6 Pågripelse og internering

6.1 Gjeldende rett

Utlendingsloven § 106 regulerer når en utlending kan pågripes og fengsles på utlendingsrettslig grunnlag, og inneholder også prosessuelle regler. Disse er supplert med en referanse til straffeprosessloven §§ 174 til 191 «så langt de passer». Bestemmelsene i straffeprosessloven inneholder en rekke prosessuelle regler for pågripelse og fengsling i strafferettslig sammenheng. Reglene gjennomgås i kapittel 6.4 nedenfor.

Utlendingsloven § 106 første ledd inneholder de ulike grunnlagene for pågripelse og fengsling. De praktisk viktigste er manglende samarbeid om identitetsfastsettelse (bokstav a) og unndragelsesfare (bokstav b). Annet ledd slår fast at det ikke skal besluttes pågripelse eller fengsling dersom det vil være tilstrekkelig med meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted, jf. § 105. I tillegg følger det av § 99 at pågripelse og fengsling bare kan brukes når det er tilstrekkelig grunn til det og det ikke vil være et uforholdsmessig inngrep. Dette gjelder også for de øvrige tvangsmidlene.

Utlendingsloven § 99 annet ledd slår fast at tvangsmidler kan benyttes både før og etter at det foreligger et vedtak som innebærer at utlendingen må forlate riket. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel 11.1.

Utlendingsloven § 106 tredje til sjette ledd inneholder prosessuelle regler.

Tredje ledd første og annet punktum bestemmer hvem som beslutter pågripelse (politimesteren eller den han gir fullmakt, ev. polititjenestemann dersom det er fare ved opphold). Tredje punktum inneholder fristen for å fremstille en pågrepet utlending for retten med begjæring om fengsling, dersom politiet ønsker å holde på vedkommende. Etter en lovendring som trådte i kraft 1. januar 2015, jf. Prop. 112 L (2013–2014), er fremstillingsfristen «snarest mulig, og senest den tredje dagen etter pågripelsen». Tredje ledd fjerde punktum inneholder henvisningen til straffeprosessloven §§ 174 til 191, mens femte punktum slår fast at fengsling etter første ledd bokstav b til f kan besluttes for høyst fire uker av gangen.

Utlendingsloven § 106 fjerde ledd inneholder en særskilt, kortere fremstillingsfrist for mindreårige («snarest mulig og senest dagen etter pågripelsen»).

Femte ledd gir regler for varigheten av fengsling på utlendingsrettslig grunnlag. Hovedregelen er at samlet fengslingstid ikke kan overstige 12 uker med mindre det foreligger «særlige grunner», jf. første punktum.

Sjette ledd viser til særskilte regler i Dublin-forordningen, som gjelder ved pågripelse og fengsling etter § 106 første ledd bokstav b annet punktum.

6.2 Valg av terminologi

6.2.1 Gjeldende terminologi og forslag i høringsnotat

Utlendingsloven benytter begrepet fengsling om frihetsberøvelse som finner sted etter at en domstol har avsagt en kjennelse.

I rapporten «Frihet først» fra 2015 anbefaler NOAS at begrepet «fengsling» erstattes med «internering». Anbefalingen er begrunnet med at bruken av et strafferettslig begrep som «fengsling» kan ha praktiske konsekvenser, for eksempel at domstolene ikke alltid klarer å skille mellom straffesak og utlendingssak. Det gjøres også gjeldende at bruken av strafferettslige begreper kan virke stigmatiserende.

I høringsnotatet ble det foreslått at begrepet «fengsling» i utlendingsloven burde erstattes med begrepet «tvangsmessig tilbakehold».

6.2.2 Høringsinstansenes syn

Alle de høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget til endret formulering er negative til uttrykket «tvangsmessig tilbakehold».

POD oppfatter «tvangsmessig tilbakehold» som tilslørende. De viser til samstemte innspill på dette punkt fra de politiorganene som har uttalt seg; Politiets utlendingsenhet, Oslo politidistrikt, Trøndelag politidistrikt, Vest politidistrikt og Sør-Vest politidistrikt. POD, Politiets utlendingsenhet og politidistriktene ønsker å beholde uttrykket «fengsling». Oslo politidistrikt foreslår at man eventuelt kan tale om «utlendingsrettslig fengsling».

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) bemerker at «tvangsmessig tilbakehold» verken virker spesielt presist eller klargjørende, og at det ikke er intuitivt. Når det gjelder «internering» viser PST til at det kan assosieres med «frihetsberøvelse som skjer militært i forbindelse med krigføring». PST foreslår å fastholde «fengsling».

UDI er enig i at det bør benyttes et annet uttrykk enn «fengsling» for å skape et skille mot frihetsberøvelse i straffeprosessuell sammenheng, og foreslår å benytte uttrykket «frihetsberøvelse». UDI viser blant annet til at «frihetsberøvelse» er det uttrykket som benyttes i returdirektivet.

Advokatforeningen er negative til å benytte uttrykket «fengsling». Det fremheves at det bør være et tydelig skille mellom straffeprosessuelle tvangsmidler og utlendingsrettslige tvangsmidler. Når det gjelder uttrykket «tvangsmessig tilbakehold» mener Advokatforeningen at det er så uklart at det er uegnet. Advokatforeningen foreslår å anvende uttrykket «internering».

Norsk Folkehjelp foreslår på samme måte som Advokatforeningen å benytte «internering».

Antirasistisk senter, NOAS, og Redd Barna mener alle at «tvangsmessig tilbakehold» er et tilslørende uttrykk, og er sterkt kritiske til forslaget. De mener at departementet enten bør velge «internering» eller «frihetsberøvelse».

NOAS bemerker blant annet følgende:

«Vi viser til at begreper «internering» (på engelsk «detention») og «frihetsberøvelse» (på engelsk «deprivation of liberty») er umiddelbart gjenkjennelige internasjonalt. Begrepet «internering» er brukt blant annet i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) art. 9 og begrepet «frihetsberøvelse» i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) art. 5.

NOAS har merket seg departementets argument om at de internasjonale begrepene ikke kan erstatte fengsling i utlendingsloven, fordi disse begrepene i følge departementet omfatter både «pågripelse» (perioden før den det gjelder blir fremstilt for en domstol) og fengsling (perioden etter avgjørelse av en domstol)». NOAS er ikke enig i departementets resonnement.

NOAS viser innledningsvis til at departementets forståelse av begrepet pågripelse samvarer dårlig med forståelsen av begrepet internasjonalt. NOAS viser til generell kommentar nummer 35 fra FNs menneskerettskomité, hvor begreper «pågripelse» og «internering» defineres på følgende måte:

«The term «arrest» refers to any apprehension of a person that commences a deprivation of liberty, and the term «detention» refers to the deprivation of liberty that begins with the arrest and contiues in time from apprehension until release.»

NOAS mener det kan ha klare juridiske fordeler å harmonisere begrepsbruk i utlendingsloven med begrepsbruk i både folkeretten og Grunnloven. Det vises innledningsvis til at de samme begrensningene som følger av folkeretten og Grunnloven, herunder krav til nødvendighet og forholdsmessighet, gjelder både før og etter en er fremstilt for retten. Det vises til at perioden som umiddelbart følger etter pågripelsesøyeblikket regnes som «frihetsberøvelse» i EMKs og Grunnlovens forstand og som «internering» i SPs forstand.

[...] NOAS anbefaler innføring av begrepet «internering» (eller eventuelt «frihetsberøvelse») i utlendingsloven, med alle de tilsvarende endringene i utlendingsloven som er nødvendige som følge av dette.»

Barneombudet mener at «tvangsmessig tilbakehold» er lite intuitivt forståelig og anbefaler at departementet fortsetter å benytte uttrykket «fengsling» i utlendingsloven, eventuelt presiserer det ved å kalle det «utlendingsrettslig fengsling».

6.2.3 Departementets vurdering

Både etter straffeprosessloven og utlendingsloven er systemet at politiet (påtalemyndigheten i straffesaker), kan beslutte pågripelse, og at den pågrepne kan holdes innsatt i kort tid (inntil den tredje dagen etter pågripelse i utlendingssaker) før han eller hun må fremstilles for retten for eventuell fengsling.

«Frihetsberøvelse» blir benyttet både i Grunnloven § 94 og EMK artikkel 5, og omfatter både «pågripelse» og «fengsling».

Departementet ønsker å unngå bruk av uttrykket «fengsling» fordi det gir klare assosiasjoner til strafferetten og kan både skape misforståelser og virke stigmatiserende.

Samtidig har departementet merket seg at de ulike aktørene på området er kritiske til å innføre uttrykket «tvangsmessig tilbakehold», som departementet foreslo i høringsrunden.

Departementet har vurdert å benytte «frihetsberøvelse», men mener at dette vil kunne skape uklarhet med hensyn til om det har funnet sted domstolskontroll eller ikke. Siden systemet etter utlendingsloven er likt som i straffeprosessloven, taler de beste grunner for at man også i saker etter utlendingsloven bør benytte en todelt terminologi («pågripelse» og «fengsling» i straffeprosessen).

Etter en fornyet vurdering, har departementet kommet til at det mest hensiktsmessige vil være å erstatte «fengsling» med «internering», slik flere av høringsinstansene også har tatt til ordet for i høringen. De to begrepene som benyttes blir dermed «pågripelse» og «internering».

Departementet understreker at den endrede terminologien ikke innebærer noen realitetsendring. Det er uansett er tale om frihetsberøvelse i både rettslig og praktisk forstand.

6.3 Noen problemstillinger i skjæringspunktet mellom utlendingsloven og straffeprosessloven

6.3.1 Innledning

I mange tilfeller vil det kunne være grunnlag både for en utlendingssak og en straffesak mot samme person. En del utlendinger blir involvert i «ordinær» kriminalitet, og mange brudd på utlendingsloven medfører straffeansvar.

Det er opp til politiet og påtalemyndigheten å vurdere om det skal startes en straffesak. Både etterforskningsplikten og valget om å påtale straffbare handlinger innebærer et betydelig rom for skjønn. Riksadvokaten har gitt retningslinjer for påtalebehandling av straffbare handlinger som avdekkes i utlendingssaker, hvor det tas stilling til hvilke forhold det skal reageres strafferettslig mot (Retningslinjer for påtalebehandling av straffbare handlinger som avdekkes i utlendingssaker av 01.12.2008). Under overskriften «Behovet for straffeforfølgning» fremheves det på generelt grunnlag at

«Overtredelse av utlendingsregelverket er samlet sett en betydelig utfordring for de rettshåndhevende myndigheter. Lovbruddene vanskeliggjør utlendingsmyndighetenes arbeid, medfører betydelig ressursbruk og kan undergrave asylinstituttet. Økningen av den organiserte kriminaliteten over landegrensene og terrortrusselen gjør det i seg selv nødvendig å intensivere forfølgningen av lovbrudd begått av utlendinger i egen utlendingssak.»

I lys av dette mener Riksadvokaten blant annet at bruk av uriktig identitet og falske reisedokumenter mv. som hovedregel ikke bare bør møtes med utvisningsvedtak, men også straffesak. Riksadvokaten mener også at det bør «vurderes nøye» om det er grunnlag for strafferettslig reaksjon når utlendingsmyndighetene leverer anmeldelse om falsk forklaring. Ulovlig opphold bør straffeforfølges dersom det «varer over noe tid». Brudd på innreiseforbud omtales i punkt 4 i retningslinjene. Departementet bemerker i denne sammenheng at strafferammen for slike lovbrudd ble betydelig hevet i 2014, en lovendring Høyesterett i ettertid har fulgt opp, jf. særlig Høyesteretts dom av 19. januar 2015 (Rt. 2015 s. 51).

Vurderingen av om det bør iverksettes en straffesak parallelt med utlendingssaken kan endre seg underveis. I slike tilfeller er det viktig å være oppmerksom på at det gjelder til dels ulike regler i forvaltningssaker og straffesaker, og at utlendingen vil ha visse rettigheter i straffesporet som ikke gjelder i utlendingssaken. Særlig viktig er retten til å forholde seg taus, jf. straffeprosessloven § 232. I utlendingssaker har utlendingen derimot plikt til å forklare seg og legge frem nødvendig dokumentasjon, jf. utlendingsloven §§ 83 og 93. Dette innebærer at man ikke uten videre kan bruke en forklaring i utlendingssaken i en straffesak, men utlendingen kan imidlertid frivillig avgi en ny forklaring.

6.3.2 Valg av grunnlag for frihetsberøvelse

6.3.2.1 Forslag i høringsnotat

I høringsnotatet ble det foretatt en vurdering av situasjonen der det verserer både en utlendingssak og en straffesak, og det er grunnlag for frihetsberøvelse etter både utlendingsloven og straffeprosessloven. Det ble konkludert med at temaet ikke er egnet for lovregulering.

6.3.2.2 Høringsinstansenes syn

Politiets utlendingsenhet støtter departementets vurdering, herunder at dette spørsmålet ikke er egnet for lovregulering.

Advokatforeningen er uenig i at spørsmålet ikke er egnet for lovregulering. De bemerker følgende:

«I tilfeller hvor vilkårene for fengsling er oppfylt etter både utlendingsloven og straffeprosessloven, taler grunnleggende rettssikkerhetshensyn og minstegarantier nedfelt i straffeprosessloven for at politiet må velge straffesakssporet. Foreligger det skjellig grunn til mistanke om straffbart forhold, og det er grunnlag for fengsling, jf strpl § 171, utløser det en del prosessuelle rettssikkerhetsgarantier som «siktet», og det er derfor viktig at fengslingen gjøres på dette grunnlag. Hvis det ikke stadfestes i rettens kjennelse at utlendingen er fengslet etter straffeprosesslovens bestemmelser, til tross for at vilkårene for dette er oppfylt, vil utlendingen kunne bli frarøvet rettigheter som «siktet» etter straffeprosessloven, jf strpl § 242, forutsatt at utlendingen ikke har status som siktet på annet grunnlag.

Advokatforeningen vil i den forbindelse peke på den markante forskjell som er på straffeprosessloven og utlendingslovens regler, hva gjelder forklaringsplikt og samarbeid. Etter straffeprosesslovens regler gjelder ingen forklaringsplikt, jf f eks strpl §§ 90 og 232, og en tiltalt skal ikke bevise sin uskyld, mens det i forvaltningssaken og i forbindelse med fengsling etter utlendingsloven forventes at en utlending medvirker til å avklare sin identitet, jf utlendingsloven § 83.

Også med bakgrunn i disse ulikhetene mener Advokatforeningen at påtalemyndigheten må velge straffesakssporet og begjære fengsling på dette grunnlaget, gitt at vilkårene for fengsling er oppfylt etter både straffeprosessloven og utlendingsloven. I motsatt fall vil en utlending i en avhørssituasjon, med grunnlag i fengsling etter utlendingsloven og plikten til å samarbeide om avklaring av identitet, kunne oppleve et trykk på å forklare seg også om andre forhold, mulige straffbare forhold, som vil være i strid med selvinkrimineringsforbudet, jf EMK art 6 nr 1.

Advokatforeningen mener det derfor er en enkel og rettssikker regel å følge; at fengsling etter straffesaksporet skal velges, så lenge vilkårene for dette er oppfylt.

En annen sak er at det kan oppstå grunnlag for å bytte spor, fordi det ene grunnlaget faller bort. Dette er noe annet, og må ikke blandes sammen med den situasjon hvor vilkårene for fengsling er oppfylt etter begge spor.»

6.3.2.3 Departementets vurdering

I tilfeller hvor det verserer både en utlendingssak og en straffesak, kan det oppstå en situasjon der det er grunnlag for frihetsberøvelse etter både utlendingsloven og straffeprosessloven. Politiet vil normalt søke å samordne dette, særlig der det er samme enhet (og kanskje til og med samme personer) som behandler begge sakene, slik at man velger å pågripe og begjære internering bare etter det ene regelsettet.

I en del tilfeller kan det bli aktuelt å skifte grunnlag for frihetsberøvelse, fra straffeprosessloven til utlendingsloven eller omvendt. Dette kan for eksempel oppstå i situasjoner hvor det blir aktuelt å iverksette en straffesak mot en utlending som allerede har en verserende utlendingssak. Motsatt kan det i forbindelse med en straffesak mot en utlending, bli avdekket at det er grunnlag for å uttransportere vedkommende. Videre kan det være ønskelig å bytte til et nytt grunnlag fordi et annet faller bort, for eksempel fordi en straffesak blir henlagt.

I høringen har Advokatforeningen gitt uttrykk for at regelen bør være at fengsling etter straffesaksporet skal velges, så lenge vilkårene for dette er oppfylt. Dette begrunnes dels med at en status som siktet utløser en del prosessuelle rettssikkerhetsgarantier som utlendingen ikke får i utlendingssporet, og dels med risikoen for at utlendingen i en avhørssituasjon, med grunnlag i internering etter utlendingsloven og plikten til å samarbeide om avklaring av identitet, vil kunne oppleve et press om å forklare seg også om andre mulige straffbare forhold, som vil være i strid med forbudet mot selvinkriminering.

Departementet er ikke enig i dette. Garantiene som følger av en status som siktet gis når saken forfølges i et straffespor. Dersom påtalemyndigheten ikke beslutter å forfølge saken i straffesakssporet, kan ikke dette være til hinder for at det anvendes tvangsmidler i utlendingssporet for å gjennomføre en uttransportering. I Tvangsmiddelrapporten er det gitt følgende oppsummerende vurdering:

«Dersom hovedformålet med å fengsle personen er å fremtvinge en avklaring av identiteten hans eller å sikre at han ikke unndrar seg en utsendelse fra landet, skal det utlendingsrettslige «sporet» velges. Er hovedformålet å unngå bevisforspillelse, hindre gjentagelse eller at personen unndrar seg strafforfølgning, skal det strafferettslige «sporet» velges som grunnlag for fengslingen. Retten må i hvert enkelt tilfelle vurdere om det fengslingsgrunnlaget som påberopes er tilstrekkelig.»

Tvangsmiddelrapporten peker således på at det i utgangspunktet ikke er noe til hinder for å skifte mellom det strafferettslige og utlendingsrettslige sporet for frihetsberøvelse. De ulike regelverkene åpner også for betydelig skjønn og fleksibilitet. Det er imidlertid viktig at politiet, påtalemyndigheten og domstolene er seg bevisst at frihetsberøvelse etter henholdsvis utlendingsloven og straffeprosessloven har ulike formål. Dette gjelder også ved problemstillinger knyttet til forbudet mot selvinkriminering.

Departementet er enig i disse vurderingene og fastholder at den aktuelle tematikken ikke er egnet for lovregulering.

6.3.3 Forholdsmessighetsvurderingen ved skifte av grunnlag for frihetsberøvelse

6.3.3.1 Gjeldende rett og forslag i høringsnotat

Både straffeprosessloven § 170 a og utlendingsloven § 99 første ledd fastsetter at et tvangsmiddel ikke kan tas i bruk dersom det «etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep». Varighet av frihetsberøvelse er et sentralt moment i denne vurderingen. Der det kan bli aktuelt med videre kjennelse er det etter Høyesteretts praksis «vesentlig at domstolene bygger på realistiske prognoser om samlet varetektsfengsling som grunnlag for forholdsmessighetsvurderingen» (jf. Rt. 2009 s. 797).

Dersom utlendingen har vært varetektsfengslet i en straffesak, og politiet så skifter spor og begjærer internering på utlendingsrettslig grunnlag, oppstår spørsmålet om man i forholdsmessighetsvurderingen skal ta hensyn til den tidligere varetekten. Det fremgår i Tvangsmiddelrapporten at spørsmålet ikke synes avklart i rettspraksis.

Departementet la til grunn i høringen at det må foretas en konkret vurdering av domstolen i den enkelte sak, blant annet ut fra hvilken forbindelse det er mellom grunnlaget for varetektsfengsling etter straffeprosessloven og grunnlaget for internering etter utlendingsloven. Det samlede tidsforløp og den samlede belastningen for utlendingen vil være sentrale momenter.

I de tilfellene som ikke gjelder varetekt, men hvor utlendingen har sonet ferdig en straffedom og så blir internert etter utlendingsloven i påvente av uttransport, mente departementet at det i utgangspunktet skal ses bort fra den belastningen dette har medført for vedkommende ved vurderingen av om interneringen etter utlendingsloven vil være et uforholdsmessig inngrep.

Departementets forslag ble ansett i tråd med gjeldende rett.

6.3.3.2 Høringsinstansenes syn

Vest politidistrikt påpeker at dette berører særlig to typer tilfeller hvor utlendingen blir vurdert utvist på grunnlag av ilagt straff. For det første de tilfellene der utlendingen blir pågrepet og fremstilt for internering etter utlendingsloven i det vedkommende blir løslatt fra domssoning eller straffeprosessuell varetektsfengsling. For det andre de tilfellene der utlendingen er pågrepet og blir løslatt før fremstilling for varetektsfengsling, og hvor utlendingen har fått en rettskraftig dom eller vedtatt forelegg i det han blir løslatt. I slike saker vil det være uheldig dersom en samlet tid og forholdsmessighetsvurdering skal begrense muligheten for internering.

Vest politidistrikt mener videre at det er en viktig avklaring at man i de tilfellene hvor en utlending har sonet ferdig en straffedom og så blir internert etter utlendingsloven, skal se bort fra tiden det er sonet straffedom når en vurderer om internering etter utlendingsloven vil være et uforholdsmessig inngrep.

6.3.3.3 Departementets vurdering

Departementet går inn for å videreføre gjeldende rett.

Når en utlending har vært varetektsfengslet i en straffesak, og politiet så skifter spor og begjærer internering på utlendingsrettslig grunnlag, må det foretas en konkret vurdering av domstolen i den enkelte sak, blant annet ut fra hvilken forbindelse det er mellom grunnlaget for varetektsfengsling etter straffeprosessloven og grunnlaget for internering etter utlendingsloven. Det samlede tidsforløp for frihetsberøvelsen og den samlede belastningen for utlendingen vil være sentrale momenter.

I de tilfellene som ikke gjelder varetekt, men hvor utlendingen har sonet ferdig en straffedom og så blir internert etter utlendingsloven i påvente av uttransport, stiller vurderingen seg annerledes. Soningen i fengsel er en straff og skal innebære et onde for den straffedømte. Da må man i utgangspunktet se bort fra den belastningen dette har medført for vedkommende ved vurderingen av om interneringen etter utlendingsloven vil være et uforholdsmessig inngrep.

6.3.4 Forholdet mellom fremstillingsfristen i utlendingsloven og straffeprosessloven

6.3.4.1 Gjeldende rett og forslag i høringsnotat

Den gjeldende fremstillingsfristen i utlendingsloven § 106 tredje ledd trådte i kraft 1. januar 2015. Ordlyden er den samme som i straffeprosessloven § 183 («snarest mulig og senest den tredje dagen etter pågripelsen»). For straffeprosesslovens del er det noe uavklart hvordan fremstillingsfristen skal forstås, jf. blant annet uttalelser fra FNs menneskerettskomité om fortolkningen av artikkel 9 nr. 3 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP). I Prop. 91 L (2015–2016) kapittel 7.1.6.1 ble det lagt til grunn at SP artikkel 9 nr. 3 ikke legger føringer for hvilken fremstillingsfrist som skal gjelde i utlendingssaker. Bestemmelsen retter seg mot den som «arresteres eller tilbakeholdes på grunn av siktelse for en straffbar handling».

I tilfeller der utlendingen først er pågrepet i forbindelse med en straffesak og politiet etter noe tid velger å fremstille vedkommende for internering etter utlendingsloven i stedet for straffeprosessloven, oppstår spørsmålet om fremstillingsfristene etter de to lovene kan kumuleres. I så fall vil politiet kunne holde utlendingen vesentlig lenger samlet sett før fremstilling, enn hva de respektive lovene forutsetter hver for seg.

Spørsmålet kom på spissen i en kjennelse avsagt av Høyesteretts ankeutvalg 21. november 2014 (Rt. 2014 s. 1102). A ble pågrepet av politiet fredag 31. oktober 2014 begrunnet i unndragelsesfare, jf. straffeprosessloven § 171 første ledd nr. 1. Han ble påfølgende dag formelt siktet for overtredelse av straffeloven (1902) § 162 første ledd, senere også andre ledd. Begrunnelsen for pågripelsen ble mandag 3. november 2014 endret til risiko for at utlendingen ville unndra seg iverksettelse av et bortvisningsvedtak, jf. utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b. Tirsdag 4. november 2014 ble begrunnelsen endret tilbake til unndragelsesfare etter straffeprosessloven. Den direkte foranledningen til endringene i begrunnelsen for pågripelsen, var at politiet ikke hadde klart å skaffe varetektsplass før fengslingsmøtet som opprinnelig var berammet til 3. november 2014. Fengslingsmøtet ble derfor avlyst, og A ble på bakgrunn av den nye begrunnelsen for pågripelsen overført til politiets utlendingsinternat på Trandum. Da politiet ble tildelt varetektsplass påfølgende dag, ble begrunnelsen endret tilbake. Høyesterett uttalte blant annet følgende:

«(13) Lagmannsrettens flertall har konkludert med at denne fristen er oversittet, og har begrunnet dette på følgende måte:

«[S]iktede har vært underlagt en sammenhengende frihetsberøvelse iht. EMK artikkel 5 fra pågripelsen 31. oktober 2014. Dette må gjelde selv om påtalemyndighetens grunnlag for frihetsberøvelsen har vekslet underveis, og uavhengig av hvilken begrunnelse påtalemyndigheten har gitt for sine valg underveis. Det kan ikke ha betydning for vurderingen av om frihetsberøvelsen har vært sammenhengende at påtalemyndigheten ved sin veksling mellom fengslingsgrunnlag ikke har hatt til hensikt å oppnå utsatt fengslingsfrist. Overføringen til Trandum kan ikke anses som en reell løslatelse som virker fristavbrytende i relasjon til straffeprosessloven § 183 eller til EMK artikkel 5. Siktede har etter dette ikke vært fremstilt for fengsling innen den frist som følger av straffeprosessloven § 183. Fristen er absolutt, og siktede skulle ha vært løslatt ved fristens utløp, jf. straffeprosessloven § 187 a.»

(14) Høyesteretts ankeutvalg kan ikke se at det lagmannsretten her skriver, gir uttrykk for noen uriktig lovtolkning. Det bemerkes spesielt at straffeprosessloven §§ 174 til 191 gjelder så langt de passer ved pågripelse etter utlendingsloven § 106, se tredje ledd fjerde punktum. Når påtalemyndigheten både ved pågripelse etter straffeprosessloven og utlendingsloven plikter å fremstille den pågrepne for retten snarest og senest den tredje dagen etter pågripelsen, er det – så sant det er tale om en sammenhengende frihetsberøvelse – uten betydning for plikten til fremstilling at påtalemyndigheten i løpet av perioden endrer begrunnelsen for pågripelsen.»

I høringsnotatet ble det foreslått å nedfelle prinsippet om en kumulert vurdering i loven.

6.3.4.2 Høringsinstansenes syn

Oslo politidistrikt, Politiets utlendingsenhet og Politiets sikkerhetstjeneste støtter at forholdet mellom fremstillingsfrist i utlendingssak og straffesak tydeliggjøres ved å ta inn i loven at det gjelder en samlet maksimumstid.

Politiets utlendingsenhet er enig med departementet i at fremstillingsfristene ikke kan kumuleres.

Vest politidistrikt er sterkt uenig i forslaget. Det vises til at et praktisk eksempel vil være at utlendingen er pågrepet i det straffeprosessuelle sporet og får avgjort sin sak etter dag to i politiarresten. Rettskraftig dom eller vedtatt forelegg vil da gi grunnlag for utvisning. Dersom to døgn i straffesporet skal regnes med når en beregner ny fremstillingsfristen, vil dette være prosessdrivende.

Advokatforeningen mener at lengden på fremstillingsfristen bør reduseres. De bemerker følgende:

«Høringsutkastet peker på at fremstillingsfristen etter straffeprosessloven må tilfredsstille kravene etter SP artikkel 9, hvilket vil si at man må fremstilles innen 48 timer. Unntak kan bare skje der det i den konkrete saken foreligger «ekstraordinary circumstances». Ny straffeprosesslov er foreslått endret i tråd med dette (NOU 2016: 24 § 15-15). Uansett om SP kommer til anvendelse for fengsling/internering av utlendinger eller ikke, er det ingen grunn til at ikke også utledninger skal kunne fremstilles for retten innen de samme tidsfrister som gjelder i straffesaker. Tvert om vil forholdene ofte ligge bedre til rette for snarlig fremstilling, der interneringen/fengslingen kan planlegges på forhånd. Det vil dessuten være upraktisk at utlendingslovens fremstillingsfrist skal avvike fra straffeprosesslovens fremstillingsfrist. I samme retning taler det at fristen for overføring fra politiarrest også er 48 timer. Advokatforeningen mener derfor at de tyngste grunner taler for at fremstillingsfristene bør harmoniseres.»

6.3.4.3 Departementets vurdering

Når det gjelder Advokatforeningens synspunkt om at fremstillingsfristen i interneringssaker må reduseres til 48 timer, vises det til at Stortinget nylig har behandlet reglene om fremstillingsfrist i Prop. 91 L (2015–2016). Det vises til vurderingene der, og foretas ikke noen ny drøfting av dette fra departementets side. Det påpekes også at det i ovennevnte lovproposisjon er redegjort for at SP artikkel 9 nr. 3, som Advokatforeningen henviser til, ikke setter rammer for fremstillingsfristen i saker om internering etter utlendingsloven. Bestemmelsen retter seg mot den som «arresteres eller tilbakeholdes på grunn av siktelse for en straffbar handling». Det foreslås derfor ingen endring av den alminnelige fremstillingsfristen i interneringssaker etter utlendingsloven.

Når det gjelder spørsmålet om fremstillingsfristene etter de to lovene kan kumuleres, fremgår det følgende i Tvangsmiddelrapporten om dette:

«En slik lovfortolkning vil kunne åpne for at politiet i krevende situasjoner utnytter det ekstra spillerommet ved å skifte fengslingsgrunnlag. Dessuten tilsier både kravet i EMK artikkel 5 nr. 4 om at den fengslede «raskt» skal få avgjort fengslingsspørsmålet av en domstol, samt det generelle forholdsmessighetskravet i utlendingsloven § 99 første ledd, at man ikke «tøyer» fremstillingsfristen på denne måten. Vi mener derfor at det blir mest sammenheng i reglene dersom de tolkes slik at det ved skifte av fengslingsgrunnlag fra straffeprosessloven til utlendingsloven gjelder en samlet maksimumstid på 3 dager før den pågrepne må fremstilles for retten.»

Departementet er enig i disse vurderingene, og mener at prinsippet om en kumulert vurdering av fremstillingsfristene bør inntas i utlendingsloven.

Departementet mener imidlertid at det må tas høyde for den situasjon at grunnlaget for internering først har inntrådt etter pågripelse i straffesaken. Som Vest politidistrikt er inne på, kan det tenkes tilfeller hvor utlendingen blir pågrepet i straffesak, og straff blir idømt eller ilagt rett før fremstillingsfristen i straffesakssporet. Dersom det først er på dette tidspunkt at det foreligger grunnlag for å reise utvisningssak og foreta pågripelse i utlendingssporet, bør det kunne beregnes ny fremstillingsfrist i utlendingssporet. Det vises til lovforslaget § 106 a sjuende ledd annet punktum.

6.3.5 Adgangen til å begjære løslatelse før fremstilling

6.3.5.1 Gjeldende rett og forslag i høringsnotat

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at utlendingen etter gjeldende rett ikke kan kreve domstolsprøving av frihetsberøvelse før utløpet av fremstillingsfristen, og at det heller ikke bør være noen anledning til dette.

6.3.5.2 Høringsinstansenes syn

Politiets utlendingsenhet er enig i at en utlending ikke kan kreve at retten skal ta stilling til lovmessigheten av en frihetsberøvelse før vedkommende fremstilles for internering. Det er politiet som har kompetanse til å bringe interneringsspørsmålet inn for domstolen. Om en utlending, som skal uttransporteres innen utløpet av fremstillingsfristen, begjærer seg løslatt, må denne vurderes av politiet og ikke av retten.

Advokatforeningen uttaler at hverken SP, EMK eller den norske Grunnloven bygger på at staten har en «frisone» som staten kan utnytte uten at domstolene skal ha mulighet til å overprøve lovligheten av frihetsberøvelsen. Det er korrekt at statens plikt til å selv sørge for fremstilling på eget initiativ gjelder for straffeprosessuell pågripelse, men staten kan aldri frata den frihetsberøvede retten til selv å kreve lovligheten av frihetsberøvelsen prøvet for domstolene uten ugrunnet opphold.

6.3.5.3 Departementets vurdering

Menneskerettighetene gir ingen rett til domstolsprøving før utløpet av fremstillingsfristen. EMD har i denne forbindelse uttalt følgende om retten til å få prøvd lovligheten av frihetsberøvelse opp mot EMK artikkel 5 nr. 4, når løslatelse skjer før fristen for rettslig prøving er utløpt (Fox, Campbell og Hartley mot Storbritannia, 1990):

«All three applicants were released speedily before any judicial control of their detention had taken place. It is not for the Court to rule in abstracto as to whether, had this not been so, the scope of the remedies available would or would not have satisfied the requriements of Article 5 § 4.»

Grunnloven § 94 annet ledd kan heller ikke tolkes slik at den gir noen større rett til domstolsprøving enn EMK på dette punkt.

Departementet mener at det heller ikke er grunn til å åpne for en adgang til å begjære prøving før utløpet av fremstillingsfristen. En slik praksis ville være systemfremmed: Uforenlig med lovens ordning og arbeidsfordelingen mellom politiet og domstolene.

Departementet mener at det ikke er nødvendig å regulere problemstillingen nærmere i loven.

6.3.6 Interneringsfristen på 12 uker i tilfeller hvor utlendingen har vært varetektsfengslet etter straffeprosessloven

6.3.6.1 Gjeldende rett og forslag i høringsnotat

Utlendingsloven § 106 femte ledd fastsetter at fengsling på utlendingsrettslig grunnlag bare kan overstige 12 uker dersom det foreligger «særlige grunner». I Tvangsmiddelrapporten er det reist spørsmål om fristen på 12 uker blir berørt av eventuell forutgående varetektsfengsling etter straffeprosessloven (kapittel 4.4 siste avsnitt):

«Et annet spørsmål er hvordan 12-ukers-fristen i utlendingsloven § 106 fjerde ledd [nå femte ledd, dep. anm.] første punktum skal forstås der det har skjedd et skifte av fengslingsgrunnlag fra straffeprosessloven til utlendingsloven. Dette kan illustreres med saken LG-10-083633. Der hadde utlendingen først vært varetektsfengslet i 7 uker i forbindelse med en straffesak, og deretter i 7 uker etter utlendingsloven. Ved spørsmål om ytterligere 4 ukers forlengelse av fengslingen etter utlendingsloven, konstaterte lagmannsretten kort at «samlet fengslingstid etter utlendingsloven» ikke vil overstige 12 uker. Det avgjørende vil være hvordan man fortolker uttrykket «samlet fengslingstid» i utlendingsloven § 106 fjerde ledd første punktum. Når man ser dette uttrykket i sammenheng med ordlyden i andre punktum, der det blant annet tales om «fengsling for å forberede eller gjennomføre en utsendelse», taler de beste grunner etter vårt syn for kun å medregne fengslingstiden etter utlendingsloven. Det samme gjelder ved beregningen av 18-måneders-fristen i § 106 fjerde ledd tredje punktum. Uansett må også den tiden utlendingen har vært varetektsfengslet i forkant av dette, tas i betraktning i forholdsmessighetsvurderingen».

I høringsnotatet ble det ikke foreslått noen lovendring på dette punktet.

6.3.6.2 Høringsinstansenes syn

Politiets sikkerhetstjeneste og Politiets utlendingsenhet mener at grensene for varighet av fengsling etter utlendingsloven § 106 bare gjelder fengsling på utlendingsrettslig grunnlag, og at fengsling i straffesak ikke skal medregnes.

Politiets utlendingsenhet mener en eventuell forutgående varetektsfengsling må vurderes i forholdsmessighetsvurderingen etter utlendingsloven § 99 første ledd.

Oslo politidistrikt mener det er viktig at grensene for varighet presiseres.

6.3.6.3 Departementets vurdering

Grensene for varighet i utlendingsloven gjelder for internering, og vil ikke være til hinder for at utlendingen kan holdes frihetsberøvet i totalt sett lengre tid i situasjoner hvor man skifter grunnlag for frihetsberøvelse etter hvert. Som påpekt i kapittel 6.3.3 ovenfor, må en eventuell forutgående varetektsfengsling tas i betraktning i forholdsmessighetsvurderingen etter utlendingsloven § 99 første ledd.

Departementet mener at fremstillingen i Tvangsmiddelrapporten gir uttrykk for gjeldende rett, og det er ikke behov for særskilte lovendringer på dette punkt.

6.4 Gjennomgang av straffeprosesslovens §§ 174 til 191 og vurdering av hvilke bestemmelser som bør innarbeides i utlendingsloven mv.

6.4.1 Innledning

Utlendingsloven § 106 lyder i dag slik:

§ 106. Pågripelse og fengsling

En utlending kan pågripes og fengsles når

1. utlendingen ikke samarbeider om å klarlegge sin identitet i henhold til lovens § 21 eller § 83, eller det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen oppgir uriktig identitet,

2. det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen vil unndra seg iverksettingen av et vedtak som innebærer at utlendingen plikter å forlate riket. Pågripelse og fengsling kan også skje dersom det er vesentlig fare for at utlendingen vil unndra seg iverksettingen av et vedtak som innebærer at utlendingen skal overføres til et annet europeisk land i medhold av Dublin-samarbeidet, jf. § 32 fjerde ledd,

3. utlendingen ikke overholder meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted etter § 105 første ledd bokstav c, og utlendingen har en sak til behandling som ikke er endelig avgjort eller tidspunktet for utreisefristen ennå ikke er inntrådt,

4. det er truffet vedtak om utvisning og vedtaket er endelig eller det er ikke gitt utsatt iverksettelse i forbindelse med klage, jf. § 90, og det treffes tiltak mot utlendingen med sikte på utsendelse. Det er et vilkår at utlendingen er utvist på grunn av ilagt straff og at det ut fra utlendingens personlige forhold er fare for at utlendingen vil begå nye straffbare handlinger,

5. utlendingen ikke gjør det som er nødvendig for å oppfylle plikten til å skaffe seg gyldig reisedokument, og formålet er å fremstille utlendingen for det aktuelle lands utenriksstasjon for å få utstedt reisedokument,

6. utlendingen er i transitt i norsk lufthavn, med sikte på utsendelse,

7. utlendingens søknad om beskyttelse mest sannsynlig vil bli nektet realitetsbehandlet i medhold av § 32 første ledd bokstav a eller d eller femte ledd. Dette gjelder ikke hvis utlendingen er mindreårig eller har mindreårige barn som også har søkt beskyttelse, eller

8. utlendingens søknad om beskyttelse antas å være åpenbart grunnløs og skal behandles i løpet av 48 timer. Dette gjelder ikke hvis utlendingen er mindreårig eller har mindreårige barn som også har søkt beskyttelse.

Det skal ikke besluttes pågripelse eller fengsling dersom det vil være tilstrekkelig med meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted, jf. § 105.

Pågripelse besluttes av politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt. Når det er fare ved opphold, kan en polititjenestemann foreta pågripelse. Vil politiet beholde den pågrepne, må vedkommende snarest mulig, og senest den tredje dagen etter pågripelsen, fremstilles for tingretten med begjæring om fengsling. Straffeprosessloven §§ 174 til 191 gjelder så langt de passer. Fengsling etter første ledd bokstav b til f kan besluttes for høyst fire uker av gangen.

Er den pågrepne under 18 år, må fremstilling skje snarest mulig og senest dagen etter pågripelsen. Ender fristen på en helgedag eller dag som etter lovgivningen er likestilt med helgedag, forlenges fristen med én dag.

Samlet fengslingstid kan ikke overstige 12 uker, med mindre det foreligger særlige grunner. Fengsling for å forberede eller gjennomføre en utsendelse kan bare overstige 12 uker dersom utlendingen ikke samarbeider om gjennomføring av utsendelsen eller det er forsinkelser med å fremskaffe nødvendige dokumenter fra et annet lands myndigheter. Fengsling kan ikke overstige 18 måneder, med mindre utlendingen er utvist som følge av ilagt straff eller særreaksjon. Pågripelse og fengsling etter første ledd bokstav g kan ikke overstige 7 dager Pågripelse og fengsling etter første ledd bokstav h kan ikke overstige 72 timer.

Når en utlending er fengslet etter første ledd bokstav b annet punktum, gjelder særskilte frister for gjennomføring av Dublin-prosedyrer, jf. Dublin III-forordningen artikkel 28 nr. 3, jf. § 32 fjerde ledd.

I utgangspunktet vil reglene om internering i utlendingssaker være lettest tilgjengelige dersom de samles i utlendingsloven. Dette må imidlertid avveies mot hensynet til at lovteksten ikke bør bli så lang og komplisert at lesbarheten og tilgjengeligheten reduseres av den grunn.

Det er derfor nødvendig å vurdere nærmere hvilke bestemmelser det er særlig viktig at den vanlige leser av utlendingsloven har lett tilgang til. Det vil formodentlig i særlig grad gjelde materielle inngrepshjemler og regler som gir utlendingen bestemte rettigheter, og i mindre grad regler om politiets og domstolens praktiske fremgangsmåte ved gjennomføring av tvangsmiddelet.

I det følgende vil departementet gjennomgå de bestemmelsene i straffeprosessloven som det vises til i utlendingsloven, og ta stilling til om de er relevante i utlendingssaker og i så fall bør innarbeides i utlendingsloven.

6.4.2 Henvisninger som helt eller delvis innarbeides eller videreføres

6.4.2.1 Straffeprosessloven § 174 – Særskilt krav ved pågripelse av mindreårig

Det vises til behandlingen av dette spørsmålet i kapittel 7.5, 7.6 og 7.7.

6.4.2.2 Straffeprosessloven § 175 – Pågripelsesbeslutning, beslutningskompetanse og iverksettelse av pågripelse

Gjeldende rett og forslag i høringsnotat

Straffeprosessloven § 175 lyder:

Pågripelse besluttes av påtalemyndigheten. Beslutningen skal være skriftlig og inneholde betegnelse av den mistenkte, en kort beskrivelse av det straffbare forhold og grunnen til pågripelsen. Er det fare ved opphold, kan beslutningen gis muntlig, men skal da snarest mulig nedtegnes.

Beslutning om pågripelse kan treffes av retten dersom den mistenkte oppholder seg i utlandet og påtalemyndigheten vil søke ham utlevert, eller dersom forholdene ellers tilsier det.

Beslutningen settes i verk av politiet eller av noen som påtalemyndigheten har anmodet om det.

Første ledd første punktum er ikke relevant, siden utlendingsloven § 106 annet ledd har en bestemmelse om at pågripelse besluttes av politimesteren eller den som politimesteren gir fullmakt. Henvisningen til § 175 må imidlertid innebære at reglene i annet og tredje punktum om beslutningens form og begrunnelse må gjelde tilsvarende. Det betyr at beslutningen skal være skriftlig. Beslutningen skal også inneholde informasjon om grunnen til pågripelse, men kravet om «en kort beskrivelse av det straffbare forhold» passer ikke.

Annet ledd – om tilfeller hvor utlendingen befinner seg i utlandet – er ikke relevant. Utlendingen må befinne seg i Norge for at det skal være aktuelt å bruke utlendingslovens tvangsbestemmelser.

Tredje ledd – om hvem som iverksetter beslutninger – ble i høringsnotatet ikke ansett relevant, siden utlendingsloven § 106 annet ledd regulerer hvem som iverksetter.

I høringsnotatet ble det foreslått at reglene i første ledd om beslutningens form og begrunnelse tas inn i utlendingsloven, og at henvisningen til § 175 skal utgå.

Høringsinstansenes syn

Politiets utlendingsenhet slutter seg til vurderingene i høringsnotatet.

Advokatforeningen mener at det må presiseres at kravet til beskrivelse av grunnen for pågripelsen må være så utfyllende at utlendingen kan vurdere og forstå sin rettsstilling. Herunder må det klart fremkomme hvilket vedtak som er grunnlag for pågripelsen og hvilken handling som har utløst pågripelsen.

Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet om at krav til beslutningens form og begrunnelse tas inn i utlendingsloven, og at henvisningen til § 175 utgår. Det foreslås ingen endringer i hvem som har personell kompetanse til å beslutte pågripelse.

Det foreslås ingen endringer i kravet til begrunnelse. Dette kravet innebærer at det kort må opplyses om det rettslige og faktiske grunnlaget for pågripelsen.

Det vises til lovforslaget § 106 a første ledd.

6.4.2.3 Straffeprosessloven § 177 – Underretning om grunnlag for pågripelse

Gjeldende rett og forslag i høringsnotat

Straffeprosessloven § 177 lyder:

Den som blir pågrepet, skal gis opplysning om det lovbrudd mistanken gjelder. Foreligger det skriftlig beslutning om pågripelse, skal han ha avskrift av beslutningen.

I høringsnotatet ble det forsøkt å tilpasse bestemmelsen slik at en utlending som pågripes etter utlendingsloven § 106 informeres om årsaken til pågripelsen, noe som også kreves etter EMK artikkel 5 nr. 2 og SP artikkel 9 nr. 2.

I høringsnotatet ble det foreslått at det skal fremgå direkte av utlendingsloven at utlendingen skal informeres om grunnen til pågripelsen på et språk utlendingen forstår. Samtidig ble det foreslått en regel om at en utlending som pågripes kan be om avskrift av beslutningen.

Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen og Politiets utlendingsenhet støtter forslagene om at utlendingen skal informeres om grunnen til pågripelsen, og at dette skal skje på et språk utlendingen forstår.

Politiets utlendingsenhet støtter også forslaget om at utlendingen kan be om avskrift av beslutningen. Etter deres syn er det ikke nødvendig at alle som pågripes skal gis kopi av den skriftlige beslutningen. Den vil være på norsk, noe ikke alle som pågripes behersker. Det viktigste er uansett at den pågrepne gis informasjon om grunnlaget for pågripelsen.

Advokatforeningen er kritisk til at det foreslås et unntak fra retten til avskrift av beslutning om pågripelse. Departementet har begrunnet unntaket med at utlendingen normalt ikke forstår norsk. For det første er dette i svært mange tilfeller ikke riktig. Et betydelig antall utlendinger som pågripes kan forstå og lese i hvert fall noe norsk. Uansett bør utlendingen gis en avskrift som kan videreformidles til den som bistår utlendingen, for eksempel advokat, NOAS eller bekjente med norskkunnskaper. Utlendingen vil sjelden ha forutsetninger til å forstå at det kan bes om en slik avskrift.

UDI mener at språket i seg selv ikke er en god begrunnelse for å endre dagens regel. De bemerker at alle vedtak og beslutninger som utlendingsforvaltningen fatter, som hovedregel er på norsk.

Departementets vurdering

Departementet mener at det bør fremgå direkte av utlendingsloven at utlendingen skal informeres om grunnen til pågripelsen på et språk som utlendingen forstår. En slik regel vil ivareta forpliktelser etter EMK artikkel 5 nr. 2 og SP artikkel 9 nr. 2.

I høringsnotatet ble det foreslått at utlendingen kan be om avskrift hvis det foreligger skriftlig beslutning. Dette er en lempeligere regel enn straffeprosessloven § 177, hvor avskrift skal gis. I høringen har Advokatforeningen fremhevet at mange utlendinger forstår norsk, og at det uansett bør gis en avskrift slik at denne kan videreformidles. Det er anført at det heller ikke er alle som har forutsetninger for å forstå at de kan be om en avskrift.

Departementet har merket seg synspunktene i høringen, men anser det upraktisk med en regel om at det alltid skal deles ut avskrift. Departementet fastholder at det må være tilstrekkelig at dette deles ut dersom søkeren ber om det.

Det vises til lovforslaget § 106 a fjerde ledd.

6.4.2.4 Straffeprosessloven § 178 – Gjennomføring av pågripelse

Gjeldende rett og forslag i høringsnotat

Straffeprosessloven § 178 lyder:

Pågripelse foretas så skånsomt som forholdene tillater.

Ting som den pågrepne kan bruke til vold eller til å unnvike, skal tas fra ham. I dette øyemed kan han ransakes.

Første ledd er en generell bestemmelse om hvordan pågripelse skal skje. Både maktanvendelsen og de omstendigheter pågripelsen gjennomføres under, skal være skånsomme. Det finnes ikke noen motsvarende bestemmelser i utlendingsloven. Politiloven § 6 har en mer generell regel om hvordan politiet skal utføre sine oppdrag, blant annet at makt bare skal brukes i den utstrekning det er nødvendig og forsvarlig.

Annet ledd gir en viss adgang til personundersøkelse og beslag i forbindelse med pågripelse. Bestemmelsen er praktisk viktig.

I høringsnotatet ble det foreslått at reglene i straffeprosessloven § 178 inntas i utlendingsloven.

Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen og Politiets utlendingsenhet støtter forslaget.

Advokatforeningen mener at loven savner både en angivelse av hva en personundersøkelse kan gå ut på, og en angivelse av hva som er forutsetningene for at undersøkelse kan foretas. Det spørres om det for eksempel kan foretas rutinemessig nakenvisitasjon av alle som pågripes, herunder om den pågrepne kan pålegges å sitte på huk over et speil for undersøkelse av om vedkommende skjuler noe i kroppens hulrom.

Foreningen viser til at inngripende undersøkelser er problematisk i forhold til EMK artikkel 3, samt CPTs praksis, særlig der de gjennomføres uten konkrete indikasjoner og uten noen konkret vurdering av behovet for undersøkelsene. Til sammenligning gjennomføres ikke denne typen undersøkelser i politiarrestene uten at det foreligger konkrete vurderinger av behovet.

Advokatforeningen mener også at reglene om gjennomføringen av pågripelsen og adgangen til undersøkelse av person bør skilles ut i egne bestemmelser og ikke blandes med reglene om hvem som har kompetanse til å treffe beslutning om pågripelse.

Departementets vurdering

Departementet mener det bør fremgå uttrykkelig av utlendingsloven at pågripelse skal foregå så skånsomt som forholdene tillater. Bestemmelsen i straffeprosessloven § 178 første ledd bør derfor innarbeides direkte i utlendingsloven.

Det samme gjelder bestemmelsen i straffeprosessloven § 178 annet ledd om at ting som den pågrepne kan bruke til vold eller til å unnvike, kan tas fra vedkommende, og at det i denne sammenheng kan foretas undersøkelse av den pågrepnes person («ransaking» i straffeprosesslovens terminologi).

Det vises til lovforslaget § 106 a tredje ledd.

Når det gjelder Advokatforeningens spørsmål om vilkårene for undersøkelse av person, viser departementet til at bestemmelsen i § 106 a tredje ledd gjelder undersøkelse av person som er pågrepet, slik at det er vilkårene for pågripelse som i disse tilfellene er avgjørende for om det foreligger en undersøkelsesadgang. I øvrige tilfeller er det utlendingsloven § 103 som fastsetter vilkårene for undersøkelse, se kapittel 9 nedenfor.

Når det ellers gjelder det Advokatforeningen tar opp om de integritetsmessige skrankene for undersøkelse av person, viser departementet både til den presisering som nå inntas i utlendingsloven § 106 a tredje ledd om at undersøkelse skal foretas så skånsomt som mulig, og til kapittel 9.2.1.6 og kapittel 9.2.3 nedenfor om utlendingsloven § 103.

Det er også gitt lovhjemler i § 107 fjerde og femte ledd for undersøkelser av utlendinger som er innsatt på Politiets utlendingsinternat. Når det gjelder kroppsvisitasjon og bruk av speil, bemerker departementet at gulvspeilet på utlendingsinternatet ble fjernet i august 2016.

6.4.2.5 Straffeprosessloven § 179 – Etterfølgende kontroll ved pågripelse uten beslutning fra retten eller påtalemyndigheten

Gjeldende rett og forslag i høringsnotat

Straffeprosessloven § 179 lyder:

Når noen er pågrepet uten beslutning av retten eller av påtalemyndigheten, skal spørsmålet om å opprettholde pågripelsen snarest mulig forelegges for en av påtalemyndighetens tjenestemenn. Finner han at pågripelsen bør opprettholdes, skal han utferdige en skriftlig beslutning med slikt innhold som bestemt i § 175 første ledd.

Det følger av utlendingsloven § 106 tredje ledd annet punktum at en polititjenestemann kan foreta en pågripelse etter utlendingsloven dersom det foreligger fare ved opphold, jf. ny § 106 a første ledd annet punktum. Ved en slik pågripelse foreligger det ikke en forutgående beslutning fra politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt (hvilket normalt er et krav, jf. utlendingsloven 106 tredje ledd første punktum). Utlendingsloven har ingen egen bestemmelse vedrørende spørsmålet om opprettholdelse av en pågripelse uten forutgående beslutning av politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt, men problemstillingen er like aktuell i utlendingssaker som i straffesaker.

I høringsnotatet ble det foreslått å innarbeide en tilsvarende bestemmelse med en presisering om at spørsmålet om opprettholdelse av pågripelsen må forelegges politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt.

Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen og Politiets utlendingsenhet støtter forslaget.

Departementets vurdering

Departementet mener at pågripelser som er foretatt uten forutgående beslutning bør være gjenstand for legalitetskontroll. En slik regel følger i dag av straffeprosessloven § 179, som krever at spørsmålet om å opprettholde pågripelsen skal forelegges for en av påtalemyndighetens tjenestemenn. Bestemmelsen er en viktig rettssikkerhetsgaranti og en tilsvarende bestemmelse bør innarbeides i utlendingsloven. Departementet fastholder derfor forslaget om at spørsmålet om å opprettholde en pågripelse skal forelegges politimesteren eller den politimesteren har gitt fullmakt.

Det vises til lovforslaget § 106 a annet ledd.

6.4.2.6 Straffeprosessloven § 180 – Forklaringsrett

Gjeldende rett og forslag i høringsnotat

Straffeprosessloven § 180 lyder:

Den som er pågrepet, skal snarest mulig gis adgang til å forklare seg for politiet etter reglene i §§ 230, 232, og 233.

Denne bestemmelsen gir en forklaringsrett for den som blir pågrepet. En eventuell forklaringsrett i forbindelse med pågripelse i utlendingssak, vil måtte gjelde forhold som er relevante for å vurdere bruk av tvangsmidler og ikke det underliggende vedtaket i utlendingssaken.

I høringsnotatet ble det foreslått å innta en regel om at den pågrepne snarest mulig skal gis adgang til å forklare seg for politiet, unntatt når pågripelse skjer på grunn av fare for unndragelse, og utlendingen allerede har oversittet en fastsatt utreisefrist. Det ble også foreslått å innta henvisninger til straffeprosessloven § 230 femte og sjette ledd.

Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen er enig i at en forklaringsrett bør følge direkte av utlendingsloven. De mener imidlertid det kan være grunner til at en utlending bør få forklare seg også der pågripelse skjer etter utreisefristen. Advokatforeningen bemerker følgende:

«Det kan være en rekke nye forhold av betydning for utlendingens situasjon som begrunner oversittelse av utreisefristen som utlendingen bør få anledning til å uttale seg om. Norske myndigheter er pålagt å ikke returnere utlendinger tilbake til land der de risikerer forfølgelse. Det kan ha oppstått en «non refoulement» situasjon også etter utløpt utreiseplikt som Norge er forpliktet til å respektere. Det vises til at pågripelse er et inngripende tiltak, og at utlendingen risikerer å bli uttransportert på urettmessig grunnlag før møte med advokat eller fengslingsmøte finner sted. Det bør derfor ikke gjøres unntak fra forklaringsretten med mindre utlendingen har gjort det klart at det ikke finnes forhold som begrunner oversittet utreisefrist.

Advokatforeningen vil også bemerke at utlendingen har krav på å få oppnevnt prosessfullmektig etter utlendingslovens § 92, 4. ledd fra det tidspunkt spørsmålet om fengsling skulle ha vært tatt opp, uavhengig av om fristen for fremstilling for fengsling overholdes. Det vises i den sammenheng til Rt. 2010 s. 812, der Høyesterett kom til at utlendingsmyndighetenes oversittelse av fremstillingsfristen i utlendingslovens § 106 ikke kunne frata utlendingen retten til å få oppnevnt prosessfullmektig. Det bemerkes at den advokat som har bistått i forvaltningssaken som hovedregel også skal oppnevnes ved fengsling, jf. utlendingsloven § 92 fjerde ledd, fjerde punktum.»

Politidirektoratet støtter departementets forslag om en begrensning i forklaringsretten. De foreslår også noen flere unntak enn i høringsnotatet:

«Politidirektoratet bemerker at en utlending vil ha forklaringsplikt til utlendingsmyndighetene i den underliggende utlendingssaken, jf. utlendingsloven § 83, og i visse sammenhenger også en forklaringsrett, jf. § 81. Også i andre utlendingssaker enn de som er nevnt i utlendingsloven § 81 har utlendingen fått forklare seg for utlendingsmyndighetene. Dette gjøres for eksempel i søknaden om oppholdstillatelse og dens vedlegg samt i en senere klage og begjæring om utsatt iverksetting. Vi er enig i at det ikke bør være en forklaringsrett i de tilfeller hvor utlendingen pågripes etter utløpet av utreisefristen. Vi viser til uttalelse fra PU:

«Disse utlendingene er gjort kjent med utreiseplikten og at politiet kan føre vedkommende ut av landet om han eller hun ikke reiser. I mange av sakene skjer utsendelsen kort tid etter at pågripelsen har funnet sted. Om så ikke skjer, vil vedkommende få forklare seg i et fengslingsmøte. Uansett vil de bli informert om grunnlaget for pågripelsen og i den sammenheng vil de også ha anledning til å fremme sine synspunkter til tjenestepersonene, uten at dette gjøres som en formell forklaring. Etter innsettelse på Trandum vil den pågrepne også kunne kontakte sin saksbehandler i PU.»

Oslo politidistrikt bemerker at det heller ikke bør gjelde en forklaringsrett i de tilfeller hvor det unnlates å sette en utreiseplikt eller hvor fristen settes til umiddelbart, jf. utlendingsloven § 90 femte ledd. Det vises til nærmere redegjørelse i vedlagte høringsuttalelse. Politidirektoratet støtter Oslo politidistrikts forslag til ordlyd i § 106 a annet ledd tredje punktum:

«Den pågrepne skal snarest mulig gis adgang til å forklare seg for politiet, unntatt når pågripelse skjer på grunn av fare for unndragelse og utlendingen har oversittet en fastsatt frist, eller utlendingen ikke er gitt utreisefrist i medhold av utlendingsloven § 90 femte ledd bokstav a-f.»

PU gjør oppmerksom på at en ganske stor andel av pågripelsene etter utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b skjer etter at utlendingen blir stanset i en utlendingskontroll etter lovens § 21 og vedkommende da ikke kan sannsynliggjøre sin identitet eller lovligheten av oppholdet i riket. I forbindelse med slike kontroller gjøres det ulike undersøkelser, herunder gjennomføres det samtaler både i kontrollsituasjonen og etter innbringelse etter politiloven. En pågripelse besluttes ofte etter at en samtale med utlendingen er gjennomført. PU mener at det vil føre for langt at det i disse sakene skal gjelde en ny forklaringsrett for politiet. Bestemmelsen bør derfor endres noe, slik at forklaringsretten ikke gjelder om utlendingen allerede har avgitt forklaring i forbindelse med pågripelsen. Politidirektoratet slutter seg til dette.»

Oslo politidistrikt uttaler blant annet:

«Pågripelse i tilknytning til gjennomføring av en uttransport skiller seg i stor grad fra pågripelse etter straffeprosessloven. Pågripelse for å sikre uttransport besluttes i hovedsak på bakgrunn av et allerede fattet negativt vedtak, hvor utlendingens kontradiksjon har blitt ivaretatt gjennom forhåndsvarsel, klageadgang, muligheten for å begjære utsatt iverksettelse, samt en eventuell fremstilling for fengsling. Det vises i tillegg til utlendingsloven § 90 siste ledd som regulerer vurdering av utsatt iverksettelse hvor utlendingen påberoper seg omstendigheter som nevnt i § 28 (asylanførsler). På bakgrunn av dette har utlendingen i stor grad hatt mulighet til å kommentere og forklare seg om grunnlaget for pågripelsen. Videre vises til at bruk av tvangsmidler også varsles gjennom underretting av vedtak om utvisning, hvor utlendingen gjøres oppmerksom konsekvensene av ikke å overholde utreisefristen/unndragelsesfare (beslutning meldeplikt, beslag av reisedokument, pågripelse og fengsling etter utlendingsloven §§ 104-106).

Hertil kommer at forholdsmessighetsvurderingen knyttet til bruk av tvangsmidler også vil foretas gjennom at surrogater som meldeplikt skal vurderes før det besluttes pågripelse.

Også i de tilfeller hvor det unnlates å sette utreisefrist, eller fristen settes til umiddelbart, jf. utlendingsloven § 90 femte ledd, bør det etter vårt syn gjøres unntak fra kravet om forklaringsrett. Det vises til at det i en rekke saker foretas uttransport direkte etter løslatelse fra soning. Dette gjelder i tilfeller hvor det foreligget et utvisningsvedtak som kan iverksettes, utlendingen har hatt mulighet for å begjære utsatt iverksettelse, utreisefristen rent faktisk er satt til umiddelbart, og det foreligger fare for unndragelse. Det vises i denne forbindelse også til utlendingsloven § 90 sjette ledd om at dersom pålegget nevnt i femte ledd ikke blir fulgt, utreisefrist ikke et gitt, eller det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen ikke vil forlate riket innen utløpet av fristen, kan politiet føre utlendingen ut.

Spesielt gjelder ovennevnte hensyn de tilfeller hvor uttransport skjer nokså direkte etter en pågripelse og innenfor fremstillingsfristen. Ved fremstilling for fengsling vil utlendingen kunne uttale seg for retten, og gjennom sin advokat, jf. utlendingsloven § 92 fjerde ledd.»

Departementets vurdering

Departementet mener at det som utgangspunkt bør gjelde en forklaringsrett når en utlending blir pågrepet etter utlendingsloven. Et spørsmål er om reglene i straffeprosessloven § 230 femte og sjette ledd (om nedtegning av forklaringen mv.) bør innarbeides i utlendingsloven eller om reglene kan beholdes gjennom henvisning. Siden dette gjelder den praktiske fremgangsmåten ved opptak av forklaring, mener departementet at en henvisning til straffeprosessloven må være forsvarlig og tilstrekkelig.

En sentral forskjell mellom utlendingssaker og straffesaker er at en mistenkt i straffesaker kan nekte å avgi forklaring til politiet, jf. straffeprosessloven § 232. En forklaring som avgis i forbindelse med pågripelse vil derfor være frivillig. I utlendingssaker er regelen motsatt: Utlendingen kan pålegges en møte- og opplysningsplikt av politiet, jf. utlendingsloven § 83.

En annen sentral forskjell mellom utlendings- og straffesaker er at i en utlendingssak vil utlendingen ofte forut for pågripelsen ha avgitt en forklaring i en underliggende asyl- eller oppholdssak. I slike underliggende saker vil utlendingen gjøres kjent med mulige konsekvenser av å ikke overholde et negativt vedtak, herunder at politiet har adgang til å føre utlendingen ut av landet. Også i tilfeller hvor utlendingen ikke har en underliggende asyl- eller oppholdssak, slik som ved en alminnelig utlendingskontroll, jf. § 21, vil utlendingen ha avgitt en forklaring til politiet om sin identitet og lovligheten av oppholdet.

Etter departementets syn er forskjellene på en straffeprosessuell og en utlendingsrettslig pågripelse så store at en forklaringsrett i utlendingssaker ikke bør gjøres unntaksfri. Departementet foreslår derfor at det oppstilles unntaksregler for tre tilfeller hvor det ikke vil være behov for å avgi en separat forklaring vedrørende pågripelsen, jf. lovforslaget § 106 a femte ledd.

For det første bør det gjelde et unntak i de tilfeller hvor en utlending, som er utvist og ikke er gitt utreisefrist, pågripes ved løslatelse fra soning av dom. Departementet viser til at utlendingen normalt vil bli varslet av politiet i forbindelse med underrettingen av vedtaket om at det kan være aktuelt å benytte tvangsmidler. Utlendingen vil også være kjent med at uttransportering skal iverksettes ved løslatelse.

For det andre bør det gjelde et unntak i de tilfeller hvor pågripelse skjer på grunn av fare for unndragelse og utlendingen allerede har oversittet en fastsatt utreisefrist. I slike tilfeller vil utlendingen være informert om konsekvensene av ikke å overholde pålagt utreisefrist i vedtaket og ved underretningen. Dersom utlendingen ikke har blitt underrettet om vedtaket, vil vedkommende uansett ha en forklaringsrett, jf. utlendingsloven § 81.

For det tredje bør det gjelde et unntak i de tilfeller hvor pågripelse skjer etter at utlendingen har forklart seg for politiet i en alminnelig utlendingskontroll, jf. utlendingsloven § 21. I forbindelse med slike kontroller gjøres det ulike undersøkelser, herunder gjennomføres det samtaler både i kontrollsituasjonen og etter innbringelse etter politiloven. Departementet mener at det vil være lite hensiktsmessig og unødvendig med en ny forklaringsrett i slike situasjoner. Det må være tilstrekkelig at utlendingen opplyses om grunnen til pågripelsen, se kapittel 6.4.2.3.

For øvrig bemerker departementet at det følger av § 90 siste ledd at dersom en utlending påberoper seg omstendigheter som nevnt i § 28 (beskyttelse) på tidspunktet for iverksetting av et vedtak som innebærer at utlendingen må forlate riket, og det ikke fremgår at det allerede er tatt standpunkt til de forholdene som påberopes, skal politiet forelegge spørsmålet om utsatt iverksetting for den myndigheten som har truffet vedtaket.

6.4.2.7 Straffeprosessloven § 182 – Underretning til nærstående

Gjeldende rett og forslag i høringsnotat

Straffeprosessloven § 182 lyder:

Når pågripelse er foretatt, skal påtalemyndigheten sørge for underretning til den pågrepnes husstand eller annen person han utpeker. Dersom den pågrepne ikke ønsker det, gis ikke underretning, med mindre særlige grunner taler for det.

Underretning som nevnt kan unnlates såfremt det antas at den vil være til vesentlig skade for etterforskingen. Spørsmålet skal i så fall forelegges for retten første gang den pågrepne fremstilles.

Det er antatt at denne bestemmelsen også skal gjelde ved fengsling etter utlendingsloven § 106, jf. Vevstad (red.), Utlendingsloven kommentarutgave, 2010, s. 580. Hovedregelen er da at pårørende skal varsles. Unntaket i annet ledd krever at hensynet til etterforskningen tilsier unnlatt varsling, noe som ikke er relevant i utlendingssaker, men som kan ha sin parallell i tilfeller hvor det er planlagt pågripelse også av andre familiemedlemmer.

For øvrig kan det som hovedregel ikke kreves at politiet skal varsle pårørende som befinner seg i andre land.

I høringsnotatet foreslo departementet at henvisningen til § 182 utgår, men at det i stedet inntas en bestemmelse i utlendingsloven som er mer tilpasset forholdene i utlendingssaker. Det ble også foreslått en hovedregel om varsling av pårørende, men med unntak dersom utlendingen ikke ønsker slik varsling, dersom de nevnte personene befinner seg i utlandet eller dersom særlige grunner tilsier det.

Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen mener at der utlendingen har vært representert av advokat, verge eller annen representant bør disse underrettes i tilfeller der utlendingen ikke har nærstående i landet.

Politiets utlendingsenhet slutter seg til forslaget om at varslingsplikten til pårørende skal inntas i utlendingsloven, herunder unntakene fra denne plikten.

Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget fra høringsnotatet om at det på samme måte som i straffeprosessloven § 182 bør innarbeides regler direkte i utlendingsloven om varsling til pårørende ved pågripelse. Det vises til lovforslaget § 106 a sjette ledd.

I likhet med hva som er tilfellet i straffeprosessloven § 182 foreslås det å fastsette i utlendingsloven at det skal gis underretning til den pågrepnes husstand eller annen person vedkommende utpeker. Tilsvarende fastsettes et unntak for de tilfeller hvor den pågrepne ikke selv ønsker at det skal gis slikt varsel. I utlendingsloven foreslås det videre at underretning kan unnlates dersom de aktuelle pårørende befinner seg i utlandet eller særlige grunner tilsier unntak. Ved vurderingen av om det foreligger «særlige grunner» må det foretas en avveining av de hensyn som taler henholdsvis for og imot varsling, og hvor de hensynene som taler imot varsling må veie klart tyngst for at varsel skal unnlates.

Et eksempel på «særlig grunn» vil være at det også planlegges pågripelse av en av utlendingens pårørende. I utgangspunktet må også hensynet til etterforskning i en straffesak kunne utgjøre en særlig grunn. Departementet understreker likevel at dersom hovedformålet er å unngå bevisforspillelse (straffeprosessloven § 171 første ledd nr. 2) skal det strafferettslige «sporet» velges som grunnlag for pågripelsen og interneringen. Det vises til kapittel 6.3.2.

Begrensningene i underretningsplikten ovenfor gjelder ikke dersom utlendingen ber om at advokaten varsles. Det vises til forslaget i kapittel 6.4.2.12 om å innta en presisering i § 92 fjerde ledd om at en utlending som blir pågrepet eller internert har rett til ukontrollert skriftlig og muntlig samkvem med sin prosessfullmektig.

I høringsnotatet ble det ikke foreslått noen regel som sikrer domstolskontroll dersom underretningen unnlates mot utlendingens vilje. Etter en fornyet vurdering er departementet kommet til at en slik regel bør gis. Det foreslås derfor at når underretning unnlates mot utlendingens vilje, og ikke skyldes at de aktuelle personene befinner seg i utlandet, skal spørsmålet forelegges for retten første gang utlendingen fremstilles.

6.4.2.8 Straffeprosessloven § 183 – Løslatelse eller fremstilling for fengsling

Gjeldende rett og forslag i høringsnotat

Straffeprosessloven § 183 lyder:

Vil påtalemyndigheten beholde den pågrepne, må den snarest mulig og senest den tredje dagen etter pågripelsen fremstille ham for tingretten på det sted der fremstilling mest hensiktsmessig kan skje, med begjæring om fengsling. Domstolloven § 149 første ledd gjelder ikke ved beregning av fristen. Er fremstilling for retten ikke skjedd dagen etter pågripelsen, skal grunnen til det opplyses i rettsboken. Kongen kan gi nærmere regler om bruken av og forholdene i politiarrest, herunder regler om elektronisk overvåking. § 187 a gjelder tilsvarende.

Er den pågrepne under 18 år, må slik fremstilling skje snarest mulig og senest dagen etter pågripelsen. Ender fristen på en helgedag eller dag som etter lovgivningen er likestilt med helgedag, forlenges fristen med én dag.

Er siktede under 18 år, skal påtalemyndigheten varsle barneverntjenesten om fengslingen. Barneverntjenesten skal møte til hvert interneringsmøte, med mindre retten finner at deltagelse utover det første fengslingsmøtet er åpenbart unødvendig. Barneverntjenesten skal uttale seg om behovet for tiltak etter barnevernloven kapittel 4 og gi informasjon om det arbeidet som pågår med å iverksette tiltak. Reglene i § 118 [regler om vitner som har taushetsplikt] gjelder tilsvarende.

Påtalemyndigheten skal møte med mindre det vil være forbundet med uforholdsmessig ulempe.

Det følger av henvisningen til straffeprosessloven § 183 at det skal nedtegnes en begrunnelse i rettsboken dersom fremstilling ikke har skjedd dagen etter pågripelse. Fremstillingsfristen etter utlendingsloven ble fra 1. januar 2015 satt til «snarest mulig, og senest den tredje dagen etter pågripelsen», jf. nåværende § 106 tredje ledd tredje punktum. Det ble da også fastsatt at det skal oppnevnes prosessfullmektig når det er klart at en pågrepet utlending ikke vil bli løslatt, uttransportert eller fremstilt for fengsling innen utløpet av «den andre dagen etter pågripelsen». Departementet la i høringen til grunn at det på samme måte vil være tilstrekkelig at det nedtegnes begrunnelse i rettsboken dersom fremstilling ikke har skjedd innen utløpet av den andre dagen etter pågripelsen. I høringsnotatet ble det foreslått at en slik bestemmelse inntas i utlendingsloven.

Straffeprosessloven § 183 første ledd fjerde punktum (at Kongen kan gi forskrift om bruken av politiarrest og om forholdene i politiarresten) er også relevant for de tilfellene hvor utlendingen settes i politiarrest. En henvisning ble imidlertid ikke ansett nødvendig for at delegasjonsbestemmelsen i praksis skal få virkning også for dem som sitter i politiarrest som følge av pågripelse etter utlendingsloven.

Reglene i § 183 annet ledd om skjerpet fremstillingsfrist for mindreårige, er inntatt i gjeldende § 106 fjerde ledd i utlendingsloven.

Straffeprosessloven § 183 tredje ledd, som oppstiller regler for barneverntjenestens rolle ved pågripelse av mindreårige, behandles særskilt i kapittel 7.5.7 nedenfor.

Bestemmelsen i § 183 fjerde ledd om at påtalemyndigheten skal møte hvis det ikke er forbundet med ulempe, «passer» også i utlendingssaker, med den tilpasning at det er «politiet» som må møte siden det er politiet som begjærer internering. I høringen ble det ikke ansett nødvendig med en slik reservasjon som i straffeprosessloven for tilfeller hvor det vil bero på uforholdsmessig ulempe for politiet å møte. Departementet foreslo derfor en regel om at politiet har møteplikt i interneringssaker.

I høringsnotatet ble det etter dette foreslått at henvisningen til straffeprosessloven § 183 utgår.

Høringsinstansenes syn

Politiets utlendingsenhet støtter departementets vurderinger og forslag. De bemerker blant annet følgende:

«Det følger av [straffeprosessloven § 183 første ledd] at om fremstilling for fengsling ikke skjer dagen etter pågripelsen så skal grunnen til dette merkes i rettsboken. Departementet foreslår at dette inntas i utlendingsloven med den endring at slik merknad først skal inntas om fremstilling ikke skjer den andre dagen etter pågripelsen. Vi slutter oss til dette. Det er fornuftig at dette knyttes til fristen for å oppnevne prosessfullmektig i utlendingssaker.

Vi er enig i at det ikke er nødvendig med noen henvisning til reglene om politiarrest. Disse bestemmelsene vil uansett gjelde om en som pågripes etter utlendingsloven settes inn i politiarrest.

Fremstillingsfristen for barn er allerede regulert i utlendingsloven, slik at strpl. § 183 annet ledd ikke har noen relevans.»

Advokatforeningen er enig i at reglene i straffeprosesslovens § 183 bør fremkomme direkte av utlendingsloven. De har også følgende bemerkninger til fremstillingsfristen:

«Det presiseres imidlertid at «senest den tredje dagen etter pågripelsen» er å forstå som en 72-timers frist. Dette følger blant annet av Rt. 2015 s. 1142. Utlendingsmyndighetene har imidlertid praktisert regelen i utlendingsloven slik at fremstillingen må skje innen utløpet av den tredje dagen, og således ikke forholdt seg til en tilsvarende 72-timers frist men kalenderdager. Fengsling ut over 72 timer er i strid med Grunnloven § 94, EMK art. 5 og SP art. 9 jf. Rt. 2014 s. 1102. Advokatforeningen påpeker at disse rettighetene er de samme for fengsling etter utlendingsloven som etter straffeprosessloven. Det vises til at departementet har foreslått en tilsvarende presisering for fengsling av barn etter ny § 106 b, annet ledd.

Advokatforeningen mener det foreligger sterke grunner for å harmonisere fremstillingsfristen etter utlendingsloven med fremstillingsfristen etter straffeprosessloven, jf nærmere merknader ovenfor under punkt 4.3.4.»

Vest politidistrikt har også bemerkninger knyttet til fremstillingsfristen:

«Selv om dette ikke er direkte berørt i forslaget, mener vi at departementet på nytt må se på fremstillingsfristen når det gjelder fengslig forvaring etter utlendingsloven. Med opp til 72 timers transittklarering og frister for varsel om retur/tilbaketakelse i Dublinsaker med mer, er det vår oppfatning at det brukes unødvendig mye ressurser i domstolen og hos politiet på fremstillinger og fengslingsmøter.

Vi mener å være kjent med at det i Finland er en fremstillingsfrist den fjerde dagen (94 timer) i disse sakene. I 2016 har vi i Vest redusert antall fremstillinger med nesten 1/3 som et resultat av at de fleste av våre uttransporter i 2016 gikk direkte til europeiske land, eventuelt via Kastrup. Det praktiske knyttet til vedtak (bort- og utvisning) tar også noe tid, og særlig i helgene kan dager gå tapt før arbeidet blir igangsatt. I Vest politidistrikt har vi i dag ikke ressurser til å ha personell med bort- og utvisningskompetanse tilgjengelig hele helgen.

En utvidet fremstillingstid vil derfor være ressursbesparende for politi og domstolen.»

Departementets vurdering

Departementet mener at henvisningen til straffeprosessloven § 183 kan utgå.

Det bør innarbeides en bestemmelse i utlendingsloven om at det skal nedtegnes begrunnelse i rettsboken dersom fremstilling ikke har skjedd innen utløpet av den andre dagen etter pågripelsen, jf. lovforslaget § 106 a sjuende ledd. Dette er samme frist som fristen for å oppnevne prosessfullmektig, jf. § 92 fjerde ledd. Bestemmelsen kan bidra til en hurtig fremstilling i saker hvor det allerede på pågripelsestidspunktet, eller kort tid etter, er klart at utlendingen ikke vil bli løslatt eller uttransportert med det første.

Straffeprosessloven § 183 første ledd fjerde punktum henviser til forskrift om bruk av politiarrest. Utlendingsloven § 107 første ledd åpner for at en utlending unntaksvis kan holdes i politiarrest. Det følger av politiarrestforskriften § 1 at den kommer til anvendelse uavhengig av hjemmelsgrunnlaget for oppholdet i arresten. Det er ikke nødvendig med en henvisning fra utlendingsloven for at forskriften skal komme til anvendelse.

Reglene i straffeprosessloven § 183 annet ledd om kortere fremstillingsfrist for mindreårige, er inntatt i gjeldende § 106 fjerde ledd, og foreslås videreført i ny § 106 c tredje ledd.

Straffeprosessloven § 183 tredje ledd, som gir regler for barneverntjenestens rolle ved pågripelse av mindreårige, drøftes særskilt i kapittel 7.7.7. Departementet foreslår at regelen innarbeides i utlendingsloven med tilpasninger.

Straffeprosessloven § 183 fjerde ledd om at påtalemyndigheten som utgangspunkt skal møte i retten, «passer» også i utlendingssaker. Departementet mener at bestemmelsen bør fastsettes i utlendingsloven, og har derfor innarbeidet forslag til bestemmelse i § 106 b første ledd. I stedet for å fastsette at det er «påtalemyndigheten» som skal møte, fastsetter forslaget at møteplikten gjelder «politiet», og departementet anser ikke at det er nødvendig med en slik reservasjon som i straffeprosessloven for tilfeller hvor det eventuelt beror på «uforholdsmessig ulempe» for politiet å møte.

Departementet har merket seg synspunktene fra Advokatforeningen om at fremstillingsfristen etter utlendingsloven § 106 tredje ledd («snarest mulig, og senest den tredje dagen etter pågripelsen») må forstås som en 72-timersfrist. Departementet mener imidlertid at fristen skal regnes i dager og ikke i timer. Departementet understreker at ingen av høyesterettsavgjørelsene som Advokatforeningen henviser til fastsetter noen 72-timersfrist. Det er videre ubegrunnet når Advokatforeningen anfører at en fremstillingsfrist ut over 72 timer er i strid med Grunnloven § 94, EMK artikkel 5 og SP artikkel 9. Siden det ikke ble foreslått noen endring av fremstillingsfristen i høringen, går ikke departementet nærmere inn på dette, men henviser til drøftingen av fremstillingsfristen i Prop. 112 L (2013–2014) og Prop. 91 L (2015–2016). I sistnevnte lovproposisjon er for øvrig høyesterettsavgjørelsen i Rt. 2015 s. 1142 (som Advokatforeningen henviser til), særskilt kommentert, jf. kapittel 7.1.6.1 i proposisjonen.

Departementet har også merket seg anbefalingene fra Vest politidistrikt om å utvide fremstillingsfristen ut over det som gjelder i dag. Det vises til at fremstillingsfristen ble utvidet så sent som i 2015, og at ytterligere utvidelse av denne fristen ikke var et tema i høringsforslaget.

6.4.2.9 Straffeprosessloven § 184 – Fengsling

Gjeldende rett og forslag i høringsnotat

Straffeprosessloven § 184 lyder:

Den tingrett som den pågrepne fremstilles for, avgjør ved kjennelse om han skal undergis varetektsfengsling. Avgjørelsen treffes så vidt mulig innen rettsmøtets slutning.

Fengsling kan besluttes dersom vilkårene etter §§ 171, 172, 173 annet ledd eller 173 a er oppfylt og formålet ikke kan oppnås ved tiltak etter § 188. Personer under 18 år skal ikke fengsles hvis det ikke er tvingende nødvendig. Kjennelsen skal angi lovhjemmelen, kortfattet nevne hvorfor det antas å foreligge skjellig grunn til mistanke, og for øvrig gjøre rede for grunnen til fengslingen. Det skal også gå frem av kjennelsen at fengslingen ikke er et uforholdsmessig inngrep.

Uten forutgående pågripelse kan retten på begjæring avsi fengslingskjennelse mot en mistenkt som er til stede i rettsmøte. Før avgjørelsen treffes, skal han ha anledning til å uttale seg.

Etter at tiltale er reist, kan også den rett som har saken, beslutte fengsling eller løslatelse.

Kjennelse om fengsling eller løslatelse kan til enhver tid omgjøres.

Paragraf 184 første ledd første punktum om at tingretten skal bruke formen kjennelse, fremgår ikke av utlendingsloven. Det gjør heller ikke regelen i annet punktum. Første ledd supplerer derfor utlendingslovens regler i dag. Dette er viktige regler, som departementet i høringen foreslo at bør inntas i utlendingsloven.

Det skjerpede fengslingsvilkåret for personer under 18 år, som man finner i straffeprosessloven § 184 annet ledd annet punktum, er en sentral bestemmelse. Departementet behandler dette i kapittel 7.5.2–3, 7.6.2–3 og 7.7.2–3 nedenfor.

Annet ledd tredje punktum er også relevant i utlendingssaker, for så vidt gjelder kravet om at kjennelsen skal angi lovhjemmelen og gjøre rede for grunnen til fengsling. Passusen om at kjennelsen også skal nevne hvorfor det antas å foreligge skjellig grunn til mistanke, er derimot ikke relevant. Departementet foreslo derfor i høringen at regelen i § 184 annet ledd tredje punktum skrives om og tas inn i utlendingsloven.

Annet ledd fjerde punktum er også relevant i utlendingssaker, og må ses i sammenheng med utlendingsloven § 99 første ledd. Også denne regelen ble det foreslått at bør fremgå direkte av utlendingsloven.

Tredje ledd i straffeprosessloven § 184 synes ikke relevant for utlendingssaker, siden det ikke dreier seg om mistenkte og det er usannsynlig at en utlending er til stede i et rettsmøte som gjelder noen andre. Fjerde ledd i § 184 er ikke anvendelig i utlendingssaker, siden tiltale ikke reises i disse sakene. Femte ledd om at kjennelsen om fengsling kan omgjøres til enhver tid, er derimot relevant i utlendingssaker, som selv ikke har noen bestemmelse om dette.

Departementet foreslo etter dette at de relevante delene av § 184 tas inn i utlendingslovens § 106, og at henvisningen til straffeprosessloven § 184 utgår i sin helhet.

Høringsinstansenes syn

Når det gjelder de skjerpede interneringsvilkårene for barn under 18 år, behandles dette i kapittel 7.5.2–3, 7.6.2–3 og 7.7.2–3 nedenfor.

Advokatforeningen har anført at det bør lovfestes at det skal fremgå av interneringskjennelser «hvordan muligheten for å anvende mindre inngripende tvangsmidler er vurdert». I høringsnotatet er dette bare foreslått i saker om internering av barn.

Departementets vurdering

Departementet fastholder forslagene fra høringsnotatet om at de relevante delene av § 184 tas inn i utlendingslovens § 106, og at en generell henvisning til straffeprosessloven § 184 utgår i sin helhet.

Når det gjelder forslaget fra Advokatforeningen om å lovfeste at det skal fremgå av rettens kjennelse hvordan muligheten for mindre inngripende tiltak er vurdert, er ikke departementet enig i dette forslaget. Departementet understreker at det allerede følger av lovforslaget at retten skal «angi lovhjemmelen og gjøre rede for grunnen til interneringen», og at det også skal gå frem av kjennelsen «at internering ikke er et uforholdsmessig inngrep». Departementet finner det ikke riktig å gi ytterligere direktiver om hvilke drøftinger som skal fremgå av rettens kjennelse. Hvor grundig en interneringskjennelse utformes, vil blant annet påvirkes av hvor langvarig internering det er tale om mv.

6.4.2.10 Straffeprosessloven § 184 a – Rettens veilednings- og orienteringsplikt

Gjeldende rett og forslag i høringsnotat

Straffeprosessloven § 184 a lyder:

Før fengslingsspørsmålet avgjøres, skal retten sørge for at siktede blir veiledet om hva siktelsen og fengslingsbegjæringen innebærer.

Ved fengsling skal siktede gis skriftlig orientering om kjennelsen og hva den medfører etter nærmere bestemmelse av vedkommende departement.

Er siktede til stede i retten når fengslingskjennelsen avsies, skal han av dommeren også gis en muntlig orientering.

Bestemmelsen regulerer rettens ansvar for at den som fremstilles for fengsling får veiledning om pågripelsesbegjæringen og en eventuell fengslingskjennelse. Bestemmelsen ivaretar den fremstiltes rettssikkerhet, og når man ser bort fra begrepene «siktelsen» og «siktet», passer den også i utlendingssaker.

I høringsnotatet ble det foreslått å beholde henvisningen til straffeprosessloven § 184 a.

Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen og Politiets utlendingsenhet er enige i at henvisningen til straffeprosessloven § 184 a bør beholdes.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus reiser spørsmål om det bør lovfestes en plikt for retten til å melde til barnevernet dersom retten legger til grunn at det ikke er sannsynlighetsovervekt for at en utlending er over 18 år, samtidig som det motsatte er lagt til grunn av utlendingsmyndighetene. Tilsvarende spør Fylkesmannen om det bør gjelde en orienteringplikt i saker hvor barnet interneres sammen med sin familie, men hvor det legges til grunn at barnet er uten fungerende verge, eller hvor det er begrunnet tvil om familierelasjonen til antatte verger.

Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget om å beholde henvisningen til § 184 a.

Når det gjelder spørsmålet fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus om orienteringplikt for retten, blant annet i saker hvor retten ikke finner å kunne legge til grunn at utlendingen er over 18 år (selv om det er lagt til grunn av utlendingsmyndighetene), er dette problemstillinger departementet har behov for å vurdere nærmere. Departementet vil utrede spørsmålet i dialog med blant annet Domstolsadministrasjonen og Barne- og likestillingsdepartementet og vil eventuelt komme tilbake til det i en senere prosess.

6.4.2.11 Straffeprosessloven § 185 – Fengslingstid og forlengelse av fengsling

Gjeldende rett og forslag i høringsnotat

Straffeprosessloven § 185 lyder:

Beslutter retten å fengsle den siktede, fastsetter den samtidig en bestemt tidsfrist for fengslingen, når ikke hovedforhandlingen allerede er påbegynt. Fristen skal være så kort som mulig og må ikke overstige fire uker. Den kan forlenges ved kjennelse med inntil fire uker av gangen. Dersom etterforskingens art eller andre særlige omstendigheter tilsier at fornyet prøving etter fire uker vil være uten betydning, kan retten sette en lengre frist. Er hovedforhandling påbegynt når siktede blir fengslet eller når fengslingsfristen løper ut, kan siktede holdes fengslet inntil dom er avsagt.

Er den siktede under 18 år, skal fristen være så kort som mulig og ikke overstige to uker. Den kan forlenges ved kjennelse med inntil to uker av gangen.

Dersom det begjæres forlenget fengsling, skal påtalemyndigheten oppgi når saken ventes ferdig etterforsket. Tidspunktet skal opplyses i rettsboken. Påtalemyndigheten skal også kortfattet gjøre rede for den etterforskning som er foretatt siden forrige rettsmøte, og for hvilken etterforskning som gjenstår.

Siktede har rett til å være til stede i retten når spørsmålet om forlengelse av fengslingsfristen skal behandles. Dersom retten finner det nødvendig, skal siktede fremstilles, selv om han ikke ønsker å møte. Retten kan beslutte at rettsmøte om forlengelse av fengslingsfristen kan holdes som fjernmøte med bildeoverføring når retten finner det ubetenkelig ut fra formålet med rettsmøtet og øvrige omstendigheter, og rettsmøtet ellers ville medført omkostninger som ikke står i rimelig forhold til betydningen av at siktede møter. Tvisteloven § 13-1 annet ledd gjelder tilsvarende. Før beslutning om fjernmøte tas, skal påtalemyndigheten og siktede gis anledning til å uttale seg. Siktede skal sikres adgang til direkte og fortrolig kommunikasjon med forsvareren under møtet. Skal retten samtidig behandle spørsmål om ileggelse eller forlengelse av isolasjon etter § 186 a, kan rettsmøtet ikke avholdes som fjernmøte uten siktedes samtykke. Det samme gjelder for rettsmøte om forlengelse av fengslingsfristen når det er gått mer enn 90 dager siden forrige gang siktede hadde rett til å få behandlet fengslingsspørsmålet i ordinært rettsmøte. Kongen kan gi nærmere regler om fjernmøte i forskrift.

Påtalemyndigheten skal fremme begjæring om forlengelse så tidlig at siktede og forsvareren kan få varsel senest dagen før rettsmøtet holdes. Påtalemyndigheten skal varsle partene om rettsmøte innen denne frist. Påtalemyndigheten bør møte, når det ikke etter omstendighetene finnes upåkrevd.

Finner retten på noe tidspunkt at etterforskingen ikke fremmes med tilstrekkelig hurtighet, og at fortsatt varetekt ikke er rimelig, skal retten løslate siktede.

Straffeprosessloven § 185 første ledd regulerer hvor lang tid fengslingskjennelsen kan gjelde for, og må sees i sammenheng med utlendingsloven § 106 tredje ledd, som også har en særlig bestemmelse om dette. Sammenhengen mellom reglene må forstås slik at det i utgangspunktet er reglene i straffeprosessloven § 185 første ledd som regulerer spørsmålet. Det innebærer for det første at fristen skal settes så kort som mulig, jf. annet punktum. Videre følger det av annet og tredje punktum at det som hovedregel ikke kan besluttes internering for mer enn fire uker av gangen, heller ikke ved gjentatte interneringer. Første ledd fjerde punktum gjør unntak fra fireukers-regelen dersom etterforskningens art eller andre særlige hensyn tilsier det.

Utlendingsloven § 106 tredje ledd fjerde punktum stenger for muligheten for å internere for mer enn fire uker av gangen i tilfeller der interneringen bygger på annet grunnlag enn § 106 første ledd bokstav a (identitetsavklaring). I tillegg har § 106 femte ledd særskilt strenge vilkår for samlet interneringstid på mer enn 12 uker, og fastslår at internering ut over 18 måneder bare kan skje i helt spesielle tilfeller. Samme sted fremgår det at pågripelse og internering etter § 106 første ledd bokstav g (utlending med asylsøknad som mest sannsynlig vil bli nektet realitetsbehandlet) eller bokstav h (utlending med asylsøknad som skal behandles i løpet av 48 timer) ikke kan overstige henholdsvis sju dager og 72 timer. Slike regler har ikke straffeprosessloven. I høringsnotatet foreslo departementet at reglene om varigheten av internering burde stå samlet i utlendingsloven.

Departementet vurderte om det burde være adgang til internering i mer enn fire uker av gangen i saker hvor grunnlaget for tiltaket bygger på unndragelsesfare (§ 106 første ledd bokstav b). Det ble påpekt at i noen saker vil det trolig ikke være mulig å få gjennomført en uttransport i løpet av den fastsatte varigheten for internering, uten at verken politiet eller utlendingen kan lastes. Dette kan for eksempel skyldes ulike varslingsfrister og returavtaler med utlendingens hjemland. Departementet så ikke bort fra at det i slike tilfeller kan være avklart allerede før første gangs internering at uttransportering vil ta mer enn fire uker. I en slik situasjon vil det være praktisk om retten allerede ved første gangs internering kan fastsette internering av en lengre varighet.

Det er likevel ikke gitt at returen alltid vil bli gjennomført. Fordi frihetsberøvelse også er et svært inngripende tiltak og faren for unndragelse kan tenkes å bli redusert i løpet av tiden som utlendingen er fengslet, kan gode grunner tale for at utlendingen etter fire uker bør gis rett til å uttale seg om sin situasjon for en domstol på ny. Dette vil også innebære en rettssikkerhetsgaranti ved at retten må kontrollere at internering fortsatt er nødvendig og forholdsmessig, og at saken har den nødvendige fremdrift. I høringsnotatet ble det ikke foreslått noe unntak fra fireukers-regelen i saker hvor grunnlaget for internering er unndragelsesfare (§ 106 første ledd bokstav b).

Departementet mente at straffeprosessloven § 185 første ledd femte punktum måtte forstås som en særregel for straffeprosessuelle fengsling, og at den ikke passet i forbindelse med internering etter utlendingsloven. Departementet foreslo derfor at henvisningen til straffeprosessloven § 185 første ledd kunne strykes.

Straffeprosessloven § 185 annet ledd har en særregel om at fristen skal være så kort som mulig og ikke overstige to uker dersom den siktede er under 18 år. Spørsmålet om hvorvidt denne regelen også gjelder tilsvarende når barn interneres sammen med foreldrene i utlendingssaker har vært tema i en ankesak for lagmannsretten våren 2017. I høringsnotatet foreslo departementet en ny bestemmelse om at barn som hovedregel bare skal kunne fengsles for to ganger tre døgn. Dette vil også gjelde når barn fengsles sammen med foreldrene. Se nærmere om dette i kapittel 7.5.8.

Etter straffeprosessloven § 185 tredje ledd skal det ved begjæring av forlenget fengsling oppgis når saken ventes ferdig etterforsket. Denne bestemmelsen er gitt av hensyn til den fengsledes rettssikkerhet, og gode grunner taler for å anvende bestemmelsen også i utlendingssaker. Det innebærer at politiet ved begjæring om fortsatt internering skal oppgi hvor lenge den situasjonen som grunngir interneringen antas å vare, for eksempel utredning av personens identitet eller forberedelse av uttransportering. Samtidig må det legges vekt på at det i mange sammenhenger ikke vil være mulig å anslå hvor lenge det er nødvendig med internering fordi dette kan være avhengig av andre aktørers samarbeid og prioritering (for eksempel myndighetene i utlendingens hjemland), eller bero på svært usikre faktorer. Tidsangivelsene skal noteres i rettsboken. Politiet må også gjøre rede for hvilke skritt som er tatt siden forrige rettsmøte og hvilke skritt som gjenstår (for eksempel at hjemlandets myndigheter utsteder nødvendige reisedokumenter). I høringsnotatet ble det foreslått å beholde henvisningen til straffeprosessloven § 185 tredje ledd.

Straffeprosessloven § 185 fjerde ledd om siktedes rett til å være til stede i retten når spørsmålet om forlengelse av fengslingsperioden behandles, passer også for den som fremstilles i en utlendingssak. Reguleringen av fjernmøte med bildeoverføring i tredje til sjuende punktum er ny fra 2011. Dette er praktisk også i utlendingssaker, og betenkelighetene er ikke større enn ved straffeprosessuelle interneringer. Blant annet på grunn av bestemmelsens omfang og detaljnivå ble det foreslått å beholde en henvisning til straffeprosessloven § 185 fjerde ledd.

Straffeprosessloven § 185 femte ledd har ytterligere regler om fremgangsmåten ved forlengelse av fengsling. Disse er relevante i utlendingssaker og innebærer blant annet at utlendingen og hans prosessfullmektig må varsles om en forlengelsesbegjæring senest dagen før, og at politiet som hovedregel bør stille i interneringsmøtet. I høringsnotatet ble det foreslått at henvisningen til femte ledd burde beholdes.

Straffeprosessloven § 185 sjette ledd gjelder rettens plikt til å løslate siktede, hvis etterforskningen ikke fremmes hurtig nok. Departementet mente at denne bestemmelsen ikke passet særlig godt i utlendingssaker, siden det her ikke foregår etterforskning i vanlig forstand. Bestemmelsen må i tilfelle fortolkes slik at den gjelder tilsvarende dersom utlendingssaken ikke fremmes med tilstrekkelig hurtighet. I tråd med den vurdering som er gjort i Tvangsmiddelrapporten, mente departementet at det måtte være tilstrekkelig å videreføre bestemmelsene i straffeprosessloven § 184 femte ledd og § 187 a om adgangen til å omgjøre en interneringskjennelse og plikten til å løslate dersom interneringsgrunnen faller bort. Departementet foreslo derfor at henvisningen til § 185 sjette ledd kunne utgå. Departementet viste også til forslaget til ny bestemmelse om progresjonskravet i § 106 tredje ledd, som omtales i kapittel 11.2 nedenfor.

Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen støtter forslaget om å klarere regulere hvor lang tid en interneringskjennelse kan gjelde for, og maksimal sammenhengende interneringstid, og at disse bør stå samlet i utlendingsloven. De understreker blant annet behovet for tilstrekkelig fremdrift i sak om utsendelse må komme til uttrykk i loven.

Politiets utlendingsenhet er enig at reglene om interneringskjennelsens lengde bør inntas i utlendingsloven. De er også enig at det må være tilstrekkelig at utlendingsloven henviser til straffeprosessloven § 185 tredje til femte ledd, samt at det ikke lenger er nødvendig å henvise til bestemmelsens sjette ledd.

Når det gjelder høringsinstansenes syn på særregler om interneringstid for mindreårige utlendinger, viser departementet til kapittel 7.6.8.

Departementets vurdering

Departementet fastholder forslagene fra høringen.

Det foreslås å beholde dagens hovedregel om at fristen for interneringen skal være så kort som mulig, og at den ikke skal overstige fire uker. Interneringen vil kunne forlenges for inntil fire uker av gangen. Det foreslås også å videreføre dagens unntaksregel som gir adgang til å sette en lengre frist for internering dersom interneringsgrunnlaget er utlendingsloven § 106 første ledd bokstav a (identitetsavklaring). Det vises til lovforslaget § 106 b annet ledd.

Utlendingsloven § 106 femte og sjette ledd gir særlige regler om interneringstid. Departementet foreslår at disse reglene skal flyttes til § 106 b tredje og fjerde ledd. Dette innebærer at reglene om interneringstid vil stå samlet i § 106 b annet til fjerde ledd, noe som vil gjøre loven mer oversiktlig. Forslagene innebærer ingen realitetsendring.

Det foreslås videre å beholde henvisningene til straffeprosessloven § 185 tredje til femte ledd, som gir nærmere regler om fremgangsmåten ved fenglingsforlengelse. Reglene er praktisk viktige, men bestemmelsenes omfang og detaljnivå tilsier at det må være tilstrekkelig med henvisninger. Det vises til lovforslaget § 106 b femte ledd.

Departementet foreslår egne regler om interneringstid når utlendingen er mindreårig, jf. lovforslaget § 106 c siste ledd. Dette er behandlet særskilt i kapittel 7.7.8.

Når det gjelder behovet for å lovfeste et krav om at myndighetene arbeider aktivt med å oppnå målet med interneringen, vises det til kapittel 11.2 nedenfor og lovforslaget § 106 tredje ledd.

6.4.2.12 Straffeprosessloven § 186 – Restriksjoner under pågripelse og fengsling

Gjeldende rett og forslag i høringsnotat

Straffeprosessloven § 186 lyder:

Den som er pågrepet eller fengslet, har rett til ukontrollert skriftlig og muntlig samkvem med sin offentlige forsvarer.

For øvrig kan retten, i den utstrekning hensynet til etterforskingen i saken tilsier det, ved kjennelse bestemme at den fengslede ikke skal kunne motta besøk eller sende eller motta brev eller annen sending, eller at besøk eller brevveksling bare kan finne sted under kontroll av politiet. Dette gjelder ikke korrespondanse med og besøk fra offentlig myndighet med mindre det er uttrykkelig fastsatt i kjennelsen. Fengslede under 18 år skal kunne motta besøk av, eller sende eller motta brev fra, nær familie, med mindre det foreligger særlige omstendigheter. Retten kan også bestemme at den fengslede ikke skal ha adgang til aviser eller kringkasting eller at han skal utelukkes fra samvær med bestemte andre innsatte (delvis isolasjon). Retten kan overlate til påtalemyndigheten å bestemme hvilke innsatte den fengslede skal utelukkes fra samvær med.

Kjennelsen skal angi på hvilken måte etterforskningen vil bli skadelidende om ikke den fengslede blir underlagt forbud eller kontroll etter bestemmelsen her. Det skal også gå frem av kjennelsen at bruken av forbud eller kontroll ikke er et uforholdsmessig inngrep.

§ 187 a gjelder tilsvarende.

Ellers gjelder reglene i straffegjennomføringsloven kapittel 4.

Bestemmelsens første ledd er relevant i utlendingssaker i de tilfeller der utlendingen har fått oppnevnt prosessfullmektig. Oppnevning av prosessfullmektig er regulert i utlendingsloven § 92 fjerde ledd:

Retten skal oppnevne en prosessfullmektig når den prøver spørsmålet om fengsling etter § 106. Det skal så vidt mulig oppnevnes en prosessfullmektig straks det er klart at en pågrepet utlending ikke vil bli løslatt, uttransportert eller fremstilt for fengsling etter § 106 innen utløpet av den andre dagen etter pågripelsen. Retten skal også oppnevne en prosessfullmektig når den prøver spørsmålet om beslag eller pålegg etter § 104 annet ledd og § 105 annet ledd, med mindre det ville medføre særlig ulempe eller tidsspille, eller retten finner det ubetenkelig å unnlate å oppnevne prosessfullmektig. Dersom utlendingen allerede har advokat på det offentliges bekostning, skal vedkommende advokat som regel oppnevnes. Oppnevningen faller bort når retten bestemmer det.

Straffeprosessloven § 186 første ledd må gjelde for den oppnevnte prosessfullmektigen i utlendingssaken, slik at utlendingen får samme rett til å kommunisere skriftlig eller muntlig med sin advokat uavhengig av om han frihetsberøves etter den ene eller andre loven. Dette er en viktig rettssikkerhetsgaranti, som bør fremgå direkte av utlendingsloven. Departementet foreslo derfor at denne bestemmelsen inntas i § 92.

Straffeprosessloven § 186 annet ledd regulerer adgangen til å ilegge brev- og besøksforbud og delvis isolasjon i forbindelse med fengsling. Siden det er «hensynet til etterforskningen» som må begrunne slike restriksjoner, passer imidlertid ikke denne regelen i utlendingssaker. Dermed blir heller ikke tredje og fjerde ledd relevante.

Av straffeprosessloven § 186 femte ledd fremgår det at straffegjennomføringsloven kapittel 4 gjelder ved straffeprosessuell pågripelse og fengsling. Denne henvisningen er overflødig i utlendingssaker. Når det gjelder utlendinger som plasseres på utlendingsinternat, er det sikker rett at straffegjennomføringsloven ikke gjelder. Da bestemmelsen om utlendingsinternat ble innført i utlendingsloven av 1988, ble dette vedtatt presisert i forgjengeren til straffegjennomføringsloven, fengselsloven. Det vises til Besl. O. nr. 49 (1998–1999), lovforslagets punkt II:

I lov av 12. desember 1958 nr. 7 om fengselsvesenet skal § 9 første ledd lyde: (…) Loven her gjelder ikke ved innsettelse i utlendingsinternat etter utlendingsloven § 37 sjette ledd eller § 41 femte ledd.

Denne presiseringen ble aldri tatt med i den nye straffegjennomføringsloven. Departementet la imidlertid til grunn i høringen at det ikke er tvil om at dette er gjeldende rett.

Når det gjelder utlendinger som plasseres i ordinært fengsel på utlendingsrettslig grunnlag, legger departementet derimot til grunn at plasseringen reguleres av straffegjennomføringsloven, jf. § 1. Dette er også forutsatt i Kriminalomsorgens retningslinjer til loven og forskrift til loven. Videre er det opplagt urimelig at utlendingsinternatforskriften skulle måtte anvendes overfor enkeltindivider plassert i ordinære fengsler.

I høringsnotatet ble det foreslått at henvisningene til straffeprosessloven § 186 annet til femte ledd i sin helhet faller bort.

Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen viser til utlendingsloven § 92 fjerde ledd hvor det fremgår at «dersom utlendingen allerede har advokat på det offentliges bekostning, skal vedkommende advokat som regel oppnevnes». Advokatforeningen mener at dette ikke etterleves av politiet når de oppnevner advokat, og foreslår en endring i retning av at det «skal» oppnevnes samme advokat som har bistått i forvaltningssaken, «med mindre dette medfører ekstraordinære forsinkelser eller merkostnader, eller klienten selv uttrykker ønske om at en annen advokat skal oppnevnes».

POD viser til at utlendingsloven § 92 fjerde ledd bare omtaler at det er retten som oppnevner advokat, mens det i praksis er politiet som oppnevner utenfor rettens åpningstid. POD foreslår at dette tydeliggjøres i § 92, for eksempel ved en formulering om at reglene i påtaleinstruksen kapittel 9A bør gjelde så langt de passer.

Departementets vurdering

Departementet fastholder forslagene i høringsnotatet. Dette innebærer at det inntas en bestemmelse i utlendingsloven § 92 fjerde ledd om rett til ukontrollert skriftlig og muntlig samkvem med den oppnevnte prosessfullmektigen. Henvisningen til straffeprosessloven § 186 annet, tredje og ferde ledd (om adgangen til å ilegge brev- og besøksforbud og delvis isolasjon av hensyn til etterforskning), utgår. Det samme gjelder henvisningen til § 186 femte ledd om at straffegjennomføringsloven gjelder.

Når det gjelder Advokatforeningens kritikk av at politiet ikke følger lovens utgangspunkt om at det skal oppnevnes samme advokat i interneringssaken som utlendingen allerede har i utlendingssaken, mener departementet at dette bør kunne avklares i dialog mellom POD og Advokatforeningen. Departementet foreslår derfor ingen lovendring på dette punkt.

Når det gjelder innspillet fra POD om å tydeliggjøre at det er politiet som oppnevner advokat utenfor rettens åpningstid, vil departementet komme tilbake til dette i forskrift til utlendingsloven § 92 eller i senere lovforslag.

6.4.2.13 Straffeprosessloven § 187 a – Løslatelse fra fengsling

Gjeldende rett og forslag i høringsnotat

Straffeprosessloven § 187 a lyder:

Den som er fengslet, skal løslates så snart retten eller påtalemyndigheten finner at grunnen for varetektsfengsling er falt bort, eller når fengslingsfristen er gått ut.

Plikten til å løslate dersom fengslingsgrunnen er falt bort eller fengslingsfristen er gått ut, er relevant også i interneringssaker etter utlendingsloven. Noe annet er at dersom et interneringsgrunnlag ikke lenger gjelder, kan det hende at et annet interneringsgrunnlag er eller blir aktuelt. Når utlendingens identitet er avklart, kan det for eksempel oppstå spørsmål om internering for å fremskaffe reisebevis. Dette vil da være et nytt grunnlag for internering, og disse må holdes separate. Departementet foreslo i høringen at en tilsvarende bestemmelse som straffeprosessloven § 187 a tas inn i utlendingsloven.

Høringsinstansenes syn

Både Advokatforeningen og Politiets utlendingsenhet støtter forslaget om å innta en bestemmelse tilsvarende straffeprosessloven § 187 a i utlendingsloven.

Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om å innta en bestemmelse tilvarende straffeprosessloven § 187 a i utlendingsloven. Det vises til lovforslaget § 106 b sjette ledd.

6.4.3 Henvisninger som utgår

6.4.3.1 Gjeldende rett og forslag i høringsnotat

Straffeprosessloven § 176 – Pågripelse uten beslutning av retten eller påtalemyndigheten

Straffeprosessloven § 176 lyder:

Når det er fare ved opphold, kan politimann foreta pågripelse uten beslutning av retten eller av påtalemyndigheten. Det samme gjelder enhver annen dersom den mistenkte treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor.

Den som uten å høre til politiet har foretatt en pågripelse, skal straks overgi den pågrepne til politiet.

Første ledd første punktum er ikke relevant i utlendingssaker, siden utlendingsloven § 106 tredje ledd bestemmer at pågripelse kan besluttes av politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt eller – ved fare ved opphold – av en polititjenestemann. Annet punktum om «privat» pågripelse ble heller ikke ansett å passe, siden vilkåret om «fersk gjerning eller ferske spor» forutsetter mistanke om en straffbar handling. Andre ledd er en prosedyreregel for den sistnevnte typen pågripelser, og ble derfor heller ikke anset å passe.

Departementet foreslo derfor at hele henvisningen til § 176 burde utgå.

Straffeprosessloven § 181 – Meldeplikt og bestemt oppholdssted

Straffeprosessloven § 181 lyder:

Påtalemyndigheten kan unnlate pågripelse eller løslate den pågrepne, mot at han lover å fremstille seg for politiet til bestemte tider eller ikke å forlate et bestemt oppholdssted. Det samme gjelder når mistenkte samtykker i andre vilkår, så som innlevering av pass, førerkort, sjøfartsbok, fartsbevis eller liknende. Løftet eller samtykket skal gis skriftlig.

Mistenkte kan straks eller senere kreve innbrakt for retten spørsmålet om vilkårene for pågripelse etter §§ 171-173 foreligger, og om det er grunn til å opprettholde forføyninger som er tatt. Han skal gjøres oppmerksom på denne rett når løfte eller samtykke etter første ledd blir avgitt.

Rettens avgjørelse treffes ved kjennelse.

Bestemmelsen gjelder fengslingssurrogater basert på samtykke fra den pågrepne. Første ledd første punktum regulerer samtykke til meldeplikt og bestemt oppholdssted. Bestemmelsen må ses i sammenheng med utlendingslovens § 105, som har en spesifikk regulering av når en utlending kan pålegges meldeplikt og bestemt oppholdssted. Spørsmålet er om § 105 er ment å være uttømmende eller om slike tiltak også kan baseres på samtykke fra den pågrepne. Det faktum at straffeprosessloven § 181 bare blir vist til i den brede henvisningsbestemmelsen i utlendingsloven § 106, og ikke i § 105 som går spesifikt på slike tiltak, tyder på at § 105 er ment å være uttømmende. Så langt departementet er kjent med benyttes ikke prosedyren i straffeprosessloven § 181 i praksis i utlendingssaker. I stedet benyttes adgangen til å pålegge meldeplikt og bestemt oppholdssted etter § 105, noe som også virker mest ryddig.

Første ledd annet punktum har en parallell i utlendingslovens § 104 om beslag av reisedokumenter, billetter eller annet materiale som kan bidra til å avklare eller dokumentere personens identitet. Pass og førerkort kan for eksempel falle inn under denne bestemmelsen. At utlendingsloven § 104 ikke viser til straffeprosessloven § 181, og at man i praksis har nøyd seg med å bruke adgangen til å pålegge slike tiltak etter utlendingsloven, tyder på at det heller ikke er behov for denne regelen. Da er det heller ikke behov for de særlige prosedyrereglene i annet og tredje ledd.

I høringsnotatet ble det foreslått at hele henvisningen til straffeprosessloven § 181 utgår.

Straffeprosessloven § 186 a – Isolasjon

Straffeprosessloven § 186 a lyder:

Retten kan ved kjennelse beslutte at den fengslede skal utelukkes fra fellesskap med de andre innsatte (fullstendig isolasjon) når varetektsfengsling er besluttet etter § 184 annet ledd, jf. § 171 første ledd nr. 2, og det er nærliggende fare for at den fengslede vil forspille bevis i saken dersom han ikke holdes isolert. Er den siktede under 18 år, kan isolasjon ikke besluttes.

Retten skal fastsette en bestemt tidsfrist for isolasjonen. Fristen skal være så kort som mulig, og må ikke overstige 2 uker. Den kan forlenges ved kjennelse med inntil 2 uker om gangen. Dersom etterforskningens art eller andre særlige omstendigheter tilsier at fornyet prøving etter 2 uker vil være uten betydning, og den siktede er fylt 18 år, kan fristen forlenges med inntil 4 uker om gangen.

Den fengslede kan ikke holdes isolert i et sammenhengende tidsrom på mer enn

1. 6 uker når siktelsen gjelder en straffbar handling som kan medføre straff av fengsel inntil 6 år. Dersom siktelsen gjelder flere straffbare handlinger som samlet kan føre til en straff av mer enn 6 års fengsel, og tungtveiende hensyn gjør det nødvendig, kan den fengslede likevel holdes fortsatt isolert utover 6 uker.

2. 12 uker når siktelsen gjelder en straffbar handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 år. Dersom tungtveiende hensyn gjør det nødvendig, kan den fengslede holdes fortsatt isolert utover 12 uker.

§ 186 tredje og fjerde ledd gjelder tilsvarende.

Bestemmelsen regulerer ileggelse av fullstendig isolasjon i forbindelse med fengsling. Siden grunnvilkåret etter første ledd første punktum er at det foreligger bevisforspillelsesfare, er ikke bestemmelsen relevant i utlendingssaker.

I høringsnotatet ble det foreslått å sløyfe henvisningen til § 186 a.

Straffeprosessloven § 187 – Fortsatt fengsling etter dom

Straffeprosessloven § 187 lyder:

Er siktede i varetektsfengsel når det avsies ubetinget dom på frihetsstraff eller dom som forkaster anke over slik dom, kan han fortsatt holdes fengslet i inntil 4 uker etter domsavsigelsen om ikke retten treffer annen bestemmelse. Spørsmålet om forlengelse av interneringen avgjøres av retten etter reglene i § 185.

Frifinnes siktede skal han straks løslates. Det samme gjelder når han får betinget dom eller bare blir ilagt straff av bot, samfunnsstraff eller fengsel som er avsonet ved varetektsfengsel. Blir det på stedet avgitt erklæring om anke over dom, eller om at det vil bli innstilt på slik anke, kan den rett som har avsagt dommen, når særlige grunner taler for det, ved kjennelse bestemme at siktede kan holdes fengslet i et bestemt tidsrom. Spørsmålet om senere forlengelse av fengslingen avgjøres av retten etter reglene i § 185.

Bestemmelsen gjelder situasjonen hvor en siktet person er varetektsfengslet idet han blir idømt straff, og er ikke relevant i forbindelse med utlendingssak. I høringsnotatet ble det derfor foreslått at henvisningen til § 187 burde utgå.

Straffeprosessloven § 188 – Fengslingssurrogater

Straffeprosessloven § 188 lyder:

I stedet for fengsling kan retten treffe beslutning om forføyning som nevnt i § 181, eller om sikkerhetsstillelse ved kausjon, deponering eller pantsettelse.

I stedet for fengsling kan retten treffe beslutning om plassering i institusjon eller kommunal boenhet. Slik plassering kan bare skje dersom institusjonen eller kommunen samtykker.

Samtykke ved beslutning etter annet ledd er likevel ikke nødvendig når siktede på fengslingstidspunktet er psykotisk eller psykisk utviklingshemmet og antas å være straffri etter straffeloven § 20 bokstav b eller bokstav c. Vurderingen av om siktede antas å være straffri etter straffeloven § 20 bokstav b må bygge på en entydig sakkyndig utredning. Det regionale helseforetaket i den siktedes bostedsregion bør få anledning til å uttale seg før beslutningen treffes. Det regionale helseforetaket avgjør ellers hvilken institusjon siktede skal oppholde seg i. Dersom siktede er psykisk utviklingshemmet, skal plassering skje i fagenheten for tvungen omsorg, jf. straffeloven § 63.

Når den siktede skal oppholde seg i institusjon eller kommunal boenhet, kan retten fastsette at den siktede skal kunne holdes tilbake der mot sin vilje og hentes tilbake ved unnvikelse, om nødvendig med tvang og med bistand fra offentlig myndighet.

Reglene i §§ 184, 185 og 187 gjelder tilsvarende.

Bestemmelsen regulerer rettens adgang til å beslutte bruk av fengslingssurrogater. Utlendingsloven § 105 regulerer meldeplikt og bestemt oppholdssted, og må anses som en uttømmende regulering av adgangen til å benytte fengslingssurrogater. Det er altså ikke mulig å supplere § 105 med bruk av kausjon, deponering eller pantsettelse etter straffeprosessloven § 188. Det følger dessuten av utlendingsloven § 106 annet ledd at retten alltid skal vurdere om et mildere tiltak enn fengsling vil være tilstrekkelig.

Tvangsmessig plassering i institusjon eller kommunal boenhet, jf. straffeprosessloven § 188 annet ledd, synes ikke praktisk i utlendingssaker. Det vises til at utlendingsloven i § 107 fastsetter at en utlending som interneres etter utlendingsloven, som hovedregel skal plasseres i utlendingsinternat. Under enhver omstendighet kan politiet be kommunen om å bidra til en frivillig plassering på en slik institusjon/enhet.

I høringsnotatet ble det foreslått å sløyfe henvisningen til § 188. Se for øvrig kapittel 12 nedenfor om alternativer til frihetsberøvelse.

Straffeprosessloven § 189 – Krav til sikkerhetsstillelse mv.

Straffeprosessloven § 189 lyder:

Den som stiller sikkerhet etter § 188, skal underskrive en erklæring om sikkerhetsstillelse og vilkårene for at sikkerheten skal anses forbrutt.

Hvorvidt en stilt sikkerhet er forbrutt, avgjøres ved kjennelse etter at det så vidt mulig er gitt alle interesserte anledning til å bli hørt. Er siktede unnveket, men innen en måned enten frivillig kommer tilbake eller pågripes, kan retten bestemme at ansvaret skal nedsettes eller helt falle bort.

En forbrutt sikkerhet tilfaller staten. Er siktede uformuende, dekkes likevel først den fornærmedes krav på erstatning eller oppreising.

Bestemmelsen inneholder en nærmere regulering av sikkerhetsstillelse etter § 188. Siden § 188 ikke kommer til anvendelse i utlendingssaker, er ikke henvisningen til § 189 relevant. Departementet foreslo derfor at henvisningen burde utgå.

Straffeprosessloven § 190 – Opphør av sikkerhetsstillelse

Straffeprosessloven § 190 lyder:

Sikkerhet som ikke er forbrutt, og andre forholdsregler som er trådt i stedet for fengsling, faller bort når den siktede igjen er brakt i fengsel.

Kausjonisten blir også fri når han fremstiller siktede til fengsling eller har oppsagt kausjonen tidsnok til at det har vært anledning til å fenglse siktede. Det samme gjelder når siktede selv fremstiller seg til fengsling, eller når dom er avsagt og det har vært tilstrekkelig tid til å sette i verk fullbyrding.

Bestemmelsen har sammenheng med §§ 188 og 189, og er heller ikke relevant i utlendingssaker. Departementet foreslo at henvisningen til § 190 burde utgå.

Straffeprosessloven § 191 – Opphevet

Straffeprosessloven § 191 ble opphevet med virkning fra 1. oktober 1995, og henvisningen til denne bestemmelsen må utgå.

6.4.3.2 Høringsinstansenes syn

Politiets utlendingsenhet og Advokatforeningen er enig i at henvisningene kan utgå.

Vest politidistrikt har påpekt at straffeprosessloven § 176 gir hjemmel til at «enhver» kan foreta pågripelser dersom mistenkte treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferskt spor. De er noe usikre på om det å fjerne henvisningen også utelukker andre offentlige etater slik som toll og skatt eller private i form av vektere osv.

I tilknytning til straffeprosessloven § 181 (Meldeplikt og bestemt oppholdssted) mener Advokatforeningen at det må komme tydeligere frem at internering ikke skal kunne benyttes der det er tilstrekkelig med meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted, og at lovgiver må presisere nærmere hvilken risiko for unndragelse som kan aksepteres før det gripes til internering.

I tilknytning til straffeprosessloven § 186 a anfører Advokatforeningen at utlendinger på Trandum, også mindreårige, blir underlagt isolasjon og utelukkelse fra fellesskapet uten lovhjemmel. Det vises til at bruk av tvangsmidler innenfor andre regelverk, som psykisk helsevern og straffeprosessloven er lovregulert og kun brukes der det er tvingende nødvendig. Bruk av isolasjon og utelukkelse fra fellesskapet uten hjemmel i lov er i strid med EMK artikkel 8 (og artikkel 5) og barnekonvensjonen, samt Grunnloven § 113.

6.4.3.3 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslagene i høringsnotatet. Det foreslås derfor at henvisninger til følgende bestemmelser i straffeprosessloven ikke videreføres eller innarbeides:

• § 176 (Pågripelse uten beslutning av retten eller påtalemyndigheten)

• § 181 (Meldeplikt og bestemt oppholdssted)

• § 186 a (Isolasjon)

• § 187 (Fortsatt fengsling etter dom)

• § 188 (Fengslingssurrogater)

• §§ 189 og 190 (Sikkerhetsstillelse mv.)

• § 191 (Opphevet)

I høringen reises det spørsmål om utelatelsen av henvisning til straffeprosessloven § 176 avskjærer andre offentlige etater eller private fra å foreta pågripelse i utlendingssaker. Departementet viser til at både ulovlig arbeid og ulovlig opphold er straffbart, og kan straffes med bot og fengsel i inntil seks måneder, jf. utlendingsloven § 108 annet ledd, jf. § 55 første og annet ledd. En borgerarrest kan derfor skje i straffesporet om vilkårene ellers er oppfylt, jf. straffeprosessloven § 176.

Barn under femten år kan ikke straffes for brudd på utlendingsloven, og kan derfor heller ikke pågripes i straffesporet.

Når det gjelder Advokatforeningens synspunkt om at det må tydeliggjøres når det er adgang til å benytte internering i stedet for å pålegge meldeplikt eller bestemt oppholdssted, mener departementet at dagens lov er tilstrekkelig tydelig. Det vises til utlendingsloven § 106 annet ledd som lyder:

«Det skal ikke besluttes pågripelse eller fengsling dersom det vil være tilstrekkelig med meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted, jf. § 105».

De nærmere vurderinger av når det er «tilstrekkelig» med meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted, må avgjøres av domstolen i den enkelte sak.

Advokatforeningen reiser også spørsmål om det er adgang til bruk av isolasjon og utelukkelse fra fellesskaper i saker hvor utlendingen er internert etter utlendingsloven. Departementet bemerker at utlendingsloven § 107 sjette ledd gir tydelig hjemmel til bruk av sikkerhetscelle og hel eller delvis utelukkelse fra fellesskap. Det vises til departementets redegjørelse i kapittel 13. Er utlendingen plassert i et fengsel, gjelder straffegjennomføringsloven §§ 37 til 40.

6.5 Anke over kjennelser

6.5.1 Gjeldende rett og forslag i høringsnotat

I Tvangsmiddelrapporten foreslås det at det inntas en uttrykkelig bestemmelse i utlendingsloven om at straffeprosessloven kapittel 26 om anke over kjennelser, skal gjelde ved anke over kjennelser om internering i utlendingssaker. Følgende refereres fra rapportens kapittel 2.1:

«Det har […] vært hevdet i den juridiske teorien at straffeprosesslovens regler for anke (tidligere kjæremål) må gjelde tilsvarende ved anke over fengslinger etter utlendingsloven. Domstolenes praksis synes å følge denne linjen. For eksempel viser Høyesteretts ankeutvalg konsekvent til straffeprosesslovens § 388 om begrenset kompetanse ved videre anke, mens lagmannsrettene ofte viser til straffeprosessloven § 41 (og evt. § 52) om ankeinstansens begrunnelsesplikt. I Rt. 1996.1585 ga Høyesteretts kjæremålsutvalg også en annen type «ikke-henvist» bestemmelse i straffeprosessloven anvendelse i utlendingssaker, nærmere bestemt § 438 om rett til å få saksomkostninger dekket av staten.»

Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse om at straffeprosesslovens regler om anke over kjennelse skulle gjelde i saker om internering.

6.5.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen og Politiets utlendingsenhet støtter forslaget om å lovfeste at det er straffeprosesslovens regler om anke over kjennelser som gjelder.

6.5.3 Departementets vurdering

Departementet mener at det bør fremgå av utlendingsloven at straffeprosesslovens regler om anke over kjennelse skal gjelde ved anke over kjennelser om internering i utlendingssaker.

Utlendingsloven åpner også for at retten skal kunne avgjøre andre spørsmål ved kjennelse, slik som opprettholdelse av beslag (§ 104) og pålegg om bestemt oppholdssted eller meldeplikt (§ 105). Selv om det må antas at det først og fremst vil være interneringskjennelser som blir anket, bør det også være mulig å anke kjennelser som gjelder bruk av andre tvangsmidler etter utlendingsloven. Departementet foreslår derfor at straffeprosesslovens regler om anke over kjennelse bør komme til anvendelse ved alle saker om tvangsmidler etter utlendingsloven som kan bringes inn for retten. Det vises til lovforslaget § 99 a.