Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 120 S (2018–2019)

Endringer i statsbudsjettet 2019 under Landbruks- og matdepartementet (Jordbruksoppgjøret 2019)

Til innholdsfortegnelse

5 Importvernet og internasjonale forhold

5.1 Importvernet for landbruksvarer

Handel er grunnleggende for økonomisk vekst og utvikling. Utviklingen over tid har gått i retning av reduserte handelsbarrierer og økt handel. De senere årene har det generelt vært mindre framdrift i liberaliserende prosesser, både i WTO som skal fremme global handel, og i frihandelsforhandlinger mellom land eller grupper av land.

Eskalering av handelskonflikter, i første rekke mellom USA og Kina, skaper usikkerhet i verdenshandelen, noe som også rammer norske bedrifter. Det dårlige forhandlingsklimaet lammer pågående forhandlingsprosesser i WTO, der det heller ikke forventes særlige framskritt i den nærmeste framtid.

Dette innebærer at det i første rekke er gjennom EFTA at det nå pågår forhandlinger som påvirker markedsadgangen for landbruksvarer til Norge. Dette er omfattende forhandlinger som inkluderer en rekke forhandlingsområder. Fra norsk side er det blant annet krevende avveininger mellom offensive interesser som økt markedsadgang for industrivarer og fisk, og defensive interesser knyttet til beskyttelse av norsk jordbruksproduksjon.

Regjeringen vil balansere ulike hensyn i den nasjonale forvaltningen av importvernet og i internasjonale handelsforhandlinger om landbruksvarer, i samsvar med regjeringens mål for landbrukspolitikken. Hensynet til forutsigbarhet for næringen vil tillegges vekt.

5.2 WTO Landbruksavtalen og nye forhandlinger

Uruguay-runden, med multilaterale forhandlinger om regelverk knyttet til handel, resulterte i opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (World Trade Organisation – WTO) 1. januar 1995. Samtidig ble det etablert egne avtaler om landbruk (Landbruksavtalen) og om sanitære og plantesanitære forhold (SPS-avtalen). Landbruksavtalen legger viktige rammebetingelser for den nasjonale landbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter på de tre områdene markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier.

Markedsadgang

Norges forpliktelser når det gjelder øvre tillatte tollsatser og importkvoter framgår av Norges bindingsliste til WTO (vedlegg til St.prp. nr. 65 (1993–94)). Norge har notifisert bruk av importkvoter til og med 2017.

Internstøtte

WTOs landbruksavtale skiller mellom støtte som i Uruguayrunden ble underlagt reduksjonsforpliktelser (såkalt gul støtte), og støtte som ikke ble underlagt slike forpliktelser (såkalt blå og grønn støtte). For den sistnevnte kategorien støtte eksisterer det ingen øvre beløpsbegrensning, men støtteordningene må oppfylle visse kriterier for å være unntatt fra begrensningen.

Grønn støtte har liten eller ingen innvirkning på produksjon og handel, og var unntatt reduksjonsforpliktelser i Uruguayrunden. For Norges del omfatter denne kategorien støtte til bl.a. miljøprogrammer og velferdsordninger. For 2017 var notifisert grønn støtte på 7,7 mrd. kroner.

Blå støtte er ordninger under produksjonsbegrensende programmer basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr. Blå støtte var unntatt fra reduksjonsforpliktelsene i Uruguayrunden. For 2017 var notifisert blå støtte på 5,5 mrd. kroner.

Samtlige interne støttetiltak til fordel for jordbruksprodusenter som ikke er omfattet av ett av unntakene, er underlagt begrensninger som er uttrykt ved hjelp av et samlet mål for støtte, AMS (Aggregate Measurement of Support), også omtalt som gul støtte. Gul støtte er verdien av differansen mellom norske målpriser og faste referansepriser fra perioden 1986–1988 multiplisert med tilhørende volumer, i tillegg til prisstøtte over budsjett, fratrukket særavgifter. Norges maksimalt tillatte gule støtte er på 11,449 mrd. kroner. For 2017 var det notifiserte nivået i gul boks 10,7 mrd. kroner.

Eksportstøtte

Landbruksavtalen begrenser bruken av eksportsubsidier målt i både verdi og volum. Norges maksimalt tillatte nivåer framgår av Norges reviderte bindingsliste til WTO (godkjent 28.2.2018). Norge kan bruke eksportsubsidier for svinekjøtt, ost, smør og bearbeidede landbruksvarer til utgangen av 2020. Norge har notifisert eksportsubsidier til og med 2017. Støttenivået i 2017 var på til sammen 129 mill. kroner for de fire produktgruppene. Dette utgjør 31 pst. av tillatt bruk.

Landbruksforhandlingene

Landbruksforhandlingene er en del av den brede forhandlingsrunden som ble vedtatt på WTOs ministerkonferanse i Doha i 2001. Forhandlinger i 2008 om ferdigstilling av tekster stoppet da det viste seg at avstanden mellom enkelte av aktørene, på sentrale punkter, var for stor.

På ministerkonferansen på Bali i desember 2013 oppnådde WTOs medlemsland enighet på flere områder. På landbruksområdet ble det enighet om ministerbeslutninger vedrørende tollkvoteadministrasjon og matvaresikkerhet for utviklingsland. I tillegg ble det enighet om en ministererklæring om å utvise tilbakeholdenhet i bruken av alle former for eksportstøtte i påvente av en endelig avtale der eliminering av slike støtteordninger inngår.

På ministerkonferansen i Nairobi i desember 2015 ble det gjort viktige vedtak blant annet når det gjelder avvikling av eksportstøtte for landbruksvarer.

Ministerkonferansen i Buenos Aires i desember 2017 brakte ingen nye resultater på landbruksområdet. Det ble heller ikke vedtatt nye mandat for videre forhandlinger på dette området. Forsøk på å avtale en varig løsning for offentlig matvarelagring for matvaresikkerhet i utviklingsland førte ikke fram.

Per første halvår 2019 er det fortsatt stor usikkerhet om videre utvikling i landbruksforhandlingene i WTO. Landbruk vil uansett alltid stå sentralt i forhandlinger i WTO. Neste ministermøte er i Kasakhstan i juni 2020. Mulighetene for forhandlingsresultater blir påvirket av det generelle handelspolitiske klimaet som har utviklet seg i negativ retning det siste året.

5.3 Forhandlinger om EFTA-handelsavtaler

Norge har gjennom det europeiske frihandelsforbundet EFTA, som omfatter Sveits, Liechtenstein, Island og Norge, iverksatt 29 handelsavtaler med 40 land. I tillegg har EFTA undertegnet en handelsavtale med Indonesia. Denne avtalen er ennå ikke formelt ratifisert.

EFTA forhandler nå handelsavtaler med Mercosur (Brasil, Argentina, Uruguay og Paraguay), Malaysia, India og Vietnam. Spesielt Mercosur har betydelige eksportinteresser på landbruksvarer, blant annet storfekjøtt og korn, noe som gjør forhandlingene krevende for Norge.

EFTA reforhandler videre sine eksisterende frihandelsavtaler med Mexico, Canada, SACU (Sør-Afrika, Namibia, Botswana, Swaziland og Lesotho) og Chile.

Norge gjenopptok de bilaterale handelsforhandlingene med Kina i 2017. Handel med landbruksvarer er en viktig del av disse forhandlingene, der Kina med sin store og mangfoldige produksjon av landbruksvarer, har betydelige eksportinteresser, f.eks. på grøntprodukter. Norsk næringsmiddelindustri har også interesse av økt markedsadgang for enkelte produkter til Kina med tanke på eksport.

Nye handelsavtaler forelegges Stortinget før iverksettelse.

5.4 Import fra u-land

Verdien av importen av landbruksvarer fra alle u-land utgjorde 15,4 mrd. kroner i 2018, tilsvarende 23 pst. av totalimporten. Importen fra u-landene økte fra 14 mrd. kroner i 2017.

Toll- og kvotefri markedsadgang for produkter fra de fattigste landene er et sentralt tiltak i norsk utviklings- og handelspolitikk. Alle land på FNs offisielle MUL-liste og alle lavinntektsland med mindre enn 75 mill. innbyggere, til sammen 52 land, omfattes i dag av denne nulltoll-ordningen. Andre u-land får også vesentlige tollreduksjoner ved eksport til Norge. Namibia, Botswana og Swaziland har i tillegg særskilte eksportmuligheter for storfekjøtt og sauekjøtt til Norge, innenfor årlige indikative tak på 3 200 tonn for storfekjøtt og 400 tonn for sauekjøtt.

Importen fra de fattigste landene har relativt sett økt betydelig for enkelte varer de siste årene, f.eks. blomster og kaffe fra Kenya og marine oljer fra Mauritania. Importen fra de fattigste landene utgjorde 1,5 pst. av den totale importen av landbruksvarer i 2018, med en samlet verdi på 1 mrd. kroner. Av dette var vel 30 prosent roser fra Kenya.

5.5 EUs felles landbrukspolitikk og forhandlinger med EU

5.5.1 Utviklingen i EUs felles landbrukspolitikk (CAP)

Landbrukspolitikken er ikke en del av EØS-avtalen, men utviklingen av EUs felles landbrukspolitikk har likevel betydning for norsk landbruk og næringsmiddelindustri. Prisutviklingen på landbruksproduktene i EU påvirker omfanget av grensehandelen og konkurransekraften til næringsmiddelindustrien.

Endringer i EUs felles landbrukspolitikk (CAP) henger sammen med EUs langtidsbudsjetter. Den forrige reformen av landbrukspolitikken ble vedtatt i 2013, og gjelder for perioden fram til 2020.

Den siste reformen innebærer i betydelig grad en videreføring av tidligere reformer, men med justeringer av virkemiddelbruken. Reformen innførte bl.a. støtte til miljøtiltak som en del av den direkte støtten (pilar 1 i CAP). Av tildelingen av midler til medlemslandene skal 30 pst. av den direkte støtten gå til miljøformål (permanente grasarealer, varierte driftsformer og økologisk jordbruk). Reformen introduserte videre et tilskudd til gårdbrukere under 40 år for å styrke rekrutteringen. 2013-reformen innebar også avvikling av produksjonskvotene for melk (fra 2015) og for sukker (fra 2017).

Fleksibiliteten for medlemslandene i gjennomføringen av landbrukspolitikken er blitt økt gjennom de siste reformene. Dette gjelder særlig innenfor de nasjonale bygdeutviklings-programmene (pilar 2 i CAP). Menyen av virkemidler tilgjengelig for bygdeutvikling er styrket, bl.a. støtte til innovasjon, modernisering og styrket konkurranseevne. EUs felles landbrukspolitikk er således mindre felles og mer fleksibel med de endringene som er gjennomført.

EU er nå i gang med behandlingen av neste CAP-reform for perioden 2021–2027. Prosessen startet våren 2017 med en omfattende høringsrunde. Diskusjonene i parlamentet og i rådet ble deretter innledet med Kommisjonens melding «The Future of Food and Farming» november 2017. I juli 2018 presenterte kommisjonen et forslag til ny landbrukspolitikk i perioden 2021–2027.

Sammenlignet med noen av de foregående reformene, legges det ikke opp til noen omfattende endringer av landbrukspolitikken i denne omgang. Hovedstrukturen med de to pilarene opprettholdes, og forslaget fra Kommisjonen viderefører i stor grad de utviklingstrekkene man har sett fra de siste to reformene. Som i de seneste reformene, argumenterer Kommisjonen for at de nå styrker miljøambisjonene i jordbrukspolitikken.

Den kanskje største nyvinningen i Kommisjonens forslag er ordningen med såkalte nasjonale strategiplaner som skal omfatte hele landbrukspolitikken (både pilar 1 og 2). Med innføringen av de nasjonale strategiplanene vil medlemslandene få enda større fleksibilitet til å tilpasse støtteprofilen til egne nasjonale forhold innenfor felles EU-mål. Dette gjelder blant annet miljøtilskuddene, som i mye større grad vil bli overlatt til nasjonale myndigheter å utforme basert på nasjonale forhold.

Kommisjonen definerer ni målsettinger som de nasjonale strategiplanene skal svare på: Sikre bonden inntekt, økt konkurransekraft, styrke bondens posisjon i verdikjeden, klimatiltak, miljøvern, landskapsvern og biologisk mangfold, rekruttering, levende bygdesamfunn og høy matvarekvalitet. Kommisjonen ønsker med dette å vri landbrukspolitikken mot mer resultatbasert støtte. Det legges opp til at måloppnåelsen til de nasjonale strategiplanene skal vurderes underveis i perioden ut fra utvikling i et sett med definerte indikatorer, og at medlemslandene kan justere kursen basert på dette.

Bevilgningene til CAP fastsettes i langtidsbudsjettet for 2021–2027. I Kommisjonens forslag til langtidsbudsjett ser man en dreining bort fra de tradisjonelt store budsjettpostene landbruk og samhørighetspolitikken. Det kuttes i overføringene til CAP, både reelt og nominelt. CAP sin andel av EUs budsjett vil med forslaget utgjøre 30 pst. (ned fra rundt 38 pst. i inneværende periode). Videre foreslås det å innføre et tak på støtte til gårdsenheter på 100 000 EUR, og at arealtilskuddssatsene under pilar 1 justeres for å skape en mer rettferdig fordeling mellom nye og gamle medlemsland. Pilar 1 er forsøkt skjermet mest mot budsjettkutt, mens de største kuttene tas i pilar 2 hvor medlemslandene selv har anledning til medfinansiering fra egne nasjonale budsjetter. Budsjettet for landbruksforskning økes.

Både langtidsbudsjettet og CAP er nå til behandling i parlamentet og i rådet, før disse og Kommisjonen møtes til forhandlinger for å bli enige om den framtidige politikken.

Til toppen
Til dokumentets forside