4 Tap av norsk statsborgerskap ved straffbare forhold

4.1 Innledning

Som det fremgår i punkt 3.4.2, fastsetter Europarådskonvensjonen at statsborgerskap blant annet kan fratas personer hvis fremferd er sterkt til skade for nasjonens vitale interesser eller som deltar i fremmed militær styrke. Under punktet her vurderes hvilke straffbare handlinger som kan og bør føre til tap av statsborgerskap. Det drøftes om tap av statsborgerskap ved straffbare forhold er å anse som en straffereaksjon.

4.2 NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap

4.2.1 Forslag

I utredningen ble det anbefalt en hjemmel i statsborgerloven for tap av statsborgerskap ved overtredelse av straffeloven § 131 eller en bestemmelse som kan lede til fengsel i 21 år eller mer etter straffeloven kapitlene 16 eller 17. Bestemmelsen skulle bare gjelde personer med norsk og annet statsborgerskap, i tråd med Europarådskonvensjonen artikkel 7 nr. 3 om at slik bestemmelse ikke må gjøre noen statsløse.

I vurderingen av om det burde innføres tapshjemler la utredningen vekt på at formålet må være å redusere faren for vold og frykt og å ivareta idealer som demokrati og menneskerettigheter. Argumentene som talte for en innføring var ifølge utredningen signaleffekten, samfunnets behov for å beskytte seg mot enkeltpersoner og behov for gjengjeldelse. Når det gjaldt fremmedkrigere, vurderte utredningen at en tapshjemmel kunne virke mot sin hensikt, blant annet fordi personene støtes ut av samfunnet og av landet. I utredningen uttales følgende:

«Men under noe tvil anbefales det at det gis regler om tap av statsborgerskap for enkelte, konkretiserte straffbare forhold som er av en slik grov karakter at de må anses å falle inn under betegnelsen «nasjonens vitale interesser».»

Utredningen tok utgangspunkt i de straffbare forhold som er regulert i straffeloven og hvilke straffbare handlinger som måtte anses som forbrytelser «sterkt til skade for nasjonens vitale interesser». I utredningen ble det fremhevet at skaden må være av kvalifisert karakter. Det ble vist til at «sterkt» i juridisk terminologi er et uttrykk som peker tilbake på de svært alvorlige handlinger. På denne bakgrunn ble det konkludert med at «fremferd sterkt til skade» bare skulle omfatte bestemmelser i kapitlene 16, 17 og 18 i straffeloven av 2005 med 21 års strafferamme eller mer. I straffeloven kapittel 18 er det gitt bestemmelser om terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. Straffebudet i § 131 er hovedbestemmelsen om terror i norsk lovgivning og forutsetter at gjerningspersonen har terrorhensikt. De andre bestemmelsene i kapittel 18 stiller ikke uttrykkelig krav om terrorhensikt, men kan knyttes sammen med § 131. For bestemmelsene i straffeloven kapittel 18 ble det på denne bakgrunn anbefalt regler om tap av statsborgerskap ved overtredelse av § 131.

I utredningen ble det konkludert med at tap av statsborgerskap som følge av tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller skade på nasjonens vitale interesser må anses som «straff» etter Grunnloven §§ 95–96 og trolig også etter EMK artikkel 6, artikkel 7 og P7–4. Det ble tatt utgangspunkt i de såkalte «Engel-kriteriene», som første gang ble referert til i sak EMD Engel m.fl. mot Nederland (1976). Engel-kriteriene er: (1) Nasjonal klassifikasjon, (2) den overtrådte handlingsnorms karakter («the nature of the offence») og (3) karakteren og alvoret av den sanksjon som vedkommende risikerer. For utredningens konklusjon var det sentralt at tap av statsborgerskap er ment å være en direkte konsekvens av handlinger begått av den enkelte, der samfunnets holdning er at disse handlingene er straffverdige. Det ble bemerket at reaksjonen også er av særdeles alvorlig karakter, fordi borgeren som rammes ikke lenger er å anse som borger av det norske samfunn og at den enkelte trolig vil oppleve reaksjonen som straff. Videre ble reaksjonen ansett å ha preventive formål som typisk begrunner strafferettslige reaksjoner.

Utredningen la til grunn at reaksjonen måtte anses som straff, og var omfattet av det strafferettslige og straffeprosessuelle vernet etter Grunnloven og EMK. Dette innebar ifølge utredningen at beslutning om tap av statsborgerskap måtte treffes av domstolene på bakgrunn av klar og presis lovgivning og på bakgrunn av en rettferdig rettergang.

4.2.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene så behov for en hjemmel for tap av statsborgerskap på bakgrunn av alvorlige straffbare forhold. Asker og Bærum politidistrikt, Bamble kommune, Rettspolitisk forening og Træna kommune støttet forslaget i sin helhet.

Dommerforeningens fagutvalg for strafferett og straffeprosess (Strafferettsutvalget) og Borgarting lagmannsrett mente bestemmelsen om tap av statsborgerskap burde plasseres i straffeloven som en ny § 56 a. De foreslo også et nytt femte ledd i § 58 om at tap av statsborgerskap er varig. Strafferettsutvalget uttalte at ny § 26 a da med fordel kunne utformes som en ren henvisningsbestemmelse.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) uttalte at i en tid der Norge står overfor et skjerpet trusselbilde er det nærliggende å se på ulike tiltak som kan redusere faren for at personer begår terrorhandlinger i Norge. PST mente at innføring av regler om tap av statsborgerskap for bestemte handlinger vil være et tydelig signal om at disse handlingene ikke aksepteres. Det vil også være et sterkt signal om at visse handlinger kan få alvorlige konsekvenser. PST anså fradømmelse av statsborgerskap å være et begrenset virkemiddel, idet det kun vil ramme et fåtall personer. PST mente likevel at lovgivningen bør åpne for å ta et slikt virkemiddel i bruk dersom personer kjennes skyldig i å ha begått handlinger som skader nasjonale vitale interesser. PST mente videre at regler om tap av statsborgerskap må ses i forlengelsen av allerede vedtatte straffebestemmelser som rammer ulike terrorrelaterte overtredelser. PST stilte seg bak konklusjonen i utredningen om at dersom man innfører regler om tap av statsborgerskap, så bør det knyttes opp mot konkrete straffverdige handlinger etter gjeldende straffebestemmelser, og ikke opp mot tjenestegjøring i fremmed militær styrke som sådan.

Politidirektoratet (POD) uttalte at det var hensiktsmessig å åpne for tap av statsborgerskap i tilfeller som omtalt i utredningen, og fremhevet særlig hensynet til samfunnets behov for å beskytte seg mot enkeltpersoner gjennom fysisk utestengelse fra landet, og behovet for gjengjeldelse mot rystende og illojale handlinger mot Norge.

Horten kommune uttalte at tap av statsborgerskap bør knyttes til de handlinger vedkommende er ansvarlig for, og ikke alene det forhold at vedkommende er fremmedkriger.

Dommerforeningens fagutvalg for strafferett og straffeprosess (strafferettsutvalget) sluttet seg til utredningens anbefaling av hvilke forhold som skal kunne medføre tap av statsborgerskap og at det ikke bør innføres en bestemmelse om tap av statsborgerskap ved frivillig tjeneste i utenlandsk militær styrke. Strafferettsutvalget mente en slik bestemmelse neppe vil være formålstjenlig:

«Formålet med straff er at straffetrusselen skal påvirke adferd. Utvalget er enig med utreder i at deltakelse i utenlandsk militær styrke oftest vil ha sammenheng med dyp religiøs eller ideologisk overbevisning, og da vil en straffetrussel (herunder trussel om tap av statsborgerskap) neppe influere på de handlingsvalg som gjøres. Straffetrusselen vil dermed verken virke allmennpreventiv eller individualpreventiv. For det andre vil det være svært vanskelig å avgjøre hvilke utenlandske militære styrker som i tilfelle skal omfattes, og hvilke som faller utenfor bestemmelsens anvendelsesområde. For det tredje kan det å idømme et slikt rettighetstap lett bli et slag i luften fordi den domfelte i mange tilfeller vil være «ureturnerbar».

Borgarting lagmannsrett, Justis- og beredskapsdepartementet (JD), Kripos, Det nasjonale statsadvokatembetet og Rogaland fylkeskommune stilte spørsmål ved om flere handlinger enn de som var omfattet av forslag til ny § 26 a i statsborgerloven burde kunne føre til tap av norsk statsborgerskap.

Det nasjonale statsadvokatembetet mente at forlaget i utredningen var langt unna å utnytte det fulle handlingsrom, særlig fordi det anbefalte å ikke gi regler om tap for tjenestegjøring i fremmed militær styrke som sådan, videre fordi begrepet «nasjonens vitale interesser» tolkes snevert. Statsadvokatembetet argumenterte for at begrepet «skade landets vitale interesser» favner videre og også må innbefatte andre straffebestemmelser med lavere strafferamme enn 21 år som ivaretar vitale interesser for eksempel i ny straffelov kapittel 17 og 18:

«Det er Det nasjonale statsadvokatembetets oppfatning at utvalgets forslag til lovendring vil ha liten virkning opp mot formålet om å avverge terror og ha en reduserende effekt på fremmedkrigerproblematikken»

Det nasjonale statsadvokatembetet uttalte at dersom en regel om tap skal ha virkning, må flere terrorbestemmelser inngå som grunnlag, og særlig straffeloven § 136 a (den som danner, deltar i, rekrutterer medlemmer eller yter økonomisk eller annen materiell støtte til en terrororganisasjon). Det nasjonale statsadvokatembetet uttalte at flere av hensynene som er vurdert for og imot tap av statsborgerskap i utredningen, fremstår som rimelig usikre:

«Det nasjonale statsadvokatembetet er generelt mer positiv enn utredningen. Vi vekter gjennomgående de positive hensynene mer og de negative mindre enn det utredningen gjør. Det er for embetet utvilsomt at en fare for tap av statsborgerskap virker preventivt på enkelte av de som er i «fremmedkrigermiljøet» det vet vi på bakgrunn av samtaler fra blant annet kommunikasjonskontroll. Vi vurderer derfor denne effekten som sterkere enn utredningen legger opp til.»

Statsadvokatembetets vurdering er at den største faren for Norge ved fremmerkrigerproblematikken er at fremmedkrigere returnerer til Norge. Det kan være fare for hevnaksjoner mot norske interesser i utlandet, men faren ved å la dem bevege seg fritt i vårt åpne samfunn er større. Sikkerheten i Norge må ha høyeste prioritet og ikke svekkes på grunn av mulige følger i utlandet mot norske interesser. Ifølge statsadvokatembetet er det viktig å se på de direkte følgene ved tap av statsborgerskap og ikke legge inn følger som er usikre.

Kripos stilte spørsmål ved om avgrensingen som var foreslått for å ramme terror og terrorrelaterte handlinger, var for snever når den kun viser til straffeloven § 131. Kripos uttalte at de forsto utredningens mandat dit hen at forebygging og bekjempelse av terror og radikalisering er et sentralt nedslagsfelt for regler om tap av statsborgerskap. Kripos var dermed usikker på om forslaget treffer formålet i tilstrekkelig grad, ettersom flere terrorrelaterte handlinger, inkludert terrorfinansiering ikke var inkludert. Kripos mente at det ut fra gjeldende regelverk var fornuftig å avgrense forlaget mot tjenestegjøring i fremmed militær styrke. Kripos uttalte at de likevel ikke vil utelukke at det på sikt kunne være relevant å knytte slikt rettighetstap til tjenestegjøring i fremmed militær styrke. Kripos uttalte videre at de så gode grunner for den materielle avgrensingen som utredningen tok utgangspunkt i. De valgte forbrytelseskategoriene retter seg mot samfunnet som sådan, både nasjonalt og internasjonalt, og er handlinger som er egnet til å skape frykt og uro hos større deler av befolkningen samt skape ustabilitet nasjonalt og internasjonalt. Når det gjaldt formål og effekt, uttalte Kripos at en straffetrussel om tap av statsborgerskap sannsynligvis vil ha liten effekt i et forebyggende perspektiv, i tilfeller der radikaliserte personer opptrer ut fra religiøs eller ideologisk overbevisning. Kripos viste imidlertid til utredningens argumenter for regler om slikt rettighetstap: Regelens signaleffekt i samfunnet, samfunnets behov for å beskytte seg mot enkeltpersoner gjennom fysisk utestengelse fra landet og behovet for gjengjeldelse mot rystende og illojale handlinger. Kripos uttalte at dette er argumenter med egenverdi utover spørsmålet om regelens forebyggende effekt.

Rogaland fylkeskommune uttalte i det tilfellet en statsborger gjør seg skyldig i brudd på straffebestemmelser som gjelder folkemord, forbrytelser mot menneskeheten, krigsforbrytelse, samt mot bestemmelser som gjelder vern av Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser, bør tap av statsborgerskap være en aktuell straffereaksjon.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) uttalte at man i det videre arbeidet bør utrede om tap av statsborgerskap også bør omfatte personer som er ilagt straff for andre alvorlige straffbare forhold, og/eller som utgjør en fare for grunnleggende nasjonale interesser. JD mente at deltakelse i fremmed styrke som ikke truer norske interesser, ikke bør føre til tap av norsk statsborgerskap. En person som deltar i fremmed styrke som kjemper mot norske interesser, f. eks. en koalisjon der Norge er medlem, bør derimot som utgangspunkt miste sitt statsborgerskap.

Borgarting lagmannsrett uttalte at det kan reises spørsmål om ekstreme drapshandlinger og andre ekstreme voldsforbrytelser bør føre til tap selv om handlingene ikke er begått med terrorhensikt slik ordet er definert i § 131.

Oslo statsadvokatembeter var sterkt tvilende til hensiktsmessigheten av forslaget, og begrunnet dette med at de ikke kan se at det er dokumentert noe særskilt behov for denne typen lovgivning. Oslo statsadvokatembeter uttalte at hensett til de sterke internasjonale bindinger som foreligger, må det påregnes at antallet saker der tap av statsborgerskap er en mulig reaksjon, er særdeles beskjedent.

Advokatforeningen, Politihøgskolen, MiRA-senteret, Antirasistisk senter og Oslo statsadvokatembeter støttet ikke lovforslaget. De mente lovforslaget kan virke mot sin hensikt og føre til økt radikalisering og terror.

Politihøgskolen tvilte på hensiktsmessigheten av forslaget, og mente forslaget overfor enkelte kan virke direkte kontraproduktivt og fremme kapasiteten og motivasjonen til terror i utlandet. Politihøgskolen uttalte at det er liten eller ingen grunn til å tro at straffereaksjonen vil ha noen nevneverdig forebyggende virkning overfor befolkningen som sådan. Samtidig uttalte Politihøgskolen at en ikke kan se bort fra at den foreslåtte reaksjonen kan bidra til å opprettholde den sosiale ro. Det er grupperinger i befolkningen som kan reagere særlig sterkt på at personer og grupperinger som foretar meget alvorlige handlinger som skader nasjonens vitale interesser, fortsatt får anledning til å være en del av det norske samfunnet. Politihøgskolen uttalte at en hovedvirkning av straffereaksjoner er at de, i alle fall for en tid, fratar gjerningspersonen mulighet til å begå nye straffbare handlinger. De viste til at bakgrunnen for utredningen også var å hindre alvorlige handlinger i utlandet. Politihøgskolen bemerket at reaksjonen mer ville fremme enn begrense kapasiteten til slike handlinger.

Advokatforeningen og Antirasistisk senter uttalte at Norge selv bør ta ansvaret for egne borgere, og ikke skyve ansvaret over på en andre lands myndigheter ved å frata norske borgere statsborgerskapet.

Advokatforeningen mente at det var svært tvilsomt om man ville oppnå den ønskede effekten av forslaget, samtidig som det utfordret viktige prinsipper. Advokatforeningen uttalte at regelen vil få vilkårlig utslag i det den bare kan anvendes overfor personer med dobbelt statsborgerskap. Advokatforeningen uttalte videre at tap av statsborgerskap kan lede til hevntanker og radikalisering, og at personer som mister sitt norske statsborgerskap kan utgjøre en større trussel mot Norge og norske interesser enn personer som straffes gjennom frihetsberøvelse. Advokatforeningen uttalte videre at tap av statsborgerskap som straffereaksjon vil være en livsvarig straff og utgjøre et klart brudd på vår strafferettstradisjon.

Antirasistisk senter uttalte at de anså dagens regelverk som tilstrekkelig:

«Selv om det politiske og rettslige handlingsrommet kan utnyttes mer enn det gjøres i dag, mener vi at det ikke bør gjøres. Bakgrunnen for dette er blant annet den klare risikoen for negative konsekvenser snarere enn positive konsekvenser hva gjelder de utfordringene utredningen særskilt ble bedt om å vurdere, nemlig forebygging av terrorvirksomhet og annen alvorlig kriminalitet som kan true nasjonens vitale interesser, samt integrerings- og radikaliseringsprosesser generelt. Kort sagt risikerer forslaget ganske klart å virke mot sin hensikt (…) Mens straff, eller trusselen om straff, vil kunne ha en preventiv effekt (om enn liten), kan det være nærliggende å tenke at en fremmedkriger som mister sitt norske statsborgerskap og sendes ut av landet vil fortsette å delta i fiendtlig krigføring. Da kan man naturlig nok heller ikke se for seg noen særlig stor grad av rehabilitering. Slik risikerer man faktisk å ha bidratt til å produsere den situasjonen man ønsker å unngå»

Antirasistisk senter mente også at forslaget kunne ha negativ betydning for integreringsprosesser, for eksempel blant vedkommendes familie, omgangskrets og storsamfunn. De viste til diskrimineringsvernet i Grunnloven § 98. De mente at bakgrunnen for utredningen er å bekjempe fremmedproblematikken, og at det i all hovedsak er visse etniske grupper som per i dag risikerer å rammes.

MiRA-senteret mente at forslaget svekker den enkeltes trygghet og tilhørighet til Norge, og derfor vil kunne føre til økt radikalisering. Mira-senteret anbefalte at det heller jobbes systematisk for å forebygge radikalisering og styrke møteplasser hvor ungdom kan føle tilhørighet, samhold og trygghet. Verdier som demokrati og menneskerettigheter må ivaretas, fremfor å sende ut signaler om utestengning, mistenkeliggjøring og fremmedfrykt. MiRA-senteret uttalte at de er imot å innskrenke rettigheter til norske statsborgere som tidligere har hatt en annen nasjonalitet da de flyttet til landet, og viste til diskrimineringsvernet i EMK artikkel 14.

Advokatforeningen, Dommerforeningens fagutvalg for offentlig rett og Dommerforeningens fagutvalg for strafferett og straffeprosess sluttet seg til at tap av norsk statsborgerskap som en sanksjon mot straffbar handling, må anses som straff i relasjon til EMK artikkel 6 og 7 og Grunnloven § 96.

Dommerforeningens fagutvalg for offentlig rett savnet en noe bredere vurdering av om det bør være adgang til tap av statsborgerskap i andre tilfeller, det vil si der tap av statsborgerskap ikke er en sanksjon mot en straffbar handling, og om rettighetstapet i så fall må anses som straff.

Politidirektoratet så at tungtveiende hensyn taler for domstolsbehandling av spørsmålet om tap av statsborgerskap, men skrev at en alternativ modell for administrativ beslutning med fordel kunne vært grundigere drøftet i lys av erfaringene fra Storbritannia. POD bemerket videre at domstolsbehandling vil kunne by på enkelte utfordringer, for eksempel knyttet til situasjonen ved eventuell retur.

Justis- og beredskapsdepartementet mente at det burde utredes om tap av statsborgerskap burde ilegges administrativt, både av effektivitetshensyn og for å sikre tilstrekkelig ivaretakelse av utlendingsrettslige konsekvenser som følge av tap av statsborgerskap. JD uttalte at straffebegrepet i Grunnloven og EMK burde vurderes nærmere dersom det var aktuelt med en administrativ ordning.

Det nasjonale statsadvokatembetet skrev at det kan være riktig at tap av statsborgerskap for tjenestegjøring i fremmede militære styrker eller skade på nasjonens vitale interesser er å anse som straff etter EMK. Tatt i betraktning at Storbritannia og Nederland er av en annen oppfatning, mente Det nasjonale statsadvokatembetet at konklusjonen i utredningen virket for bastant.

Utlendingsnemnda uttalte at det bør gjøres en nærmere utredning av utlendingsrettslige problemstillinger som kan oppstå i kjølevannet av tap av statsborgerskap, spesielt utvisning og uttransportering.

4.3 Departementets høringsnotat

4.3.1 Forslag

Departementet foreslo at tap av statsborgerskap skulle kunne idømmes ved overtredelse av bestemmelser i straffeloven kapittel 16, 17 og 18 med strafferamme på seks år eller mer. I NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap ble det anbefalt at kun brudd på bestemmelser med 21 års strafferamme skulle kunne føre til tap av statsborgerskap. Forslaget i høringsnotatet innebar at tap kunne idømmes ved overtredelse av bestemmelser med lavere strafferamme enn det som ble anbefalt i utredningen. Begrunnelsen for dette var en vurdering av at flere handlinger i de aktuelle kapitlene i straffeloven burde kunne straffes med tap av statsborgerskap.

I departementets høringsnotat ble det vist til at utredningens konklusjon skilte seg fra vurderingen danske myndigheter gjorde da de innførte en tilsvarende hjemmel i dansk rett. I Danmark er det hjemmel for å frata en person statsborgerskapet der en person er dømt for overtredelser av en eller flere bestemmelser i den danske straffeloven kapittel 12 (om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet) og kapittel 13 (om forbrytelser mot statsforfatningen og de øverste statsmyndigheter, terrorisme mv.). Det stilles ikke krav om en bestemt strafferamme for den bestemmelsen som er overtrådt i de to kapitlene. Bestemmelsene i kapittel 12 og 13 inneholder strafferammer fra 4 måneder (f.eks. for forhånelse av fremmed nasjon, jf. § 110 e) til livstid (f.eks. for terrorisme, jf. § 114).

Departementet foreslo likevel at det burde stilles krav til strafferamme i norsk rett. Etter departementets vurdering ville en strafferamme på seks år tilsi at det dreier seg om «fremferd sterkt til skade for statspartens vitale interesser», jf. Europarådskonvensjonen artikkel 7 nr. 1 bokstav d. Departementet viste i høringsnotatet til Prop. 44 L Endringer i straffeloven mv. (militær virksomhet i væpnet konflikt m.m.) og begrunnelsen for en strafferamme på seks år for rettstridig deltakelse i væpnet konflikt. I punkt 6.4.7 i denne proposisjonen fremgår det at en strafferamme på seks år omfatter alvorlige tilfeller.

Departementet vurderte at tap av statsborgerskap på grunn av utførte straffbare handlinger måtte anses som straff i henhold til Grunnloven § 96. Tap på dette grunnlaget må dermed ilegges av domstolene. Det ble vist til vurderingen i NOU 2014: 5 Tap av norsk statsborgerskap punkt 7.3.2.

I tråd med NOU 2015: 4 foreslo departementet en endring i straffeloven § 29 første ledd bokstav f slik at det fremgår at tap av statsborgerskap i henhold til statsborgerloven § 26 a er straff i form av rettighetstap. For øvrig ble det ikke foreslått endringer i straffeloven eller straffeprosessloven.

Hjemmelen ble foreslått tatt inn som ny § 26 a i statsborgerloven.

4.3.2 Høringsinstansenes syn

Det nasjonale statsadvokatembetet, Kripos, Politidirektoratet (POD), Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Politiets utlendingsenhet (PU) og Rogaland politidistrikt støtter forslaget.

Utlendingsdirektoratet (UDI) støtter at tilbakekall på bakgrunn av straffbare forhold avgjøres av domstolene.

Det nasjonale statsadvokatembetet viser til høringsuttalelsen de avga til høring av NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap (gjengitt i punkt 4.2.2 ovenfor), og uttaler at utviklingen (terroraksjoner i Vest-Europa) styrker deres argumenter og konklusjoner. Det nasjonale statsadvokatembetet uttaler at dersom strafferammen ved terrorovertredelser settes lavere enn seks år, vil effekten av lovendringen bli merkbart mindre.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) anser at det er behov for hjemlene som departementet foreslår i deres arbeid. PST uttaler at straffebestemmelser med lavere strafferamme enn 21 år ivaretar viktige nasjonale interesser. Videre påpeker de behovet for at straffeloven § 136 (oppfordring, rekruttering og opplæring til terrorhandlinger) og § 136 a (deltakelse i en terrororganisasjon) omfattes. Bestemmelsene har en strafferamme på inntil seks år, men forholdene vurderes som alvorlige etter sin art og på grunn av relativt høy strafferamme. PST anbefaler at forslaget til ordlyd endres slik at «overtrådt» byttes ut med «domfelt» eller «straffet».

Kripos uttaler at hjemlene vil gi norske myndigheter et verktøy for å hindre at personer som begår slike handlinger beholder sine statsborgerrettigheter. Kripos har sett eksempler på at norsk pass har reell betydning for muligheten til å bevege seg mellom ulike land og konfliktområder, til forskjell fra om personen bare har sitt opprinnelige nasjonale pass. Kripos mener at departementets foreslåtte avgrensning (strafferamme på seks år eller mer) fremstår som mer egnet til oppnå formålet med en ny hjemmel. Kripos spør når de straffbare handlingene må være begått for at hjemmelen kommer til anvendelse. Der personen aldri skulle hatt statsborgerskap uttaler Kripos at det er helt sentralt at tilbakekall blir fulgt opp i forvaltningssporet.

Politidirektoratet (POD) viser til Kripos’ høringsinnspill. De uttaler at domstolenes rettsanvendelse vil kunne inneholde en fremtidsrettet risikovurdering og anbefaler at departementet inntar noen betraktninger om dette i lovproposisjonen.

Riksadvokaten uttaler at fordi sakene må forventes å være få og sjeldne, veier neppe individual- eller allmennpreventive hensyn tungt i favør av utvidelsen. I noen få tilfeller ser Riksadvokaten at det kan støte an mot den alminnelige rettsfølelsen dersom den som domfelles få beholde sitt norske statsborgerskap. Riksadvokaten mener at dersom forslaget følges opp bør strafferammen trolig ikke være til hinder for at militær deltakelse i væpnet konflikt i utlandet kan føre til tap av statsborgerskap. Videre har Riksadvokaten notert seg at lengden på fengselsstraffen reduseres når det ilegges tap av statsborgerskap. Riksadvokaten påpeker at regelverket kan gi tidligere løslatelse uten at den domfelte nødvendigvis kan tvinges til å forlate Norge.

Norges Røde Kors ønsker å minne om forbudet mot straff for utøvelse av medisinske oppgaver som er folkerettslig sedvanerett. De bemerker at det er viktig at forslagets forhold til forbudet behandles grundig i forarbeidene.

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM) uttaler at det bør gjøres en nærmere vurdering av forholdet mellom Europarådskonvensjonen artikkel 7 nr. 1 bokstav d og de enkelte straffebud i straffeloven kapittel 16, 17 og 18. De mener også at forslaget til § 26 a bør suppleres med et kvalifikasjonskriterium som mer presist operasjonaliserer kravet i Europarådskonvensjonen artikkel 7. De viser til dommer der gjerningspersonen dømmes etter straffeloven § 115, men kun får korte fengselsstraffer. NIM uttaler at de konkrete saksforholdene ikke nødvendigvis reflekterer konvensjonens krav om «conduct seriously prejudicial to the vital interests of the State Party».

Institutt for samfunnsforskning (ISF) har innvendinger mot forslaget. De anser det som juridisk uryddig å innføre hjemler for tap som forutsetter dobbelt statsborgerskap, uten å fullt ut akseptere dobbelt statsborgerskap. De viser videre til at høringsbrevet ikke refererer til forskning på tap av statsborgerskap. ISF uttaler at forskning ikke underbygger antakelsen om at hjemler for tap av statsborgerskap har preventive effekter og kan forebygge radikalisering og ekstremisme, og viser blant annet til artikkelen «Terror and the loss of citizenship» av C. Joppke.

Advokatforeningen, Amnesty International, Buskerud kommune, Drammen kommune, Jussbuss, Politihøgskolen og Rettspolitisk forening støtter ikke forslaget.

Advokatforeningen uttaler at det å innføre nye tapsregler harmonerer dårlig med prinsippet om ett statsborgerskap, siden de med kun ett statsborgerskap ikke vil omfattes av bestemmelsene.

Amnesty International støtter anbefalingen i NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap om at bare handlinger med øvre strafferamme på 21 års fengsel kan anses «sterkt» å ha skadet «vitale» interesser.

Buskerud Fylkeskommune og Drammen kommune advarer mot en utvikling i retning av A- og B-statsborgerskap. Bryter man norsk lov skal en dømmes på lik linje som alle andre norske statsborgere og straffereaksjonen skal være tilsvarende som for andre norske statsborgere.

Jussbuss mener at å frata norske statsborgere statsborgerskapet som ledd i straffeforfølgning innebærer en ansvarsfraskrivelse, hvor Norge skyver ansvaret for straff og rehabilitering over på andre land. Jussbuss uttaler at departementet ikke har redegjort for at tap av statsborgerskap vil bidra til å forhindre kriminalitet.

Politihøgskolen viser til uttalelsen de hadde til NOU 2015: 4, omtalt i punkt 4.2.2 ovenfor.

Rettspolitisk forening uttaler at statsborgerskap er helt i kjernen av individets rettssfære, og en avgjørende del av menneskers identitet, og at Norge bør være ytterst varsom med å gripe inn i denne rettigheten.

Advokatforeningen uttaler at de ikke kan støtte forslaget om at retten skal kunne fradømme statsborgerskap uten at det først er nedlagt påstand fra aktors side. Forsvarer er nødt til å forberede en slik sak, som en sivil sak, slik at retten vil få et grunnlag for å vurdere forholdsmessigheten, herunder hensynet til eventuelle barn. Advokatforeningen uttaler at den rettshjelp som er foreslått mens saken går i forvaltningen på tre timer i forbindelse med varsel og en time ved klage er altfor lite. De påpeker at det i disse sakene ikke er noen saksutredning fra forvaltningens side, og at en som er norsk borger har en så vidt sterk tilknytning til riket.

4.4 Departementets vurderinger

4.4.1 Behovet for hjemmelen

Departementet har merket seg at høringsinstansene er delt når det gjelder spørsmålet om det bør innføres hjemmel for tap av statsborgerskap. De ulike synspunktene på forslaget har særlig bakgrunn i ulike vurderinger av hvilke effekter forslaget kan få. Uønskede effekter som nevnes er blant annet økt trussel mot norske interesser, stigmatisering av grupper, ytterligere radikalisering og voldelig ekstremisme, manglende internasjonal solidaritet, vilkårlighet og svekket tillit til staten. Det hevdes at både trusselen om, og eventuelt ileggelsen av tap av statsborgerskap kan styrke motivasjonen til fremmedkrigere og terrorister.

Høringsinstansene som er imot forslaget har liten tro på at tap av statsborgerskap vil virke avskrekkende eller forebyggende. Disse høringsinstansene anser de mulige negative konsekvensene av forslaget som mer tungtveiende enn de mulige positive effektene.

Høringsinstansene som støtter forslaget ser behov for regler om tap av statsborgerskap. Instansene legger vekt på at hjemmelen vil gi norske myndigheter et verktøy for å hindre at personer som begår visse handlinger beholder sine statsborgerrettigheter. Samtidig ivaretar forslaget behovet for gjengjeldelse mot rystende og illojale handlinger og gir en signaleffekt i samfunnet. Kripos og Riksadvokaten bemerker at den forebyggende effekten er usikker. Det nasjonale statsadvokatembetet uttaler på sin side at den forebyggende effekten ikke må undervurderes.

Departementet konstaterer at det ikke kan sies sikkert i hvor stor grad den foreslåtte hjemmelen vil virke allmennpreventivt. Det er usikkert om risikoen for tap av statsborgerskap er en tilstrekkelig trussel til å hindre personer i å begå de handlingene som omfattes. De mulige negative konsekvensene enkelte høringsinstanser viser til er meget alvorlige, særlig faren for at Norge blir et terrormål. Departementet er likevel av den oppfatning at det norske statsborgerskapet kan være betydningsfullt for terrorister, blant annet i deres reisevirksomhet. Dette understøttes av artikkelen «Terror and the loss of citizenship» av Christian Joppke (2016). I artikkelen uttales det at noen forskere har hevdet at jihadister ikke bryr seg om at statsborgerskapet tas fra dem. Forfatteren anser imidlertid det vestlige statsborgerskapet å være en fordel for terroristene. Kripos uttaler også at enkelte personer skifter navn i Norge, og kan reise med ny identitet, dersom de har norsk pass. Departementet antar at forslaget kan ha en viss forebyggende virkning mot radikalisering og voldelig ekstremisme.

Etter departementets syn vil forslaget ha individualpreventive virkninger. For det første vil den det gjelder miste alle rettigheter som er knyttet til det norske statsborgerskapet. Rett til norsk pass, uforbeholden rett til opphold i riket og vernet mot utvisning er bare noen av dem. Det vises til punkt 3.3 ovenfor. Departementet understreker viktigheten av å se på de direkte følgene ved tap av statsborgerskap. Selv om effektene på samfunnsnivå er usikre, er de rettslige konsekvensene for den enkelte sikre.

For det andre vil tap av statsborgerskap begrense gjerningspersonens muligheter til å skade Norge, også etter soning av en fengselsstraff. Blant annet vil tap av norsk statsborgerskap muliggjøre utvisning og gjøre det vanskeligere å bevege seg mellom ulike land. Som Politihøgskolen uttaler er hovedvirkningen av straffereaksjoner i dag at gjerningspersonen, i alle fall for en tid, fratas muligheten til å begå nye straffbare handlinger. Flere av høringsinstansene som er mot forslaget uttaler at gjerningspersonen vil bli en desto større trussel i utlandet dersom personen utvises. Departementet presiserer at muligheten for utvisning kun er en av konsekvensene ved tap av statsborgerskap. Hvorvidt personen skal utvises vil vurderes i etterkant av straffesaken. Departementet vurderer at tap av norsk statsborgerskap svekker den enkeltes mulighet til å skade norske interesser, selv når vedkommende ikke utvises i etterkant.

Departementets oppfatning er tap av statsborgerskap vil bidra til opprettholdelse av den sosiale ro. En del av befolkningen vil opplagt vurdere det som riktig at de som skader Norge ikke lenger skal få nyte godt av å være norske statsborgere. Den allmenne rettsfølelse taler etter departementets syn for at personer som motarbeider norske interesser ikke lenger får ta del i dette fellesskapet.

På denne bakgrunn står departementet fast ved forslaget om at personer som straffes for alvorlige handlinger mot norske interesser skal kunne tape det norske statsborgerskapet. Den foreslåtte bestemmelsen vil etter departementets syn virke både allmennpreventivt og individualpreventivt og være i tråd med den allmenne rettsfølelsen.

4.4.2 Hvilke handlinger som bør omfattes

Høringsinstansene har ulikt syn på forslaget om at straff etter en bestemmelse i straffeloven kapitlene 16, 17 og 18 med strafferamme på inntil seks år eller mer skal kunne føre til tap av statsborgerskap.

Amnesty International uttaler at ikke alle de aktuelle straffebudene kvalifiserer som «sterkt til skade for vitale interesser» jf. Europarådskonvensjonen artikkel 7 nr. 1 bokstav d. Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM) savner en gjennomgang av bestemmelsene som skal kunne medføre tap av statsborgerskap. NIM foreslår at det tas inn et kvalifikasjonskriterium om at handlingen må være «sterkt til skade for Norges vitale interesser».

Departementet understreker at for at en konkret handling skal kunne medføre tap av statsborgerskap må det dreie seg om «fremferd sterkt til skade for landets vitale interesser», jf. Europarådskonvensjonen. Internasjonale forpliktelser går foran statsborgerloven ved motstrid, jf. statsborgerloven § 3. Straffebudene som er omfattet av kapitlene 16, 17 og 18 knytter seg til grunnleggende nasjonale interesser. Departementets vurdering er at overtredelse av en bestemmelse i disse kapitlene med en strafferamme på inntil seks år eller mer som utgangspunkt vil kvalifisere til å være «fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser». En handling kan imidlertid falle inn under et av de relevante straffebudene uten å samtidig kvalifisere til å være «fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser». Dette illustreres ved at det kan idømmes korte fengselsstraffer for overtredelse av et av de aktuelle straffebudene. Departementet foreslår av denne grunn at det går frem av lovteksten at personen både må ha utvist fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser og bli straffet etter en bestemmelse i straffelovens kapitler 16, 17 eller 18 med strafferamme på inntil seks år eller mer. Det vises til punkt 5.4.2 for en nærmere omtale av begrepet «sterkt til skade for Statspartens vitale interesser», jf. Europarådskonvensjonen artikkel 7 nr. 1 bokstav d.

Nedenfor følger en redegjørelse for hvorfor overtredelse av de aktuelle straffebudene i kapitlene 16, 17 og 18 som utgangspunkt anses å være sterkt til skade for Norges vitale interesser.

4.4.2.1 Straffeloven kapittel 16

Straffeloven kapittel 16 inneholder straffebud om folkemord, forbrytelse mot menneskeheten og krigsforbrytelse. Forbund om og tilskynding til folkemord, forbrytelse mot menneskeheten og krigsforbrytelse er også straffbart. Det kan også være straffbart for overordnede at personer under deres myndighet og kontroll begår en forbrytelse som nevnt. Strafferammen for forbrytelsene i kapittel 16 er fra inntil 10 til inntil 30 års fengselsstraff. Forbrytelsene det dreier seg om er etter sin art svært alvorlige. Dette gjenspeiles ved at det er tatt inn en bestemmelse om minstestraff i § 110: «Straff som utmåles etter bestemmelsene i dette kapitlet kan ikke settes under minstestraffen som er bestemt i straffebud som i mangel av kapittel 16 ville ha rammet handlingen det domfelles for.» Dette medfører for eksempel at dersom en person som dømmes for folkemord har begått drap, kommer minstestraffen for drap, som etter straffeloven 1902 § 233 er seks år, til anvendelse. Departementets vurdering er at overtredelse av straffebud i kapittel 16 som utgangspunkt skal anses å være sterkt til skade for Norges vitale interesser.

4.4.2.2 Straffeloven kapittel 17

Straffeloven kapittel 17 inneholder straffebud som verner Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser. Straffebudene i kapittel 17 om krenkelse av Norges selvstendighet og fred (§§ 111–112), krenkelse av Norges statsforfatning (§§ 113–114), angrep på de høyeste statsorganenes virksomhet (§§ 115–116), landssvik (§§ 119–120) og angrep på norske og allierte styrker (§§ 12 a – 120 b) har strafferamme fra inntil 10 til inntil 21 år. Etter departementets syn er dette svært alvorlige handlinger som må anses i kjernen av begrepet «fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser».

Når det gjelder angrep på Norges selvstendighet og fred (§§ 111–112) fremgår det av Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) Om lov om endringer i straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 mv. (skjerpende og formildende omstendigheter, folkemord, rikets selvstendighet, terrorhandlinger, ro, orden og sikkerhet, og offentlig myndighet) punkt 7.4.4.3 at overtredelse av straffebudene om Norges sikkerhet og fred alltid vil være alvorlige. Dette illustreres ved at den øvre strafferammen både for vanlig og grov overtredelse ligger høyt eller på høyeste nivå. I omtalen av straffebudene om krenkelse av Norges statsforfatning (straffeloven §§ 113–114) fremgår det at departementet med samme begrunnelse har kommet til at strafferammen for en vanlig overtredelse bør settes til fengsel inntil 15 år.

Om angrep på de høyeste statsorganenes virksomhet (straffeloven §§ 115–116) uttales det i Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) kapittel 7.6:

«Lund-utvalget har foreslått at strafferammen for vanlig overtredelse bør settes til fengsel inntil 10 år, det samme som for lovbrudd mot rikets selvstendighet og mot statsforfatningen. Departementet går der inn for at strafferammen bør være fengsel inntil 15 år. Selv om også det å hindre virksomheten til de konstitusjonelle organer er en alvorlig straffbar handling, krenker den ikke like vitale og grunnleggende interesser som angrep på rikets selvstendighet og rikets statsforfatning.»

I proposisjonen uttales det at angrep på de høyeste statsorganers virksomhet (§§ 117–118) heller ikke rammer «like grunnleggende offentlige interesser som angrep rettet mot Norges selvstendighet og fred». Selv om det uttales at handlingene ikke krenker de aller mest grunnleggende interessene, krenker de like fullt vitale og/eller grunnleggende interesser. Det er departementets vurdering at det å sette betydelige samfunnsinteresser i fare som regel også vil være fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser.

Formålet med straffebudene om landssvik (§§ 119 og 120) angrep på norske og allierte styrker (§§ 120 a og 120 b) er blant annet å ramme illojalitet, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 7.8.4.2 og Prop. 44 L (2015–2016) om endringer straffeloven mv. (militær virksomhet i væpnet konflikt m.m.) punkt 4.4. Departementets oppfatning er at slike handlinger som utgangspunkt vil være handlinger sterkt til skade for Norges vitale interesser.

Grov etterretningsvirksomhet mot statshemmeligheter (§ 122) har strafferamme på inntil 10 år, og omfattes dermed av forslaget. Det er en forutsetning for straff for etterretningsvirksomhet mot statshemmeligheter at opplysningen kan skade grunnleggende nasjonale interesser. Etter bestemmelsen skal det blant annet legges vekt på om en avsløring av opplysningen ville ha voldt betydelig skade. Når handlingen har potensiale til å volde betydelig skade for grunnleggende nasjonale interesser må den etter departementets oppfatning som utgangspunkt anses å være innenfor ordlyden «sterkt til skade for vitale interesser» i henhold til Europarådskonvensjonen. Alminnelig etterretningsvirksomhet mot statshemmeligheter (§ 121) har strafferamme på inntil 3 år og omfattes ikke av forslaget. På samme måte omfattes grov avsløring av statshemmeligheter (§ 124) med strafferamme på inntil 15 år, men ikke alminnelig avsløring av statshemmeligheter (§ 123) med strafferamme på inntil tre år.

Etter departementets syn bør ikke forbund om avsløring av statshemmeligheter kunne føre til tap av statsborgerskap. Forbund om avsløring av statshemmeligheter (§ 127, jf. § 123) har strafferamme på inntil seks år. Avsløring av statshemmeligheter etter § 123 har imidlertid strafferamme på tre år. Etter departementets syn bør ikke det å inngå forbund om å begå lovbrudd med lavere strafferamme enn seks år kunne medføre tap av statsborgerskap. Det vises til Ot.prp. nr.8 (2007–2008) punkt 7.10 der det står:

«Selv om strafferammen i forslaget til § 127 ikke er begrenset til 2/3 av rammen for det lovbruddet forbundet gjelder, slik som i § 94 første ledd i straffeloven 1902, ligger det i dagen at å inngå forbund om å avsløre statshemmeligheter for en terrororganisasjon som hovedregel bør straffes mindre strengt enn når en slik avsløring har funnet sted.»

Departementet foreslår at det fremgår av lovteksten at forbund om avsløring av statshemmeligheter ikke kan føre til tap av statsborgerskap. De øvrige straffebudene det vises til i § 127 har strafferamme fra inntil seks år og oppover. Forbund om å begå slike lovbrudd omfattes altså av forslaget til ny § 26 a.

Deltakelse mv. i voldelig sammenslutning med politiske mål (§ 129) har strafferamme på inntil seks år. Om hensynet bak bestemmelsen fremgår det i Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 7.11.4.2:

«I Norge eksisterer det visse sekulære organisasjoner og miljøer som kan benytte seg av vold, tvang eller trusler for å fremme sine politiske syn. Dette bidrar til å skape frykt og utrygghet, og kan i ytterste konsekvens utgjøre en trussel mot den norske stats demokratiske verdier.»

Departementets syn er at deltakelse i en slik sammenslutning som utgangspunkt vil være sterkt til skade for Norges vitale interesser.

4.4.2.3 Straffeloven kapittel 18

Straffeloven kapittel 18 gjelder terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. Alle straffebudene har strafferamme på inntil seks år eller mer, unntatt § 146 om rekruttering til militær virksomhet.

Følgende straffebud har strafferamme på fra inntil 10 år til inntil 30 år: Terrorhandlinger (§ 131), grove terrorhandlinger (§ 132), terrorforbund (§ 133), terrortrusler (§ 134), terrorfinansiering (§ 135), terrorbombing (§ 138), kapring av luftfartøy og skip mv. (§ 139), utslipp av farlig stoff fra skip mv. (§ 141), ulovlig befatning med farlig materiale mv. (§ 142), gisseltaking i terrorøyemed (§ 143) og angrep på en internasjonalt beskyttet person (§ 144). Departementet mener at disse handlingene som regel vil være sterkt til skade for Norges vitale interesser.

Følgende straffebud har strafferamme på inntil seks år: Oppfordring, rekruttering og opplæring til terrorhandlinger (§ 136), deltakelse mv. i en terrororganisasjon (§ 136 a), medvirkning til unndragning fra straff for terrorhandlinger (§ 137), forstyrrelse av den sikre drift av luftfartøy og skip mv. (§ 140) og deltakelse i militær virksomhet i militær virksomhet i væpnet konflikt i utlandet (§ 145).

I senere år har trusselbildet endret seg, og dermed også behovet for kriminalisering av terror og terrorrelaterte handlinger. I Prop. 131 L (2012–2013) uttales følgende om behovet for å utvide straffeansvaret for forberedelse av terror (kapittel 8.8.2):

«Frihetsberøvelse av en person som i fullt alvor forbereder en terrorhandling vil hindre vedkommende i begå terrorhandlinger i den tiden frihetsberøvelsen varer. Fengselsstraff kan også bidra til at vedkommende avstår fra å begå slike handlinger i fremtiden. Videre vil forslaget kommunisere at allerede det å foreta alvorlige forberedelseshandlinger er uakseptabelt. Dette kan bidra til at personer som er i en radikaliseringsfase og som vurderer å gjennomføre en terrorhandling, vil avstå fra virksomhet som ellers ville kunne øke faren for at en terrorhandling faktisk ble gjennomført. Også familie og venner som registrerer denne aktiviteten, vil kunne få et ytterligere incitament til å reagere. Forslaget vil på denne måten kunne forsterke de preventive virkningene som ligger i det gjeldende straffansvaret for terrorhandlinger, og dermed virke avvergende og beskyttende. Selv om både allmennpreventive og individualpreventive virkninger kan være usikre, bør uansett reelle og alvorlige terrorforberedelser som avdekkes kunne møtes med en adekvat straffereaksjon.»

Straffebudet om oppfordring, rekruttering og opplæring (§ 136) ble utvidet ved at også mottakelse av terrortrening ble foreslått kriminalisert i Prop. 131 L (2013–2013) om endringer i straffeloven 1902 og straffeloven 2005 mv. (forberedelse av terror m.m.). I sistnevnte proposisjon uttales det i punkt 5.7 at norske borgeres opphold hos militante islamistgrupper i utlandet kan bidra til å øke terrortrusselen mot Norge, blant annet ved å synliggjøre Norge for islamister som ønsker å gjennomføre aksjoner i Europa. I proposisjonen uttales det at både allmennpreventive og individualpreventive hensyn talte for kriminalisering.

Departementet fastholder at både det å oppfordre, rekruttere, gi opplæring og lære seg metoder for å utføre terror som utgangspunkt vil være sterkt til skade for Norges vitale interesser.

I Prop. 131 L (2012–2013) uttales det i punkt 7.6 at terrororganisasjoner vurderes som en stor trussel mot samfunnssikkerheten og demokratiske verdier. Å motarbeide eksistensen av terrororganisasjoner vurderes som et viktig tiltak for å forhindre terrorhandlinger. Dette var bakgrunnen for å kriminalisere deltakelse mv. i en terrororganisasjon.

Departementet mener på bakgrunn av dette at deltakelse mv. i en terrororganisasjon som utgangspunkt vil være sterkt til skade for Norges vitale interesser.

Når det gjelder medvirkning til unndragning fra straff for terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger uttales det i Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.7.2.5.4 «at det er tale om bistand til å unnslippe straff for spesielt alvorlige straffbare handlinger.» I punkt 8.7.2.5.2 uttales det at enhver handling som forstyrrer den sikre drift av skip etc. på en måte som skaper en slik fare vil være av svært alvorlig karakter. Departementets vurdering er at også disse handlingene som regel vil være sterkt til skade for Norges vitale interesser.

Forslagene i Prop. 44 L (2015–2016) var også begrunnet i trusselbildet i Norge og Europa. Gjennom vedtakelsen av straffeloven § 145 er rettstridig deltakelse i militær virksomhet i en væpnet konflikt i utlandet nå kriminalisert. Begrunnelsen for å kriminalisere handlinger knyttet til deltakelse i væpnet konflikt er i stor grad de samme som gjør seg gjeldene for innføring av hjemmel for tap av statsborgerskap. Handlingen viser tydelig at den som utfører den ikke er lojal mot norske interesser. Departementet mener at rettsstridig deltakelse i væpnet konflikt i utlandet, jf. § 145 som utgangspunkt vil være sterkt til skade for Norges vitale interesser.

4.4.2.4 Oppsummering av punkt 4.4.2

Departementet fastholder at straff etter en bestemmelse i straffeloven kapitlene 16, 17 eller 18 med en strafferamme på inntil seks år eller mer skal kunne føre til tap av norsk statsborgerskap, med unntak av straff etter § 127, jf. § 123. Departementet foreslår at det tas inn et kvalifikasjonskriterium i forslag til ny § 26 a. Det vil fremgå av lovteksten at det må ha vært utvist «fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser».

4.4.3 «Kan»-skjønnet

Departementets forslag innebærer at domstolsbehandlingen vedrørende tap av statsborgerskap skjer i anledning straffesaken mot den enkelte. Det overlates til domstolenes skjønnsutøvelse hvorvidt tap av statsborgerskap skal idømmes i det enkelte tilfellet. Departementet vurderer at dersom vilkårene er oppfylt bør det i utgangspunktet nedlegges påstand om og idømmes tap av statsborgerskap. Etter departementets syn må imidlertid domstolen blant annet vurdere om tap av statsborgerskap vil ha preventiv effekt og være i tråd med den allmenne rettsfølelse. Ved utøvelsen av kan-skjønnet kan domstolen også legge vekt på hensynet til grunnleggende nasjonale interesser. Dersom personen anses å utgjøre en fremtidig risiko vil dette være et moment som taler ytterligere for at tap av statsborgerskap idømmes. Riksadvokaten påpeker at dersom domstolene velger å idømme tap av statsborgerskap kan dette gi kortere fengselsstraff uten at den domfelte nødvendigvis kan tvinges til å forlate Norge. Departementet presiserer at tap av statsborgerskap innebærer tap av flere ulike rettigheter, og at uforbeholden rett til opphold i riket bare er en av disse. Domstolen kan vurdere ulike straffereaksjoner og eventuelt foreta en forening, for eksempel med fengsel eller forvaring.

4.4.4 Utforming av bestemmelsen

Enkelte høringsinstanser mener at hjemmelen bør plasseres i straffeloven og ikke i statsborgerloven fordi det dreier seg om en straffebestemmelse. Departementet vurderer det slik at hjemmelen bør plasseres i statsborgerloven kapittel 5 fordi bestemmelsene om tap av statsborgerskap bør være samlet.

Kripos spør om de straffbare handlingene må være begått etter at personen har blitt norsk statsborger for at hjemmelen kommer til anvendelse. Departementet vurderer at anvendelsen ikke skal begrenses til straffbare handlinger som begås etter erverv av norsk statsborgerskap.

Advokatforeningen er ikke enig i at retten skal kunne idømme tap av statsborgerskap uten at det er lagt ned påstand om dette. De peker på at forsvareren trenger tid til å forberede seg. Departementet viser til at det er fastsatt i straffeprosessloven § 38 tredje ledd at: «Siktede skal få en passende utsettelse når retten finner det ønskelig for forsvaret.» Departementets oppfatning er at domstolen er godt egnet til å vurdere hvor lang forberedelsestid som trengs i den konkrete saken.

Kripos påpeker nødvendigheten av at hjemmelen kan anvendes på handlinger underlagt norsk jurisdiksjon, jf. straffeloven § 5. Straffeloven § 5 regulerer straffelovgivningens anvendelse på handlinger i utlandet. Departementet har ikke foreslått endringer i bestemmelsen.

PST foreslår en endring i ordlyden, at «overtrådt» byttes ut med «domfelt» eller «straffet». Departementet er enig i at dette vil være en hensiktsmessig presisering. Tap av statsborgerskap etter bestemmelsen forutsetter at personen straffes etter en av de relevante bestemmelsene.

Departementet opprettholder forslaget med visse endringer. Det foreslås at «overtrådt» byttes ut med «straffes», slik at det fremgår at tap av statsborgerskap forutsetter straff for overtredelse av de aktuelle straffebestemmelsene. Det foreslås at det fremgår av lovteksten at forbund om avsløring av statshemmeligheter ikke kan føre til tap av statsborgerskap. Departementets forslag til bestemmelse fremgår av utkastet til § 26 a.

Tap av statsborgerskap etter § 26 a skal anses som straff, i form av rettighetstap. Straffeloven § 29 fastsetter hvilke reaksjoner som omfattes av straffelovens formelle straffebegrep. I lovutkastet er det tatt inn en henvisning til statsborgerloven § 26 a i straffeloven § 29 første ledd bokstav f.