Prop. 127 S (2014–2015)

Jordbruksoppgjøret 2015 – endringer i statsbudsjettet 2015 m.m.

Til innholdsfortegnelse

4 Nasjonal jordvernstrategi

4.1 Innledning

4.1.1 Bakgrunn

Stortinget gjorde 8. april 2014 følgende anmodningsvedtak, jf. Innst. 149 S (2013–2014):

«Stortinget ber regjeringen i egnet form fremme forslag for Stortinget om jordvernstrategi.»

I innstillingen peker komiteen på flere mulige tiltak som bør vurderes for å styrke jordvernet ytterligere, som bl.a.: nasjonale retningslinjer, jordflytting, jorderstatningsfond, jordsmonnkartlegging, nye omdisponerings- og matjordmål, og egen vernehjemmel i jordloven. Komiteen pekte særlig på positive virkemidler.

På oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet har Asplan Viak laget utredningen Tiltak for å styrke jordvernet, datert 2. mars 2015. Det ble arrangert en areal- og jordvernkonferanse i samarbeid med KS den 5. mars 2015, bl.a. for å presentere Asplan Viaks utredning. I utredningen pekes det først og fremst på virkemidler innenfor areal- og transportplanleggingen. De viktigste tiltakene som anbefales av Asplan Viak er:

  • Stimulere til bruk av regionale planer for samordnet areal- og transport.

  • Tett oppfølging av kommunale planprosesser med tidlige innspill.

  • Tydelig formidling av nasjonale jordvernmål som klargjør bruk av innsigelse.

  • Opprydding og effektivisering av reglene for spredt utbygging.

  • Utarbeide verktøykasse med oppskrift på effektive transformasjons- og fortettingsprosesser.

  • Utarbeide eksempelsamling med veiledning om konsentrert boligbebyggelse med god kvalitet.

  • Se nærmere på metoden for verdsetting av dyrka mark i Vegdirektoratets Håndbok V712 om konsekvensanalyser, som er under revisjon.

  • Se nærmere på hvordan jordvernet ivaretas i konseptvalgutredningenes (KVU) tidlige faser.

Asplan Viaks vurderinger og anbefalinger er tatt med som innspill i arbeidet med jordvernstrategien. Landbruks- og matdepartementet har utarbeidet strategien, der viktige tiltak og virkemiddel som er nevnt i innstillingen fra næringskomiteen, er vurdert. Komiteen har også bedt om at positive virkemidler vurderes. Av slike virkemidler foreslås tiltak som kan bidra til bedre og mer helhetlig planlegging og tydelig formidling av nasjonale mål, samt etablering av en jordvernpris.

4.1.2 Hvorfor jordvern

Begrepet jordvern knytter seg først og fremst til arbeidet med å sikre jordbruksarealet for varig framtidig matproduksjon, og i størst mulig grad unngå at matjord omdisponeres og tas i bruk til andre formål. Jordbruk er en arealbasert næring som er avhengig av mengden og kvaliteten på jordressursene, dvs den dyrka og dyrkbare jorda og beiteressursene i inn- og utmark. Jordbruksarealene er derfor viktig som grunnlag for en næring som bidrar til sysselsetting, bosetting, verdiskaping og et levende kulturlandskap over hele landet. Dette er nærmere redegjort for i denne proposisjonen.

Sikker matforsyning for en stadig økende befolkning i verden og i Norge, er avhengig av at arealene i størst mulig grad beholdes. I 2011 passerte verdens befolkning 7 mrd. mennesker, og i 2050 er den beregnet til å være 9 mrd. mennesker. FNs mat- og jordbruksorganisasjon (FAO) har beregnet at den globale matproduksjonen må økes med 70 pst. for å sikre verdens befolkning tilstrekkelig med mat innen 2050.

Jordvern er derfor ingen særinteresse, men en samfunnssak. Vi vet at verdens potensial for produksjon av mat reduseres i stort omfang i mange områder. Jord bygges ned, jord eroderes og vaskes ut i vann og vassdrag, jord forgiftes, jord får høyt saltinnhold som gjør den uegnet til landbruk, jordstruktur ødelegges og vannressursene for jordbruksvanning overutnyttes. Samtidig kan klimaendringer føre til vanskeligere betingelser for jordbruk i mange deler av verden. I Norge vil imidlertid de klimatiske forholdene for jordbruket kunne bli bedre totalt sett og gi større muligheter for jordbruksproduksjon over hele landet.

4.2 Status og utviklingstrekk

4.2.1 Årlig omdisponering

Etter andre verdenskrig har omdisponeringen av dyrka og dyrkbar (egnet for nydyrking) jord vært på ca. 1,2 mill. dekar totalt. Det meste av dette er arealer som har vært egnet til matkornproduksjon. I perioden 1994–2003 ble det i gjennomsnitt rapportert en årlig omdisponering på over 11 400 dekar dyrka jordbruksareal. Som følge av dette ble det i 2004 satt et mål om at årlig omdisponering av de mest verdifulle jordressursene skulle halveres innen 2010 (St.meld. nr. 21 (2004–2005)). I praksis innebar dette at årlig omdisponering av dyrka jord måtte komme under 6 000 dekar.

I figur 4.1 vises den årlige omdisponeringen av dyrka og dyrkbar jord i perioden 2007–2014. I figur 4.2 vises den årlige omdisponeringen av dyrka jord i perioden 1976–2013. Sammenlignet med perioden fra 1994 til 2003 har det vært en markert nedgang i den årlige omdisponeringen av dyrka jord de siste årene, fra i gjennomsnitt 11 400 dekar i nevnte 10-årsperiode, til 5 620 dekar i 2013 og 5 050 dekar i 2014 (foreløpig tall), ifølge KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering).

Figur 4.1 Årlig omdisponert areal i Norge fordelt på dyrka og dyrkbar jord. Dekar.

Figur 4.1 Årlig omdisponert areal i Norge fordelt på dyrka og dyrkbar jord. Dekar.

*2014 er foreløpige tall.

Kilde: Landbruksdirektoratet og KOSTRA

Grafen viser et toppnivå når det gjelder omdisponering av dyrka jord i 2002 med 14 225 dekar. Rundt 350 000 dekar dyrka jord er omdisponert i Norge de siste 40 årene. I tillegg har rundt 260 000 dekar dyrkbar jord blitt omdisponert i denne perioden.

Oversikten i figur 4.2 viser at omdisponering av dyrka jord har hatt størst omfang under Ap-regjeringen på slutten av 1980-tallet, Ap-regjeringer på 1990-tallet samt under Bondevik 2-regjeringen i begynnelsen på 2000-tallet. Fra 2003–2004 har omdisponeringen gått gradvis ned til 2014, som har det laveste tallet siden registreringen startet.

Figur 4.2 Årlig omdisponert dyrka jord i Norge 1976–2013. Dekar.

Figur 4.2 Årlig omdisponert dyrka jord i Norge 1976–2013. Dekar.

Kilde: Landbruksdirektoratet, Ajour og KOSTRA

4.2.2 Best jord i pressområdene

De fleste byer og tettsteder i Norge med befolkningsvekst er omkranset av dyrka jord, slik at mye av den beste jorda ligger der hvor utbyggingspresset er størst. Kombinert med ønsket om en mest mulig samlet utbygging rundt eksisterende byer og tettsteder, skaper dette utfordringer i arbeidet med å ivareta jordressursene for framtiden.

Noe av bakgrunnen for plasseringen av byene og tettstedene, er at de ble anlagt i en tid da jordbruket var en av de største og viktigste næringene, og at transporten i stor grad foregikk på elv og sjø. Ut fra dette bosatte man seg ved den beste og mest lettdrevne jorda. At forholdene for både jordbruk og bebyggelse ofte var og er best i lavereliggende områder, har også hatt betydning for denne plasseringen.

Dersom vi ser på de 20 kommunene som til sammen har omdisponert mest dyrka jord i løpet av sjuårsperioden 2007–2013, finner vi at disse til sammen omdisponerte 16 869 dekar, noe som utgjør 34 pst. av all omdisponering av dyrka jord i perioden. De tre kommunene med mest omdisponering, stod for 10 pst. av all omdisponering av dyrka jord i denne perioden. Blant kommunene som topper omdisponeringsstatistikken, ligger de fleste av dem i områder med svært gode vilkår for jordbruk, men også med stort utbyggingspress.

En fylkesvis sammenstilling av omdisponert dyrka jord etter plan- og bygningsloven og jordloven, viser at kommunene i Rogaland har omdisponert mest i perioden 2007–2013, etterfulgt av kommunene i Sør-Trøndelag.

Figur 4.3 viser at det er store forskjeller mellom fylkene når det gjelder omdisponering av dyrka jord. Dette henger noe sammen med at matjorda er ujevnt fordelt ut over landet, men viser samtidig at noen fylker har større utfordringer knyttet til vekst og nedbygging av jordressurser enn andre.

Tallene for plan- og bygningsloven i figuren viser til omdisponeringer som er besluttet i reguleringsplaner, mens tallene for jordloven viser til omdisponering etter denne.

Figur 4.3 Fylkesvis fordeling av omdisponert areal av dyrka jord etter plan- og bygningsloven og jordloven samlet for årene 2007–2013. Dekar.

Figur 4.3 Fylkesvis fordeling av omdisponert areal av dyrka jord etter plan- og bygningsloven og jordloven samlet for årene 2007–2013. Dekar.

Kilde: Landbruksdirektoratet og KOSTRA

Tallene fra KOSTRA viser også hvilke andre samfunnsformål som landbruksarealene tas i bruk til i omdisponeringssaker. Figur 4.4 viser at boligbebyggelse stod for ca. 1/3 av omdisponeringen i perioden 2010–2013. Samferdselsanlegg og annen teknisk infrastruktur sto for ca. ¼ av omdisponeringen i samme periode.

Figur 4.4 Omdisponert areal etter og plan- og bygningsloven og jordloven fordelt på formål i perioden 2010–2013. Prosent.

Figur 4.4 Omdisponert areal etter og plan- og bygningsloven og jordloven fordelt på formål i perioden 2010–2013. Prosent.

Kilde: Landbruksdirektoratet og KOSTRA

4.2.3 Dyrka og dyrkbar jord

Det er omtrent 10 mill. dekar jordbruksareal (fulldyrka jord, overflatedyrka jord og innmarksbeite) i drift i Norge i dag. Av dette utgjør fulldyrka jord ca. 8,1 mill. dekar. Fulldyrka jord er jordbruksareal som er dyrka til vanlig pløyedybde. Overflatedyrka jord er jordbruksareal som for det meste er rydda og jevna i overflaten slik at maskinell høsting er mulig. Innmarksbeite er et grasdominert areal som benyttes til beite, men som ikke kan høstes maskinelt.

I tillegg har Norge omtrent 12,5 mill. dekar dyrkbar jord egnet for nydyrking. Produksjonspotensialet til den dyrkbare jorda er imidlertid i sum vesentlig mindre enn for dagens jordbruksareal, og det må tas hensyn til at områdene kan ha vesentlig betydning for blant annet naturmiljø, friluftsliv, kulturminner og klimagassregnskapet. Det meste av dyrkningspotensialet i de beste klimasonene er allerede tatt i bruk, og vi har lite arealer i reserve i den klimasonen som er best egnet til å produsere matkorn. Denne klimasoneinndelingen er imidlertid basert på gamle klimadata, og vil kunne endres en del ved oppdatering og framover i tid. Nydyrking vil uansett ikke kunne kompensere fullt ut for ytterligere omdisponering, da dyrkbar jord også er en begrenset ikke-fornybar ressurs.

Figur 4.5 Jordressurser i Norge fordelt på klimasoner. Klimasone 1 er den mest gunstige for dyrking.

Figur 4.5 Jordressurser i Norge fordelt på klimasoner. Klimasone 1 er den mest gunstige for dyrking.

Kilde: Norsk institutt for skog og landskap

Jordbruksarealet per innbygger i utvalgte land er vist i figur 4.6. Norge er nr. 87 av 164 land ifølge FAOs statistikk, og har mer jordbruksareal per innbygger enn for eksempel viktige land for jordbruk som Kina, India, New Zealand, Tyskland og Storbritannia. FAOs statistikk viser for øvrig at Norge ikke skiller seg stort fra flere land vi kan sammenligne oss med. Flere store jordbruksland har faktisk mindre areal per innbygger enn Norge.

Figur 4.6 Jordbruksareal per innbygger i utvalgte land.

Figur 4.6 Jordbruksareal per innbygger i utvalgte land.

Kilde: FAO

4.2.4 Mange vernehensyn

Kampen om arealene er særlig stor rundt de større byene, eksempelvis i Oslo-området. Fylkesmannen i Oslo og Akershus har laget et kart med de viktigste vernehensynene som fylkesmannen forvalter, jf. figur 4.7. Dette kartet viser at det er krevende for kommunene i Oslo-regionen å finne utbyggingsområder inntil eksisterende byer og tettsteder som ikke er i konflikt med ett eller flere av disse vernehensynene. I tillegg kommer hensynet til bl.a. kulturminner og –miljø, og fareområder for flom og skred, som ikke er vist på kartet.

Jordvern er et av hensynene som vises på figur 4.7 (oransje), sammen med friluftsliv (blått) og biologisk mangfold (grønt). De viktigste vernehensynene vises med de sterkeste fargene. Når det gjelder jordvern-områdene viser den lyseste fargen (7) innmarksbeite og dyrkbare arealer, mellomfarget er overflatedyrka jord, mens den sterkest oransje (9) er fulldyrka jord. En svært stor del av det som er vist med den største friluftslivverdien, ligger innenfor markagrensa og er mørkeblått. For biomangfold-verdien er de mørkest grønne områdene vernet areal (naturreservat). Ellers inngår bl.a. statlig sikrede friluftsområder og verdifulle viltområder.

Figur 4.7 Jordvern-, friluftsliv- og naturverninteresser i Oslo og Akershus.

Figur 4.7 Jordvern-, friluftsliv- og naturverninteresser i Oslo og Akershus.

Kilde: Fylkesmannen i Oslo og Akershus

4.3 Dagens regelverk

4.3.1 Arealdisponering

Beslutninger om omdisponering av dyrka og dyrkbare areal tas i all hovedsak gjennom planprosesser etter plan- og bygningsloven, og gjennom omdisponeringsvedtak etter jordloven. Det er kommunene som i dag har hovedansvaret for disse beslutningene.

Kommunene er planmyndighet, og skal utarbeide overordnede kommuneplaner etter plan- og bygningsloven som viser utbyggingsmønster, og forholdet mellom utbygging og bevaring. Sikring av jordressursene er inntatt som en viktig oppgave og hensyn i planlegging etter plan- og bygningsloven.

Arealdisponeringene bygger i stor grad på lokalpolitisk skjønn, og en strykes viktig oppgave for planmyndigheten er å foreta interesseavveininger mellom ulike formål og samfunnsinteresser. Det har de siste årene vært en av forventningene fra nasjonale myndigheter at kommunene ivaretar viktige jordbruksareal.

Jordloven inneholder et generelt forbud mot omdisponering, men dette kan settes til side ved utarbeidelse av kommunale arealplaner for utbygging. Litt forenklet kan man si at jordlovens bestemmelser om omdisponering har sitt virkeområde i det plan- og bygningsloven definerer som LNFR-områder (landbruks-, natur- og friluftsområder, samt reindrift).

Hovedregelen i jordloven er at dyrka jord ikke må tas i bruk til formål som ikke tar sikte på jordbruksproduksjon. I særlige tilfeller kan det likevel innvilges dispensasjon dersom kommunen etter en samlet vurdering mener jordbruksinteressene bør vike. Ved denne dispensasjonsvurderingen skal det blant annet tas hensyn til samfunnsnytten en omdisponering vil kunne gi. Det vil da være relevant å vurdere jordbruksarealets tilstand og kvalitet opp mot fordelene ved å gjennomføre det aktuelle tiltaket.

4.3.2 Planlegging etter plan- og bygningsloven

Jordvern handler om arealforvaltning. Plan- og bygningsloven er derfor det sentrale juridiske virkemiddelet for å gjennomføre jordvernpolitikken. Noen grunnleggende prinsipper som loven legger opp til, er av særlig betydning for å ivareta jordvernpolitikken i arealplanleggingen:

  • Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har det overordnede ansvar for å utarbeide nasjonale mål og retningslinjer for arealplanleggingen i Norge.

  • Statlige myndigheter kan fremme innsigelse til kommunale planer som utarbeides i strid med disse mål og retningslinjer. KMD har endelig avgjørelsesmyndighet i slike saker.

  • Både regional planlegging (fylkesplanlegging) og kommunal planlegging skal skje innenfor rammen av den nasjonale areal- og miljøpolitikken.

  • Overordnede planer danner grunnlaget for den mer detaljerte arealplanleggingen.

  • Kun når det foreligger særlige grunner kan kommunen gi dispensasjon fra plan.

Etter loven har staten ulike virkemidler for å påse at den nasjonale arealpolitikken følges opp i den lokale arealforvaltningen. Statlig medvirkning i planleggingsprosessene sikrer at staten kan påvirke den praktiske arealplanleggingen for å hindre vesentlige brudd med nasjonale mål og retningslinjer. De hyppigst brukte juridiske virkemidlene fra statens side er i denne sammenheng innsigelse til kommunale planforslag og påklaging av dispensasjonsvedtak.

Det er en helt sentral forutsetning i planleggingssystemet at det er kommunen som er ansvarlig myndighet for arealplaner. Planvedtak om bruk (omdisponering) av arealer er politiske, og det er en stor grad av skjønn så lenge reglene for prosess og medvirkning er fulgt.

Planlegging er en metode for å identifisere interesser og foreta en interesseavveining. For å kunne ta stilling til hvordan jordvernet kan styrkes, må en se på samspillet mellom ulike tiltak i alle fasene gjennom hele planprosessen. Plan- og bygningsloven skisserer prosessene for å oppnå en helhetlig planlegging.

Et viktig spørsmål er hvordan hensynet til lokaldemokratiet skal vektlegges og balanseres mot behovet for å ivareta viktige nasjonale interesser/målsettinger. Det framgår av loven at forutsetningen for kommunestyrenes egengodkjenning av arealplaner, er at vedtakene er innenfor rammene av statlig politikk.

4.4 Tiltak for å styrke jordvernet

4.4.1 Nasjonalt jordvernmål

I Innst. 149 S (2013–2014) har komiteen pekt på at nye omdisponerings- og matjordmål bør vurderes i jordvernstrategien. Det nasjonale jordvernmålet er derfor grundig vurdert, noe som også ble gjort i behandlingen av Meld. St. 9 (2011–2012) Velkommen til bords.

Under skiftende regjeringer har det vært et mål å begrense omdisponeringen av dyrka jord. Det er nå omlag 10 år siden Bondevik 2-regjeringen lanserte det såkalte halveringsmålet. Et mål om å halvere den årlige omdisponeringen av viktige jordressurser innen 2010, ble da formulert i St.meld. nr. 21 (2004–2005) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, noe som innebar en årlig omdisponering på under 6 000 dekar dyrka jord.

Omfanget av omdisponeringen av dyrka jord har de siste årene vist en svakt fallende tendens. I 2013 var omdisponeringen av dyrka jord den laveste siden registreringen startet i 1976, og var for første gang så vidt under 6 000 dekar. De foreløpige tallene for 2014 er 5 050 dekar.

Det vil imidlertid bli utfordrende å holde dette nivået på omdisponeringen framover. Det er et stort arealpress i mange byregioner med verdifulle jordbruksarealer, og det er mange større samferdselsprosjekter under planlegging. Også i distriktene kan det være sterke ønsker om å bygge ned jordbruksareal. Jordbruksarealene har ofte liten verdi sammenlignet med utbyggingsverdien i disse sammenhengene.

Kombinasjonen av at mange byer og tettsteder er omgitt av dyrket jord, og at en ønsker en mest mulig kompakt utbygging, fører til at det er vanskelig å finne nye utbyggingsområder utenom dyrket jord. Bare i Oslo-regionen er befolkningen forventet å øke med 350 000 fram mot 2030. I Nasjonal transportplan (2014–2023) er nedbyggingen av dyrket jord på grunn av riksvei- og jernbaneprosjekter anslått til å bli ca. 7 600 dekar i 10-årsperioden fram til 2023, dvs. ca. 760 dekar årlig (ca. 700 dekar til riksvei og 60 dekar til bane årlig). Bygging av kommunale og fylkeskommunale veier, gang- og sykkelveier, eventuelle nye statlige vei- og jernbaneprosjekter og annen infrastruktur kommer i tillegg.

Også historien fra 1976 og fram til i dag, tilsier at det har vært krevende å komme under en årlig omdisponering på 6 000 dekar dyrka jord, jf. figur 4.2. Gjennomsnittet for 10-årsperioden før jordvernmålet ble satt (1994–2003), var på hele 11 400 dekar. For hele perioden tilbake til 1976 er det blitt omdisponert ca. 8 750 dekar dyrka jord årlig. For perioden 2004–2013 har den årlige omdisponeringen i gjennomsnitt vært på ca. 7 600 dekar.

Målet om at årlig omdisponering skal holdes under 6 000 dekar er også gjentatt i Meld. St. 9 (2011–2012) Velkommen til bords, som Stortinget sluttet seg til under Stoltenberg 2-regjeringen. Det er i denne meldingen vist at en omdisponering under 6 000 dekar årlig er et ambisiøst, men realistisk mål. Regjeringen vil videreføre dette målet for jordvern.

Regjeringen vil

at den årlige omdisponeringen av dyrka jord ikke skal overstige 6 000 dekar.

4.4.2 Nye nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging

Regjeringen skal vedta nye nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven (nasjonale forventninger) før sommeren 2015. De nasjonale forventningene er hjemlet i plan- og bygningsloven og skal være en sammenstilling av vedtatt nasjonal planrelevant politikk og i hovedsak gi overordnete føringer. De nye nasjonale forventningene skal legges til grunn ved de nye fylkestingenes og kommunestyrenes arbeid med planstrategier og påfølgende planer i fireårsperioden.

Når det gjelder bolig-, areal- og transportplanlegging, herunder jordvern, baserer det nye forventningsdokumentet seg på Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, jf. punktet under, og på regjeringens satsing på mer effektive planprosesser.

Regjeringen vil

vedta nye nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven. Jordvern er et viktig hensyn som kommunal og regional planlegging skal ivareta.

4.4.3 Statlige planretningslinjer for samordnet bolig- areal- og transportplanlegging

Nye statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, ble fastsatt ved kgl. res. av 26.9.2014. Disse er utarbeidet for å gi tydelige signaler om viktige nasjonale interesser i planleggingen. Retningslinjene peker på at tidlig medvirkning fra alle parter kan bidra til å løse konflikter, og at effektiv arealutnyttelse og samordning av areal- og transportplanleggingen kan spare klimagassutslipp, natur og arealressurser, herunder dyrka jord.

Hensynet til jordvernet er godt innarbeidet i disse retningslinjene, og jordverninteressene vil være best tjent med en aktiv bruk av dem. Følgende punkter i retningslinjene kan framheves som særlig viktige for jordvernet:

  • Rammene for utbyggingsmønsteret bør fastsettes i regionale planer – som trekker langsiktige grenser mellom by- og tettstedsområder og store sammenhengende landbruksområder.

  • Det skal legges særlig vekt på høy arealutnyttelse, fortetting og transformasjon i by- og tettstedsområder og rundt kollektivknutepunkt. I områder med stort utbyggingspress bør det legges til rette for arealutnyttelse utover det som er typisk.

  • Potensialet for fortetting og transformasjon bør utnyttes før nye utbyggingsområder tas i bruk. Nye utbyggingsområder bør styres mot sentrumsnære områder.

  • Det er nødvendig å ta vare på god matjord, men jordvernet må balanseres mot storsamfunnets behov.

  • Planleggingen av utbyggingsmønsteret og transportsystemet skal omfatte alternativvurderinger som beskriver konsekvenser for miljø og samfunn.

  • Ved forslag om omdisponering av verdifull dyrket eller dyrkbar jord, bør potensialet for fortetting og transformasjon være kartlagt.

Regjeringen vil

følge opp statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, som ble fastsatt ved kgl. res. av 26.9.2014.

4.4.4 Formidling av nasjonal jordvernpolitikk

Det er en viktig forutsetning for lokalpolitisk egengodkjenning av arealplaner at kommunen er kjent med og respekterer gjeldende nasjonal arealpolitikk. I den sammenheng er det viktig at nasjonal politikk er forankret hos kommunepolitikere og kommunenes administrative ledelse.

Fylkesmennene har et særskilt ansvar for å formidle nasjonal politikk til kommunene, men det er ulik praksis for hvordan de følger opp denne oppgaven. For å sikre at de har en enhetlig praksis i sin formidling til kommunene, kan det være en fordel om det utvikles et standardisert presentasjonsmateriale og en formidlingsstrategi på sentralt nivå. Det kan bidra til at formidlingen av den nasjonale jordvernpolitikken prioriteres og følges opp bedre og mer ensartet i fylkesmennenes kommunedialog.

I plan- og bygningsloven står det at det bør opprettes et regionalt planforum i hver region. Forumet skal ledes av fylkeskommunen og bidra til å klarlegge og samordne statlige, regionale og kommunale interesser i regionale og kommunale planprosesser. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i et rundskriv framhevet at regionalt planforum skal bidra til tidlig avklaring av uenighet, raskere avgjørelser, bedre samordning av interesser og redusert konfliktnivå.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har fått gjennomført en evaluering av regionalt planforum. Evalueringen vil danne grunnlaget for deres veiledning knyttet til planforum og til vurderinger av behovet for lovendringer eller forskrifter på området.

Formidlingen av nasjonale jordverninteresser må ses i sammenheng med bruken av innsigelser. Tidlig og tydelig formidling kan bidra til god forankring av jordvernpolitikken regionalt og lokalt, og dermed redusere bruken av innsigelser. Regionale areal- og jordvernkonferanser kan være effektive i dette arbeidet og bidra til å sette jordvern på dagsorden regionalt og lokalt.

Formidlingen av nasjonale interesser inngår i fylkesmannens kommunedialog og kan også utvikles i tilknytning til folkevalgtopplæringen til KS.

Regjeringen vil

bidra til en tydelig formidling av mål og tiltak for arealpolitikk og jordvern.

4.4.5 Regionale areal- og transportplaner

Helhetlig planlegging på tvers av kommunegrenser som ser større områder i sammenheng, er viktig for å få til en mer samordnet og helhetlig areal- og transportplanlegging i samsvar med nasjonale behov og statlige planretningslinjer. Større byer og tettsteder har ofte bolig- og arbeidsregioner som strekker seg langt ut over den enkelte kommune.

Derfor kan det være fornuftig å vurdere behovet for nye bolig- og næringsarealer uavhengig av kommunegrensene, og se det i sammenheng med det regionale transportsystemet. Krav om utnyttelse av transformasjons- og fortettingspotensialet, effektiv arealbruk i byggeområdene og langsiktige byggegrenser, bør i slike tilfeller formuleres på regionalt nivå og være felles for berørte kommuner innen regionen.

Det er fylkeskommunen som er ansvarlig myndighet for regional planlegging. Staten ved fylkesmennene kan i sin dialog med fylkeskommunene motivere til at regional planlegging i større grad tas i bruk til dette formålet, og formidle nasjonal politikk tidlig og tydelig i de regionale planprosessene. Det er viktig at fylkesmennene i fylker med utfordringer knyttet til jordvern, påser at denne utfordringen tas opp i den regionale planstrategien.

Regional plan vedtas av fylkestinget med endelig virkning. Fylkesmannen kan imidlertid ha innvending til planen, og be departementet om å foreta nødvendige endringer ut fra nasjonale interesser. Vedtatt regional plan vil være grunnlag for innsigelser mot kommuneplaner som ikke følger opp planens retningslinjer og bestemmelser.

Både ut fra jordvernhensyn og utbyggingsinteresser er det viktig at det legges langsiktige rammer for utviklingen av tettstedene i en regional plan, slik at man ikke får stadige omkamper. Dette bidrar til forutsigbarhet og helhetlig planlegging, og samtidig legger det grunnlaget for en langsiktig utbyggingsgrense med følgende målsetting:

  • å forenkle arbeidet med langsiktig forvaltning av verdifulle jordbruksarealer, samt landskap og rekreasjonsarealer

  • å øke forutsigbarheten for drift og investeringer i jordbruket

  • å øke forutsigbarheten i rammebetingelsen for arealplanleggingen og for eiendomsutviklere

  • å forenkle planleggingen og prioriteringen av infrastrukturtiltak og kollektivtiltak

Regjeringen vil

styrke veiledningen og formidle gode eksempler på regionale planer, for å vise hvordan en med regional planlegging kan balansere jordvernet opp mot storsamfunnets øvrige behov.

4.4.6 Byutviklingsavtaler og bymiljøavtaler

Byutviklingsavtalene vil være et verktøy for å fremme effektiv arealforvaltning, bolig- og næringsbygging i kollektivknutepunkt og nødvendig infrastruktur. Byutviklingsavtalene vil bidra til å redusere nedbygging av jordbruksareal gjennom å motvirke byspredning og synliggjøre behov for avveining i forhold til jordverninteresser tidlig.

Bedre samordning av areal- og transportplanlegging er et av de viktigste grepene ved overgang fra bypakker til bymiljøavtaler. Det er en forutsetning for inngåelse av avtale, at det foreligger en regional eller interkommunal areal- og transportplan som bidrar til å nå målet om at all vekst i persontransport skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Arealdimensjonen i bymiljøavtalene er et nytt grep i forbindelse med dagens belønningsordninger og avtaler om bypakker. Byutviklingsavtaler vil være det sentrale redskapet for å følge opp arealdimensjonen i bymiljøavtalene.

Byutviklingsavtaler skal være en del av handlingsprogrammene til de regionale areal- og transportplanene. Dette betyr at alle relevante statlige, fylkeskommunale og kommunale aktører inngår i et forpliktende samarbeid om å utarbeide og vedta konkrete tiltak, slik som utvikling av knutepunkter og forutsigbar arealbruk. Plan- og bygningsloven har ikke egne verktøy for oppfølging av den regionale planens handlingsprogram, verken når det gjelder gjensidig forpliktelse, samhandling eller konkretisering av tiltak, men overlater dette til planeier. Byutviklingsavtalene skal være et egnet verktøy for å formalisere og strukturere samarbeid om oppfølging av handlingsprogrammene.

Regjeringen vil

videreføre arbeidet med byutviklingsavtaler og bymiljøavtaler for bedre samordning og helhetlig planlegging i byregionene.

4.4.7 Konkretisering av nasjonale jordverninteresser

I fylker som ikke har behandlet og avklart jordverninteressene i en regional plan, kan det være behov for strategidokument som sammenstiller og konkretiserer nasjonale føringer for jordvernet. Et slikt dokument vil være grunnlag for tidlige og tydelige innspill til kommunale planer. Det vil bidra til forutsigbarhet og likebehandling, og dermed styrke samhandlingen med kommunene. Slike dokument kan utvikles fylkesvis og konkretiseres ut fra kjennskap til jordressursene i det aktuelle fylket. Sentrale landbruksmyndigheter kan gjennom et strategidokument tydeliggjøre hva som er de nasjonale jordverninteressene i arealplanleggingen. Dette kan også fungere som en veileder for god og effektiv samhandling mellom landbruksmyndighetene, kommunene som planmyndighet og andre aktører i arealplanleggingen. I en slik strategi kan det legges vekt på å klargjøre:

  • Hva nasjonale og vesentlige regionale jordverninteresser er i arealplanleggingen.

  • Hvordan statlige landbruksmyndigheter og kommunene kan samarbeide om planløsninger på en effektiv måte når nasjonale jordverninteresser blir berørt.

  • I hvilke situasjoner statlig landbruksmyndighet kan bruke innsigelse for å sikre at nasjonale jordverninteresser blir ivaretatt.

Miljøverndepartementets planavdeling (nå planavdelingen i Kommunal- og moderniseringsdepartementet) gjennomførte våren 2013 et prosjekt for å kartlegge hvordan innsigelser brukes og hvilke tiltak som kan gi en mer effektiv og målrettet praksis. Konklusjonene i prosjektet var at praksisen varierer i ulike deler av landet og at departementene i varierende grad gir føringer for statsetatenes medvirkning i plansaker. Noen departement og direktorater jobber på denne bakgrunn med å definere nasjonale føringer innenfor sine områder og med å videreutvikle veiledningsmateriell. Noen innsigelsesetater har også gjennomført tiltak for å sikre lik innsigelsespraksis over hele landet.

Høsten 2013 startet et treårig forsøk der seks fylkesmenn fikk ansvar for å samordne innsigelser fra statlige etater til kommunale planer etter plan- og bygningsloven. Fra 2015 er forsøket utvidet med seks nye fylker. Utvidelsen vil gi et bedre grunnlag for å vurdere om ordningen skal være permanent. Samordningsforsøket vil bli evaluert i slutten av 2015.

Målsettingen med samordningsforsøket er å få til en mer effektiv og målrettet behandling av plansaker og et bedre samarbeid mellom kommunene og statlige myndigheter. Det er også et mål at kvaliteten på og gjennomførbarheten av de kommunale planene skal styrkes.

Fylkesmannen har ansvar for å ivareta nasjonale interesser knyttet til landbruk, reindrift, miljøvern, folkehelse og barn og unges interesser i planleggingen. I forsøket skal han samordne uttalelser og innsigelser knyttet til disse fagområdene med uttalelser og innsigelser fra andre statlige etater som Statens vegvesen, Jernbaneverket, Kystverket, NVE og Fiskeridirektoratet. Fylkesmannen kan i denne forbindelse avskjære innsigelser som er motstridende eller ikke tilstrekkelig begrunnet.

Erfaringene med samordningsforsøket er gode. Det bidrar til bedre dialog mellom statsetatene og større oppmerksomhet på statsetatenes ansvar for tidlig og aktiv deltagelse i kommunale planprosesser. Fylkesmennene har tatt en mer aktiv rolle i å løse uklarheter og uenigheter tidlig i planprosessene.

Regjeringen vil

klargjøre hvordan landbruksmyndighetene kan medvirke i kommunale og regionale planprosesser for å sikre at jordvernhensyn blir ivaretatt. Regjeringen vil også klargjøre grunnlaget for bruk av innsigelse med jordvern som begrunnelse.

4.4.8 Veiledning om fortetting, transformasjon og konsentrert utbygging

I Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, står det bl.a. at:

  • det skal legges særlig vekt på høy arealutnyttelse, fortetting og transformasjon i by- og tettstedsområder og rundt kollektivknutepunkt

  • i områder med stort utbyggingspress bør det legges til rette for arealutnyttelse utover det som er typisk

  • potensialet for fortetting og transformasjon, bør utnyttes før nye utbyggingsområder tas i bruk

  • nye utbyggingsområder bør styres mot sentrumsnære områder

Siden de fleste byer og tettsteder er omgitt av dyrka jord, og har et behov for å vokse, er det viktig også for jordvernet, at nye og eksisterende områder for utbygging utnyttes mest og best mulig. Arealstrategier der det legges vekt på fortetting innenfor eksisterende byggesone, vil i det lange løp også fremme jordvernet. Ved en konsentrert utvikling vil arealforbruket til utbygging bli mindre og presset på verdifulle områder utenfor tettstedsavgrensingen betydelig redusert.

Ved fortetting og konsentrert byutvikling er det en utfordring å sikre god arkitektonisk kvalitet og gode boliger og utearealer. Det er en pågående diskusjon om fortettingen som pågår i de større byene, holder høy nok estetisk og bruksmessig kvalitet. Ikke alle prosjektene som bygges, svarer til de forventningene vi har til et godt bymiljø, men det finnes en rekke vellykkede prosjekter som både har en høy arealutnyttelse, og som samtidig tilfører bymiljøene nye kvaliteter.

Fortettingsprosesser er svært komplekse, omfatter mange aktører med ulike interesser, har ofte høyt konfliktnivå og kan innebære komplekse juridiske vurderinger. I tillegg er prosessene utfordrende rent faglig, fordi det skal foretas en rekke kvalitative vurderinger og prioriteringer. Ofte utfordres også ulike nasjonale interesser i form av bl.a. naturmangfold, kulturminner, jordvern og grønnstruktur.

Det kan derfor være behov for bedre veiledning eller en eksempelsamling som viser at konsentrert boligbygging kan være attraktivt. Denne kan vise kreative/innovative eksempler som kan passe inn i forskjellige kontekster – ulike type steder i hele landet. Videre kan den redegjøre for ulike måter å beregne tetthet/utnyttelsesgrad. Det er områdeutnyttelsen som er interessant med tanke på å unngå byspredning og økt nedbygging av dyrka jord. Tiltaket kan være et samarbeid mellom planmyndigheter, miljømyndigheter og landbruksmyndigheter på nasjonalt nivå.

Det kan også lages en veileder som beskriver framgangsmåter for effektiv transformasjon og fortetting – en «verktøykasse». Der kan man ta utgangspunkt i og vise vellykkede prosjekter og fokusere på kritiske suksessfaktorer. Viktige tema er eiendomsforhold, utbyggingsavtaler, samarbeid offentlig–privat sektor, tidsperspektiv og strategisk bruk av virkemidlene i kommuneplanen. Mer aktiv bruk av områderegulering og krav om felles planlegging for flere eiendommer kan også være viktige grep.

Regjeringen vil

styrke arbeidet med veiledning om helhetlig planlegging for fortetting, transformasjon og konsentrert utbygging.

4.4.9 Spredt utbygging

Boligutbygging på dyrka jord registreres i KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) enten gjennom omdisponeringstillatelse etter jordloven, eller gjennom regulering til boligformål etter plan- og bygningsloven. Tallene for 2013 viser at så mye som 29 pst. av boligbyggingen på dyrka jord, ble godkjent gjennom omdisponeringstillatelse etter jordloven. Når det gjelder fritidsbebyggelse på dyrka jord, ble hele 65 pst. godkjent gjennom omdisponering etter jordloven i 2013.

Det eksisterer lite kunnskap om de samlede effektene av spredt utbygging, samt av landbrukets egen virksomhet, når det gjelder nedbygging av dyrka jord. NIBR-rapporten Spredt utbygging og jordvern antyder at omfanget kan være stort. Det bør skaffes mer kunnskap om denne type nedbygging, slik at man lettere kan vurdere hvilke tiltak som bør settes inn.

Kommunene kan i sine kommuneplaner legge inn bestemmelser som begrenser bruk av dyrka jord til spredt utbygging og til landbrukets egen byggevirksomhet. Kommunene kan også gi retningslinjer eller bestemmelser om at spredt utbygging av boliger og fritidsboliger ikke skal skje på dyrka jord.

Tallene ovenfor indikerer at det foregår en fragmentert nedbygging av dyrka jord av ganske stort omfang i områder som ikke er avklart og godkjent til utbygging i kommunale planer. På grunn av den store andelen av årlig omdisponering dette utgjør, er det behov for å utrede og vurdere denne praksisen.

Regjeringen vil

gjennomgå omfanget av, og dagens praksis for spredt utbygging

4.4.10 Beslutningsprosesser i konseptvalgutredninger (KVU) og eksterne kvalitetssikringer (KS1)

Konseptvalgutredning (KVU) er en faglig statlig utredning i tidlig fase for store samferdselsprosjekter (med antatt kostnad over 750 mill. kroner). I prinsippet skal KVU gjennomføres før prosjektplanleggingen etter plan- og bygningsloven. I en KVU analyseres transportbehov og andre samfunnsbehov, og det vurderes ulike prinsipielle måter å løse transportbehovene på (konsepter). Utredningen og etterfølgende kvalitetssikring (KS1) skal gi grunnlag for å beslutte om man skal starte planlegging etter plan- og bygningsloven (gjennom en kommunedelplan). Det er regjeringen som legger føringer for videre planlegging.

KVU/KS1-prosessen er regulert gjennom en rammeavtale mellom staten og eksterne utredere. Det overordnede kravdokumentet i KVUen skal sammenfatte betingelsene som skal oppfylles ved gjennomføringen av prosjektet. Her kan det for eksempel stilles krav til at prosjektet skal ivareta nasjonalt viktige samfunnsinteresser og målsetninger, som for eksempel et sterkt jordvern.

Det er usikkerhet knyttet til hvordan jordvernet ivaretas i KVU-prosessene. Det er derfor behov for en gjennomgang av hvordan jordvernet håndteres i disse prosessene.

Regjeringen vil

gjennomgå hvordan jordvern og andre hensyn ivaretas i konseptvalgutredningsprosessene.

4.4.11 Konsekvensanalyser – jordressurser som ikke-prissatte konsekvenser i samferdselsprosjekter

Statens vegvesens metodikk for konsekvensanalyser består av en samfunnsøkonomisk analyse som inkluderer prissatte og ikke-prissatte konsekvenser, samt eventuelle tilleggsutredninger om netto ringvirkninger, fordelingsvirkninger og lokale og regionale virkninger.

Statens vegvesen har lang tradisjon for bruk av konsekvensanalyser i sin planlegging. Den første håndboka om konsekvensanalyser kom i 1988. Foreliggende håndbok (V712) kom i 2014 og avløste utgaven fra 2006. Bakgrunnen for den siste revisjonen var at det var behov for oppdatering i forhold til endringer i lover, forskrifter og nye veiledere. Det ble ikke gjort endringer av selve utredningsmetodikken. Den pågående revisjonen av Håndbok V712, som planlegges ferdigstilt innen 2017, åpner for mer grunnleggende endringer i bl.a. prinsippene rundt behandlingen av ikke-prissatte konsekvenser.

Verdien av dyrka og dyrkbar jord behandles i dag som delvis prissatte og delvis ikke-prissatte konsekvenser. De prissatte konsekvensene av dyrka jord er i dag begrenset til erstatningskostnader ved grunnerverv og begrenset til den privatøkonomiske delen av jordas verdi. Øvrige verdier av den dyrka jorda håndteres som ikke-prissatte konsekvenser i de samfunnsøkonomiske analysene.

I forbindelse med den pågående revisjonen av Håndbok V712 vil det bli evaluert hvordan ikke-prissatte konsekvenser har blitt håndtert i utvalgte konsekvensanalyser, med tilhørende anbefalinger om eventuelle forbedringer. I utredningen vil en også vurdere sammenstillingen av ikke-prissatte konsekvenser og metoden for sammenstilling mellom prissatte og ikke-prissatte konsekvenser.

Regjeringen vil

at Vegvesenets Håndbok V712 revideres og ferdigstilles innen 2017.

4.4.12 Jordflytting

Flytting av dyrka jord er en form for fysisk kompensasjon av jordbruksareal. Bruken av fysisk kompensasjon er vurdert av en arbeidsgruppe opprettet i forbindelse med nasjonal transportplan, jf. rapporten Fysisk kompensasjon for jordbruks- og naturområder ved samferdselsutbygging. Bruk av kompenserende tiltak, som jordflytting, er vurdert som en siste utvei dersom man ikke kan unngå nedbygging, avbøte gjennom tilpasninger og reduksjon av omfang, eller restaurere direkte effekter av utbygging.

Fysisk kompensasjon for jordbruks- og naturområder er omtalt i Nasjonal Transportplan (Meld. St. 26 (2012–2013)) (s.220):

«Eksisterende lovverk og planprosesser åpner også for å benytte kompensasjon som tiltak. Kompensasjonstiltak er prøvd ut i dag, i tilfeller der det ikke har vært andre mulige alternativer. Kompensasjon i denne sammenheng handler ikke om økonomisk kompensasjon, men om å kompensere fysisk for viktige verdier og funksjoner i jordbruksområder som går tapt. Dette kan gjøres ved helt eller delvis å opparbeide andre arealer som kan erstatte den matproduksjonsfunksjonen som de berørte arealene hadde. Foruten at det er knyttet stor usikkerhet til kostnadene ved kompensasjonstiltak, er det en risiko for at metoden ikke gir de samme verdifulle funksjonene som kvalitetene i det opprinnelige området hadde. Det er behov for mer informasjon og eksempler som kan vise hvordan eventuelle kompensasjonstiltak kunne organiseres og hva det ville koste.»

Det er hittil få gode, dokumenterte eksempler på bruk av jordflytting som kompenserende tiltak. Det er derfor fortsatt stor usikkerhet knyttet både til agronomiske, økonomiske, miljømessige og planfaglige forhold.

Regjeringen vil

arbeide videre med å vurdere om kompensasjon av jordbruksområder, bl.a. i form av jordflytting, er et hensiktsmessig verktøy der det er vanskelig å finne alternativer.

4.4.13 Plankompetanse

Planlegging etter plan- og bygningsloven er det viktigste verktøyet for å ivareta jordvernet. Tilstrekkelig kompetanse innenfor planlegging, er derfor en nødvendig forutsetning for et sterkt jordvern.

Kommunene har med grunnlag i plan- og bygningsloven hovedansvaret for forvaltningen av 83 pst. av landets arealressurser, dvs. det arealet som ikke er vernet. Loven angir mange hensyn og oppgaver som skal ivaretas, og regelverket er komplekst. Arbeidet med å sikre kommunenes planfaglige kompetanse innen samfunnsplanlegging og arealplanlegging har vært en satsing siden den nye planloven trådte i kraft i 2009.

Det er likevel et voksende gap mellom forventningene og kravene som stilles til kommunene på planområdet og kommunenes kapasitet og kompetanse, jf. delrapport fra ekspertutvalget for kommunereformen, Kriterier for god kommunestruktur. Særlig har mindre kommuner utfordringer knyttet til arbeid med samfunnsutvikling.

Det er derfor nødvendig å videreutvikle kompetansen blant annet ved å satse på utdanning og rekruttering til planfaget. Innsatsen for økt planutdanning og plankompetanse skal videreføres, blant annet gjennom Sekretariatet for etter- og videreutdanning i samfunnsplanlegging (SEVS). Dette sekretariatet drives som et prosjekt i samarbeid mellom KS, og flere departement, inkludert Landbruks- og matdepartementet.

Som en del av SEVS arrangeres det samlingsbaserte plankurset Samplan, der målgruppen er personer med utviklings- eller planleggingsoppgaver. Over halvparten av deltakerne de siste fire årene var ansatt i en kommune. Innholdet i kurset er tilpasset aktuelle problemstillinger innenfor planleggingsmetodikk, og har de siste årene bl.a. omfattet temaer som planleggingsteori, fysisk og sosial planlegging, medvirkning og mobilisering og regional utvikling.

Fylkene får også midler til opplæringstiltak rettet mot kommunene innenfor planlegging. Veiledningsverktøyet Miljøkommune.no vil bli videreført i regi av Miljødirektoratet. Pilotprosjektet for styrking av kommunenes plan-, miljø- og landbrukskompetanse i Sør-Trøndelag skal fortsette i et bredt samarbeid med støtte fra Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Kommunal og moderniseringsdepartementet. Pilotprosjektet involverer også Nord-Trøndelag og Hedmark, og vil kunne gi verdifulle erfaringer med å samarbeide på tvers av kommune- og fylkesgrenser om oppgaver innen disse fagområdene. Kommunal- og moderniseringspartementets nettverk for kommunal og regional planlegging videreføres. Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet ser i fellesskap på en mulig koordinert innsats for å styrke kompetansen på landbruk, miljø og plan i kommunene.

Regjeringen vil

videreføre arbeidet med å øke plankompetansen i kommunene, i samarbeid med bl.a. KS.

4.4.14 Kommunestruktur og -størrelse

Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner legger til grunn at færre og større kommuner skal gi bedre kapasitet til å ivareta og videreutvikle lovpålagte oppgaver, gi bedre kvalitet i tjenestene og muligheter til å utvikle bærekraftige og gode lokalsamfunn. Økt oppgaveomfang og flere spesialiserte oppgaver, sammen med økte krav til kvalitet i tjenestene og økte forventninger fra innbyggerne, stiller store krav til kommunene om sterke fagmiljø og tilstrekkelig kapasitet og kompetanse, også innenfor areal- og samfunnsplanleggingen.

I by- og tettstedsområdene skaper dagens kommunestruktur i mange tilfeller utfordringer, ved at det i de fleste områder er flere kommuner som inngår i en og samme bo- og arbeidsmarkedsregion. Mange bykommuner har begrenset areal og er avhengig av boligbygging i omkringliggende kommuner for å håndtere stor befolkningsvekst. Romerike i Akershus er et eksempel på en region med sterk vekst bestående av flere kommuner med felles areal- og transportutfordringer, og dermed behov for en samordnet og helhetlig planlegging. Bare ved å reise fra Oslo til Eidsvollsbygningen, er man innom seks kommuner.

Eksemplet viser at en justering av kommunestrukturen vil gjøre det lettere å drive en mer helhetlig planlegging og utvikling når det gjelder arealbruk, transport og tjenesteproduksjon. Større kommuner vil også gi mulighet for å bygge opp sterkere fagmiljø innen areal- og samfunnsplanlegging, noe som også vil være positivt for rekruttering av planfaglig kompetanse i kommunene. På den måten vil også større kommuner kunne bidra til å styrke jordvernet.

Regjeringen vil

videreføre arbeidet med kommunereformen.

4.4.15 Faglig kunnskapsgrunnlag

Norsk institutt for skog og landskap (Skog og landskap) produserer mye arealinformasjon i form av kart, statistikk og tjenester, som kan være til stor nytte også i arealplanleggingen. Mesteparten av denne informasjonen er lett tilgjengelig på nett for alle, gjennom den digitale kartløsningen Kilden. Det er viktig at disse areal- og ressursdataene videreutvikles, ajourholdes, og ikke minst gjøres tilgjengelig og brukes, også i arealplanleggingen.

Informasjonen som gis på den digitale kartløsningen Kilden gir alle anledning til å bringe jordvernhensyn inn på et tidlig stadium i planprosessene, noe som kan bidra til å finne mindre konfliktfylte alternativer, og unngå tidkrevende innsigelsesprosesser og uforutsigbare omkamper om ulike planalternativer.

Skog og landskap har utviklet et arealbarometer for alle landets fylker, og for en del kommuner. Disse arealbarometrene er kortfattede og oversiktlige faktaark om landbrukets arealressurser, med vekt på status og endringer i jordbrukets arealressurser. Arealbarometeret er ment å være et godt og effektivt virkemiddel for å øke kunnskapen om hvilke arealressurser vi har, og hvordan de brukes og kan brukes i planarbeid, utredninger og politiske prosesser. Om 5 år vil omtrent alle kommunene ha et arealbarometer.

Jordsmonnkartene til Skog og landskap sier mye om verdien av jordbruksarealene for ulike jordbruksproduksjoner, og bygger på data som er framskaffet gjennom detaljert feltkartlegging. Bare omtrent halvparten av landets jordbruksareal er detaljkartlagt, men i stor grad i de viktigste jordbruksområdene på Østlandet, Jæren og ved Trondheimsfjorden. Det vil ta mange år før alt areal er detaljkartlagt, men det er viktig at disse kartene brukes der de finnes.

Det nye digitale jordkvalitetskartet til Skog og landskap er basert på jordsmonnkartleggingen. Jordkvalitetskartet er først og fremst ment å være et redskap for bruk i planlegging og utredning av utbyggingsprosjekter som berører dyrka jord. En av fordelene med det nye kartet, er at det har få klasser og dermed er enkelt å bruke. Jordkvalitetskartet deler jordbruksarealene i tre klasser ut fra den agronomiske bruken av jorda og hellingsgraden, men er uavhengig av klima.

Markslagskartet AR5 er et detaljert, digitalt kart/datasett over landets arealressurser i inn- og utmark, som inneholder mye vesentlig informasjon om jordressursene. Kartet/datasettet er nasjonalt heldekkende og deler landarealet inn etter bl.a. arealtype (skog, jord, myr, fjell, osv.). Jordressursene deles her inn i flere klasser, som for eksempel fulldyrka jord, overflatedyrka jord, innmarksbeite og dyrkbar jord/mark (udyrka som kan dyrkes opp).

Det er nylig laget en rapport om potensialet for å dyrke opp jord i Norge, bl.a. basert på markslagskartet med opplysninger om den dyrkbare marka. Det er behov for å analysere dette potensialet bedre, både for jordbruksproduksjonen og for miljøet (klima, biologisk mangfold, kulturmiljø og friluftsliv). For eksempel er det behov for å oppdatere «klimamodellen» for korn- og grasproduksjonen, slik at den blir mer i tråd med dagens og framtidens klima. Det er også behov for å analysere nærmere hvilke areal som det reelt sett er aktuelt å dyrke opp.

Regjeringen vil

videreføre arbeidet med å utvikle kunnskap om arealressursene gjennom det nye instituttet NIBIO (Norsk institutt for bioøkonomi).

4.4.16 Evaluering av plan- og bygningsloven

Et forskningsprosjekt (EVAPLAN2008) skal studere hvordan plan- og bygningsloven fungerer i praksis og hvordan den er samordnet med andre lover (sektorlover). Prosjektet skal evaluere om, og i hvilken utstrekning, plandelen fungerer etter intensjonene. Det skal også se på om plandelen fører til lokal og regional bærekraftig utvikling gjennom helhetlig samfunns- og arealplanlegging.

I evalueringen vil en spesielt se på de nye målene som kom med plan- og bygningsloven i 2008. En skal undersøke i hvilken grad plan- og bygningsloven bidrar til å sikre mål om demokratiske styrings- og avveiningsprosesser, samordning mellom sektorer og nivåer, effektiv gjennomføring av utbygging (lokal utvikling), åpenhet og medvirkning.

Arbeidet startet opp høsten 2014, og vil gå over fire år. Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har fått oppdraget i samarbeid med mange andre forskningsmiljøer.

Regjeringen vil

evaluere plandelen i plan- og bygningsloven.

4.4.17 Nasjonal jordvernpris

Etableringen av en nasjonal kulturlandskapspris har vist at en pris kan bidra til økt oppmerksomhet om et tema, og kan få fram gode ideer og eksempler som kan tas i bruk av andre. Det kan derfor ha en positiv effekt å etablere en egen jordvernpris. En pris kan for eksempel gis til en kommune som viser at man gjennom god planlegging kan ta vare på god matjord. Fylkesmennene kan få oppgaven med å finne kandidater fra eget fylke og begrunne sitt valg. Kriteriene for prisen må vurderes nærmere, og det må oppnevnes en egen jury for prisen. Departementet vil vurdere et samarbeid med KS om etablering av en slik pris.

Regjeringen vil

etablere en nasjonal jordvernpris.

4.4.18 Jorderstatningsfond / jordvernavgift

I Innst. 149 S (2013–2014) har komiteen pekt på etablering av et mulig jorderstatningsfond og at dette bør vurderes i jordvernstrategien. Tiltaket har likhetstrekk med enkelte tidligere forslag til styrking av jordvernet, herunder innføring av jordvernavgift ved omdisponering av dyrka jord som tidligere har blitt avvist. Konsekvensene av et eventuelt jorderstatningsfond er ikke vurdert og utredet tidligere.

Et viktig argument for ikke å innføre jordvernavgift har vært at jordvern primært bør sikres gjennom forbedringer i plansystemet, ikke gjennom innføring av økonomiske virkemidler og bonusordninger. Innføring av jordvernavgift kan bidra til å legitimere omdisponering av dyrka jord, siden en jordvernavgift ofte må være svært høy for å kunne påvirke private utbyggeres investeringsbeslutninger eller den samfunnsøkonomiske lønnsomheten til større samferdselsanlegg. Dette er et argument som også gjør seg gjeldende for et eventuelt jorderstatningsfond.

Et jorderstatningsfond vil først og fremst være aktuelt for omdisponering i regi av private utbyggere. Dette vil øke utbyggingskostnadene, og dermed prisene på boliger og næringsbygg, og kan gjøre det mindre attraktivt med utbygging rundt kollektivknutepunkt.

Ved større offentlige investeringer, spesielt innen samferdsel, håndteres verdien av dyrka jord som delvis prissatte konsekvenser i samfunnsøkonomiske analyser, gjennom investeringskostnader knyttet til grunnerverv. Beregningsprinsippene ved grunnerverv av dyrka jord er ikke knyttet til kostnader ved nydyrking, men mulighetene for å gjøre dette i framtidige samfunnsøkonomiske analyser er drøftet av Vista Analyse.

Et jorderstatningsfond vil kreve oppbygging av en forvaltning av fondsmidler for både å sikre midler til fondet, samt sikre en effektiv og bærekraftig bruk av fondsmidler. Det må utarbeides regelverk for bruk av midlene og kreve omfattende søknads- og fordelingsprosesser som innebærer oppbygging av et nytt og omfattende byråkrati.

Asplan Viak har i sin utredning konkludert med at et jorderstatningsfond vil ha negative virkninger for de fleste områder som har vært vurdert. De mener det er en fare for at en slik ordning kan bidra til å svekke jordvernet fordi den bidrar til å legitimere mer omdisponering av dyrka jord.

Regjeringen vil

ikke innføre ordninger med jorderstatningsfond eller jordvernavgift.

4.4.19 Vernehjemmel i jordloven

I Innst. 149 S (2013–2014) har komiteen pekt på at en vernehjemmel i jordloven bør vurderes i jordvernstrategien. Et forslag om en hjemmel i jordloven for varig vern av dyrket jord var på bred høring i 2009/2010. Regjeringen Stoltenberg 2 valgte å legge bort forslaget etter høringen. Forslaget innebar at den mest verdifulle dyrka jorda i alle deler av landet kunne gis et varig vern.

Under den alminnelige høringen var det stor enighet blant høringsinstansene om intensjonen om å sikre matjorda. Det var imidlertid stor variasjon når det gjelder holdninger til selve forslaget om en hjemmel for jordvern. Et klart flertall av kommunene og fylkeskommunene gikk i mot forslaget.

De fleste høringsinstansene som var i mot forslaget påpekte at plan- og bygningsloven er et egnet virkemiddel for å ivareta jordvernet. Det ble også argumentert med at en jordvernhjemmel vil undergrave plan- og bygningsloven som det sentrale virkemiddelet for sektorovergripende planlegging, at de nye virkemidlene i plan- og bygningsloven må få tid til å virke, at presset på areal utenfor et jordvernområde vil øke ved innføring av en jordvernhjemmel og at en bestemmelse om jordvern reduserer det kommunale selvstyret.

En arbeidsgruppe nedsatt av departementet i 2014 har igjen vurdert om innføring av en egen vernehjemmel i jordloven kan ha effekt for jordvernet. Deres vurdering er at etablering av jordvernhjemmel og opprettelse av jordvernområder vil kunne sikre et utvalg av de mest verdifulle arealene for jordbruk i landet mot nedbygging, men trolig vil dette samlet sett gjelde begrensede arealer, og presset på andre matjordområder vil øke.

Slik arbeidsgruppen vurderer det vil fortsatt arealplanlegging etter plan- og bygningsloven være det mest sentrale for å ivareta jordressursene. Virkemidler knyttet til jordvern og arealplanlegging bør etter deres syn derfor styrkes og videreutvikles. Arbeidsgruppen mener en politikk som ivaretar de samlede jordressursene i landet bør legges til grunn.

Arbeidsgruppen påpeker at målsettingen om økt matproduksjon forutsetter et sterkt jordvern. Det bør i følge gruppen derfor defineres et jordvernmål som viser statlige prioriteringer, og som også legger føringer for regional og kommunal planlegging.

Det bør dessuten satses på å øke kompetansen når det gjelder planlegging og stedsutvikling hos landbruks- og planmyndighet, for i større grad å være i stand til å synliggjøre alternativene til å bygge ned jordbruksarealer.

Arbeidsgruppen anbefaler på denne bakgrunn ikke å innføre en vernehjemmel i jordloven.

Regjeringen vil

ikke innføre vernehjemmel i jordloven, men videreføre plan- og bygningsloven som viktigste virkemiddel i planleggingen.

Til toppen
Til dokumentets forside