Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 150 L (2016–2017)

Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten mv. (helsetilsynsloven)

Til innholdsfortegnelse

5 Varselordningen – spesialisthelsetjenesteloven § 3-3 a

5.1 Innledning

I dette kapittelet vurderes spørsmålet om å utvide den lovfestede plikten til å varsle om alvorlige hendelser til å gjelde alle tjenesteytere, både kommunale og private aktører uten avtale med det offentlige, og til å omfatte alle typer helse- og omsorgstjenester. Intensjonen er å bedre pasient- og brukersikkerheten hos alle virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester.

Regjeringen ga, som nevnt i punkt 2.2, utvalget et tilleggsmandat der det ble bedt om å utrede om varslingsplikten etter spesialisthelsetjenesteloven § 3-3 a også bør omfatte den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Utvalget har funnet grunn til også å vurdere om private tjenesteytere uten avtale med helseforetak/spesialisthelsetjenesten og/eller kommunen skal omfattes av varslingsplikten.

I kapitlet vurderes også forslaget om å lovregulere en adgang for pasienter, brukere og pårørende til å varsle Statens helsetilsyn på tilsvarende måte som virksomheter.

5.2 Gjeldende rett

Helseforetak og virksomheter som har avtale med helseforetak eller regionale helseforetak skal etter spesialisthelsetjenesteloven § 3-3 a «straks varsle om alvorlige hendelser til Statens helsetilsyn». Med alvorlig hendelse menes dødsfall eller betydelig skade på pasient hvor utfallet er uventet i forhold til påregnelig risiko. Varslingsplikten gjelder kun for helseforetak og virksomheter, dvs. sykehus og andre tjenesteytere, som har avtale med spesialisthelsetjenesten. Det er virksomheten og ikke det enkelte helsepersonellet som er pliktsubjekt.

Hovedformålet med varselsordningen er å bedre pasient- og brukersikkerheten. Plikten gjelder ikke tjenesteytere som yter spesialisthelsetjenester uten avtale med helseforetak eller regionale helseforetak. Varselordningen gjelder heller ikke helse- og omsorgstjenester som ikke er spesialisthelsetjenester, blant annet den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

Varsel skal sendes «straks», noe som ifølge forarbeidene til helsetilsynsloven innebærer at det skal sendes snarest og senest påfølgende dag. Etter ha mottatt slike varsler skal Helsetilsynet i henhold til helsetilsynsloven § 2 «snarest mulig foreta stedlig tilsyn dersom dette er nødvendig for at tilsynssaken skal bli tilstrekkelig opplyst».

Pasienter og pårørende har ikke en lovregulert adgang til å varsle Statens helsetilsyn på tilsvarende måte som virksomheter i spesialisthelsetjenesten er pålagt en plikt til å varsle ved alvorlige hendelser. Det er imidlertid ingenting i regelverket som tilsier at pasienter, brukere og pårørende kan kontakte Statens helsetilsyn ved alvorlige hendelser. Og at Statens helsetilsyn på bakgrunn av informasjon fra pasienter, brukere eller pårørende foretar stedlig tilsyn.

5.3 Utvalgets forslag

Utvalget anbefalte at varslingsplikten bør gjelde for alle tjenesteytere, både kommunale og private aktører med og uten avtale med det offentlige, og omfatte alle typer helse- og omsorgstjenester. Utvalget vurderte at det ikke er grunn til at plikten til rask varsling og oppfølging bare skal gjelde de offentlig finansierte spesialisthelsetjenestene.

Utvalget viste i sin rapport til at det i 2012 ble foretatt en evaluering av ordningen. Konklusjonen av evalueringen var at etableringen av utrykningsgruppen i all hovedsak var blitt positivt mottatt av Statens helsetilsyn, personell i utrykningsgruppen, helsepersonell som hadde vært involvert i utrykningssaker og lokal ledelse i helseinstitusjonene.

Varslingsplikten bør etter utvalgets forslag ligge hos virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester, ikke det enkelte helsepersonell. Forslaget innebærer at varslingsplikten vil gjelde uansett virksomhetens størrelse, også der helsepersonell driver enkeltpersonforetak. Dersom det i fremtiden vedtas en regionalisering av tilsynet, mener utvalget at det vil være «særlig hensiktsmessig at det regionale nivået håndterer varslene». For nærmere omtale av utvalgets anbefaling om regionalisering av tilsynsmyndigheten, se punkt 3.4.3.

Utvalget foreslo videre at pasienter, brukere og pårørende får rett til å varsle tilsynsmyndighetene om alvorlige hendelser for en rask vurdering av om det er behov for stedlig undersøkelse eller annen tilsynsmessig oppfølging. En slik varslingsrett/-mulighet vil komme i tillegg til den ordinære retten pasienter og brukere har etter pasient- og brukerrettighetsloven til å be fylkesmannen om vurdering av mulig pliktbrudd.

5.4 Høringsinstansenes syn

Mange høringsinstanser har uttalt seg om en utvidelse av varselordningen til kommunens helse- og omsorgstjeneste, uten å nevne private virksomheter uten avtale med det offentlige. Det er sterk støtte fra høringsinstansene til forslaget om å utvide plikten til å varsle om alvorlige hendelser. For eksempel uttaler Oslo kommune:

«Når det gjelder varselordningen, varsel om alvorlige hendelser, skade og dødsfall, så kan Oslo kommune slutte seg til forslaget om å inkludere kommunene i denne ordningen. Dette gjelder også forslaget om at pasienten og pårørende skal kunne varsle om slike hendelser til Helsetilsynet.»

Bergen kommune:

«Bergen kommune støtter forslaget om at alle virksomheter i helse- og omsorgstjenesten får plikt til å varsle tilsynsmyndighetene om alvorlige hendelser. Vi vil samtidig understreke at terskelen for hva som skal varsles må være tilstrekkelig klar.»

Bergen kommune uttaler også:

«Deler av den kommunale helse- og omsorgstjenestene tar hånd om de svakeste av de svake, som for eksempel sykehjemsbeboere, personer med demens, utviklingshemming og pasienter i rehabilitering. Noen alvorlige hendelser skjer i løpet av dagliglivet til brukerne, og ikke nødvendigvis i forbindelse med et bestemt behandlingstiltak eller helsehjelp. En uønsket hendelse med alvorlig konsekvens kan for eksempel være fall i en dagligstue eller på et uteområde. For noen hendelser vil det ikke alltid være like klart hva man skal beregne risikoen ut i fra. Det er derfor svært viktig at nasjonale myndigheter utarbeider en veileder som klargjør hvilke hendelser tjenestene skal varsle, og hvordan dette skiller seg fra hva tjenestene skal melde, jf. meldeordningen.»

Akershus universitetssykehus støtter den foreslåtte utvidelsen av varslingsplikten og uttaler blant annet:

«Det kan argumenteres med at helsetjenester utenfor sykehus ikke har samme risikonivå som i sykehus. Om så er tilfellet vil ikke dette være et problem. Følges melde- og varslingsplikt i tråd med intensjonen vil volumet av meldinger/varsler bekrefte eller avkrefte en eventuell lavere forekomst av uønskede hendelser i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og i spesialisthelsetjenesten utenfor sykehus. For den enkelte pasient vil det være avgjørende at alvorlige hendelser skal meldes/varsles uavhengig av hvor i den offentlige helse- og omsorgstjenesten tjenesten er mottatt.»

De uttaler også:

«Vi er enig i at melde- og varslingsplikt etter sphlsl. § 3-3 og § 3-3 a bør påhvile virksomheten, ikke det enkelte helsepersonell. Det er viktig i et systemperspektiv at melde- og varslingsplikt ivaretas på helhetlig måte i virksomheten.»

Statens helsetilsyn mener det prinsipielt sett er gode grunner for å likebehandle kommunale helse- og omsorgstjenester og spesialisthelsetjenester i varselordningen. De uttaler:

«Hendelser i de kommunale tjenestene kan være like alvorlige, og ha like store konsekvenser for den enkelte, som de alvorlige hendelsene i spesialisthelsetjenesten.»

De uttaler imidlertid også:

«Helsetilsynet vil også fremheve at vi fremdeles er i utvikling når det gjelder varselhåndtering og varselordning. En utvidelse av ordningen til å gjelde også kommunale helse- og omsorgstjenester vil kunne hente noen erfaringer fra gjeldende ordning, men vil også måtte tilpasses kommunenes organisering og tjenestenes egenart.»

De uttaler også:

«Helsetilsynet anbefaler at en utvidelse av ordningen utredes og prøves ut i pilotprosjekt eller andre former for forsøksordninger før den innføres for alle kommunale helse- og omsorgstjenester. Med henvisning til hvor arbeidskrevende varselhåndteringen er, så deler Helsetilsynet utvalgets syn på at en utvidelse av varselordningen ikke vil være mulig uten en betydelig tilførsel av ressurser.»

Statens helsetilsyn viser til at det har vært en betydelig økning i antall varsler og kompleksiteten i håndtering av varslene.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet uttaler seg ikke spesifikt til forslaget om utvidelse av varselsordningen, men uttaler:

«Med henvisning til regjeringens pågående kommunereform vil vi generelt bemerke at det er viktig å styrke kommunenes kompetanse, kapasitet og handlefrihet. Etter vår vurdering bør dette perspektivet vektlegges i oppfølgingen av NOU 2015: 11 og en bør blant annet unngå regler og ordninger som virker byråkratiserende. Valg av styringsvirkemidler overfor kommunene bør baseres på analyser av effekter og konsekvenser sammenholdt med problemene de er ment å løse.»

KS uttaler:

«KS går imot forslaget om at å varsle om alvorlige hendelser også utvides til også å gjelde den kommunale helse- og omsorgstjenesten (…). KS mener det er sentralt at kommunene i størst mulig grad har ansvaret for å utvikle tjenester og også kontrollere og sikre gode systemer som bidrar til læring. KS mener at økt tilsyn ved innføring av varslingsplikt flytter ansvaret for kontroll av egen virksomhet fra kommunen til staten. KS ønsker ikke at det innføres enda en statlig aktør som kommunene skal forholde seg til.»

Pårørendegruppen uttaler:

«Pårørendegruppen støtter forslag om at det innføres varslingsrett for pårørende når det har skjedd en alvorlig hendelse. At pårørende underrettes rutinemessig om at saken forelegges tilsynsmyndigheten bør være en plikt for foretakene. Vi forutsetter at undersøkelsesenheten som får varslene, også påser at politiet forskriftsmessig er varslet om unaturlige dødsfall».

5.5 Departementets vurderinger og forslag

5.5.1 Utvidelse av varselordningen til den kommunale helse- og omsorgstjenesten

Departementet vil understreke at det er virksomheten selv som har ansvaret for at tjenestene som tilbys til enhver tid er forsvarlige, og at virksomheten drives i samsvar med de krav som er fastsatt i lov og forskrift. Statlig tilsyn er ett av flere virkemidler for å påse at intensjonene i lovverket etterleves.

Alvorlige hendelser skjer også i tjenester som ikke er omfattet av dagens varslingsplikt. Disse hendelsene kan ha like alvorlige konsekvenser som de hendelsene i spesialisthelsetjenesten som er omfattet av varslingsplikten. Departementet har derfor vurdert om varslingsplikten bør utvides til å omfatte alle helse- og omsorgstjenester. Spørsmål om utvidelse gjelder blant annet kommunens helse- og omsorgstjeneste. En større andel av pasientbehandlingen og mer komplekse tjenester skal i årene fremover ytes utenfor sykehus og utenfor spesialisthelsetjenesten. Det er derfor grunn til å anta at det blir flere alvorlige hendelser i denne delen av tjenestene. Kommunen har i tillegg ansvar for pasienter og brukere over lengre tid, og ansvar for å ivareta pasienters og brukeres behov for bistand på flere områder enn spesialisthelsetjenesten.

Spørsmålet om utvidelse gjelder også andre helse- og omsorgstjenester uten tilknytning til den offentlige spesialisthelsetjenesten eller den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Det kan være private tjenesteytere som allmennleger og fysioterapeuter uten avtale med det offentlige. Det kan videre være offentlige og private tannhelsetjenester, samt enkelte helsepersonellgrupper som i hovedsak yter tjenester på privat basis, som kiropraktorer m.fl.

Det fremgår av evalueringsrapporten Evaluering av Statens helsetilsyns utrykningsgruppe (Normann, L Schiefloe, P.M. & Stangeland, S.B. (2012)) at hovedinntrykket er at virksomheter og helsepersonell som har vært del av undersøkelsene, gir litt ulike, men i hovedsak positive tilbakemeldinger. Tilsynsmyndigheten er fornøyd med fremgangsmåten fordi de kommer raskt til og får opplyst saken godt. I rapporten konkluderes det med at utrykningsgruppen kan bidra til økt pasientsikkerhet, og at dens aktivitet derfor bør videreføres.

I likhet med utvalget og de fleste høringsinstansene finner departementet ingen god grunn til at kommunen eller andre virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester bør stå utenfor ordningen om rask varsling til og oppfølging fra tilsynsmyndigheten. Dersom det skjer et dødsfall eller svært alvorlig skade på pasient eller bruker som følge av tjenesteytelsen eller ved at en pasient eller bruker skader en annen, mener departementet at virksomheten skal ha plikt til å varsle tilsynsmyndigheten. Stedlig tilsyn snarest mulig etter en alvorlige hendelse kan være nødvendig og helt avgjørende for å opplyse saken og kan gi viktige bidrag til å styrke pasientsikkerheten. Dette gjelder for alle virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester.

Departementet vurderer den kompetansen og erfaringen som er vunnet med å utvikle denne formen for tilsyn de første årene med en sentral undersøkelsesenhet som viktig og et godt supplement til de andre formene for tilsyn.

Departementet deler utvalgets vurdering om at varslingsplikten bør ligge hos virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester, ikke det enkelte helsepersonell. Varslingsplikten vil gjelde uansett virksomhetens størrelse, også der helsepersonell driver enkeltpersonforetak. Det er slik ordningen er i dag for spesialisthelsetjenesten, og departementet ser ikke grunn til å endre dette eller innføre andre ordninger for andre tjenestetyper. Virksomheten vil imidlertid, som utvalget påpeker, være avhengig av informasjon fra sitt personell for å kunne oppfylle varslingsplikten. Dette må den enkelte virksomhet ha rutiner for.

I forbindelse med forslaget om ny helsetilsynslov foreslås det å ta inn plikten til å varsle tilsynsmyndigheten om alvorlige hendelser fra spesialisthelsetjenesteloven i ny helsetilsynslov § 6. I bestemmelsen foreslår departementet å utvide plikten til å gjelde alle virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester. Denne utvidelsen av varselsordningen vil medføre merkostnader for staten og iverksettelsestidspunktet vil derfor avhenge av det budsjettmessige handlingsrommet.

5.5.2 Pasienter, brukere og pårørendes adgang til å varsle

Når det gjelder utvalgets forslag om at pasienter, brukere og pårørende bør få rett til å varsle tilsynsmyndighetene om alvorlige hendelser, er departementet av den oppfatning at det er viktig at tilsynsmyndighetene vurderer og tar på alvor de innspill som kommer fra pasienter, brukere og pårørende. Disse har i dag ikke en lovregulert adgang til å varsle Statens helsetilsyn. Det er imidlertid ingenting i regelverket som tilsier at pasienter, brukere og pårørende ikke kan kontakte Statens helsetilsyn ved alvorlige hendelser. Og at Statens helsetilsyn foretar stedlig tilsyn, der dette vurderes som nødvendig for å opplyse saken. Det kan også vises til pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 som gir pasienter adgang til å anmode om vurdering av mulige pliktbrudd. Selv om dette ikke er en varslingsbestemmelse, er det ikke noe i veien for at slike anmodninger fremsettes kort tid etter en alvorlig hendelse som pasient, bruker eller pårørende mener bør undersøkes nærmere av tilsynsmyndigheten.

Selv om en lovregulering strengt tatt ikke er nødvendig mener departementet likevel at forslaget om å lovregulere muligheten for pasienter, brukere og pårørende til å varsle tilsynsmyndighetene om alvorlige hendelser er et viktig signal som viser at pasientperspektivet settes i fokus, også i regelverket. Departementet vil derfor foreslå en ny bestemmelse i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6 om at pasienter, brukere og pårørende har anledning til å varsle tilsynsmyndighetene om alvorlige hendelser. Varslene skal sendes til og vil bli vurdert av Statens helsetilsyn, også med tanke på om det er behov for stedlige undersøkelser. Varslene skal behandles på tilsvarende måte som i tilfeller hvor varslene blir sendt fra virksomheter. Varsel innebærer ikke plikt for tilsynsmyndigheten til å foreta stedlige undersøkelser dersom dette ikke er nødvendig for at tilsynssaken skal bli tilstrekkelig opplyst.

Til toppen
Til dokumentets forside