Prop. 131 L (2014–2015)

Endringer i plan- og bygningsloven (Sentral godkjenning av foretak)

Til innholdsfortegnelse

2 Lovforslaget

2.1 Gjeldende rett. Bakgrunn for forslaget

2.1.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende plan- og bygningslov skal foretak med nøkkelroller i større byggetiltak påta seg ansvar for hele eller deler av tiltaket. Ett eller flere foretak skal ha ansvar for de ulike delene av tiltaket, både med hensyn til søknad, prosjektering, utførelse og kontroll. Foretakene skal være kvalifisert for oppgaven. Kravene til kvalifikasjoner er gitt i byggesaksforskriften med hjemmel i pbl. § 22-5 jf. § 22-3. Før foretaket starter arbeidet, skal det ha søkt om ansvarsrett og fått godkjenning av kommunen.

Sentral godkjenning av foretak er en frivillig ordning, og ble etablert for å lette godkjenningsprosessen for foretakene og effektivisere saksbehandlingen i kommunene. Ordningen er en prekvalifisering, som viser hvilke arbeider foretaket er kvalifisert for. Kommunens behandling av søknader om lokal godkjenning for ansvarsrett i byggesaker går raskere når foretaket er prekvalifisert enn når kommunen selv skal foreta en fullstendig vurdering av kvalifikasjonene. Det skal kreves lavere gebyr for kommunens behandling av søknader om ansvarsrett for sentralt godkjente foretak. Kravene til kvalifikasjoner er like for sentral og lokal godkjenning. Kravene vurderes imidlertid litt forskjellig siden kommunens vurdering er knyttet til et konkret tiltak, mens den sentrale godkjenningsordningen vurderer kvalifikasjonene med tanke på evne til gjennomføring av et bredere spekter av tiltak.

Kravet om at ansvarlige foretak skal godkjennes av kommunen før arbeidet begynner, er opphevet ved lov av 20. juni 2014 nr. 52, jf. Prop. 99 L (2013–2014) Endringer i plan- og bygningsloven (forenklinger i byggesaksdelen og oppheving av krav om lokal godkjenning av foretak). Lovendringen skal tre i kraft 1. januar 2016. Forslag til endringer i byggesaksforskriften som følger opp lovendringen har vært på høring. Forskriftsendringene skal tre i kraft sammen med lovendringene.

Bakgrunnen for at kravet om kommunens forhåndsgodkjenning av foretak fjernes, er at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) anla sak mot Norge. ESA har lagt til grunn at det er i strid med tjenestedirektivet at tjenesteytere må ha godkjenning før de begynner å arbeide i et oppdrag. Etter lovendringen skal ansvarlige foretak ikke lenger forhåndsgodkjennes av kommunen. I stedet skal de selv erklære overfor kommunen at de påtar seg ansvar for en nærmere angitt del av tiltaket, og at de er kvalifisert for dette. For øvrig legges det i endringene som skal tre i kraft 1. januar 2016, opp til at det generelle kravet om ansvarlige foretak i hovedsak videreføres. Det stilles krav til de ansvarlige foretakenes kvalifikasjoner. Kravene til kvalitetssikringssystem1 forenkles for foretak som erklærer ansvar i forbindelse med en konkret byggesak. For sentralt godkjente foretak videreføres gjeldende krav.

Etter gjeldende regler retter krav til foretak seg mot foretakenes rent faglige evner for gjennomføring av tiltak i tråd med krav i plan- og bygningslovgivningen. Det stilles også krav til foretakenes «pålitelighet og dugelighet», jf. gjeldende lov §§ 22-3 og 22-4, (endret lov § 23-3). Dette innebærer at kommunen og den sentrale godkjenningsordningen kan nekte et foretak henholdsvis ansvarsrett eller godkjenning hvis det har vist manglende evne og vilje til å etterleve krav i plan- og bygningslovgivningen selv om de rent formelle kvalifikasjonene er på plass.

2.1.2 Bakgrunn for lovforslaget

Siktemålet med forslagene i denne proposisjonen er å bidra til økt kvalitet og seriøsitet i bygge- og anleggsvirksomheten i Norge. Sentral godkjenning bør ha en sentral rolle i dette arbeidet, jf. også Prop. 99 L (2013–2014) kapittel 10.4.6.2:

«Departementet foreslår å videreføre sentral godkjenning, som et tilbud til ansvarlige foretak. Dette er en enkel måte å vise at foretaket er kvalifisert for ansvarsrett. Sentral godkjenning er et viktig virkemiddel for å opprettholde kompetansen i næringen. Når en del foretak er sentralt godkjent, vil det også forenkle planlegging og gjennomføring av tilsyn i stor grad for både foretaket og kommunen. I høringen støtter flere instanser videreføring av sentral godkjenning, både som en støtte for kommunen ved tilsyn, og som et virkemiddel for å opprettholde og dokumentere kompetansen.
Oslo kommune mener at den sentrale godkjenningsordningen må føre flere tilsyn, mens Enebakk kommune anser at det må bli enklere å miste sentral godkjenning. Departementet er enig i at det er viktig at det er stor tillit til foretak som er sentralt godkjent. Den sentrale godkjenningsordningens oppfølging og tilsyn med foretak må sikre at de faktisk har de kvalifikasjonene de er godkjent for, og befeste inntrykket av at sentral godkjenning er et kvalitetsstempel. Dette vil skape nødvendig legitimitet og trygghet for at kommunens tilsyn med tiltak uten sentralt godkjente foretak prioriteres. Det vil også bidra til å befeste sentral godkjenning som et konkurransefortrinn. I denne sammenhengen er det også viktig at kommunene og tiltakshavere har tillit til at det reageres mot sentralt godkjent foretak som ikke oppfyller kravene i plan- og bygningslovgivningen. Direktoratets merarbeid ved økt tilsyn finansieres gjennom årsgebyret for sentral godkjenning.»

Svart arbeid, lønnsforhold og HMS-regler er i seg selv ikke regulert i plan- og bygningslovgivningen. Det er i dag ikke bygningsmyndighetens ansvar å følge opp brudd på disse reglene. Selv om det ikke foreligger undersøkelser som påviser en direkte sammenheng mellom brudd på slike regler og brudd på plan- og bygningslovgivningen, antar departementet at det i stor grad kan ses en sammenheng mellom brudd på slike bestemmelser og kvaliteten på byggearbeider. Seriøse og kompetente foretak blir presset ut av markedet, jf. blant annet merknadene fra Produktivitetskommisjonen gjengitt i kapittel 1.1. Videre innebærer svart arbeid svakere muligheter for tiltakshaver til å følge opp eventuelle feil i arbeidet, siden slikt arbeid ofte gjennomføres uten kontrakter. Dette gjør det enklere for useriøse foretak å slippe unna med arbeid i strid med reglene i plan- og bygningslovgivningen.

Etter departementets syn er det gode grunner til at det bør dokumenteres at sentralt godkjente foretak også oppfyller grunnleggende krav som regulerer virksomheten, som lønns- og arbeidsvilkår og skattebetaling mv.

Det er viktig at den sentrale godkjenningsordningen har tillit både hos tiltakshavere, kommunene og foretakene. Tilliten til ordningen vil styrkes om den sentrale godkjenningsordningen ved sin vurdering og oppfølging av foretakene også kan legge til grunn opplysninger om at foretaket betaler skatt, moms, og ikke underbetaler ansatte eller lignende. Dette vil gi trygghet for tiltakshaver som bestiller arbeider av foretaket, og som da får kjennskap ikke bare til at foretaket er kvalifisert, men også at det er ryddig på andre måter. Markedet av håndverksbedrifter er uoversiktlig, og nye krav i sentral godkjenning vil være et bidrag til at det blir enklere å finne seriøse foretak. Dette vil også gjelde for hovedentreprenører og andre profesjonelle som leier inn foretak. For ytterligere å synliggjøre foretakenes seriøsitet gjennom ordningen, foreslås hjemler for at sentral godkjenning også kan vise foretakenes obligatoriske og frivillige forsikringer, og om foretakene er godkjente opplæringsbedrifter.

De nye kravene må ses i sammenheng med at tilsynet i den sentrale godkjenningsordningen skjerpes fra og med 2015. Det vil bedre både kommunens og foretakenes tillit til ordningen at foretak som ikke oppfyller kravene for sentral godkjenning blir fanget opp ved tilsyn.

Departementet mener ut fra dette at regulatoriske tiltak for økt seriøsitet i bygge- og anleggsnæringen mer generelt, også vil bidra til å styrke ivaretakelsen av byggkvalitet. Tiltak for å styrke den sentrale godkjenningsordningen vil samtidig være et viktig bidrag i regjeringens innsats mot arbeidslivskriminalitet og økonomisk kriminalitet.

Departementet viser for øvrig til at sentral godkjenning må være en attraktiv ordning for foretak. Det bør være en fordel å være sentralt godkjent i konkrete byggesaker. Det vil også styrke kvaliteten i ordningen at foretak opplever det som en ulempe å miste sin godkjenning og dermed får skjerpet sin vilje til å overholde regelverket. Tilliten til ordningen blant kommuner, tiltakshavere og andre foretak bør være så god at det oppleves som et kvalitetsstempel å være sentralt godkjent, og at det lønner seg å benytte sentralt godkjente foretak.

2.2 Høringsforslaget

2.2.1 Generelt om forslagene

I høringsforslaget ble det foreslått innføring av to forskriftshjemler i loven. For det første ble det foreslått en hjemmel for at den sentrale godkjenningsordningen skal basere godkjenningen også på andre opplysninger enn foretakenes rent faglige kvalifikasjoner, det vil si dokumentasjon av forhold som også viser foretakenes generelle lovlydighet. For det andre ble det foreslått en forskriftshjemmel for at tiltak som i sin helhet forestås av sentralt godkjente foretak, kan saksbehandles etter særskilte regler som gjør søknads- og byggeprosessen enklere for tiltakshaver og de ansvarlige foretakene. Forslaget gjaldt innføring av forskriftshjemler, og ikke nye regler gitt direkte i loven. Dette fordi regler med slik detaljering og innhold bør kunne justeres mer dynamisk etter hvert som myndighetene får erfaringer med utvikling av ordningen. Videre er det svært sannsynlig at det vil skje endringer i hvordan opplysninger hentes inn. Den teknologiske utviklingen vil gjøre det mulig å innhente opplysninger på mer effektive, men samtidig like sikre måter som i dag.

Høringsforslaget gjaldt vilkår for sentral godkjenning, som er en frivillig ordning. Forslaget presiserte at formålet med behandlingen i den sentrale godkjenningsordningen ikke er at det skal foretas noen egen vurdering av opplysningene fra andre myndigheter. Ordningen må basere seg på disse myndighetenes egne opplysninger og vurderinger. En annen forutsetning er at nye krav til sentralt godkjente foretak ikke skal bli mer tyngende enn strengt nødvendig. Det bør så langt mulig legges opp til en kostnadseffektiv og minst mulig ressurskrevende innhenting og behandling av opplysningene i den sentrale godkjenningsordningen. Forslaget la til grunn at ordningen kan utvikles over tid, blant annet når det gjelder hvilke opplysninger sentral godkjenning baseres på, detaljeringsgraden av opplysningene og hvordan opplysningene hentes inn fra andre myndigheter.

2.2.2 Nye krav for sentral godkjenning

Høringsforslaget la opp til at det kan kreves opplysninger om forhold som er egnet til å vise foretakenes evne og vilje til lovlydig drift. Opplysningene må være konkrete, etterprøvbare og knyttet til foretakenes egen drift.

Høringsforslaget pekte på foretakets etterlevelse av regler om betaling av skatter og avgifter (selskapsskatt) som et sentralt forhold. Andre viktige forhold var knyttet til oppfyllelse av sentrale krav til arbeids- og lønnsvilkår. Departementet anså at det også bør vurderes om opplysninger om konkurs eller konkurskarantene skal inngå som et vurderingstema i forbindelse med behandlingen av søknad om sentral godkjenning.

Høringsforslaget la vekt på at ny sentral godkjenning ikke skal vurdere forhold som andre myndigheter er ansvarlig for og allerede har vurdert. I høringsforslaget la departementet til grunn at opplysningene fra andre myndigheter/registre om foretaket må være korrekte og tilstrekkelig oppdaterte, og samtidig tilflyte den sentrale godkjenningsordningen med lavest mulig belastning for foretakene, godkjenningsordningen og myndighetene som avgir opplysningene. Teknologien for innhenting av opplysningene vil utvikles over tid. Siktemålet er å kunne etablere ordninger som sikrer en automatisert overføring av oppdaterte opplysninger.

Høringsforslaget drøftet konsekvensene av at den sentrale godkjenningsordningen får opplysninger om at foretaket ikke har fulgt regelverket på det aktuelle området. Forskrifter om sentral godkjenning må legge opp til en vurdering av hvordan slike forhold skal behandles, og hvilke konsekvenser brudd på annet regelverk skal få. Samtidig ble det understreket at det er viktig for tilliten til den sentrale godkjenningsordningen at foretak som ikke oppfyller kravene mister godkjenningen.

2.2.3 Nye elementer i den sentrale godkjenningsordningen

I høringsforslaget ble det vist til at byggenæringen i sin rapport har foreslått at sentral godkjenning skal bygges ut med flere «moduler», som kan gi godkjenning eller registrering av en annen kompetanse enn det som kreves for prekvalifisering for ansvarsrett i byggesaker.

Basert på byggenæringens forslag, foreslo departementet etablering av en hjemmel for forskrifter om en tilleggsgodkjenning som skal vise om foretaket gjennomfører såkalt byggrevisjon. Dette innebærer at foretaket selv eller ekstern revisor etterprøver at det ansvarlige foretakets kvalitetssikringssystem, rutiner og arbeid er gode nok, og at de blir fulgt. En slik tilleggsgodkjenning kan vurderes som et grunnlag for å lempe på krav til uavhengig kontroll i byggetiltak. Departementet la til grunn at både en tilleggsgodkjenning og justeringer i reglene om kontroll på bakgrunn av dette må vurderes nærmere i et fremtidig forskriftsarbeid.

Videre foreslo departementet at sentral godkjenning skal kunne vise at foretak er godkjent som opplæringsbedrift i tråd med opplæringslova, siden opplæringsbedrifter er viktige for å sikre fagutdanning og rekruttering. Dette skal ikke være et vilkår for å få sentral godkjenning, men skal bidra til å vise foretakets seriøsitet.

2.2.4 Særskilte saksbehandlingsregler i byggesak for sentralt godkjente foretak

I høringen viste departementet til at bortfall av krav om lokal godkjenning medfører at foretak kan oppfatte at de mister noe av den umiddelbare direkte nytten av å ha sentral godkjenning. Det ble pekt på at det er viktig at tiltak innrettes slik at det fortsatt er attraktivt for foretakene å være sentralt godkjent. I den sammenheng ble det fremhevet at sentral godkjenning bør være et kvalitetsstempel, som foretakene bruker i sin markedsføring av virksomheten. Det bør være attraktivt for tiltakshavere og hovedentreprenører å inngå avtaler med kvalifiserte, seriøse foretak. Sentralt godkjente foretak skal stå for god byggkvalitet.

Departementet påpekte at det er behov for virkemidler for å gjøre sentral godkjenning attraktiv for foretak. Det bør derfor åpnes for at det på sikt kan innføres lempede krav til behandling og oppfølging av byggetiltak der foretakene er sentralt godkjent. Dette ble også pekt på som et generelt forenklingstiltak.

Departementet pekte på tre eksempler på mulige unntak:

  • krav om uavhengig kontroll reduseres ved bruk av sentralt godkjente foretak som reviderer kvalitetssikringssystemene sine,

  • tiltakshaver kan ta i bruk tiltaket (midlertidig brukstillatelse) når et sentralt godkjent foretak sender en melding til kommunen om at tiltaket oppfyller krav for å kunne tas i bruk, eller

  • påseplikten og kontrollplikten knyttet til lønns- og arbeidsvilkår etter allmenngjøringsloven anses oppfylt ved bruk av sentralt godkjente foretak.

Samtidig fremhevet departementet at man i vurderingen av konkrete unntak fra de ordinære saksbehandlingsreglene i byggesak også må legge vekt på mulige negative konsekvenser av unntakene. Dette gjelder særlig risikoen for at sentrale hensyn som ivaretas i byggesaken kan bli skadelidende. Det ble også pekt på at effekten av eventuelle unntak må være en reell forenkling, og at reglene må være enkle å følge opp.

En eventuell innføring av særskilte krav eller behandlingsregler vil ligge frem i tid. Både endringene i den sentrale godkjenningsordningen og ordningens intensiverte tilsynsvirksomhet må få tid til å virke. Det må være trygghet for den reelle kvaliteten og seriøsiteten til sentralt godkjente foretak.

2.3 Høringsinstansenes syn

2.3.1 Merknader til forslag om nye krav for sentral godkjenning

Så godt som alle høringsinstanser er positive til nye krav og tiltak som øker seriøsitet. Oslo kommune mener det er bra at man supplerer godkjenningsordningen med krav utenfor plan- og bygningsloven, og at dette også vil kunne ha en positiv effekt på etterlevelse av kravene i plan- og bygningsloven. Nittedal kommune støtter også innskjerping av kravene til sentral godkjenning. De er imidlertid bekymret for at selskaper med sentral godkjenning vil bruke underleverandører som ikke er sentralt godkjent, hvilket kan undergrave formålet med endringene om å styrke «seriøsiteten» i byggebransjen, ved å svekke den ytterligere. De ber derfor departementet se nærmere på dette. Arbeidstilsynet støtter forslagene til endringer. De gir uttrykk for at dersom opplysninger om brudd på arbeidsmiljøloven eller allmenngjøringsloven skal kunne gis, er det en forutsetning at Arbeidstilsynets vedtak er endelig. De viser til at mange vedtak blir endret i klageomgangen, særlig vedtak om utbetaling av lønn. Det må derfor avklares nærmere om bruddets alvorlighet og årsak skal ha betydning for vurderingen av sentral godkjenning.

Advokatforeningen påpeker at kravene ikke bør være kostnads- og ressurskrevende siden ordningen er frivillig. Kravene til sentral godkjenning bør så langt som mulig samordnes med tilsvarende krav i regelverket om offentlige anskaffelser og byggherreforskriften.

Undervisningsbygg Oslo KF er i utgangspunktet positive til alle tiltak som kan fremme seriøsitet og hindre arbeidslivskriminalitet. De mener imidlertid at forslaget legger opp til å innlemme for mange forhold i sentral godkjenning. Etter deres oppfatning kan dermed dette bli en krevende prosess, og vil sannsynligvis være forsinkende for selve godkjenningsprosessen for det enkelte foretak.

I fellesuttalelse fra Utvalget som skrev rapporten «Enkelt å være seriøs», minner utvalget om at rapporten bygger på at alle tiltak gjennomføres samlet. Det er derfor en svakhet at deler av forslaget er utelatt. Dette støttes av blant annet Norges Byggmesterforbund og Norske Murmestres Landsforening. Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener at lovforslaget inneholder gode intensjoner, men fraværet av forpliktelser gjør tiltaket etter deres oppfatning dårlig egnet til å bidra til mer seriøsitet og mindre kriminalitet.

SINTEF Byggforsk mener at høringsutkastet tilsier at det vil bli mer tungvint og kanskje dyrere å få sentral godkjenning. De gir uttrykk for at sentral godkjenning må gjøres mer attraktiv med nye og andre goder enn i dag, noe som også støttes av blant annet Utvalget som skrev rapporten og Holte AS. Holte gir uttrykk for at det for mange foretak kan fremstå som ufordelaktig å søke sentral godkjenning og langt enklere å erklære ansvar i den enkelte byggesak uten å være sentralt godkjent.

Flere høringsinstanser, blant annet Norske Murmestres Landsforening anbefaler at automatisk informasjonsinnhenting innføres fordi det vil gi besparelser og forenkling. Utvalget som skrev rapporten påpeker at det må gis et klart hjemmelsgrunnlag for automatisk innhenting av informasjon. Oslo kommune er positiv til at det utvikles elektroniske systemer der myndighetsopplysninger blir tilgjengelige på en effektiv og sikker måte.

Statsbygg viser til muligheter for omgåelser ved at skatteattester kun omfatter det som er rapportert og at en opplæringsbedrift kan unnlate å ta inn lærlinger i to år før den mister statusen. Norges bygg- og eiendomsforening mener det ikke alltid er sammenheng mellom sentral godkjenning av kvalifikasjoner og den kvalitet som faktisk leveres av foretakene. Seriøsitet bør være mer enn å følge lover og regler, for eksempel å lukke avvik oppdaget ved uavhengig kontroll.

Utvalget som skrev rapporten, NHO, LO, Norske Murmestres Landsforening og flere andre er kritiske til at det ikke innføres en «modul 2» i sentral godkjenning for foretak uten ansvarsrett. Det vises til at utfordringer med ukvalifiserte og useriøse aktører er størst blant disse foretakene, både i det profesjonelle og private markedet. Dette kan svekke oppslutningen om sentral godkjenning. Det bør fremmes forslag som medfører at hele kontraktskjeden kan inngå i ny sentral godkjenning, noe som er et sterkt ønske fra hele næringen. Allerede nå bør det gis forskriftshjemmel som åpner for dette uten ny lovendring. Statsbygg mener status som opplæringsbedrift kan styrke fagopplæringen, og har sammen med andre statlige bedrifter tatt dette inn i sine kontraktsbestemmelser ved entrepriser.

Norges bygg- og eiendomsforening og Bedriftsforbundet påpeker faren ved at tiltakene vil kunne øke offentlig ressursbruk og kostnader. Bedriftsforbundet gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at det er stor fare for at vi får en samlet regulering som er så kompleks og kostbar å etterleve at vi i Norge om noen år sitter igjen med kun noen få store entreprenører som konkurrerer om offentlige anskaffelser. På vegne av små- og mellomstore bedrifter er de derfor bekymret for at departementet synes å ha beskjedne ambisjoner om å forenkle byrder og regelverk for virksomhetene.

2.3.2 Merknader til regler om særskilte saksbehandlingsregler for sentralt godkjente foretak

Flere av høringsinstansene gir uttrykk for at de forstår behovet for å gjøre sentral godkjenning mer attraktiv ved å lempe på enkelte saksbehandlingskrav. Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL), Norges Bondelag, Holte AS, SINTEF Byggforsk og andre høringsinstanser mener derfor det er nødvendig med tiltak som motiverer foretak til å delta i godkjenningsordningen.

Klima- og miljødepartementet har i utgangspunktet ikke innvendinger mot at det i forskrift kan lempes på enkelte av kravene til dokumentasjon til tiltak, men påpeker samtidig at det gjennom forskrift ikke kan lempes på krav som er satt for å sikre at tiltaket er i samsvar med gjeldende arealplan og særskilte krav i sektorlov, så som kulturminneloven. Dette gjelder uavhengig av om tiltaket kan plasseres i tiltaksklasse 1. Fylkesmannen i Rogaland ser flere betenkeligheter ved unntak fra saksbehandlingskrav. Reglene i loven er de samme uavhengig av om et foretak er sentralt godkjent, og særregler vil komplisere regelverket. Sentralt godkjente foretak vil få mindre tilsyn og ordningen vil fortsatt være attraktiv for foretakene. Oslo kommune mener det ikke bør innføres særregler som skaper nye sakstyper. Innføring av et system med forskjellige spor i byggesaksbehandlingen kan føre til lengre saksbehandlingstid. Oslo kommune er derimot enig i at det kan lempes på enkelte krav til dokumentasjon i tiltakene, og fokusere på dokumentasjon som har betydning for kvaliteten i tiltaket. Kommunen mener det er en nødvendig forutsetning for innføring av fordeler at ordningen først viser seg å virke slik man har planlagt.

Advokatforeningen er usikker på om det vil bidra til forenkling å innføre egne saksbehandlingsregler for sentralt godkjente foretak. Høy deltagelse vil gjøre det vanskeligere å avdekke feil. Eventuelle unntak i byggesaksbehandlingen til fordel for sentralt godkjente foretak, bør utredes nærmere i det videre forskriftsarbeidet. Eksemplifiseringen i forskriftshjemmelen i § 22-5 bør derfor utgå.

En rekke høringsinstanser uttrykker skepsis til forslaget om at det ikke skal være nødvendig å søke om midlertidig brukstillatelse, deriblant Oslo kommune, Nittedal kommune, Eiendom Norge og Norges Eiendomsmeglerforbund. Oslo kommune mener det vil skape for store ulemper for byggesaksbehandlingen og tilsyn, samt at det vil medføre privatrettslige problemer. Nittedal kommune gir uttrykk for at dersom forslaget gjennomføres, bør midlertidig brukstillatelse regnes som gitt først tre uker etter erklæring fra sentralt godkjent foretak er sendt inn. Norges Eiendomsmeglerforbund viser til at Finanstilsynet i rundskriv 7/2014 pkt. 3.3 stiller krav til eiendomsmegleres faktiske dokumentasjon av midlertidig brukstillatelse. Forbundet påpeker at en midlertidig brukstillatelse utstedt av kontrollmyndighet gir større sikkerhet for forbruker enn en egenerklæring utstedt fra foretaket selv. Særregler må derfor vurderes nøye. Eiendom Norge peker på at kravet til ferdigattest ble innskjerpet i forbindelse med plan- og bygningsloven av 2008, og mener det vil være et stort skritt tilbake dersom det nå åpnes for at bygg kan tas i bruk uten noe form for tillatelse.

Høringsinstansene er delte når det gjelder spørsmålet om en egen godkjenning for byggreviderte foretak som kan slippe uavhengig kontroll. Flere høringsinstanser, herunder Utvalget som skrev rapporten og Oslo kommune er enig i at det kan lempes på kravene til kontroll for foretak med tilstrekkelig revisjon av kvalitetssystemet. Oslo kommune presiserer likevel at det vil være uforsvarlig dersom kommunen ikke kan kreve uavhengig kontroll ved behov. Kommunenpåpeker videre at kommunalt tilsyn vil være et nødvendig og avgjørende virkemiddel og trolig mer effektivt enn sentral godkjenning, for å sikre tilstrekkelig kvalitet i byggetiltak. Det må derfor vises forsiktighet med hvor store fordeler sentralt godkjente foretak skal få. Nittedal kommune opplyser at de i dag har en praksis hvor de sjeldnere utfører tilsyn, og krever uavhengig kontroll etter SAK10 § 14-3, med foretak som har sentral godkjenning. De mener at dette ville gjøre seg gjeldende enda sterkere etter 1. januar 2016 når kravet om lokal godkjenning oppheves. Dette i seg selv vil være et incitament for selskaper til å søke om sentral godkjenning. Holte AS mener at utredning av byggrevisjon vil være et omfattende arbeid som må utføres før et unntak kan innføres. Kravene til kvalitet må være de samme i tiltak med og uten krav til uavhengig kontroll. Praksis i byggetiltak hvor det er en blanding av foretak med og uten byggrevisjon må utredes nærmere. Fylkesmannen i Rogaland påpeker at uavhengig kontroll ble innført fordi egenkontroll ikke ble ansett tilstrekkelig. Det antas at behovet for uavhengig kontroll fortsatt vil være til stede også for disse foretakene. Norges bygg- og eiendomsforening støtter ikke forslaget. Undervisningsbygg Oslo KF mener at lempingsadgangen ikke bør omfatte tiltak i tiltaksklasse 2 og 3, da dette kan gi uheldige konsekvenser.

Enkelte av høringsinstansene er kritiske til forslaget om at påseplikten skal anses som oppfylt for sentralt godkjente foretak. Arbeidstilsynet er skeptisk til forslaget om å anse denne plikten som oppfylt ved sentral godkjenning, særlig med tanke på at godkjenningen gjelder for tre år. Norges bygg- og eiendomsforening peker på at en kontrollfrekvens på tre år som skal gi immunitet i forhold til hovedleverandørenes og oppdragsgivers påseplikt, gir for store rom for de useriøse. Påseplikten bygger på løpende risikovurderinger. En kontroll som alene baserer seg på mer eller mindre hyppig dokumentinnsendelse til den sentrale godkjenningsordningen, kan vanskelig harmoniseres fullstendig med dagens risikobaserte kontrollregime i tiltakene. NHO støtter forslaget om å slippe påseplikten for sentralt godkjente foretak, og mener dette er et viktig forenklingstiltak.

2.3.3 Merknader til forhold som ikke lå i høringsforslaget

Eiendom Norge og Rørentreprenørene Norge støtter synspunkter om at også de andre forslagene i rapporten «Enkelt å være seriøs» må inn for å sikre seriøsitet. HolteAS foreslår videre at foretak som erklærer ansvarsrett, bør signere på en erklæring om at skatt og merverdiavgift er betalt, at forhold regulert av arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven er i orden, og at foretaket har rutiner for kvalitetssikring av byggetiltaket. Kommunene bør få bedre virkemidler til å gi sanksjoner til foretak, dersom de oppdager forhold som ikke er i overensstemmelse med lovverket ved for eksempel tilsyn.

Mange representanter for byggenæringen, særlig Utvalget som skrev rapporten, Norges Byggmesterforbund, Norske Murmestres Landsforening, Rørentreprenørene Norge og LO påpeker at «modul 2» er særlig viktig i kampen mot svart arbeid. Disse instansene, i tillegg til Statsbygg og Holte AS støtter rapportens forslag om en utvidet ID-kortordning knyttet til kvalifikasjonskrav, i et enkelt HMS-kort som kan virke sammen med førstelinjetilsyn.

Utvalget som skrev rapporten, Norske Murmestres Landsforening og Norges Byggmesterforbund mener at bygge- og anleggsarbeid til en verdi av over en ½ G skal registreres, og være en forutsetning for førstelinjetilsyn. Norske Murmestres Landsforening mener en slik registreringsordning er nødvendig for å motvirke svart arbeid i ROT-markedet og sikre transparens, og gjøre det vanskeligere å unndra inntekter fra beskatning. En slik ordning vil også gi boligeierne oversikt over arbeider og være nyttig i forbindelse med utarbeidelse av boligsalgsrapporter. De foreslår skilting på eiendommen som viser hvilket arbeid som utføres og hvem som er kontaktpersoner.

SINTEF Byggforsk vil ha obligatorisk registreringsordning for alle foretak som skal involveres i byggetiltak.

Norges bygg- og eiendomsforening ønsker at sentral godkjenning utvikles slik at det kan anvendes som et virkemiddel for prekvalifisering av leverandører. De peker på at leverandører og tiltakshavere har til dels ulike interesser. Kun de største flergangsutbyggere har kapasitet til å ha oppdatert kunnskap om regelverket. Økt bestillerkompetanse er viktig for å bedre produktiviteten i bygg- og anleggsnæringen og bedre kvalitet. Sentral godkjenning bør bygge opp under dette.De foreslår også å innføre prikkbelastning basert på avvik ved gjennomført obligatorisk uavhengig kontroll, system for evaluering og rating av leverandører.

Statsbygg påpeker at manglende kontroll med egne underleverandører ikke fanges opp av forskriftshjemlene. Etter deres oppfatning bør det være mulig å ta hensyn til dette i håndtering av og kontroll med egen underentreprenører. Et foretak bør kunne bli nektet eller fratatt sin sentrale godkjenning dersom det ikke følger opp egne underleverandører med hensyn til skatt, HMS, lønns- og arbeidsvilkår. Statsbygg mener videre at ordningen bør få et annet navn for å understreke endringene og at ordningen ikke er obligatorisk. Det bør fremgå av sentral godkjenning at et foretak som tidligere har vært godkjent, har mistet sin godkjenning.

En rekke høringsinstanser, deriblant Arbeidstilsynet, Bedriftsforbundet, Holte AS, NHO, Oslo kommune, Norske Murmestres Landsforening, Rørentreprenørene Norge, SINTEF Byggforsk og Utvalget som skrev rapporten påpeker at tilsyn og kontroll må forsterkes. En rekke av disse, i tillegg til Utvalget som skrev rapporten, Norges byggmesterforbund, og LO mener også at rapportens forslag om en ny utvidet ID-kortordning knyttet til kvalifikasjonskrav må følges opp, blant annet for å få et bedre førstelinjetilsyn. Oslo kommune uttrykker bekymring for at det legges opp til mindre kommunalt tilsyn med sentralt godkjente foretak. Etter deres oppfatning gir ikke dagens sentrale godkjenning tilstrekkelig sikkerhet for kvalitet slik at det vil være forsvarlig å la kommunalt tilsyn av sentralt godkjente foretak opphøre. Kommunens erfaring med dagens sentrale godkjenning tilsier at det må stilles atskillig strammere krav, og at foretak som ikke oppfyller kravene må miste den sentrale godkjenningen. Tilsynet med den sentrale godkjenningen må dreie fokus fra kvalitetssystem over til den faktiske gjennomføringen av prosjektering og utførelse, og legge større vekt på avviksrapporteringer fra kommunene enn den gjør i dag. Arbeidstilsynet viser til at bruk av opplysninger fra de riktige sakene vil kunne ha en god allmennpreventiv effekt. Dette forutsetter imidlertid at det føres tilsyn både overfor foretak som allerede er sentralt godkjent og foretak som velger å ikke søke. Tilsyn er for øvrig avgjørende for tilliten til ordningen.

2.4 Departementets merknader til lovforslaget

Departementet foreslår i proposisjonen tre forskriftshjemler. Godkjenningsordningen er i dag basert på foretakenes rent faglige kvalifikasjoner. Det foreslås en forskriftshjemmel for å vurdere også andre opplysninger. Forhold som viser foretakenes generelle lovlydighet skal også dokumenteres.

Videre foreslås en hjemmel for en generell godkjenning av foretak som utfører arbeider uten krav om ansvarsrett. En slik ordning vil gjelde foretak som utfører tjenester i ROT-markedet (Rehabilitering Ombygging Tilbygg) eller som underleverandør til foretak med ansvarsrett. Endelig foreslås en forskriftshjemmel for at tiltak som forestås av sentralt godkjente foretak, kan saksbehandles etter særskilte regler som gjør søknads- og byggeprosessen enklere for tiltakshaver og de ansvarlige foretakene.

Det er et mål at både kommunene og bygge- og anleggsnæringen har tillit til at sentralt godkjente foretak er seriøse og utfører arbeid med god kvalitet. Sammen med styrket tilsyn med sentralt godkjente foretak, vil oppfyllelsen av krav knyttet til skattebetaling og lønns- og arbeidsforhold vise at foretakene fortjener tillit. Grep som styrker kvalitetssikringen og troverdigheten til den sentrale godkjenningsordningen, bør gi sentralt godkjente foretak en fordel i konkurransen med useriøse foretak, både når det gjelder enkeltoppdrag, oppdrag som underleverandører og i anbud på offentlige anskaffelser. Departementet foreslår derfor også hjemmel for at sentral godkjenning også kan vise andre forhold som synliggjør foretakenes seriøsitet, som foretakenes forsikringer og om foretakene er godkjente opplæringsbedrifter.

Lovendringene er foreslått som forskriftshjemler, og ikke som regler gitt direkte i loven. Forslaget om å gi de nærmere detaljene i forskrifter, har fått støtte i høringen av de som kommenterer dette. Loven med forarbeider vil trekke opp rammene for hva forskriftene kan gå ut på. Hovedbegrunnelsen for å gi reglene som forskriftshjemler, er at regler med slik detaljering og innhold bør kunne justeres mer dynamisk etter hvert som myndighetene får erfaringer med utvikling av ordningen. Når det gjelder nye krav til sentralt godkjente foretak om skattebetaling mv., vil det særlig kunne tenkes behov for endringer i hvordan opplysningene hentes inn. Den teknologiske utviklingen kan blant annet medføre at opplysninger kan hentes inn på mer effektive måter enn i dag. Det nærmere innholdet i, og tidspunkt for mulig innføring av særskilte saksbehandlingsregler for byggetiltak som forestås av sentralt godkjente foretak, vil blant annet måtte vurderes på bakgrunn av erfaringer med oppfølgingen fra den sentrale godkjenningsordningen og kvalitetssikringen i foretakene, når endringene i sentral godkjenning og øvrige tiltak har fått virke en tid.

2.4.1 Nye krav for sentral godkjenning

Generelt om innføring av krav til seriøsitet

Forslaget om å utvide kriteriene for sentral godkjenning åpner for at den sentrale godkjenningsordningen skal/kan ta hensyn til enkelte sentrale opplysninger om foretaket som ivaretas av andre regelverk og myndigheter. Kravene skal gjelde foretakenes generelle lovlydighet.

Forslaget har fått bred støtte i høringen. Departementet registrerer imidlertid at noen mener det kan bli for mange forhold som skal innlemmes i den sentrale godkjenningsordningen, og er derfor negative til forslaget. Det uttrykkes også en fare for at ordningen blir mer tungvint og dyrere for sentralt godkjente foretak, og det forutsettes derfor at det innføres incitamenter for foretak til å ha sentral godkjenning. Det pekes også på at endringene vil kreve økning av offentlig ressursbruk og kostnader. En rekke høringsinstanser som sier seg generelt positive til at det innføres seriøsitetskrav, påpeker samtidig at det er viktig at ordningen ikke gjøres tyngende å følge opp for foretakene. Innføring av nye krav kan også medføre at sentral godkjenning kan bli mindre attraktivt med mindre andre virkemidler samtidig fanger opp useriøse foretak.

Departementet viser til at sentralt godkjente foretak allerede i dag bruker sentral godkjenning i markedsføring av foretaket. I en undersøkelse gjennomført av Direktoratet for byggkvalitet oppga en klar overvekt av foretakene at verdien i markedsføringen var en av grunnene til å ha sentral godkjenning. Selv om departementet er enig i at det er behov for virkemidler som styrker attraktiviteten til sentral godkjenning, mener departementet at det ikke er grunn til å anta at interessen for sentral godkjenning vil falle bort når krav om lokal godkjenning oppheves. Som blant annet NHO påpeker i sin høringsuttalelse, kan tilliten til ordningen styrkes dersom den bidrar til økt seriøsitet og kvalitet. For departementet er det en viktig forutsetning for lovforslaget at innhenting av nye opplysninger skal være så lite belastende for foretakene som mulig.

Statsbygg antar i høringen at det ikke kan oppnås godkjenning for utenlandske firma, og mener derfor ordningen hvis den er vellykket, kan bli i strid med EØS-avtalen. Departementet viser til at sentral godkjenning fortsatt skal være åpen for utenlandske foretak på lik linje med norske. Det må vurderes egne regler for opplysninger om disse foretakene. Departementet har vurdert det slik at forslaget ikke er i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.

Overordnede rammer for forslaget

De nærmere kravene til hvilke opplysninger som skal inngå i sentral godkjenning vil bli gitt i forskrift. I lovforslaget drøftes rammene for hvilke forskrifter som kan gis. Departementet legger til grunn at ordningen kan utvikles over tid, blant annet når det gjelder hvilke opplysninger sentral godkjenning baseres på, detaljeringsgraden av opplysningene og hvordan opplysningene hentes inn fra andre myndigheter.

Departementet har vært noe i tvil om det er nødvendig med en ny lovhjemmel for å innføre krav i forskrift om dokumentasjon av forhold som viser foretakenes seriøsitet. Forskriftshjemlene i gjeldende lov for krav til foretak er vide i ordlyden, og viser blant annet til at kravene kan gjelde foretakenes «pålitelighet og dugelighet», altså foretakenes evne og vilje til å følge regelverket. Begrepene skulle etter sin ordlyd også kunne favne foretakenes generelle lovlydighet. Det har imidlertid vært klar praksis at kravene til foretak tar utgangspunkt i rent faglige kriterier, som utdanning og praksis. Når det gjelder andre hensyn, følger det av omtalen av krav til foretak i Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) kapittel 10.8.1:

«Kommunal- og regionaldepartementet har vurdert om det bør kunne tas direkte hensyn til lovovertredelser av annen lovgivning som grunnlag for å trekke tilbake godkjenning for ansvarsrett. Dette kunne særlig være overtredelser av skatte- og avgiftslovgivningen, korrupsjon, sosial dumping, overtredelser av miljølovgivningen som ledd i virksomheten og bruk av arbeidskraft uten nødvendig arbeidstillatelse etter utlendingslovgivningen. Departementet har imidlertid besluttet ikke å gå videre med dette. Hovedbegrunnelsen er at godkjenningsordningen skal ha et faglig fokus, og rette seg mot oppfyllelsen av myndighetskravene i plan- og bygningsloven. Det vil gjøre anvendelsen av reglene vanskelig dersom man trekker inn vurderinger etter annet regelverk, særlig for kommunene. Overtredelser av andre regler vil imidlertid ofte kunne gjenspeiles i manglende kvalifiserende praksis for foretakets kvalifikasjoner og i sviktende kvalitetssikring. Videre vil lovovertredelser kunne tas med i betraktningen ved vurdering av om foretaket oppfyller krav til pålitelighet og dugelighet. Brudd på andre lovregler vil således kunne være en del av grunnlaget for tilbaketrekking.»

Det har til nå blitt lagt til grunn at kravene til ansvarlige foretak gjelder oppfyllelsen av krav i plan- og bygningslovgivningen, selv om det i gjeldende lov er gitt en viss åpning for at lovovertredelser på andre områder kan være en del av grunnlaget for tilbaketrekking av en godkjenning. Dette ble også lagt til grunn i merknadene til ny pbl. § 23-3 om krav til ansvarlig foretak i byggesaker, som ble vedtatt i juni 2014 og som trer i kraft 1. januar 2016. Siden det er tvilsomt om man kan tolke inn krav om skattebetaling, lønns- og arbeidsforhold mv. i gjeldende lov, har departementet nå valgt å foreslå endringer i loven slik at lovgiver kan ta stilling til en utvidelse av de krav den sentrale godkjenningsordningen skal følge opp. Samtidig foreslår departementet endring i loven som ikke utelukker muligheten for at godkjenningsordningen også kan innrettes mer direkte mot ROT-markedet, dvs en hjemmel for en mulig godkjenning av foretak som ikke skal ha ansvarsrett («modul 2»).

Departementet presiserer at formålet med den sentrale godkjenningsordningens behandling av opplysninger fra andre myndigheter ikke skal være å foreta noen egen vurdering av opplysningene. Ordningen må basere seg på disse myndighetenes egne opplysninger og vurderinger. Opplysningene må således være av oversiktlig og overordnet karakter som gir den sentrale godkjenningsordningen en tilstrekkelig klar beskrivelse av disse forholdene ved foretaket, og som ikke krever en nærmere vurdering.

Skal sentral godkjenning være et virkningsfullt og attraktivt virkemiddel for en mer seriøs bygge- og anleggsnæring er det viktig at nye krav ikke blir mer tyngende for foretakene enn strengt nødvendig. Ideelt sett bør ikke foretakene merke konsekvenser av endringene, ut over at foretakene erklærer at den sentrale godkjenningsordningen kan innhente opplysningene.

Lovforslaget baserer seg blant annet på bruk av opplysninger fra norske myndigheter om foretakenes tidligere drift (opplysninger om beskatning i tidligere år mv.) Det er imidlertid viktig at reglene i minst mulig grad hindrer kompetente og seriøse foretak fra deltakelse. Det er videre avgjørende at utenlandske foretak ikke møter ulovlige hindre for etablering og tjenesteyting i Norge. Forskriftene må således i tilstrekkelig grad ta høyde for at også disse foretakene kan godkjennes.

Det bør så langt mulig legges opp til en kostnadseffektiv og minst mulig ressurskrevende innhenting og behandling av opplysningene i den sentrale godkjenningsordningen.

Hvilke nye krav kan legges til grunn for sentral godkjenning?

I lovforslaget legges det opp til at det i forskrift kan kreves opplysninger om forhold som er egnet til å vise foretakenes evne og vilje til lovlydig drift, som dokumentasjon av betalt skatt og moms, ivaretakelse av krav til lønns- og arbeidsforhold mv. Departementet legger til grunn at opplysningene må være konkrete, etterprøvbare, knyttet til foretakenes egen drift og så langt som mulig oppdaterte.

Tilsvarende forhold som for eksempel en underleverandør er ansvarlig for, bør ikke kunne trekkes inn. Godkjenning bør ikke vurderes ut fra underleverandørers brudd på annet regelverk, med mindre det kan påvises at foretaket ikke har fulgt opp et styringssystem som skal fange opp regelbrudd hos underleverandører. Departementet antar at forskriftene ikke vil omfatte andre krav enn de som er nevnt nedenfor, men holder muligheten åpen for at det på sikt kan bli aktuelt å stille krav knyttet til andre grunnleggende forutsetninger fra samfunnet eller opplysninger som synliggjør foretakenes seriøsitet, som hvorvidt foretaket har obligatoriske forsikringer.

Departementet legger til grunn at seriøsitetskravene må ta utgangspunkt i forhold av stor generell samfunnsmessig interesse. Departementets utgangspunkt samsvarer her med bygge- og anleggsnæringens forslag.

Sentrale forhold som bør reguleres i forskriftene, vil være om foretaket har betalt skatter og avgifter som selskapsskatt, merverdiavgift og arbeidsgiveravgift. Disse opplysningene hentes fra ligningsmyndighetene. Det kan også vurderes om opplysninger om foretakets innbetaling av skatt for arbeidstakere skal tas med.

Andre sentrale forhold kan være opplysninger om registrering i arbeidsgiver-/arbeidstakerregister og arbeids- og lønnsvilkår. I høringen påpeker Arbeidstilsynet at de ikke har fullstendig eller oppdatert oversikt over hvilke virksomheter som til enhver tid oppfyller kravene i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven. Arbeidstilsynet forutsetter at opplysninger fra dem vil måtte basere seg på endelige vedtak. Siden saker om lønn ofte er komplekse og bevismessig vanskelige, er det alltid en risiko for at vedtak blir endret i klagebehandlingen. Departementet viser til at det må vurderes i forskriftsarbeidet hvilke opplysninger den sentrale godkjenningsordningen kan hente inn, og at dette antakelig vil utvikles over tid. Departementet legger til grunn at den sentrale godkjenningsordningen og Arbeidstilsynet kan samarbeide om å utvikle et system for utveksling av opplysninger som gir et godt bilde av foretakenes seriøsitet.

Departementet anser at det også bør vurderes om konkurs eller konkurskarantene skal inngå som grunnlag for sentral godkjenning. Det må imidlertid vurderes nøye hvordan slike opplysninger eventuelt skal benyttes. En tidligere konkurs er ikke i seg selv et tegn på klanderverdige forhold.

Norges bygg- og eiendomsforening stiller spørsmål ved om seriøsitet bør være noe mer enn å følge lover og regler, og bruker som eksempel evnen til å lukke avvik i forbindelse med uavhengig kontroll. Statsbygg mener at manglende kontroll med egne underleverandører ikke fanges opp av forskriftshjemlene, og at det burde være mulig å ta hensyn til håndtering av og kontroll med egne underentreprenører. Departementet viser til at begge disse forholdene skal fanges opp av foretakenes styringssystem, og dermed er forhold som den sentrale godkjenningsordningen allerede i dag kan føre tilsyn med og reagere på.

Den sentrale godkjenningsordningen skal ikke foreta vurderinger på andre myndigheters område, men derimot legge opplysninger fra disse myndighetene til grunn.

Departementet er enig med Advokatforeningen som mener at kravene i størst mulig grad bør samordnes med tilsvarende krav i andre regelverk, og viser til reglene om offentlige anskaffelser og byggherreforskriften. Krav til sentral godkjenning bør ikke være strengere enn det som følger av tilgrensende regelverk.

Sentralt godkjente foretak må imidlertid ha foretatt pålagt innbetaling av skatt og moms, innrapportering og registrering osv. og på andre måter ha oppfylt relevante krav. Den ansvarlige myndigheten kan dermed bekrefte overfor den sentrale godkjenningsordningen, at foretaket følger regelverket, så langt myndigheten har opplysninger om det.

Innhenting av opplysninger

Opplysninger bør tilflyte den sentrale godkjenningsordningen med lavest mulig belastning for foretakene, godkjenningsordningen og myndighetene som avgir opplysningene. Samtidig må opplysningene være korrekte og tilstrekkelig oppdaterte til å innebære en reell sikring av foretakenes seriøsitet. Høringsinstansene som uttaler seg om dette, støtter her forutsetningene i høringsforslaget.

Opplysninger om sentralt godkjente foretak kan tenkes innhentet på forskjellige tidspunkt. En mulighet er ved hver søknad om fornyelse, som er hvert tredje år. Innhenting av opplysninger kun ved søknad om sentral godkjenning og ved søknad om fornyelse hvert tredje år, vil imidlertid ikke gi et tilstrekkelig bilde av foretakenes seriøsitet til enhver tid. Det må derfor så langt mulig finnes løsninger som legger opp til en hyppigere oppdatering.

I høringen sier flere at de forutsetter at et system for automatisert informasjonsinnhenting kommer på plass snarest mulig. Noen mener at hjemmelsgrunnlaget for slik informasjonsinnhenting synes uklart, og etterlyser et klart hjemmelsgrunnlag.

Andre anser at det vil være ressursbesparende om krav til dokumentasjon knyttet til sentral godkjenning samsvarer med tilsvarende krav i annet regelverk, og at det bør vurderes å stille de samme krav til skatteattest og HMS-erklæring som i forskrift om offentlige anskaffelser, slik at foretak som utfører arbeid for offentlige byggherrer kan bruke samme dokumentasjon.

Departementet mener, slik flere høringsinstanser også sier, at informasjonsinnhentingen må utvikles over tid. I forbindelse med forskriftsarbeidet må det først vurderes hvordan opplysningene skal innhentes på kort sikt. I første omgang kan det være nødvendig å basere seg på samme system som for eksempel StartBank2. Ved søknad om sentral godkjenning må foretaket da samtykke til at ordningen innhenter opplysninger. Basert på samtykket kan det inngås avtaler om oversendelse av opplysninger med gitte intervaller fra skatte- og momsregister, lønnsregister osv. StartBank mottar for eksempel informasjon om innbetalt moms hver tredje måned fra Skattedirektoratet. I forskriftsarbeidet må det videre vurderes hvilke opplysninger som kan være tilgjengelige ved oppstart av den nye ordningen 1. januar 2016.

Departementet er enig med høringsinstansene i at det må være et mål at det utvikles ordninger som sikrer en mer automatisert overføring av oppdaterte opplysninger. I flere samfunnssektorer er det etter hvert utviklet løsninger for elektronisk utveksling og innsending av opplysninger, for eksempel i Brønnøysundregistrene og i den nylig innførte A-meldingen. Sistnevnte omfatter lønns- og trekkoppgave, terminoppgave for arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk, årsoppgave for arbeidsgiveravgift, melding til Aa-registeret, og oppgave til lønnsstatistikk. Departementet anser at slike løsninger gir kunnskap, erfaring og teknologiske muligheter den sentrale godkjenningsordningen kan bygge videre på.

For å utvikle automatisert informasjonsinnhenting og informasjonsutveksling mellom myndigheter må det imidlertid avklares hvilken form opplysningene hos de forskjellige myndighetene skal ha, og hvilke av dem som således kan oversendes uten endringer.

Videre må det vurderes hvilke opplysninger som krever hjemmel i lov eller forskrift før de kan gjøres tilgjengelig for den sentrale godkjenningsordningen. Departementet viser til at utlevering av opplysninger fra offentlige registre vil måtte være lovlig i henhold til det regelverket opplysningene er samlet inn under. Det vil således etter departementets mening være vanskelig med en generell hjemmel i plan- og bygningsloven for å sikre rett til utlevering av opplysninger til den sentrale godkjenningsordningen. Både det nødvendige hjemmelsgrunnlaget og en nærmere vurdering av hvilke opplysninger som er aktuelle, vil måtte vurderes etter de enkelte regelverkene som hører under blant annet skattemyndighetene og Arbeidsdirektoratet.

Detaljeringsgraden på opplysningene og konsekvenser av feil

Det må vurderes særskilt hvilke opplysninger som skal hentes inn og hvordan disse skal vektlegges av den sentrale godkjenningsordningen. Formålet med de nye kravene skal være å fange opp foretak som ikke følger regelverket på det aktuelle området. Et mindre regelbrudd, som en forsinket innsending av en moms-oppgave, bør ikke i seg selv føre til at foretaket får avslag på eller mister sentral godkjenning.

Forskrifter om sentral godkjenning må således legge opp til en forsvarlig behandling av opplysninger som kan føre til avslag på søknad om sentral godkjenning eller vedtak om tilbaketrekking av sentral godkjenning, og eventuelt hvilke opplysninger som skal medføre ytterligere undersøkelser fra den sentrale godkjenningsordningens side. Det må i en slik behandling legges vekt på hvor alvorlig feilen er, basert på den ansvarlige myndighetens vurdering av forholdet. I forskriftene bør det også avklares hvilken konsekvens det skal ha om et negativt forhold hos en annen myndighet er påklaget og fortsatt er under behandling. Ved en eventuell innføring av automatisk informasjonsflyt fra andre myndigheter, blir det tilsvarende viktig å innføre mekanismer og rutiner som ivaretar dette.

Som nevnt ovenfor, er det ikke meningen at den sentrale godkjenningsordningen skal prøve forhold som hører under andre myndigheters ansvarsområde. Konsekvensen av at det ved tilsyn med et sentralt godkjent foretak oppdages et mulig brudd på andre regelverk enn plan- og bygningsloven, må som hovedregel være at forholdet rapporteres til vedkommende myndighet. Kun i åpenbare tilfeller kan det tenkes at sentral godkjenning trekkes tilbake før vedkommende myndighet har vurdert om det foreligger et brudd på deres regelverk, og hvor alvorlig bruddet er. Arbeidstilsynet mener det ved brudd på arbeidsmiljøloven eller allmenngjøringsloven må avklares om bruddets alvorlighet og årsak skal ha betydning ved vurderingen av sentral godkjenning. Departementet slutter seg til dette.

Departementet merker seg at Statsbygg i høringen mener at det ikke er tilstrekkelig at sentral godkjenning blir en ren dokumentkontroll, men må følges opp med tilsyn og undersøkelser. Som eksempel vises det til at skatteattester kun omfatter det som er rapportert, og at en attest alene således ikke gir sikre opplysninger om skattebetaling. Departementet legger til grunn at det vil være uheldig om den sentrale godkjenningsordningen skal føre tilsyn med forhold som hører under andre myndigheter. Dette kan føre til en arbeidskrevende dobbeltbehandling. Det kan videre føre til usikkerhet med hensyn til konsekvensene av eventuelle feil eller ulovligheter hvis den sentrale godkjenningsordningen reagerer på forhold som relevant myndighet ikke har reagert på.

Det må likevel legges til grunn at seriøsitetskravene er integrerte krav i godkjenningen. Det vil være viktig for tilliten til den sentrale godkjenningsordningen at foretak som ikke oppfyller kravene heller ikke får beholde godkjenningen. Som en del av sitt tilsyn med foretakene må ordningen følge opp meldinger fra kommuner, særlovsmyndigheter mv. som peker på foretak som opererer i strid med regelverket.

2.4.2 Hjemmel for nye elementer i den sentrale godkjenningsordningen

I departementets høringsforslag ble det vist til forslagene i rapporten «Enkelt å være seriøs» om å bygge ut sentral godkjenning med flere elementer/moduler. Disse modulene gjaldt:

  • sentralt godkjente foretak som får revidert sine kvalitetssikringssystemer (modul 1b),

  • foretak som ikke skal ha ansvarsrett (modul 2)

  • foretak som utarbeider private forslag til planer (modul 3) og

  • foretak som er godkjent som opplæringsbedrifter (modul 4)

Høringsforslaget inneholdt ikke forslag om å følge opp «modul 2» og «modul 3» i denne omgang. Det ble vist til at det er behov for ytterligere utredninger.

Departementet oppfatter ikke at forslaget om en godkjenningsordning for foretak som utarbeider private forslag til planer, primært er et tiltak for bekjempelse av svart arbeid og useriøsitet i næringen. En slik ordning vil derfor utredes nærmere av departementet i annen sammenheng. «Modul 2» omtales nedenfor.

Forskriftshjemmel for sentral godkjenning for foretak som ikke skal ha ansvarsrett

Svart arbeid og utfordringene med ukvalifiserte og useriøse aktører er betydelige både i ROT-markedet og i markedet for underleverandører, jf. omtalen i kapittel 1.2.1. I høringen har det kommet synspunkter på at departementets lovforslag ikke går langt nok i sin oppfølging av forslagene i rapporten «Enkelt å være seriøs» på dette området. Flere, blant annet utvalget som skrev rapporten, LO, Holte AS, Rørentreprenørene, Norske Murmestres Landsforening og Norges byggmesterforbund mener det må legges til rette for en «modul 2». Disse mener en forskriftshjemmel bør vedtas allerede nå, selv om det kan ta noe tid å etablere en fungerende ordning.

Departementet mener det fortsatt er en rekke forhold som må avklares før en godkjenning etter «modul 2» eller tilsvarende kan være aktuelt. Både behovet for og innrettingen av en eventuell offentlig registrering av kvalifikasjoner for foretak i dette markedet, må utredes nærmere. Det må videre utredes og avklares nærmere hvordan en ny ordning skal avgrenses. Bygge- og anleggsnæringen består av en rekke personer og foretak som ikke bare kan deles etter profesjon og utdanning, men også etter om arbeidet som utføres er lovregulert. En rekke mindre arbeider er derfor ikke regulert av plan- og bygningsloven, mens andre er omfattet, men unntatt fra søknadsplikt. Videre må det vurderes hvem som er best egnet til å utvikle og drifte en slik ordning.

En slik ordning vil bli betydelig mer omfattende enn den eksisterende sentrale godkjenningen for foretak som skal ha ansvarsrett. Denne ordningen omfatter ca. 15 000 foretak. En ordning for alle foretak som utfører arbeid i ROT-markedet, og som ikke trenger ansvarsrett, vil alene kunne omfatte over 30 000 nye foretak3. Hvor ressurskrevende en slik ordning vil være avhenger av mange forhold, men særlig av effektiviteten i informasjonsflyten til godkjenningsordningen. Registrering av opplysninger og tilsyn med at foretakene faktisk oppfyller kravene vil kunne være meget ressurskrevende, inntil flyt av informasjon til godkjenningsordningen kan gjøres tilnærmet helautomatisk. Departementet antar det ligger noe frem i tid å få etablert en slik trygg og automatisert utveksling av informasjon.

Departementet understreker at det ut fra Norges EØS-rettslige forpliktelser uansett vil være vanskelig å innføre en obligatorisk godkjenning for foretak eller yrkesgrupper i næringen. Tilsvarende kan det vise seg å være utfordrende om en frivillig ordning blir så utbredt at godkjenning oppfattes som nødvendig.

Selv om det på denne bakgrunn gjenstår vurderinger av flere forhold knyttet til en godkjenningsordning for foretak som ikke skal ha ansvarsrett, legger departementet frem forslag om en forskriftshjemmel som kan åpne for en slik løsning. Formålet med hjemmelen er å gi et grunnlag for videre utredninger.

Departementets forslag tar utgangspunkt i at reglene i plan- og bygningslovens kapitler om godkjenning står i byggesaksdelen av loven. Virkeområdet for disse bestemmelsene er angitt i § 20-1 Tiltak som omfattes av byggesaksbestemmelsene. Denne avgrensningen bør også gjelde for en eventuell godkjenning av foretak etter «modul 2». Godkjenning kan således gis til foretak som utfører arbeider som omfattes av § 20-1. Arbeidet omfattes da av loven, selv om arbeidene for eksempel er unntatt fra søknadsplikt etter § 20-5. For eksempel rene malerfirmaer, låsesmeder, vaktmester- og renholdsfirmaer vil således ikke omfattes av en slik godkjenningsordning.

Departementet legger til grunn at en eventuell godkjenning skal være frivillig. Det legges også opp til at en godkjenning vil forutsette relevant fagutdanning. I praksis vil fagutdanning være fag-/svennebrev eller tilsvarende utenlandsk utdanning. Det kan videre stilles seriøsitetskrav på samme måte som for foretak som godkjennes for ansvarsrett.

Forslag til en «modul 2» var ikke presentert i departementets høringsforslag. Departementet legger imidlertid til grunn at også denne delen av forslagene i rapporten var kjent av høringsinstansene som berøres av forslaget, og at lovendringen således kan fremmes.

Forskriftshjemmel for godkjenning av foretakenes revisjon av kvalitetssikringssystemer

Det foreslås forskriftshjemmel for en tilleggsgodkjenning for foretak med sentral godkjenning. Denne tilleggsgodkjenningen skal baseres på om foretaket gjennomfører såkalt byggrevisjon. Dette innebærer at foretaket selv eller ekstern revisor etterprøver at det ansvarlige foretakets kvalitetssikringssystem, rutiner og arbeid er gode nok, og at de blir fulgt. Formålet med en slik tilleggsgodkjenning vil være at den kan danne grunnlag for å lempe på krav til for eksempel uavhengig kontroll i byggetiltak, når foretaket som er ansvarlig for arbeidet som skal kontrolleres, har en slik tilleggsgodkjenning. Innføring av et slikt tillegg i godkjenningsordningen vil ha direkte sammenheng med mulige lempinger i krav til kontroll for noen sentralt godkjente foretak, jf. kapittel 2.4.3 nedenfor.

Departementet registrerer at blant annet Oslo kommune i sin høringsuttalelse mener det må være en revisjon som gir en presis tilbakemelding om at kvalitetssystemet og bruken av dette faktisk fører til nødvendig kvalitet. Norges bygg- og eiendomsforening mener i tillegg at en slik godkjenning må forutsette at revisjon av kvalitetssystemer må skje ved eksterne revisjonsforetak og inkludere uanmeldte revisjoner. Utvalget som har fremmet forslaget i rapporten «Enkelt å være seriøs» mener i høringen at foretak som har påbygging for byggrevisjon (Modul 1 b) kan gjennomføre revisjon av eget og andre foretak. Revisjon skal gjennomføres på en slik måte at krav om kontroll i henhold til saksbehandlingsforskriften anses ivaretatt.

Etter departementets vurdering kan det være en hensiktsmessig forenkling at byggetiltak kan slippe uavhengig kontroll der forholdet kvalitetssikres tilfredsstillende på annen måte. Hvis det er tilstrekkelig sikkerhet for at foretak følger regelverket, kan uavhengig kontroll være unødvendig for det arbeidet foretaket er ansvarlig for. Det vil imidlertid være en forutsetning at revisjonen gir tilstrekkelig sikkerhet for kvaliteten i foretakets utførelse av arbeidet. Departementet mener at synspunktene til Norges bygg- og eiendomsforening er fornuftige, og at det bør vurderes om det skal kreves revisjon fra uavhengig revisjonsfirma. Dette vil måtte vurderes i forskriftsarbeidet. Departementet viser for øvrig til drøftelsen i kapittel 2.4.3 nedenfor.

Forskriftshjemmel for registrering av andre forhold som viser seriøsiteten for sentralt godkjente foretak (forsikringer og godkjente opplæringsbedrifter)

Departementet foreslår forskriftshjemmel for et tillegg til sentral godkjenning for foretak. Ved siden av å vise at foretaket er godkjent, kan godkjenningen opplyse om andre forhold som synliggjør foretakenes seriøsitet. I høringsforslaget foreslo departementet at sentral godkjenning kan vise at foretaket er godkjent som opplæringsbedrift i tråd med opplæringslova. Dette forslaget videreføres. I tillegg foreslår departementet at foretakets forsikringer også kan synliggjøres i sentral godkjenning.

Forslaget om å kunne vise foretakenes forsikringer var ikke eksplisitt nevnt i høringsforslaget. Departementet anser imidlertid at dette er en opplysning som ligger innenfor det generelle formålet med lovforslaget om å synliggjøre seriøsitet. Hvis et foretak mangler obligatorisk forsikring (yrkesskadeforsikring) vil være en sterk indikator på manglende seriøsitet. Motsatt kan synliggjøring av at foretaket har frivillig ansvarsforsikring indikere seriøsitet. Videre vil ikke dette være tyngende å opplyse om for foretakene, og det vil være frivillig å fremlegge slike opplysninger. Departementet legger således til grunn at dette kan tas inn som et eksempel på tilleggsopplysninger i sentral godkjenning.

Når det gjelder godkjenning av opplæringsbedrifter, så gjøres dette av fylkeskommunen. Etter departementets vurdering er opplæringsbedrifter viktige for å sikre fagutdanning og rekruttering. Godkjenning som opplæringsbedrift kan være en tilleggsopplysning som ytterligere styrker inntrykket av seriøsiteten til sentralt godkjente foretak. Det vil ikke innebære nevneverdig merarbeid for foretaket eller myndighetene å gjennomføre en slik registrering i den sentrale godkjenningsordningen. Foretaket har allerede gjennomført godkjenningsprosessen mot fylkeskommunen, og det vil være lite arbeidskrevende for den sentrale godkjenningsordningen å innhente og vise opplysningene. Departementet foreslår derfor en forskriftshjemmel som innebærer at sentral godkjenning kan synliggjøre at sentralt godkjente foretak også er godkjent som opplæringsbedrift. Dette vil ikke være et kriterium for å få sentral godkjenning, og opplysningen vil heller ikke være relevant ved foretakenes erklæring til kommunen når de påtar seg ansvarsrett i den enkelte byggesak. Opplysningen kan imidlertid stilles som vilkår ved offentlige kontrakter, og det kan således være nyttig for sentralt godkjente foretak at den synliggjøres i sentral godkjenning.

Departementet viser til at Statsbygg i høringen sier at det kan styrke fagopplæringen å synliggjøre opplæringsbedrifter, og opplyser at de sammen med andre statlige myndigheter har tatt inn krav om godkjenning som opplæringsbedrift i sine kontraktsbestemmelser. Statsbygg mener imidlertid at det ikke er tilstrekkelig at en ny ordning blir en ren dokumentkontroll, men at dette må følges opp med tilsyn og undersøkelser.

Departementet understreker at den sentrale godkjenningsordningen i utgangspunktet ikke skal ha som oppdrag å overprøve andre myndigheters vurderinger. Det vil være ressurskrevende dersom det stilles krav om særskilt kontroll med om foretak som er godkjente opplæringsbedrifter faktisk har ansatt lærlinger. Imidlertid vil dette være et forhold som kan følges opp ved godkjenningens alminnelige tilsyn. Hvis det oppdages at en godkjent opplæringsbedrift ikke har tatt inn lærlinger som forutsatt, må den sentrale godkjenningsordningen varsle fylkeskommunen. I tillegg må det vurderes om tilleggsgodkjenningen skal trekkes tilbake før fylkeskommunen har fattet en beslutning i saken. Det kan videre vurderes andre sanksjoner.

2.4.3 Særskilte saksbehandlingsregler for sentralt godkjente foretak

Departementet foreslår en generell forskriftshjemmel for at det kan innføres særskilte saksbehandlingsregler for tiltak eller arbeider som gjennomføres av sentralt godkjente foretak.

Bakgrunn og utgangspunkter for forskriftshjemlene

Sentral godkjenning skal være et viktig virkemiddel for kvalitet i bygge- og anleggsvirksomheten, gjennom å sikre at en så stor andel som mulig av foretakene i næringen er godt kvalifisert. Oppheving av krav om lokal godkjenning innebærer at den umiddelbare direkte nytten av sentral godkjenning som et hjelpemiddel i konkrete byggesaker faller bort. Det er viktig med tiltak som gjør at det fortsatt er attraktivt for foretakene å være sentralt godkjent. Sentral godkjenning bør være et kvalitetsstempel, som foretakene bruker i sin markedsføring av virksomheten. Det bør være attraktivt for tiltakshavere og hovedentreprenører å inngå avtaler med kvalifiserte, seriøse foretak.

Sentral godkjenning er allerede i dag en sterk indikator på at et foretak er kvalifisert og seriøst. Dette forsterkes ytterligere av at den sentrale godkjenningsordningen i løpet av 2015 styrker tilsynet med sentralt godkjente foretak. Når tilliten til ordningen og foretakene øker, kan det også vurderes om bruk av sentralt godkjente foretak skal innebære at enkelte elementer i saksbehandlingen av byggesaken, kan lempes på for foretak som har sentral godkjenning. Ett slikt tiltak er drøftet i Prop. 99 L (2013–2014) kapittel 10.4.6.2:

«Noen høringsinstanser peker på at bortfall av krav om lokal godkjenning vil redusere interessen for sentral godkjenning. Trondheim kommune ber om at det opprettes andre belønningssystemer for at foretakene skal ønske å være sentralt godkjent. Departementet ser muligheten for at en del av den direkte nytten kan falle bort når sentral godkjenning ikke lenger er et hjelpemiddel for en mer summarisk behandling av en søknad om lokal godkjenning. Det vil heller ikke medføre automatisk reduserte gebyrer i byggesaken at foretaket er sentralt godkjent. Etter departementets mening vil allikevel sentral godkjenning kunne spille en viktig rolle i ansvarsrettssystemet, og fortsatt være attraktivt for foretakene.
Sentral godkjenning skal være en sterk indikator for at foretaket er seriøst, og at arbeidet som utføres er i overensstemmelse med kravene i plan- og bygningslovgivningen. Kommunens tilsyn bør derfor prioritere tiltak der foretakene ikke er sentralt godkjent. I erklæringene om ansvar kan det krysses av om foretaket er sentralt godkjent. Dette vil gjøre det enklere for kommunen å planlegge tilsynet. Departementet vil også vurdere om det skal tas inn en bestemmelse om ansvarlige foretak i byggesaksforskriften § 15-3 om tidsavgrenset krav om tilsyn. Det kan da bestemmes at kommunene skal fokusere på foretak uten sentral godkjenning i sine tilsyn.»

I høringen sier Nittedal kommune at kommunen allerede i dag har en praksis med sjeldnere tilsyn med sentralt godkjente foretak. Det antas at dette vil forsterkes etter 1. januar 2016 og dermed gi incentiv for andre til å søke om sentral godkjenning. Fylkesmannen i Rogaland mener at kommunens tilsyn med at foretaket er kvalifisert etter § 25-1 tredje ledd må antas å bli vesentlig enklere når det foreligger sentral godkjenning. De antar at motivasjonen for å søke sentral godkjenning fortsatt vil være til stede, selv om den lokale godkjenningen nå faller bort. Departementet registrerer at flere høringsinstanser imidlertid peker på at det ved tilsyn oppdages feil i arbeid utført av sentralt godkjente foretak, og Oslo kommune mener det er en nødvendig forutsetning for innføring av fordeler at ordningen først viser seg å virke slik man har planlagt.

Departementet viser til at en føring om at kommunene skal prioritere tilsyn med foretak ble drøftet i forbindelse med lovendringen i 2014, jf. ovenfor. Etter departementets syn er det fortsatt grunnlag for å mene at sentral godkjenning innebærer at foretaket kan forventes å levere godt arbeid. Departementet viser videre til at tilsynet med sentralt godkjente foretak er styrket fra og med 2015, og at dette vil medføre en ytterligere kvalitetssikring av foretakene.

Ved siden av dette anser departementet at det er behov for å legge til rette for ytterligere grep som bygger videre på den synliggjøring av kvalitetssikring sentral godkjenning skal være. I høringen har mange instanser pekt på at det er viktig at det foreligger incentiver for foretak til å være sentralt godkjent. Det har imidlertid kommet en rekke kritiske merknader til de konkrete eksemplene departementet brukte i høringen. Dette kommenteres nedenfor.

Departementet mener at en begrunnet tillit til sentralt godkjente foretak kan innebære at behovet for bygningsmyndighetenes oppfølging av tiltak blir mindre. Dersom det innføres enkelte reduserte krav til behandling og oppfølging av byggetiltak der foretakene er sentralt godkjent, vil dette være en tilleggsfordel som gjør det enda mer attraktivt å være sentralt godkjent, siden byggeprosjektene blir enklere å gjennomføre. Det vil av samme grunn gjøre det mer attraktivt for oppdragsgivere å benytte sentralt godkjente foretak. Sentral godkjenning må oppfattes som en klar fordel for foretakene, slik at foretak vil oppleve det som en betydelig ulempe å miste sin godkjenning. Sentral godkjenning skal være et kvalitetsstempel for seriøse foretak. Styrking av den sentrale godkjenningens status kan bidra til at faren for å miste sentral godkjenning skjerper foretakenes vilje til å overholde regelverket.

Eventuelle lempeligere regler for sentralt godkjente foretak vil innføres i forskrift. Etter departementets mening vil det være naturlig å vurdere forskjellige mulige tiltak hver for seg, slik at fordeler knyttet til behandling av byggesaken eventuelt kan innføres skrittvis. Forskrifter vil være mer egnet enn lovgivning til en fleksibel, grundig og løpende vurdering av mulige regler. En mulig tilpasning av kommunens tilsyn, slik at de fokuserer på tiltak der foretakene ikke er sentralt godkjent, er allerede under vurdering.

Departementet anser for øvrig at en lemping av saksbehandlingskrav i byggesaker med sentralt godkjente foretak kan være et generelt forenklingstiltak. En tilpasning i enkelte tiltak vil kunne innebære mindre ressursbruk og en raskere prosess for disse. Dette må imidlertid vurderes nøye mot ulempene ved å innføre særregler. Hvis saker behandles på en spesiell måte ut fra om foretakene er sentralt godkjent, vil dette kunne innebære at det innføres en ny «sakstype», som kan komplisere kommunenes behandling av byggesaker. I forskriftsarbeidet må også andre forhold vurderes, som for eksempel hva konsekvensen skal bli hvis et sentralt godkjent foretak byttes ut med et foretak som ikke er sentralt godkjent.

Departementet viser for øvrig til at reglene må ta hensyn til at fordeler for sentralt godkjente foretak ikke kan bli av en slik karakter at de oppfattes som konkurransevridende etter tjenestedirektivet. Hvis sentral godkjenning innebærer for store fordeler for godkjente foretak, vil dette kunne oppfattes slik at godkjenningen både er en forutsetning for en effektiv byggesaksbehandling og for å få oppdrag i Norge. Hvis ordningen på denne måten oppfattes som «obligatorisk», vil dette kunne være i strid med Norges forpliktelser til å sikre en fri flyt av tjenester generelt, og særlig tjenestedirektivet.

Departementet presiserer at en eventuell innføring av særskilte krav eller behandlingsregler bør ligge noe frem i tid. Både endringene i den sentrale godkjenningsordningen og ordningens intensiverte tilsynsvirksomhet må få tid til å virke en periode, slik at det er trygghet for den reelle kvaliteten og seriøsiteten til sentralt godkjente foretak. Departementet vil også se dette i sammenheng med virkningen av de øvrige tiltakene i strategien mot arbeidslivskriminalitet.

Nærmere om mulige lempeligere saksbehandlingsregler i byggesak for sentralt godkjente foretak

I vurderingen av konkrete unntak fra de ordinære saksbehandlingsreglene i byggesak må det legges vekt på mulige negative konsekvenser av unntakene. Særlig må det vurderes om sentrale hensyn som ivaretas i byggesaken kan bli skadelidende. En mulighet kan være å la unntak gjelde for tiltak eller deler av tiltak med mindre konsekvenser av feil, for eksempel ved tiltak i tiltaksklasse 14. Det må også legges vekt på om effekten vil innebære en reell forenkling. Videre må det legges vekt på at reglene må være enkle å følge opp.

I rapporten «Enkelt å være seriøs» ble det foreslått flere mulige unntak. Departementet anså at dette kunne være et utgangspunkt for vurdering av mulige forskrifter, og videreførte forslagene i høringen:

  • krav om uavhengig kontroll reduseres ved bruk av foretak som reviderer kvalitetssikringssystemene sine,

  • tiltakshaver kan ta i bruk tiltaket (midlertidig brukstillatelse) når et sentralt godkjent foretak sender en melding til kommunen om at tiltaket oppfyller krav for å kunne tas i bruk eller

  • påseplikten og kontrollplikten knyttet til lønns- og arbeidsvilkår etter allmenngjøringsloven og forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter anses oppfylt ved bruk av sentralt godkjente foretak.

Det har kommet en rekke merknader i høringen. Når det gjelder påseplikten som byggenæringen viser til, er dette en plikt som hviler på hovedleverandør og bestiller mv. til å påse at plikter med hensyn til. lønns- og arbeidsvilkår etter forskrifter om allmenngjøring av tariffavtaler (allmenngjøringsforskrifter) blir fulgt. En tilsvarende kontrollplikt for lønns- og arbeidsvilkår gjelder i offentlige kontrakter. I høringen anser særlig utvalget som fremmet rapporten at det allerede i forbindelse med det pågående lovarbeidet bør legges opp til at påseplikten og kontrollplikten skal anses oppfylt hvis hovedleverandører benytter sentralt godkjente foretak som oppfyller de nye seriøsitetskravene. Departementet viser imidlertid til at disse kravene følger av et annet regelverk enn plan- og bygningslovgivningen. Eventuelle endringer må vurderes av arbeidsmiljømyndighetene i samarbeid med bygningsmyndighetene. Det må da vurderes om sentral godkjenning er tilstrekkelig for at pliktene anses oppfylt, eller eventuelt hva som skal til for å oppnå dette. Departementet ser imidlertid at dette vil innebære et vesentlig incitament for oppslutning om ny sentral godkjenning, og vil følge opp dette med relevante myndigheter i forskriftsarbeidet.

I høringen åpnet departementet blant annet for at man i forskrift kan gi foretak en tilleggsgodkjenning for foretakenes revisjon av sine kvalitetssikringssystemer. En slik tilleggsgodkjenning kan da eventuelt gi grunnlag for fritak fra krav om uavhengig kontroll i byggetiltak. Prinsippet om enklere saksbehandling for sentralt godkjente foretak fikk generell støtte i høringen. Oslo kommune er enig i at kravene til dokumentasjon i tiltak kan lempes på enkelte punkter, slik at det fokuseres på den dokumentasjonen som må til for å sikre nødvendig kvalitet i tiltaket. Kommunen anser at endringene i dokumentasjon ikke må begrense eller forvanske byggesaksbehandlingen, kontroll eller tilsyn i tiltakene. Også Fylkesmannen i Rogaland peker på at særskilte unntak kan gi et mer komplisert regelverk. Advokatforeningen mener at vurderingen av hvorvidt og i tilfelle hvilke unntak som skal gjøres i byggesaksbehandlingen til fordel for sentralt godkjente foretak, bør utredes nærmere i det videre forskriftsarbeidet. Av den grunn bør eksemplifiseringen av mulige lempeligere regler utgå i forslag til § 22-5.

Departementet er enig i at det er en fare for at særskilte regler om saksbehandling kan virke kompliserende, og at eventuelle forskrifter om unntak derfor må vurderes nøye og konkret før de gis. Av den grunn er departementet enig i at det må utvises forsiktighet når det gjelder å konkretisere mulige unntak i loven.

Departementet merker seg at det har kommet innvendinger mot at det skal være mulig å ta byggverk i bruk uten å søke om midlertidig brukstillatelse. Blant annet Oslo kommune, Eiendom Norge og Norges eiendomsmeglerforbund peker på at midlertidig brukstillatelse er et viktig virkemiddel som ivaretar kvaliteten i byggetiltak og tryggheten for kjøper. I entrepriser er det et viktig skjæringspunkt når byggverket kan tas i bruk med hensyn til kontraktsbetingelser for levering, betalingsforpliktelser mv., og det kan oppstå betydelige interessekonflikter for entreprenøren. Departementet har ut fra dette besluttet å ikke ha dette som et klart uttalt eksempel på mulig unntak. Dette innebærer ikke at departementet er avskåret fra å vedta forskrifter med slikt innhold, men muligheten er ikke fremhevet. En eventuell forskrift med slikt innhold vil forutsette grundige vurderinger.

Når det gjelder unntak fra krav om kontroll, viser departementet til at det foreslås en hjemmel for en egen tilleggsgodkjenning for sentralt godkjente foretak som får revidert sine kvalitetssikringssystemer, jf. ovenfor. Dette forslaget har direkte sammenheng med forslaget om å kunne unnta fra krav om kontroll, og departementet viderefører derfor dette som et konkret eksempel på et mulig unntak.

I høringen mener Holte AS at utredning av byggrevisjon vil være et omfattende arbeid som må utføres før et unntak kan innføres. Det trekkes særlig frem at det må sikres samme kvalitet i tiltak med krav til uavhengig kontroll som i tiltak hvor byggrevisjon fører til at man slipper uavhengig kontroll. I tillegg peker Holte på at det må utredes hvordan praksisen skal fungere i byggetiltak hvor det er en blanding av foretak med og uten byggrevisjon. Utvalget som leverte rapporten «Enkelt å være seriøs» sier i sin høringsuttalelse at de ikke har tatt stilling til omfanget av uavhengig kontroll, men ønsker at departementet utreder dette punktet nærmere i samarbeid med partene i bygge- og anleggsnæringen. Departementet noterer også at Oslo kommune presiserer at det er viktig at kommunens mulighet til å kreve uavhengig kontroll fremdeles må være tilstede, og hevder at det vil være uforsvarlig om kommunene ikke kan kreve uavhengig kontroll i de tilfeller det fremstår som et behov.

Departementet er enig med høringsinstansene i at det må vurderes nøye hvilke krav som skal stilles til revisjonen, og hvordan eventuelle unntaksbestemmelser skal utformes. Forskriftsarbeidet må gjennomføres i dialog med berørte aktører, og det må særlig legges vekt på at kvaliteten i byggetiltak ikke svekkes.

Fotnoter

1.

Kvalitetssikringssystem er krav til foretakenes rutiner og dokumentasjon av arbeidet, og skal sørge for bedre dokumentasjon samt sikre at sluttproduktet oppfyller krav gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven.

2.

StartBank er et privat drevet leverandørregister som samler opplysninger om innmeldte foretak. Registeret brukes av innkjøpere innenfor bygg og anlegg, forvaltning, forsikring og fast eiendom i Norge. StartBank ble opprettet av bygge- og anleggsnæringen.

3.

I 2013 var det i følge SSB 54 000 foretak innen bygg og anlegg: https://ssb.no/bygg-bolig-og-eiendom/statistikker/stbygganl

4.

Tiltak deles inn i 3 tiltaksklasser basert på hvor komplisert tiltaket er, og mulige konsekvenser av eventuelle feil, jf. byggesaksforskriften §§ 9-3 og 9-4.

Til dokumentets forside