjeringen ønsker å spre. Teamene fanger blant annet opp en betydelig andel saker som er så alvorlige at de anbefales meldt til barnevernet eller politiet. Viktige forutsetninger for at teamene skal fungere er forankring i kommunenes politiske og administrative ledelse, klare retningslinjer for aktiviteten, prioritering av ressurser til arbeidet, og faste samarbeidsmøter.

Det foreligger per i dag ikke en samlet oversikt over de ulike tverrfaglige konsultasjonsteamene som finnes på landsbasis. Regjeringen ser behovet for en evaluering av erfaringene med konsultasjonsteamene som kan danne grunnlag for å videreutvikle og spre disse modellene for samarbeid.

2.4.3 Utprøving av modell for håndtering av vold og overgrep mot sårbare voksne

Noen mennesker har en livssituasjon som gjør at de er mer risikoutsatte enn andre, for eksempel personer med utviklingshemming eller eldre med demens. Barne- ungdoms- og familiedirektoratet utarbeider forslag til et pilotprosjekt for utprøving av en modell for håndtering av vold og overgrep mot sårbare voksne. Modellen er basert på den britiske SOVA (Safeguarding of Vulnerable Adults) modellen, og har fått det norske navnet TryggEst.

TryggEst vil gjennom bevisstgjøring og samarbeid på tvers av etater og tjenester, arbeide både med forebygging og håndtering av vold og overgrep. Målgruppen for TryggEst er risikoutsatte voksne over 18 år, som i særlig grad kan ha behov for beskyttelse mot vold og overgrep. Dette kan være personer som, på grunn av sin livssituasjon, mottar eller burde ha mottatt offentlige eller private tjenester, og som i liten eller ingen grad er i stand til å beskytte seg selv. Dette kan for eksempel gjelde personer som har fysisk, psykisk eller kognitiv/intellektuell funksjonsnedsettelse, høy alder/demens, rusproblemer eller sykdom.

Når pilotprosjektet er utviklet, vil regjeringen prøve ut modellen, i samarbeid med kommuner.

2.4.4 Samarbeid mellom barnevernet og politiet

Regjeringen ønsker et bedre samarbeid mellom barnevernet og politiet i saker der barn utsettes for, eller er vitne til vold. Et effektivt samarbeid i disse saker er avgjørende for å sikre at barns rettsikkerhet blir ivaretatt. Det finnes mange utfordringer knyttet til drøfting av saker mellom barnevernet og politiet, og det er stor geografisk variasjon i grad av samarbeid og kommunikasjon mellom etatene.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet utarbeider sammen med Politidirektoratet retningslinjer for samarbeidet mellom politi og barnevern ved mistanke om vold og seksuelle overgrep. Retningslinjene skal inneholde anbefalinger om samarbeidsformer på organisasjonsnivå, og anbefalinger om fremgangsmåter i ulike forløp som utspiller seg i praksis. Retningslinjene blir ferdigstilt høsten 2016, og skal implementeres fra og med 2017. Kompetansehevingstiltak inngår i dette.

2.4.5 0–24-samarbeidet

For å oppdage og hjelpe barn og unge som trenger det, må mye gjøres annerledes, og mange må gjøre mer. Alle som møter barn og unge, herunder ansatte på helsestasjonen, i barnehagen, i barnevernet, i skolen og i NAV må samarbeide bedre for at de ulike tjenestene skal fungere sammen på en god måte. For å styrke dette arbeidet i kommunene og fylkeskommunene, er «0–24-samarbeidet» satt i gang for at flere skal lykkes i skolen, gjennomføre videregående opplæring og inkluderes i arbeidslivet. Flere departementer og direktorater samarbeider for å fjerne hindringer i regelverk, samordne tiltak og virkemidler og gjøre mer av det som virker.

Målgruppen er utsatte barn og unge i alderen 0–24 år. Samarbeidet handler om tidlig og koordinert innsats, styrking av arbeidet mellom ulike sektorer gjennom fjerning av hindringer i regelverk og samordning av statlige tiltak og virkemidler. Bedre samordning sentralt skal gjøre at samarbeidet lokalt i kommuner og fylkeskommuner blir enklere å lykkes med. Regjeringen legger til grunn at en del utsatte barn og unge kan ha problemer som bunner i vold og overgrep, og vil vurdere hvordan innsatsen mot vold kan tas inn i departementenes og direktoratenes 0–24 samarbeid.

Boks 2.4 Eksempler på prosjekter for samarbeid og samordning

  • Opprettelsen av familievoldskoordinatorer (se omtale i kapittel 6.3), etableringen av Statens barnehus (se omtale i kapittel 6.9) og av politiråd1 har bidratt til økt samarbeid mellom politi, kommuner og øvrige aktører. Endringene i straffeprosessloven skal også bidra til å styrke samarbeidet mellom politiet og barneverntjenesten.

  • Prosjekt November, på Stovner politistasjon i Oslo, har som målsetting å etablere et samlokalisert tilbud til utsatte for vold i nære relasjoner, gjennom å samle ressurser fra flere etater på ett sted. Prosjektet skal gi kunnskap om hvordan utsatte for vold i nære relasjoner bedre kan følges opp av politiet i samarbeid med øvrig hjelpeapparat.

  • Et treårig prøveprosjekt om samarbeid mellom familieverntjenesten og helsestasjonene er satt i gang. Formålet er at foreldre som trenger det skal få hjelp, før det skader barnets utvikling. Familievernet deltar på fødselsforberedende kurs i regi av helsestasjonen, og helsestasjonen rekrutterer foreldre til samtaler med familievernet. Erfaringene tyder på at foreldrene ikke ville oppsøkt familievernkontoret, hvis de ikke fikk tilbudet gjennom helsestasjonen.

1 Politiråd er et formalisert samarbeid mellom lokalt politi og kommunale myndigheter, hvor målet er å bidra til samvirke om kriminalitetsforebygging og trygghet i lokalsamfunnet.

2.4.6 Barnevoldsutvalget

Saker der barn og ungdom har vært utsatt for grov vold over tid reiser spørsmål om tjenesteapparatet i større grad kunne ha forebygget og forhindret hendelsene. Høsten 2015 satte regjeringen ned et utvalg som skal gjennomgå saker der barn og ungdom har vært utsatt for grov vold, seksuelle overgrep og alvorlig omsorgssvikt. Utvalgets mandat er å avdekke hvorvidt, eventuelt i hvilken grad og på hvilken måte det har forekommet svikt i det offentlige tjenesteapparatets håndtering av disse sakene. For at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver og få tilgang til nødvendige opplysninger, vedtok Stortinget en midlertidig lov som skal gi utvalget tilgang til taushetsbelagt informasjon.

Utvalget skal blant annet se på hvordan svikt kan oppstå i overganger og i samspill mellom ulike etater, sektorer og nivåer. Utvalget skal også drøfte hvorvidt det er hensiktsmessig å etablere en permanent undersøkelseskommisjon for alvorlige saker. Utredningen skal leveres sommeren 2017.

Boks 2.5 Regjeringen vil:

  • Gjennomgå etablerte strukturer og systemer for å vurdere hvordan disse bedre kan ivareta arbeidet mot vold og overgrep.

  • Sørge for at vold og overgrep tas inn i de relevante underliggende etaters samfunnsoppdrag.

  • I forbindelse med struktur- og kvalitetsreformen i barnevernet, fremme en lovproposisjon der forventningene til kommunenes forebyggende arbeid klargjøres.

  • Tydeliggjøre rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver når det gjelder arbeidet mot omsorgssvikt, vold og overgrep.

  • Utrede endringer i krisesenterloven med sikte på å klargjøre kommunenes ansvar for å forebygge vold og overgrep.

  • Tydeliggjøre i spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven og tannhelsetjenesteloven ansvaret de regionale helseforetakene, kommunene og fylkeskommunene, herunder ledelsen, har for å bidra til at vold og seksuelle overgrep blir forebygget, avdekket og avverget ved ytelse av helse- og omsorgstjenester.

  • Bidra til at kommuner utarbeider kommunale eller interkommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner.

  • Vurdere behovet for å utvide bestemmelsen om avvergingsplikt.

  • Sørge for at RVTS-ene i større grad bidrar til lokalt og regionalt samarbeid og samordning av voldsarbeidet.

  • Bidra til systematisk samarbeid mellom relevante tjenester, for eksempel konsultasjonsteam.

  • Prøve ut en modell for håndtering av vold og overgrep mot sårbare voksne – TryggEst.

  • Styrke samarbeidet mellom politi og barnevern.

  • Styrke samarbeidet mellom familieverntjenesten og helsestasjonene.

  • Klargjøre og forenkle bestemmelsen om opplysningsplikt til barnevernet.

  • Vurdere hvordan temaer knyttet til vold kan inkluderes i 0-24-samarbeidet.

Fotnoter

1.

Grøvdal et al. (2014).

2.

Ibid.

3.

Holt et al. (2016).

4.

Difi (2014).

5.

Tannhelsetjenesteansvaret er foreslått overført til kommunene.

Til dokumentets forside