Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 151 S (2015–2016)

Kampkraft og bærekraft — Langtidsplan for forsvarssektoren

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Rammer og føringer

1 Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk

Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk bygger på et solid internasjonalt rammeverk, et sterkt transatlantisk sikkerhetsfellesskap gjennom NATO og samfunnets samlede bidrag til forsvarsevnen. Norsk sikkerhet er nært knyttet til internasjonale utviklingstrekk. Sikkerhets- og forsvarspolitikken må sette Norge i stand til å svare på utfordringer i hele krisespekteret fra episodehåndtering i fred, via sikkerhetspolitisk krise til væpnet konflikt. Forsvaret er avgjørende for å ivareta norsk sikkerhet og for at Norge skal yte troverdige bidrag til kollektiv sikkerhet. De fire øvrige etatene i forsvarssektoren, Forsvarsbygg, Forsvarsmateriell, Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) har egne oppdrag, men alle skal støtte Forsvaret i oppgaveløsingen.

Regjeringen vil sikre et relevant og bærekraftig forsvar for fremtiden. Det må skapes en reell balanse mellom oppgaver, struktur og økonomi. Forsvaret må innrettes slik at det er en bedre sammenheng mellom oppgavene Forsvaret er pålagt av Stortinget og regjeringen og de oppgavene Forsvaret i praksis kan løse.

1.1 Sikkerhets- og forsvarspolitiske mål

Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk har som hovedformål å sikre Norges suverenitet, territorielle integritet og politiske handlefrihet. Bærebjelken i norsk sikkerhetspolitikk er NATO-alliansen og det transatlantiske sikkerhetsfellesskapet. Norge vil bidra til å forebygge væpnet konflikt og arbeide for at fred og stabilitet ivaretas innenfor en global, multilateral rettsorden basert på prinsippene nedfelt i FN-pakten.

Forsvaret er et grunnleggende og avgjørende sikkerhetspolitisk virkemiddel for å sikre Norges suverenitet og norske rettigheter, og for å bevare norsk handlefrihet. Forsvaret skal sammen med allierte bidra til avskrekking. Gevinsten ved å true eller utfordre norsk sikkerhet skal ikke stå i forhold til kostnadene det innebærer. Forsvaret skal bidra til at militære trusler mot Norge ikke oppstår.

Forsvaret skal sammen med allierte sikre kollektivt forsvar av Norge og allierte mot trusler, anslag og angrep. Gjennom deltakelse i internasjonale operasjoner og kapasitetsbygging i utvalgte land, skal Forsvaret forebygge krig og bidra til sikkerhet og stabilitet.

Forsvaret skal bidra til samfunnssikkerheten gjennom støtte til, og samarbeid med, sivile myndigheter i forbindelse med terrorangrep og andre alvorlige hendelser, ulykker og naturkatastrofer.

1.2 Sikkerhetsbegrepet

Utformingen av norsk sikkerhetspolitikk legger til grunn et sikkerhetsbegrep som omfatter statssikkerhet, samfunnssikkerhet og individets sikkerhet. Sikkerhetspolitikkens formål er å ivareta statssikkerheten, som vil si å ivareta statens suverenitet og integritet, samt å sikre politisk handlefrihet. Begrepet inkluderer også Norges bidrag til kollektivt forsvar utløst av NATO-traktatens artikkel 5.

Norske myndigheter har også et ansvar for å ivareta samfunnssikkerheten der sivilbefolkningens trygghet, sentrale samfunnsfunksjoner og infrastruktur kan være utfordret, men uten at statens eksistens er truet. Trusler mot individ- og samfunnssikkerheten, for eksempel i form av terroranslag og angrep i det digitale rom, kan i ytterste konsekvens utvikle seg til å true statssikkerheten. Dette understreker behovet for tett sikkerhets- og beredskapssamarbeid på tvers av sektorgrensene. Totalforsvarskonseptet omfatter gjensidig sivil-militær støtte i hele krisespekteret. Gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn skal bidra til forebygging, beredskapsplanlegging og krise- og konsekvenshåndtering.

Behovet for å beskytte individer eller grupper av individer mot folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser kan gi grunnlag for internasjonal innsats, også med militære midler.

1.3 Sikkerhets- og forsvarspolitiske prioriteringer

Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk må i økende grad legge til grunn at endringer i våre sikkerhetspolitiske omgivelser kan komme svært raskt. Utfordringer mot europeisk og transatlantisk sikkerhet må møtes med samarbeid, fasthet og forutsigbarhet. Den sikkerhetspolitiske utviklingen har konsekvenser for vår operative ambisjon, satsingen på Forsvaret og internasjonalt samarbeid. Norge må være i stand til å ta større ansvar for egen sikkerhet. Forsvarets operative evne må styrkes.

Ut fra de sikkerhets- og forsvarspolitiske målene og utviklingstrekkene beskrevet i del I av proposisjonen, har regjeringen følgende prioriteringer for den videre utviklingen av Forsvaret:

  • Styrke forsvaret av Norge

  • Styrke NATOs kollektive forsvar

  • Bidra til internasjonal innsats

  • Videreutvikle totalforsvaret

1.3.1 Styrke forsvaret av Norge

Den nasjonale forsvarsevnen skal styrkes. Forsvaret av Norge skjer innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar. Tette relasjoner til sentrale allierte, interoperabilitet, øving og trening, tilstedeværelse og alliert støtte på norsk territorium eller i vårt nærområde har betydning for vår avskrekkingsevne og for norsk og alliert forsvarsevne i fred, krise og væpnet konflikt. Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk skal tilstrebe at allierte forsterkninger er på plass før en situasjon utvikler seg til en krise eller væpnet konflikt, og at forsvarsinnsatsen skal kunne eskaleres så sømløst som mulig. Slik tidlig alliert involvering kan imidlertid ikke forutsettes. NATOs kollektive forsvar legger til grunn at alle allierte har en god evne til forsvar av eget territorium, i tråd med NATO-traktatens artikkel 3. Norge må kunne håndtere sikkerhetspolitiske kriser, anslag og angrep av et visst omfang selv, og opprettholde en beredskap som gjør oss i stand til å kunne engasjere en motstander i alle domener. En slik evne vil, sammen med en tydelig kommunisert forpliktelse om alliert støtte, virke avskrekkende overfor en potensiell motstander. Troverdig avskrekking må derfor bygge på mer alliert øving og trening i fredstid, evne til å motta alliert støtte og at allierte involveres tidligst mulig i en krise.

Forsvaret av Norge er avhengig av at evnen til situasjonsforståelse, etterretning og krisehåndtering opprettholdes. Den sikkerhetspolitiske og teknologiske utviklingen gjør at dette krever en satsing på etterretning og overvåking. Videre skal Forsvarets reaksjonsevne, kampkraft og utholdenhet bedres. Det skal legges bedre til rette for allierte forsterkninger, bilateralt og flernasjonalt samarbeid skal styrkes og den militære tilstedeværelsen og øvings- og treningsaktiviteten skal økes.

1.3.1.1 Opprettholde situasjonsforståelse og evne til krisehåndtering

Forsvarets daglige operasjoner i fredstid danner grunnlaget for å oppdage, avverge og om nødvendig håndtere sikkerhetspolitiske episoder og kriser. Evnen til rettidig varsling er utgangspunktet for god og rask beslutningstaking. God situasjonsforståelse i våre nærområder er en forutsetning for å kunne fatte gode beslutninger og for å anvende Forsvaret best mulig. Gitt den strategiske betydningen av nordområdene, er det avgjørende å ha en god evne til overvåking for å kunne håndtere situasjoner som oppstår, om nødvendig sammen med allierte. Norge er en maritim nasjon med ansvar for store havområder, og maritim overvåking er et premiss for god situasjonsforståelse. Etterretningstjenesten skal opprettholde sin evne til å bidra til at nasjonale myndigheter har den nødvendige situasjonsforståelsen for å forebygge og håndtere sikkerhetspolitiske episoder og kriser, og væpnet konflikt. På grunn av den krevende teknologiske og sikkerhetspolitiske utviklingen er det nødvendig med en satsing på etterretning og overvåking for å opprettholde situasjonsforståelsen.

Effektiv krisehåndtering på nasjonalt nivå forutsetter at strategiske beslutninger tas raskt på tvers av sektorer, samt opp mot NATO, FN og andre samarbeidspartnere når det er relevant. Den nasjonale forsvarsevnen er avhengig av et koordinert og øvet krisehåndteringsapparat på alle nivåer for å samordnede beslutninger mellom ulike sektorer og mellom politisk og militært nivå.

1.3.1.2 Styrke reaksjonsevne, kampkraft og utholdenhet

Forsvarets operative evne skal styrkes. Det kan ikke lenger forutsettes lange varslingstider. Den operative evnen er et produkt av reaksjonsevne, kampkraft og utholdenhet. For at Forsvaret i en krisesituasjon skal kunne reagere tilstrekkelig raskt, må de operative kapasitetene og understøttelsesfunksjonene kunne gjøres tilgjengelige på kortere tid enn hva tilfellet er i dag. Reaksjonsevne handler om å kunne være på rett sted, til rett tid og med rett kapasitet for å oppnå ønsket effekt. Forsvaret må også ha relevant kampkraft og utholdenhet til å gjennomføre operasjoner over tid.

Den sikkerhetspolitiske utviklingen aktualiserer utfordringen Forsvaret har hatt over lengre tid med operativ evne. Reaksjonsevnen, som omfatter styrkeoppbygging og forflytning til innsatsområder, er ikke tilpasset dagens situasjon. Forsvaret må kunne klargjøre hele strukturen innenfor gitte klartider og forflytte styrker fra sine baser på en rask og effektiv måte. Dette krever en bedre logistikkberedskap, blant annet gjennom et videreutviklet totalforsvarskonsept, slik at sivil støtte i form av varer og tjenester utløses når det er behov for det. Forsvaret må også styrke sin kampkraft gjennom å opprettholde et høyt treningsnivå, dra nytte av ulike våpensystemers komplementære evner og fortsette å investere i nye, relevante kapasiteter. Kampkraft sikres dessuten gjennom å bygge videre på vår interoperabilitet med allierte. Videre må Forsvarets utholdenhet styrkes, noe som stiller krav til personell, materiell og logistikk, herunder evnen til å opprettholde forsyningslinjer.

Det må sikres at norsk militærmakt ikke enkelt kan settes ut ved å ramme kritisk infrastruktur. Det er derfor vesentlig å sikre vitale objekter som er av betydning for forsvaret av Norge i hele krisespekteret. Aktive beskyttelsestiltak, militær infrastruktur, behov for fortifikasjon og robust kommunikasjonsinfrastruktur er tiltak som reduserer sårbarheten og understøtter forsvarsevnen.

Trusler i det digitale rom må oppdages tidlig. Hele forsvarssektoren må være i stand til å iverksette forebyggende sikkerhetstiltak, og evnen til å avdekke cyberangrep skal bedres. Evnen til å håndtere slike angrep, ved å iverksette relevante mottiltak, skal videreutvikles.

1.3.1.3 Legge til rette for allierte forsterkninger

Forsterkning av Norge med allierte styrker har vært en viktig forutsetning i norsk sikkerhetspolitikk og strategi gjennom hele etterkrigstiden. En aktiv alliansepolitikk er derfor grunnleggende viktig. De sikkerhetspolitiske utviklingstrekkene og økt militær aktivitet i våre nærområder, gjør det viktigere å knytte NATO og nære allierte tettere til Norge og norske interesser både i det daglige, i kriser og i konflikt. USA er Norges viktigste allierte og det bilaterale forholdet har stor betydning for norsk sikkerhet. Avtalene om amerikansk forhåndslagring har stor sikkerhetspolitisk og operativ verdi og er derfor spesielt betydningsfulle. Løsningen er i tillegg kostnadseffektiv, både for USA og for Norge. Disse avtalene skal videreføres, videreutvikles og harmoniseres med allierte og nasjonale planverk, som må øves og trenes.

Forholdene må legges til rette for at alliert støtte kan komme raskt på plass ved fare for væpnet konflikt og før en sikkerhetspolitisk krise eskalerer. Dette forutsetter gode nasjonale og allierte planverk, tydelig beslutningsansvar og klare kommando- og kontrollforhold. Ved en alvorlig sikkerhetspolitisk krise eller væpnet konflikt må Norge ha tilstrekkelig evne til effektivt mottak av og støtte til allierte forsterkningsstyrker slik at disse kan delta i operasjoner. En satsing på operativt samvirke med allierte forsterkningsstyrker er avgjørende for forsvarsevnen.

1.3.1.4 Styrke bilateralt og flernasjonalt samarbeid

Norge må prioritere det operative og sikkerhetspolitiske samarbeidet med utvalgte allierte som er relevante for bilateral og alliert forsterkning av Norge i sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt. Løpende samarbeid med nære allierte blir dessuten stadig viktigere også for å kunne samarbeide om bidrag til internasjonal krisehåndtering. Samarbeid vil i økende grad være en forutsetning for å kunne anskaffe, drifte og operere kapabiliteter som Norge har behov for, samt for å sikre evnen til å operere sammen.

I tillegg til å videreutvikle forholdet til vår viktigste allierte USA, vil Norge også styrke det forpliktende bilaterale og flernasjonale samarbeidet med nære europeiske allierte som Storbritannia, Tyskland, Frankrike og Nederland. De nordeuropeiske landene utgjør et betydelig sikkerhetspolitisk og militært interessefellesskap som støtter opp om det bredere samarbeidet i NATO. Den nordeuropeiske sikkerhets- og forsvarspolitiske dialogen i Northern Group er viktig som et forum for informasjonsutveksling og tillitsbygging mellom landene i regionen.

Det er viktig med deltakelse i flernasjonale samarbeidsfora innenfor alliansen, slik som det britiskledete Joint Expeditionary Force (JEF) og det tyskledete Framework Nations Concept (FNC). Samarbeid med andre allierte og partnerland til NATO prioriteres der dette er i norsk interesse. Videreutviklingen av det nordiske forsvarssamarbeidet Nordic Defence Cooperation (NORDEFCO) fortsetter på områder som gir sikkerhetspolitisk, kapasitetsmessig og operativt utbytte.

Flernasjonalt samarbeid er et viktig virkemiddel for å videreutvikle militære kapabiliteter og gi Norge tilgang til kapabiliteter som er for ressurskrevende å realisere på egen hånd. Den sikkerhetspolitiske utviklingen, teknologiske utviklingstrekk og behovet for kostnadseffektive løsninger underbygger behovet for å styrke satsingen på flernasjonalt forsvarssamarbeid gjennom flere og mer integrerte samarbeidsløsninger.

Flernasjonalt samarbeid er krevende og støter ofte på flere hindringer og motforestillinger. Ulike nasjonale behov og interesser kan tidvis være vanskelige å forene. Varierende militær tradisjon og praksis, i tillegg til motstridende industrielle interesser, er blant de største utfordringene å finne gode løsninger på. Samarbeid kan også utfordre mer tradisjonelle oppfatninger av nasjonal suverenitet og operativ autonomi. Dette er imidlertid interesser og forestillinger som må utfordres dersom samarbeid skal lykkes.

En styrket satsing på samarbeid innebærer at forsvarssektorens kapabiliteter og virksomhet må vurderes i et flernasjonalt perspektiv. Etater og forsvarsgrener skal i størst mulig utstrekning søkes videreutviklet i samarbeid med nære allierte. Unntak vil kun være aktuelt i de tilfeller hvor nasjonalt eierskap med og kontroll av kapabiliteten er avgjørende, eller hvor virksomheten ikke naturlig egner seg for samarbeid.

Samarbeidet skal baseres på grundige analyser og tidlig dialog med aktuelle partnere. Forsvarsplanlegging, operativ planlegging, strukturutvikling, investeringer, forskning og utvikling, øving og trening må ses i lys av muligheter for flernasjonalt samarbeid. Det skal fra norsk side utvises villighet til å tilpasse særegne nasjonale krav. Tilsvarende vilje må utvises fra aktuelle partnere om samarbeidet skal lykkes.

1.3.1.5 Økt militær tilstedeværelse og mer øving og trening

Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk må vektlegge relevant militær tilstedeværelse i land-, sjø- og luftdomenet. Regelmessig nærvær i form av daglige operasjoner kommuniserer norske interesser, sikrer nødvendig politisk og militær situasjonsforståelse og gir kortere varslings- og reaksjonstid. Det er derfor viktig å prioritere militær tilstedeværelse med relevant operativ evne i våre nærområder, særlig i nord, for å skape forutsigbarhet og stabilitet. Fredstidsnærvær ivaretas i en kombinasjon mellom operativ aktivitet og øving og trening med nasjonale, flernasjonale og allierte styrker. Tilstedeværelse over tid forutsetter at Forsvaret har relevante baser og relevant infrastruktur, samt gode øvings- og treningsområder i strategisk og operativt viktige områder.

Øving og trening, også sammen med allierte styrker, er et viktig sikkerhetspolitisk virkemiddel for Norge. Regelmessig alliert øving og trening i fredstid opprettholder en normalsituasjon med alliert nærvær i Norge som virker stabiliserende og forutsigbart. Dette gir samtrening og bidrar til å styrke interoperabiliteten som allierte operasjoner er avhengig av. Dette bidrar også til å gi allierte verdifull kunnskap om og evne til å operere i norske nærområder. Regjeringen legger opp til mer alliert øving og trening på norsk territorium. Norge må sørge for tilstrekkelig infrastruktur og vertslandsstøtte for alliert øving og trening. Alliert tilstedeværelse i norske ansvarsområder forvaltes i henhold til norsk basepolitikk.

1.3.2 Styrke NATOs kollektive forsvar

NATO må ha nødvendig politisk handlekraft og militær kampkraft for å avskrekke en potensiell motstander fra å true eller angripe alliansens medlemsland. Det er derfor en overordnet prioritet å styrke NATOs kollektive forsvar (artikkel 5) gjennom å bidra til NATO som forsvarsallianse og som transatlantisk sikkerhetspolitisk konsultasjonsforum. Revitaliseringen av NATOs kollektive forsvarsevne er i tråd med Norges langsiktige prioriteringer og vil fremdeles stå sentralt i Norges arbeid opp mot NATO.

Fortsatt amerikansk engasjement og tilstedeværelse i Europa er viktig. Den sikkerhetspolitiske situasjonen understreker betydningen av en bedre transatlantisk byrdefordeling – politisk, militært og økonomisk – ved at europeiske land øker forsvarsbudsjettene og bidrar med relevante kapasiteter for å løse militære oppgaver både i og utenfor alliansens område. Norge vil vektlegge å bidra med sin andel av NATOs samlede kapabiliteter slik at alliansen er i stand til å løse sine oppgaver, samt bidra til å følge opp beslutningene fra Wales-toppmøtet om Readiness Action Plan, beroligelsestiltak og langsiktig tilpasning av alliansen med relevante bidrag. Det er en målsetning for Norge å bidra regelmessig og substansielt til NATOs stående styrker og beredskapsstyrker med en planhorisont på fem år. Dette gjøres for å bidra til både operativ og økonomisk forutsigbarhet.

NATO oppdaterer sine geografiske beredskapsplaner, inkludert planene for Norge og de maritime flankene. Regelmessig alliert aktivitet, øving og trening på norsk territorium er relevant for avskrekking og kollektivt forsvar. Dette vil være rammen når Norge i 2018 er vertskap for NATOs High Visibility Exercise,Trident Juncture 18. Et forberedt og øvd planverk forbedrer NATOs evne til å handle raskt i en krisesituasjon og har også en viktig politisk funksjon fordi det demonstrerer alliansens vilje og evne til kollektivt forsvar av medlemslandene. NATOs hurtige reaksjonsstyrker skal være et instrument for å demonstrere og gi troverdighet til alliansens evne og vilje til å handle med militære maktmidler i hele alliansens område. Norge vil bidra aktivt til å styrke alliansen ved å forbedre situasjonsforståelsen for hele allianseområdet i NATOs kommandostruktur. Bidrag til å styrke forbindelsen mellom NATOs kommandostruktur og nasjonale hovedkvarter vil være en viktig del av dette.

1.3.3 Bidra til internasjonal innsats

Forsvaret skal opprettholde sin evne til internasjonal innsats. Den internasjonale utviklingen tilsier at det store behovet for internasjonal innsats for fred, sikkerhet og stabilitet, både i form av internasjonale operasjoner og kapasitetsbygging, vil vedvare. Slik støtte kan inkludere sikkerhetssektorreform for å bedre et lands evne til å ivareta egen sikkerhet, men kan også omfatte freds- og stabiliseringsoperasjoner.

Det er i Norges interesse å bidra til å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet. Internasjonal innsats i allierte rammer er en investering i solidariteten som sikrer at også Norge mottar alliert støtte om vi trenger det. I tillegg til deltakelse i internasjonale operasjoner, inkluderer internasjonal innsats flere typer øving og trening i utlandet, deltakelse i styrkeregistre, beroligelsestiltak og kapasitetsbygging. Norge vil særlig søke å gjøre kapasitetsbygging til et kosteffektivt bidrag i internasjonal innsats, fortrinnsvis i flernasjonale rammer. Forsvarets evne til å håndtere øvre del av krisespekteret i norske nærområder innebærer at vi har relevante kapasiteter for internasjonale bidrag. Omfanget av slik deltakelse må imidlertid ses i lys av tilgjengelighet på personell og materiell og behovet for nasjonal beredskap.

1.3.4 Videreutvikle totalforsvaret

Totalforsvaret omfatter gjensidig sivil-militær støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn, og skal bidra til forebygging, beredskapsplanlegging og krise- og konsekvenshåndtering i hele krisespekteret. I en alvorlig krisesituasjon og i væpnet konflikt vil Forsvarets behov for sivil støtte i form av materiell, varer, tjenester og tilgang til infrastruktur overstige hva Forsvaret disponerer til daglig. Det er behov for å videreutvikle totalforsvaret for at samfunnets samlede ressurser om nødvendig skal kunne mobiliseres for forsvaret av landet. Sivil støtte er helt nødvendig for å opprettholde og videreutvikle relevant forsvarsevne. Støtten fra det sivile samfunn må, sammen med Forsvarets kapasiteter, kunne understøtte hele den nasjonale styrkestrukturen og allierte forsterkningsstyrker samtidig. Totalforsvaret utformes i samsvar med folkeretten ved i nødvendig grad å skille militær virksomhet fra beskyttelsesverdige sivile persongrupper og objekter.

Forsvaret spiller også en viktig rolle som støtteressurs for sivile beredskapsetater, noe som har fått økt betydning de siste årene. Forsvarets evne til å bistå sivile myndigheter ved naturkatastrofer, ulykker, terroranslag og annen alvorlig kriminalitet, skal videreutvikles. Styrking av Forsvarets operative evne vil også gi styrket evne til å bistå i sivil krisehåndtering, og dermed forbedre samfunnets samlede beredskap. Gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunnet omtales nærmere i kapittel 4.

1.4 Forsvarets oppgaver

Forsvarspolitikken definerer rammene og de overordnede føringene for Forsvarets utvikling gjennom å angi Forsvarets oppgaver og ambisjon, og retning for strukturplanlegging og utvikling av operativ evne. Dette er en operasjonalisering av de sikkerhets- og forsvarspolitiske målene og skal sikre en utvikling slik at Norge har et forsvar som til enhver tid kan ivareta norsk og alliert sikkerhet.

Sammensetningen av Forsvarets oppgaver videreføres slik Stortinget vedtok i Innst. 388 S (2011–2012) til Prop. 73 S. (2011–2012). Det er viktig med kontinuitet i oppgavesettet, men beskrivelsen av oppgavene er oppdatert i lys av den sikkerhetspolitiske utviklingen og regjeringens prioriteringer. Forsvarets oppgaver er Stortingets og regjeringens overordnede oppdrag til Forsvaret. Forsvarets struktur og operative kapasiteter skal utvikles for å kunne løse oppdrag innenfor rammen av disse. Hver av Forsvarets oppgaver er ledsaget av en tekst som beskriver oppgavens innhold og ambisjonsnivå. Helheten av disse rammene og retningslinjene utgjør Forsvarets oppgaver. Oppgavene sammenfattes som følger:

  1. Sikre troverdig avskrekking med basis i NATOs kollektive forsvar

  2. Forsvare Norge og allierte mot alvorlige trusler, anslag og angrep, innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar

  3. Avverge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser med nasjonale ressurser, herunder legge til rette for alliert engasjement

  4. Sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom overvåking og etterretning

  5. Hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter

  6. Ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede områder

  7. Delta i flernasjonal krisehåndtering, herunder fredsoperasjoner

  8. Bidra til internasjonalt samarbeid på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området

  9. Bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver

Oppgave 1 utrykker Forsvarets mest sentrale funksjon. Forsvaret skal avskrekke potensielle aggressorer og forhindre at konflikter med bruk av militære virkemidler oppstår. Ved behov må Norge sammen med allierte kunne forsvare norsk og alliert territorium, uttrykt ved oppgave 2 og 3.

Noen av Forsvarets oppgaver har sitt opphav i nasjonalt ansvar og interesser som knytter seg til Norge og norske nærområder. Disse oppgavene må primært løses med nasjonale ressurser. Oppgave 3–6 er alle oppgaver som faller inn under denne kategorien. Andre oppgaver må løses i samarbeid med andre og primært med våre allierte i NATO. Oppgave 1, 2 og 7 inngår i denne kategorien. Oppgave 8 er som oftest knyttet til samarbeid med allierte, mens oppgave 9 i utgangspunktet er en nasjonal oppgave, selv om også den kan kreve samarbeid på tvers av landegrensene.

Oppgave 1–7 er dimensjonerende for Forsvaret. Med dette menes at Forsvaret må utrustes, bemannes og ledes spesielt for å løse disse oppgavene. Samtidig skal støtte til det sivile samfunn i større grad være styrende for innretningen og dimensjoneringen av enkelte kapasiteter i Forsvaret. Dette er relevant blant annet ved utforming av dedikerte oppdrag, beredskapspålegg, lokalisering, krav til opplæring, øving og trening, samt evne til samvirke med aktører utenfor Forsvaret. Totalforsvarskonseptet omfatter i dag gjensidig sivil-militær støtte i hele krisespekteret fra episodehåndtering i fred til krise og væpnet konflikt. Regjeringen videreutvikler totalforsvaret slik at samfunnets samlede ressurser i større grad kan mobiliseres i tilfelle sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt. For oppgave 9 er det beskrevet hvilke kapasiteter Forsvaret kan bidra med til støtte for sivile myndigheter, og hvilke som er spesielt innrettet for dette formålet.

Det overordnede ambisjonsnivået for Forsvarets oppgaver stadfestes hovedsakelig gjennom beskrivelsen av de enkelte oppgavene. Der beskrives oppgavens innhold sammen med sentrale evner som Forsvaret trenger for å løse oppgavene. Disse evnene er også viktige for at Forsvarets innretning og struktur utvikles i tråd med de sikkerhets- og forsvarspolitiske målene og prioriteringene. Forsvarets innretning og struktur er nærmere beskrevet i kapittel 5.

1.4.1 Oppgave 1: Sikre troverdig avskrekking med basis i NATOs kollektive forsvar

Forsvarets evne til å løse sine oppgaver, alene og sammen med allierte, utgjør den samlede forsvarsevnen. At kostnadene ved å true eller angripe Norges sikkerhet, territorium eller politiske handlefrihet blir uakseptabelt høye, utgjør en avskrekkende effekt. Evnen til å håndtere militære utfordringer skal bidra til at trusler ikke oppstår. Troverdig avskrekking sikres gjennom en aktiv alliansepolitikk som er forutsigbar, langsiktig og konfliktforebyggende.

NATO er kjernen i Norges evne til troverdig avskrekking. Organisasjonens fremste formål har siden NATO ble grunnlagt vært å forebygge væpnet konflikt gjennom en tydelig evne og vilje til å forsvare alliansen med militære midler om nødvendig. Forsvaret skal bidra til at NATO forblir troverdig i våre nærområder. Dette forutsetter evne til å reagere umiddelbart, effektivt og med relevante midler dersom Norge utsettes for press, anslag eller angrep, samt evne til samvirke med allierte styrker innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar.

Forsvaret må kunne møte en rekke utfordringer. De mest krevende utfordringene innebærer at Forsvaret må ha evne til å gjennomføre høyintensive stridshandlinger over tid i en nasjonal eller alliert fellesoperativ ramme. Raske beslutninger basert på tidlig varsling er viktig for at Forsvaret umiddelbart skal kunne møte utfordringer. Tidlig varsling krever at Forsvaret må ha evne til å etablere og vedlikeholde situasjonsforståelse i hele det norske nærområdet.

Selv om enkelte kapasiteter fremstår som særlig sentrale i et avskrekkingsperspektiv, eksempelvis ubåter, luftvern og et moderne kampflyvåpen, vil det norske bidraget til konfliktforebygging i våre nærområder ikke primært utgjøres av enkeltkapasiteter, men av Forsvarets samlede ressurser. Forsvaret må derfor ha evne til samordnet innsats med flere relevante kapasiteter samtidig. Videre må Forsvaret kunne beskytte egne militære objekter og eget militært materiell for å sikre tilgjengelighet i en gitt situasjon.

Tilstedeværelse gjennom regelmessig øving og trening, samt permanente norske baser, demonstrerer evne og vilje til å forsvare landet. Forsvaret må derfor drive jevnlig øving og trening i hele det norske nærområdet og legge til rette for øving og trening med allierte. Dette bidrar til stabilitet og forutsigbarhet i våre nærområder.

1.4.2 Oppgave 2: Forsvare Norge og allierte mot alvorlige trusler, anslag og angrep, innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar

NATO er rammen for det kollektive forsvaret av Norge og våre allierte. Forsvaret skal sammen med våre allierte håndtere trusler, anslag og angrep mot Norge og andre land i NATO og hindre at fiendtlige aktører tar seg til rette på norsk eller våre alliertes territorium eller utfordrer vår suverenitet. Dette omfatter både statlige og ikke-statlige aktører som skaper eller truer med å skape så omfattende skade at det er aktuelt for NATO å iverksette kollektive forsvarstiltak.

Forsvar av norsk territorium mot alvorlige trusler, anslag og angrep gjennomføres som integrerte allierte fellesoperasjoner ledet av NATO, der norske styrker inngår i en bred alliert innsats. Allierte operasjoner vil ledes av NATOs kommandostruktur. Forsvarets kommando- og kontrollstruktur må både kunne samvirke med denne og samtidig være i stand til effektiv ledelse av nasjonale styrker som ikke avgis til NATO. Interoperabilitet og evne til samvirke med NATOs kommandostruktur og andre allierte styrkebidrag er derfor avgjørende. Forsvaret må tilrettelegge for mottak og understøttelse av allierte forsterkninger. Planverk for mottak av allierte forsterkninger må holdes oppdatert, øves og trenes. Forsvaret må videre ha evne til å beskytte infrastrukturen som kreves for å motta slike forsterkninger.

Den kollektive forsvarsforpliktelsen er gjensidig, og på grunn av den sikkerhetspolitiske situasjonen har NATO styrket samarbeidet om beredskap og stående styrker. Norge bidrar aktivt og Forsvaret må kunne stille med norske styrker til kollektivt forsvar i andre NATO-land. Utgangspunktet for norsk deltakelse er styrker som er innmeldt til NATOs reaksjonsstyrker, NATOs stående maritime styrker og luftstyrker på spesiell beredskap. Nasjonale bidrag til disse styrkene er viktige for at NATO-landene sammen skal være i stand til å opprettholde høy beredskap og god forsvarsevne. Forsvaret må ha evne til å forflytte sine bidrag til det aktuelle operasjonsområdet. Norge vil tilstrebe å stille relevante norske styrkebidrag sammen med våre nærmeste allierte.

Hæren skal kunne bidra regelmessig til NATOs reaksjonsstyrker og Sjøforsvaret skal kunne bidra regelmessig til NATOs stående maritime styrker, herunder tidvis kunne lede slike styrker. Luftforsvaret skal regelmessig bidra med enheter eller enkeltplattformer fra hele luftforsvarsstrukturen. Luftforsvarets evne til å bidra med kampfly vil være begrenset i en overgangsperiode frem til F-35 er innfaset. Forsvarets spesialstyrker skal i perioder kunne stille med selvstendige styrkebidrag.

Dersom kollektivt forsvar i NATO iverksettes kan norske styrkebidrag økes utover dette. Styrkebidragene må ha evne til å inngå i og gjennomføre høyintensive stridshandlinger over tid i en alliert fellesoperativ ramme.

1.4.3 Oppgave 3: Avverge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser med nasjonale ressurser, herunder legge til rette for alliert engasjement

Forsvaret skal kunne håndtere sikkerhetspolitiske kriser og anslag av et visst omfang. Episoder og kriser som håndteres nasjonalt skal kunne bringes under kontroll, eventuelt parallelt med at norske myndigheter involverer alliansen. Selv om større militære utfordringer må håndteres med allierte forsterkninger, skal Forsvaret kunne møte trusler på en troverdig og relevant måte, også før allierte involveres. Krisehåndteringsoperasjoner må sømløst kunne gå over til kollektivt forsvar.

Evnen til å etablere og vedlikeholde situasjonsforståelse i norske nærområder er en forutsetning for å kunne møte kriser på en effektiv måte. God situasjonsforståelse innenfor land-, sjø-, luft- og cyberdomenet er nødvendig for å sikre et rettidig og godt beslutningsgrunnlag. Relevant militær tilstedeværelse er også av stor betydning, siden dette markerer norske interesser og styrker evnen til å håndtere episoder og kriser opp til et visst nivå uten innsetting av ytterligere militære kapasiteter.

Ulike krisesituasjoner krever fleksible kapasiteter med god reaksjonsevne og kan medføre at Forsvaret må engasjere en motstander militært for å beskytte norsk suverenitet. Militære operasjoner krever en nødvendig grad av kontroll i land-, sjø- og luftdomenet og et nasjonalt forsvar må ha evne til å etablere denne graden av kontroll. Videre vil militære operasjoner kreve tilgang til cyberdomenet og kontroll med egen informasjonsinfrastruktur.

En krise eller væpnet konflikt kan pågå over tid, og evne til logistisk understøttelse er derfor kritisk for Forsvarets operative evne. En krise eller væpnet konfliktsituasjon krever evne til å lede fellesoperasjoner både på operasjonelt og taktisk nivå, samt evne til samarbeid med sivile aktører. En krise kan ramme flere deler av samfunnet og utfordre nasjonens evne til tverrsektoriell krisehåndtering. Forsvaret er avhengig av støtte fra og tett samarbeid med det sivile samfunn for å løse en rekke av Forsvarets oppgaver. Raske strategiske beslutninger er helt nødvendige for effektiv utnyttelse av Forsvarets evne til å avverge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser.

1.4.4 Oppgave 4: Sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom overvåking og etterretning

Forsvaret må ha selvstendig evne til å drive etterretning for å etablere og vedlikeholde situasjonsforståelse i norske nær- og interesseområder. Forsvarets overvåkings- og etterretningsvirksomhet skal opprettholde en god situasjonsforståelse, som et grunnlag for rettidige beslutninger av politiske myndigheter og Forsvarets ledelse. Oppgaven forutsetter derfor en enhetlig etterretningskapasitet i Forsvaret fra strategisk til taktisk nivå. Norge må gjennom sin overvåkings- og etterretningsvirksomhet være i stand til å gi rettidig varsling om situasjoner og utviklingstrekk som er av betydning for norsk suverenitet og norske interesser. Norge skal ha en selvstendig evne til å drive etterretning i egne nærområder, herunder i land-, sjø-, luft- og cyberdomenet. Hele Forsvarets operative struktur skal kunne bidra med å innhente, sammenfatte, analysere og videreformidle informasjon. Den nasjonale etterretningskapasiteten skal også støtte operasjoner hjemme og ute på operasjonelt og taktisk nivå.

Effektiv overvåking av norske nær- og interesseområder er ikke bare en forutsetning for at Forsvaret kan gjennomføre sine øvrige oppgaver, men det er også sentralt som bidrag til en god situasjonsforståelse i NATO. Dette er et betydelig norsk bidrag til alliansen. Norge må derfor ha evne til effektivt å utveksle etterretninger av betydning for Norge, NATO og andre partnerland.

Innenfor rammen av NATOs integrerte luftforsvar må Forsvaret kontinuerlig kunne overvåke norsk luftrom og tilstøtende områder. Forsvaret må også ha evne til å overvåke utvalgt aktivitet i sjøterritoriet, inkludert under vann og i utvalgte geografiske områder til sjøs hvor Norge har jurisdiksjon. Sjøforsvaret og Luftforsvaret bidrar regelmessig til slik overvåking, og ved behov skal ulike kapasiteter kunne settes sammen for kontinuerlig sanntidsovervåking av avgrensede havområder.

Forsvaret må ha evne til kontinuerlig sanntidsovervåking i deler av landterritoriet, i første rekke langs grensen til Russland, hvor Grensevakten har en viktig rolle. Forsvaret må videre ha evne til å drive etterretning og overvåking i det digitale rom. Forsvaret skal kunne utveksle informasjon og vurderinger med øvrige etater og sektorer i samsvar med etablert regelverk, så vel som med allierte og partnere.

1.4.5 Oppgave 5: Hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter

Forsvaret skal hevde norsk suverenitet og verne om Norges interesser. Det innebærer blant annet å hindre urettmessige inngrep fra stater og ikkestatlige aktører som direkte eller indirekte utfordrer norsk suverenitet eller norske suverene rettigheter. Forsvaret skal kunne håndtere begrensede episoder, hindre at uvedkommende aktører får adgang til norsk territorium og avverge at vitale samfunnsinteresser settes i fare. Oppgaven omfatter også sikring av norske utenriksstasjoner og norsk skipsfart ved behov.

Forsvaret må på kort varsel kunne håndtere ulike typer krenkelser av norsk suverenitet, også når flere slike situasjoner oppstår samtidig. Forsvaret må ha tilstrekkelige ressurser til både å overvåke aktiviteten i norske nærområder og til å kunne være tilstede på kort varsel med egnede enheter forberedt på å utøve tvangsmakt både til lands, til havs og i luften dersom nødvendig.

Gjennom sin tilstedeværelse i prioriterte sjøområder, har Kystvakten en viktig funksjon med hensyn til å hevde suverenitet til sjøs. I luftrommet ivaretas oppgaven innenfor rammen av NATOs integrerte luftforsvar, der Forsvaret bidrar med luftovervåking og kampfly som står på kontinuerlig beredskap. Gjennom tilstedeværelse og informasjonsinnhenting har Grensevakten evne til å reagere mot krenkelser av norsk suverenitet langs den norsk-russiske grensen. Videre besørger HM Kongens Garde rutinemessig vakthold og sikring av kongehuset.

1.4.6 Oppgave 6: Ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede områder

Myndighetsutøvelse er håndheving av rettslige påbud, forbud og vilkår rettet mot enkeltpersoner eller andre private aktører. Dette er en nasjonal oppgave som normalt ivaretas av politiet og andre sivile myndigheter, men på to hovedområder er Forsvaret tildelt særlig myndighet og ansvar: Ressurskontroll og annen myndighetsutøvelse til havs, samt grenseoppsyn langs den norsk-russiske grensen. Dette omfatter også forebyggende tiltak. Forsvaret ivaretar sin rolle på disse feltene i nært samarbeid med andre offentlige etater.

Myndighetsutøvelse i nord vil være en sentral oppgave for Forsvaret også i årene fremover. Potensielle konsekvenser av fortsatt issmelting i Arktis, slik som mulig økt aktivitet og ressursutnyttelse i området, vil kunne forsterke dette. Forsvaret må derfor ha evne til raskt å oppdage og reagere på brudd på norske lover og regler på de områder der Forsvaret er tildelt slik myndighet. Denne myndighetsutøvelsen må være tilstrekkelig tydelig og konsekvent for å ha en preventiv effekt overfor aktører som bevisst utfordrer norsk lov- og regelverk.

På fiskeriområdet innebærer dette evne til å utøve ressurskontroll gjennom effektiv overvåking, relevant tilstedeværelse og jevnlige inspeksjoner i alle områder der det foregår fangst og fiske. Dette gjelder særlig områder med stor aktivitet, både i nordområdene og i Nordsjøen. Kystvakten ivaretar myndighetsutøvelse i norsk økonomisk sone, fiskerisonen ved Jan Mayen og fiskevernsonen rundt Svalbard, og støttes med overvåking fra satellitter, fly, helikoptre og andre militære fartøy.

Grensevakten har en militær rolle. I tillegg gjenspeiler ambisjonsnivået for Grensevakten Norges internasjonale forpliktelser i Schengensamarbeidet og baseres på komplementære tiltak, inkludert evne til kontinuerlig overvåking, rutinemessig patruljering og situasjonsbestemte utrykninger i samarbeid med politiet og grensekommissæren.

1.4.7 Oppgave 7: Delta i flernasjonal krisehåndtering, herunder fredsoperasjoner

Utfordringene internasjonalt tilsier at det vil være behov for internasjonal innsats for fred, sikkerhet og stabilitet også i årene fremover. Forsvaret må ha evne til å bidra med relevante kapabiliteter ute, inkludert i flernasjonale øvelser, beroligelsestiltak, kapasitetsbygging, preventive stabiliseringsoperasjoner, mer tradisjonelle fredsbevarende operasjoner og fredsopprettende operasjoner. Slike bidrag er del av det felles ansvaret for fred og sikkerhet Norge må være med og bære. Omfanget av internasjonal innsats må vurderes mot tilgjengelighet og behovet for nasjonal beredskap.

Norske styrker vil normalt bidra innenfor et multilateralt rammeverk, der NATO og FN vil være de viktigste aktørene. Norge skal også ha militær kapasitet til å bidra i EU- eller koalisjonsoperasjoner. Norsk deltakelse i flernasjonal krisehåndtering skal ha folkerettslig forankring. Kjønnsperspektivet skal ivaretas i all internasjonal innsats, i tråd med FN-resolusjon 1325 om kvinner, fred og sikkerhet og regjeringens handlingsplan på området. Beskyttelse av sivile må ses i sammenheng med dette.

Innenfor en styrkestruktur med begrenset omfang må flest mulig av Forsvarets kapasiteter være anvendbare både hjemme og ute. For at dette skal være mulig, må norske enheter og alt fast tilsatt militært personell, samt enkelte kategorier sivile, som hovedregel være disponible for oppdrag både nasjonalt og i utlandet.

Norske styrker må kunne samvirke effektivt med allierte styrker og partnere i internasjonale oppdrag. Dette stiller krav til mobilitet, ildkraft og egenbeskyttelse. Videre må Forsvaret kunne stille styrker til internasjonale operasjoner på kort varsel og samtidig ha tilstrekkelig utholdenhet til å stå sammen med allierte og partnere i et operasjonsområde over tid. For å kunne ha en slik utholdenhet, må Forsvaret trekke på bidrag fra alle forsvarsgrener og felleskapasiteter. Byrdefordeling internt i Forsvaret må tilstrebes i slike operasjoner.

Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret skal kunne levere oppdragstilpassede styrkebidrag, mindre enheter eller enkeltplattformer for en periode innenfor en flernasjonal ramme. Forsvarets spesialstyrker skal kunne bidra med selvstendige styrkebidrag. Fellesavdelingene, herunder logistikk og støtte, skal kunne understøtte styrkene i det omfang som beskrevet over, i inntil tre operasjoner eller tre geografisk adskilte operasjonsområder samtidig.

Forsvaret må ha tilgang på strategisk mobilitet for raskt å kunne plassere ut eller trekke tilbake styrker. Forsvaret må videre kunne ivareta nasjonalt medisinsk ansvar for norsk personell som deltar i militære operasjoner i utlandet.

1.4.8 Oppgave 8: Bidra til internasjonalt samarbeid på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området

Forsvaret skal bidra med støtte til internasjonalt militært samarbeid som et ledd i arbeidet med å skape fred og stabilitet, herunder arbeidet med å forhindre at masseødeleggelsesvåpen og tilhørende leveringsmidler blir tilgjengelige for aktører som utgjør en potensiell trussel mot norsk og internasjonal sikkerhet. Dette inkluderer tiltak som informasjonsinnsamling, analyse, rustningskontroll, tillitsskapende aktiviteter og verifikasjon. Videre omfatter oppgaven opplæring i og bidrag til sikkerhetssektorreform og kapasitetsbygging hos utvalgte land. Dette skal bidra til oppbygging av samarbeidspartnernes evne til å bidra til internasjonal sikkerhet og internasjonalt samarbeid, samt evne til å reformere og sikre demokratisk kontroll over egne forsvarssektorer.

Forsvaret koordinerer de pålagte militære bidragene til internasjonalt samarbeid på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området, og hele forsvarssektoren skal kunne bidra til utøvelsen. Innsatsen innrettes mot å ivareta Norges internasjonale forpliktelser og ivaretas gjennom militær representasjon ved en rekke norske utenriksstasjoner og i militære hovedkvarter, som oppfølging av de bilaterale og multilaterale samarbeidsavtaler Forsvarsdepartementet og Forsvaret har etablert med en rekke land. I tillegg gjennomføres besøk, utveksling av personell og konkrete samarbeidsaktiviteter på ulike nivåer. Etterretningstjenestens innhenting og vurderinger og Forsvarets aktive oppfølging av avtaler om nedrustning og tillitsskapende tiltak er også viktig.

1.4.9 Oppgave 9: Bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver

Forsvaret bidrar til samfunnssikkerhet på en rekke områder, basert på totalforsvarskonseptet. Konseptet bygger på prinsippet om gjensidig sivil-militær støtte og samarbeid i hele krisespekteret fra fred via sikkerhetspolitisk krise til væpnet konflikt. Totalforsvarskonseptet omfatter derfor både militær støtte til det sivile samfunn og sivil støtte til Forsvaret, og virker ved utfordringer mot samfunnssikkerheten så vel som mot statssikkerheten. Forsvaret skal, som en del av totalforsvarsordningen, kunne støtte det sivile samfunn med å forebygge, beredskapsplanlegge, krisehåndtere og konsekvenshåndtere terrorangrep og annen alvorlig kriminalitet, ulykker og naturkatastrofer.

Forsvarets bidrag til samfunnssikkerhet gir også bedre evne til å ivareta norsk statssikkerhet fordi et fungerende sivilsamfunn og en robust samfunnssikkerhet er viktige grunnlag for et fungerende militært forsvar. Forsvaret er avhengig av at samfunnet fungerer mest mulig normalt også i krise og væpnet konflikt. Forsvarets bistand skjer etter anmodning og er normalt aktuelt når de sivile myndigheter, som har primæransvaret for å ivareta samfunnssikkerheten, ikke har tilstrekkelige ressurser til å håndtere situasjonen.

Alle Forsvarets tilgjengelige ressurser skal kunne bistå i sivil krisehåndtering, avhengig av den faktiske situasjonen og sivile myndigheters behov. Likevel skal Forsvaret først og fremst prioritere sine militære primæroppgaver. Dette er oppgaver som bare Forsvaret er i stand til å ivareta. Militære kapasiteter bør ikke bli bundet for sivil beredskap på en måte som går utover den militære beredskapen.

Noen av Forsvarets kapasiteter er særlig relevante og spesielt innrettet mot bistand til det sivile samfunn innenfor søk- og redningstjeneste og i en terrorsituasjon. Forsvarets spesialstyrker og Forsvarets helikopterkapasitet har dedikerte oppdrag og beredskap som innebærer at sivile myndigheters behov for bistand delvis er bestemmende for organisering, utrustning, bemanning og trening av disse kapasitetene. Det gjelder også i noen grad for Heimevernet.

I tillegg til bistand til samfunnssikkerhet etter anmodning fra sivile myndigheter, ivaretar Forsvaret på flere områder også løpende bidrag til sentrale samfunnsoppgaver som en vesentlig del av sin portefølje. Disse oppgavene påvirker enhetenes innretning og aktivitet. Eksempler på dette er Kystvakten, Grensevakten, HM Kongens Garde og Etterretningstjenesten. På disse områdene bidrar Forsvaret daglig med betydelig støtte til det sivile samfunn.

1.5 Prinsipper for innretningen av forsvarsstrukturen

Regjeringen legger fire prinsipper til grunn for sin anbefaling om den videre utviklingen av forsvarssektoren. For det første må det skapes en reell balanse mellom oppgaver, struktur og økonomi. En historisk styrking av bevilgningsnivået er avgjørende for å sikre dette. Men selv med en betydelig økt økonomisk ramme er det også nødvendig med strukturendringer og videre effektivisering, for å møte endrede operative behov og slik at fellesskapets ressurser i enda større grad enn i dag rettes mot de viktigste oppgavene og kapasitetene. Regjeringen tar høyde for mer presise og realistiske beregninger av kostnadsutviklingen for kapasitetene som inngår i den anbefalte strukturen enn det som har ligget til grunn for tidligere langtidsplaner.

For det andre vektlegger regjeringen at endringer i Forsvaret skal skje innenfor en helhetlig ramme. I et moderne, nettverksbasert forsvar består forsvarsevnen av mer enn summen av enkeltelementenes kapasitet. Å sikre en balanse innad i Forsvaret slik at de ulike strukturelementene gir en gjensidig forsterkende effekt er derfor nødvendig for å få størst mulig forsvarsevne innenfor de økonomiske rammene. Hvilken sammensetning av strukturen som utgjør et balansert forsvar avhenger av en rekke faktorer som er i stadig endring. Den må vurderes uavhengig av forsvarsgrenenes relative størrelse. En helhetlig ramme må derfor være styrende for valg av kapasiteter og lokasjoner. Alternativet er at forsvarsstrukturen blir summen av akkumulerte, isolerte beslutninger. Da vil muligheten til samvirke og gjensidig forsterkning mellom de ulike kapasitetene bli diktert av andre hensyn enn de operative.

For det tredje er det en sentral målsetning for regjeringen å sikre en bedre sammenheng mellom hva Forsvaret forutsettes å kunne gjøre og hva Forsvaret i realiteten kan gjøre. Regjeringen vektlegger derfor økt realisme i forsvarsplanleggingen, slik at den operative evnen, tilgjengeligheten og beredskapen styrkes reelt. Strukturtabeller hjelper lite dersom ikke styrkene faktisk kan anvendes til det de er forventet å gjøre. Store investeringer i militære kapasiteter, som av økonomiske hensyn ikke utnyttes optimalt, bidrar også til å svekke Forsvarets troverdighet. Noen av de største utfordringene i dagens Forsvar er knyttet til drift og gir seg utslag i utilstrekkelig vedlikehold og beredskapslogistikk, samt manglende bemanning, tilstedeværelse, trening og øving. Disse utfordringene er bygget opp over lang tid. Et av de største økonomiske løftene i denne langtidsplanen vil være at det legges inn høyere og mer realistiske driftskostnader til bemanning, aktivitet, øving og trening. Dette er samtidig et av de viktigste tiltakene for at Forsvaret faktisk skal kunne løse oppgavene samfunnet forutsetter at det skal gjøre. Fremfor å videreføre struktur eller anskaffe systemer som i praksis ikke kan driftes på en måte som gir reell operativ evne, anbefaler regjeringen å bruke ressursene på bemanning, vedlikehold og trening av prioriterte kapasiteter.

For det fjerde må beslutninger la seg underbygge i et langsiktig perspektiv. I et moderne forsvar er alle beslutninger om personell, materiell og infrastruktur så kostnadskrevende og langsiktige at kostnadene i hele levetiden må være planlagt for. Ensidig konsentrasjon om den neste beslutningen eller fireårsperioden, uten at denne ses i et helhetlig og langsiktig perspektiv, øker sannsynligheten for feilinvesteringer. Det langsiktige kostnadsbildet må vurderes nøye i forbindelse med store investeringer, og investeringskostnader i et kortere perspektiv må ses i sammenheng med gevinsten i operativ evne over tid. Regjeringen har derfor vurdert det kortsiktige så vel som et mer langsiktig kostnadsbilde, og realistiske kostnader i hele kapasitetenes levetid er lagt til grunn.

2 Rammebetingelser og utviklingstrekk

Rammebetingelsene for norsk sikkerhet er forverret siden forrige langtidsplan for forsvarssektoren ble utarbeidet. Den sikkerhetspolitiske situasjonen i vår del av verden er i sum mer krevende enn på lenge. Store utfordringer tett på NATOs ansvarsområde kan få direkte konsekvenser for norsk og alliert sikkerhet. Disse kommer i tillegg til utfordringer i europeiske land og allerede eksisterende sikkerhetsutfordringer knyttet til globale utviklingstrekk. De store utfordringene tilsier at Norge og allierte land må styrke forsvarsevnen.

Generelle samfunnstrender har også betydning for Forsvaret. Sikkerhets- og forsvarspolitiske utviklingstrekk påvirkes av politisk, teknologisk, økonomisk og demografisk utvikling og av klimaendringer. Dette fordrer tilpasningsevne på alle nivåer i sektoren og for den langsiktige forsvarsplanleggingen.

2.1 Globale utviklingstrekk

Verdens økonomiske tyngdepunkt er i endring. Stater med voksende økonomier utfordrer vestlige lands posisjon i internasjonal politikk. Dette bidrar til en global, så vel som regional maktforskyvning. Noen fremvoksende stormakter kjennetegnes av autoritært styresett, markedsøkonomi og styrket militær evne som samlet for noen stater kan fremstå som et alternativ til demokratiske verdier. Den økonomiske og politiske utviklingen skaper rom for stormaktsrivalisering. Folkerettsbrudd og uenighet om mål og midler i internasjonalt samarbeid for fred og stabilitet undergraver internasjonal sikkerhet. Disse globale utviklingstrekkene vil trolig prege verden i lang tid fremover, og vil også påvirke norske nærområder og interesser. Norske interesser er ikke tjent med at internasjonale spilleregler utfordres eller brytes av aktører som setter makt foran rett. Den sikkerhetspolitiske situasjonen blir stadig mer kompleks og uforutsigbar, og endringer kan skje raskt og uten tydelig varsel.

2.1.1 Europa

Europa er i endring. Kombinasjonen av krevende interne og eksterne utviklingstrekk legger press på politikk, økonomi, samhold og evnen til å møte dyptgripende utfordringer med gode og effektive virkemidler. Den største flyktningkrisen siden andre verdenskrig kommer på toppen av økonomiske og sosiale utfordringer som allerede eksisterer i mange europeiske land. Politisk polarisering, radikalisering og ekstremisme på vårt eget kontinent forsterkes av den sosiale og politiske utviklingen og ytre aktørers påvirkning. Europa står overfor betydelige utfordringer som direkte og indirekte påvirker sikkerhetspolitikken. Evnen til å fatte gode beslutninger og evnen til å samles om felles handlemåter som gagner alle er satt under press av det sammensatte utfordringsbildet. EU og NATO har i lang tid vært de sentrale internasjonale fora for et tett og løpende samarbeid mellom landene i regionen, og bidrar slik til stabilitet. NATOs rolle og utvikling, sammen med USAs videre engasjement i NATO, er avgjørende for europeisk sikkerhet. Alliansen er et tydelig uttrykk for det transatlantiske forholdet og USAs betydning for europeisk sikkerhet.

2.1.2 Russland

Russlands økte militære evne og maktbruk utgjør den mest sentrale endringen i Norges sikkerhetspolitiske omgivelser siden forrige langtidsplan.

Gjennom krigen i Georgia i 2008, den folkerettsstridige anneksjonen av Krim våren 2014 og destabiliseringen av Øst-Ukraina har russiske makthavere over tid vist vilje og evne til å bruke et bredt spekter av virkemidler, inkludert militærmakt, for å opprettholde politisk dominans og innflytelse.

Russiske sikkerhetsstrategier og militære doktriner viser at myndighetene ønsker innflytelse i russiske nærområder. Dette innebærer spesielt å hindre ytterligere NATO-utvidelse østover og etablering av baser og utplassering av militært utstyr i disse områdene. Russiske ledere gir uttrykk for manglende tillit til vestlige lands intensjoner, særlig når det gjelder NATOs rolle i Baltikum og i Øst-Europa. Russiske myndigheter uttrykker også misnøye med at vestlige land ikke tar hensyn i områder Moskva anser som sin legitime «interessesfære». Slik bidrar Russland til å underminere selvstendige staters rett til selvbestemmelse.

Russland har som ambisjon å gjenetablere landet som en stormakt. Militært innebærer dette en russisk ambisjon om å ha en troverdig regional og global strategisk avskrekkingsevne med kjernevåpen, samt tilstrekkelig konvensjonell evne til å unngå eller håndtere en konflikt. Russlands bruk av militærmakt i Syria illustrerer deres globale stormaktsambisjoner og strategiske interesser i Midtøsten. Ikke siden tilbaketrekningen fra Afghanistan i 1989 har Russland gjennomført militære operasjoner utenfor det tidligere sovjetområdet.

Gjennom militærreformen som ble igangsatt i 2008 har Russland investert tungt i militærmakten. Den politiske viljen til å prioritere forsvar har fortsatt til tross for nedgangen i økonomien. Den betydelige styrkingen av landets militære evne er demonstrert gjennom øvelser og militære operasjoner. Moderniseringen vil trolig fortsette å styrke russisk konvensjonell militær kapasitet i tiden fremover. Russland har styrket sin kjernevåpenkapasitet, som gjennom mange år har spilt en viktig rolle i det russiske forsvarskonseptet. Den militære reaksjonsevnen er styrket gjennom økt evne til rask forflytning av styrker, høyere beredskap for deler av den militære strukturen og effektivisering av kommando- og kontrollstrukturen. Dette gir betydelig redusert russisk reaksjonstid og potensielt svært kort varslingstid for motparten i en eventuell konflikt. Reaksjonstiden avhenger av type innsats, men vil kunne variere fra uker ned mot mindre enn timer. I løpet av det neste tiåret vil den russiske militærmakten disponere flere typer kryssermissiler med lang rekkevidde, stor presisjon og høy gjennomtrengingsevne. De langtrekkende presisjonsvåpnene setter Russland i stand til å gjennomføre angrep fra store avstander, og med kort varslingstid.

Russland utgjør i dag ikke en militær trussel mot Norge. Likevel forsterker Russlands militære utvikling asymmetrien i forholdet til Norge. Kombinasjonen av russisk militær utvikling og en mer uforutsigbar politisk opptreden, gjør at Russland fremdeles er en sentral faktor i norsk forsvarsplanlegging. Russland anser ikke Norge for å være en del av sin såkalte «interessesfære». Russiske handlinger i Ukraina har derfor ikke en direkte overføringsverdi til norske forhold. Likevel vil den russiske fremgangsmåten, med kombinasjoner av åpenlyse og fordekte, militære og ikke-militære virkemidler, kunne være representativ for hvordan Russland vil kunne opptre i en kompleks krise også i våre nærområder. En potensiell krise vil trolig ikke starte i Norges nærområder, men kan få konsekvenser der.

Gitt det anstrengte forholdet mellom NATO og Russland er det avgjørende å unngå misforståelser. For å ivareta sikkerheten i sjøområdene i nord og ivareta stabilitet og forutsigbarhet i våre nærområder har regjeringen derfor opprettholdt den direkte linjen mellom Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) og den russiske Nordflåten, samvirket innenfor kystvakt og grensevakt, samarbeidet om søk og redning og mekanismene i Incidents at Sea-avtalen. For å motvirke en fortsatt negativ utvikling mellom Russland og NATO og unngå misforståelser i forbindelse med øving og trening, er det viktig å videreføre og oppdatere eksisterende avtaler og etablere nye mekanismer som bidrar til åpenhet og forutsigbarhet om militær aktivitet. Wien-dokumentet, avtalen om åpne luftrom (Open Skies) og avtalen om konvensjonelle styrker i Europa (CFE), er slike eksisterende mekanismer. Russland suspenderte imidlertid CFE-avtalen ensidig i 2007, og NATO sluttet å dele informasjon med Russland i 2011. Innenfor rammen av NATO-Russlandrådet er det praktiske militære samarbeidet suspendert, men det er en målsetning å opprettholde politisk dialog.

2.1.3 Nordområdene og Arktis

Regjeringen anser nordområdene for å være Norges viktigste strategiske ansvarsområde. Norge har rett og plikt til å sikre egen suverenitet og egne rettigheter. Norge har over lang tid lagt vekt på tilstedeværelse i havområdene i nord for å hevde suverenitet, ivareta myndighetsutøvelse og bidra til forutsigbarhet og stabilitet. Dette er en viktig del av regjeringens samlede nordområdepolitikk. NATOs ansvarsområde omfatter etter NATO-traktatens artikkel 6 hele det nordlige Atlanterhavet. Dette gjelder både territorium beliggende på det europeiske fastlandet og øyer som Svalbard og Jan Mayen.

Nordområdene som region preges fremdeles i stor grad av stabilitet og samarbeid. Det er i alle arktiske staters interesse at denne utviklingen vedvarer. Russland har legitime interesser i nord. Arktis og nordområdene er av stor betydning for Russland, av militærstrategiske og også økonomiske årsaker. Samarbeid med Russland, basert på internasjonal rett, er en forutsetning for langsiktig stabilitet i regionen. Selv om russiske strategier for Arktis fremdeles vektlegger internasjonalt samarbeid, må det legges til grunn at Russland i gitte situasjoner vil kunne anse militærmakt som ett av flere relevante virkemidler i nord.

Norske og russiske nærområder overlapper. Den militærstrategiske betydningen av Norges nærområder forsterkes av nærheten til Russlands baseområde for kjernefysisk avskrekkings- og gjengjeldelsesevne. Dette gjelder sjø- og luftkomponenten av kjernevåpenstyrken, og sjø- og landbaserte strategiske ballistiske missiler. I løpet av de siste årene har Russlands militære tilstedeværelse og aktivitet i nord økt. Norges nærområder vil sannsynligvis forbli ett av de viktigste patruljeringsområdene for de russiske strategiske ubåtene. Regionen er også viktig med tanke på øving, trening og testing av nye våpensystemer.

De store investeringene i både materiell og trening den senere tid gjør Russland til en mye mer kapabel militærmakt også i nord enn for få år tilbake. Russisk militær aktivitet i norske nærområder anses ikke å være rettet mot Norge. Formålet er primært strategisk avskrekking samt å sikre tilgang til det nordlige Atlanterhavet for sine kapasiteter på Kola. Disse havområdenes sentrale rolle i det russiske bastionforsvarskonseptet innebærer muligheten for at Russland vil nekte eller kontrollere tilgang til hav- og landområder som også inkluderer deler av norsk territorium. Konseptet kan aktiveres i en situasjon med økt militær spenning mellom Russland og NATO i Europa, eller i en situasjon der verken NATO eller Norge er direkte part i en konflikt med Russland. En eventuell aktivering av konseptet vil kunne bidra til å forhindre allierte forsterkninger til Europa. Østersjøen er et sted der russiske og allierte interesser møtes direkte, og der Russland har opptrådt mer selvhevdende. Økt spenning i Østersjø-regionen kan utløse økt russisk militær aktivitet i nord og utfordre bevegelsesfriheten for allierte i våre nærområder.

2.1.4 Afrika og Midtøsten

Utviklingen i Sahel-regionen, Nord-Afrika og Midtøsten har vist at spenninger, konflikter og svake styresett kan destabilisere en hel region. Dette utgjør en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet. Økonomiske utfordringer, arbeidsledighet blant unge, korrupsjon, diskriminerende politikk, organisert kriminalitet og fremveksten av terrorgrupper destabiliserer regionene. Noen konfliktområder preges av systematiske overgrep mot sivilbefolkningen. Svak eller ingen myndighetskontroll gjør at uro og væpnet konflikt raskt kan spre seg på tvers av porøse landegrenser.

I Midtøsten øker antallet borgerkriger på grunn av økt spenning mellom ulike politiske, etniske og sekteriske grupper. Denne utviklingen forsterkes av tiltakende rivalisering mellom regionale stormakter og folkegrupper på tvers av landegrenser og ved fremveksten av ekstremistiske grupper. De væpnede konfliktene i regionen har ført til store humanitære lidelser, ødeleggelser og flyktningstrømmer. Det kan forventes at ulike koalisjoner vil fortsette sitt militære engasjement i regionen med mål om å forhindre at ekstremistiske grupper får et ytterligere territorielt fotfeste.

Avtalen om det iranske atomprogrammet (mellom USA, Russland, Frankrike, Storbritannia, Kina, og Tyskland, EU og Iran) kan bety mye for utviklingen i regionen, forutsatt at den implementeres effektivt. Atomavtalen legger begrensinger på Irans atomkapasiteter i bytte mot oppheving av de internasjonale økonomiske sanksjonene mot landet. Dette åpner muligheten for endring i forholdet mellom Iran og vestlige land. Kontroll med gjennomføringen av avtalen vil være avgjørende, spesielt for å imøtegå usikkerheten knyttet til mulige militære dimensjoner av Irans atomprogram.

Voldelige konflikter og sårbare stater preger fremdeles deler av Afrika blant annet på grunn av en svak institusjonell og operativ sikkerhetsarkitektur som er avhengig av internasjonal støtte. FN og Den afrikanske union spiller fremdeles en avgjørende rolle i å ivareta fred og stabilitet i disse områdene. De transnasjonale utfordringene knyttet til migrasjon, voldelig ekstremisme og narkotika-, våpen- og menneskesmugling er økende og har konsekvenser for europeisk sikkerhet. Mens piratvirksomheten i det vestlige indiske hav nesten er stanset, har det vært en betydelig økning i piratangrep i Guineabukta. Ekstremistiske grupperinger som Al Shabaab og Boko Haram, flere av dem med tilknytning til al-Qaida eller ISIL, påvirker også regionale konflikter og utgjør vesentlige destabiliserende faktorer. I flere av konfliktene brukes også seksualisert vold som et virkemiddel i krigføringen.

Norge er en aktiv bidragsyter i flere sentrale fredsprosesser i Afrika, også med militære kapasiteter. Skjørheten i disse fredsprosessene tilsier at det vil være et betydelig behov for et internasjonalt nærvær og engasjement gjennom FN i mange år fremover.

2.1.5 Asia

Nordøst-Asia går i retning av å bli et økonomisk og politisk tyngdepunkt i verden. Samtidig er store deler av Sørvest-Asia preget av politisk og økonomisk uro. Utviklingen i Asia er generelt preget av sterk økonomisk vekst og militær oppbygging generelt, samt at Kina trer tydeligere frem som en sentral stormakt med regionale ambisjoner som medfører en skjerpet rivalisering mellom land. Foreløpig er spenningen av regional karakter, men interessekonflikter i regionen har potensiale til å utfordre den globale stabiliteten på sikt. Kinas posisjonering i regionen utfordrer amerikanske interesser og USAs sentrale rolle i regionen. De amerikanske sikkerhetsgarantiene til land som Japan og Sør-Korea gjør at USA binder en betydelig andel av sine militære ressurser i regionen. Dette er en viktig årsak til den økende amerikanske oppmerksomheten mot Asia. Regimet i Nord-Korea fremstår svært uforutsigbart og utfordrer regional og global stabilitet. Forskyvningene i verdens politiske og økonomiske tyngdepunkt har betydning for norsk sikkerhetspolitikk blant annet ved at europeiske sikkerhetsutfordringer i økende grad må konkurrere om amerikansk oppmerksomhet.

2.2 Internasjonalt sikkerhets- og forsvarssamarbeid

Et solid internasjonalt rammeverk tjener Norges interesser, og regjeringen vil arbeide for en videre utvikling av en global multilateral rettsorden basert på prinsippene nedfelt i FN-pakten. NATO-alliansen og det transatlantiske sikkerhetsfellesskapet er bærebjelken i norsk sikkerhetspolitikk. Norge er avhengig av et sterkt og tett internasjonalt sikkerhets- og forsvarssamarbeid. Våre viktigste europeiske samarbeidspartnere er medlemmer av EU, som er en sentral samarbeidspartner for Norge. Dagens og morgendagens sikkerhetsutfordringer må løses gjennom samarbeid.

2.2.1 NATO

Regjeringen legger til grunn en aktiv alliansepolitikk der NATO knyttes tettere til Norge og norske interesser i det daglige, i kriser og i væpnet konflikt. En aktiv alliansepolitikk har som formål å redusere risikoen for sikkerhetspolitiske kriser og væpnet konflikt. Et angrep mot et NATO-medlem er å anse som et angrep mot hele alliansen. Dette innebærer at alvorlige trusler mot Norge må håndteres innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar. Utviklingen i NATO er derfor avgjørende for norsk sikkerhet. NATO må ha en avskrekkende effekt som reduserer faren for trusler og angrep mot medlemslandenes territorium. Tilstrekkelig beredskap og troverdig forsvarsevne er nødvendig for å møte de sikkerhetsutfordringene alliansen står overfor. En aktiv alliansepolitikk forutsetter et sterkt nasjonalt forsvar, substansielle bidrag til byrdefordeling og internasjonal innsats, styrking av NATOs kollektive forsvar, og nære relasjoner med viktige allierte. NATO-samarbeidets gjensidige garanti betyr også at Norge vil være forpliktet til å støtte andre allierte ved trusler, anslag eller angrep.

NATO er en politisk og militær allianse. Det transatlantiske sikkerhetsfellesskapet basert på felles verdier utgjør kjernen. Økonomiske utfordringer og tiltakende politisk polarisering i Europa er en utfordring for den videre utviklingen i NATO. Økonomikrisen har satt sitt preg på alliansen, og de landene som har vært hardest rammet har kuttet mest i sine forsvarsbudsjetter. Alliansen vil fremdeles være avhengig av USA når det gjelder sentrale kapasiteter, særlig ved eventuelle større operasjoner knyttet til kollektivt forsvar, eller når alliansen er engasjert flere steder samtidig. I denne situasjonen er det derfor avgjørende å opprettholde NATOs relevans for USA og sikre fortsatt amerikansk engasjement og tilstedeværelse i Europa.

USA står for om lag 70 prosent av alliansens samlede forsvarsutgifter og har over lang tid gitt tydelig uttrykk for at denne skjeve byrdefordelingen ikke kan fortsette. Samtidig som USA opprettholder engasjementet i Europa tilsier utviklingen i Asia og Stillehavsområdet at betydelige amerikanske militærressurser vil kunne bli disponert i denne regionen. USA forventer at europeiske NATO-land tar større ansvar for egen sikkerhet, gjennom økte bidrag til byrdefordelingen og ved å leve opp til den langsiktige målsetningen fra NATO-toppmøtet i Wales i september 2014 om å øke forsvarsbudsjettene. Målsetningen fra toppmøtet er å øke forsvarsbudsjettene opp mot 2 prosent av BNP frem mot 2024, og bruke 20 prosent av forsvarsbudsjettene til investeringer. På kort sikt er det viktig å reversere kuttene i medlemslandenes forsvarsbudsjetter. Kostnadsveksten ved anskaffelse og drift av militært materiell gjør samarbeid med nære allierte stadig viktigere. Bedre byrdefordeling kan oppnås ved at europeiske allierte viser vilje og evne til å investere i og modernisere eget forsvar, samt fylle NATOs kapabilitetsgap, bidra til sikkerhet i sine nærområder og stille betydelige bidrag til operasjoner og kapasitetsbygging, også utenfor alliansens territorium. For Norge handler det også om å ta ansvar og å være en forutsigbar og troverdig alliert.

Mange år preget av krisehåndteringsoperasjoner utenfor alliansens territorium har svekket kompetansen til planlegging for krise og væpnet konflikt som omfatter eget territorium. Alliansen har de senere år lagt fornyet vekt på evnen til avskrekking og kollektivt forsvar. Flere tiltak for å styrke NATOs operative evne gjennom styrket beredskap, reaksjonsevne og tilstedeværelse viser alliansens evne til å omstille seg til den nye sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa, og signaliserer støtte til og solidaritet overfor de av alliansens medlemsland som føler seg mest utsatt.

Norge har opprettholdt forsvarsinvesteringene. Det blir i tiden fremover viktig at NATOs medlemsland, inkludert Norge, bidrar solidarisk til alliansens byrdefordeling. Norge vil fortsette med å fylle sin andel av NATOs styrkestruktur, herunder melde inn tilstrekkelige bidrag til NATOs beredskapsstyrker, inkludert stående maritime styrker og luftstyrker. Bidrag til NATO Response Force (NRF) for å opprettholde alliert interoperabilitet og en troverdig avskrekkingsevne er særlig relevant. Norge har også et viktig ansvar på vegne av NATO i nord for å bidra til alliansens situasjonsforståelse og å hevde suverenitet.

Stortinget samlet seg enstemmig i Innst. 199 S (2015–2016) om norsk politikk på kjernefysisk nedrustning og ikke-spredning. Ikke-spredningsavtalen (Non-Proliferation treaty, NPT) er fundamentet for det globale arbeidet med kjernefysisk ikke-spredning og nedrustning. Målet er en verden uten kjernevåpen, basert på forpliktende og verifiserbare avtaler som omfatter alle land. I NATOs avskrekkingsstrategi (Deterrence and Defence Posture Review) fra 2012 inngår både en konvensjonell og en kjernefysisk komponent, samt missilforsvar. Dagens og fremtidens sikkerhetsutfordringer gjør det nødvendig å se disse komponentene i sammenheng, for å oppnå en nødvendig avskrekking. Den viktigste funksjonen til kjernevåpnene er å avverge trusler eller bruk av kjernevåpen mot NATOs medlemsland. Dette ligger til grunn både i den amerikanske og i NATOs kjernevåpenpolitikk, hvor det stadfestes at så lenge det finnes kjernevåpen i verden, vil NATO være en allianse med kjernevåpen. NATO har også en viktig rolle i nedrustnings- og ikke-spredningsarbeidet, og har unilateralt rustet ned 97 prosent av sine kjernevåpen siden den kalde krigen.

Alle NATO-land er tilsluttet NPT, og NATO slutter opp om NPTs mål om en verden uten kjernevåpen. Alliansen tar til orde for økt åpenhet om kortrekkende kjernevåpen i Europa, samt reduksjon av antallet slike våpen i avtaler med Russland. Dette er krevende i dagens sikkerhetspolitiske situasjon.

Selv om det sikkerhetspolitiske grunnlaget for atomvåpennedrusting mellom USA og Russland ikke er tilstede i dag, er det avgjørende å bidra til å legge grunnlaget for fremtidig nedrustning. Et godt eksempel på dette er Norges engasjement innenfor verifikasjon av kjernefysisk nedrustning, hvor Norge samarbeider nært med Storbritannia og USA.

2.2.2 FN

Målet om en global multilateral rettsorden basert på prinsippene nedfelt i FN-pakten ligger til grunn for norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Som ramme for internasjonalt samarbeid er FN den sentrale, globale aktøren som skal sikre at samkvem mellom stater baserer seg på folkeretten og respekt for menneskerettighetene. Et velfungerende sett av folkerettslige regler er avgjørende for Norges mulighet til å fremme og ivareta sine interesser.

FNs sikkerhetsråds evne til å håndtere globale og regionale utfordringer hemmes av indre uenighet blant rådets faste medlemmer. Russland og Kina legger til grunn andre fortolkninger av folkeretten i beslutninger som har stor betydning for internasjonal stabilitet og beskyttelse av sivile. Forskyvningene i globale maktstrukturer kan bidra til å svekke Sikkerhetsrådets legitimitet og vil på sikt også kunne svekke Rådets effektivitet.

FNs fredsoperasjoner er et sentralt instrument for å forebygge, begrense og stanse konflikter. Operasjonene har et tyngdepunkt i konfliktområder i Afrika og Midtøsten. Norge har et ansvar for og en egeninteresse av å bidra til FNs fredsoperasjoner. Initiativene for å reformere og styrke FNs fredsoperasjoner vil kunne gjøre disse mer moderne og relevante. Regjeringen har lagt vekt på å være en aktiv bidragsyter i FNs reformprosess blant annet i forbindelse med FNs Høynivåpanel og initiativet for å mobilisere ressurser til FNs fredsoperasjoner. Det vil særlig være viktig å bedre mobiliseringen av personell, ressurser og kapabiliteter. I tillegg skal beskyttelse av sivile og kjønnsperspektivet ses i sammenheng med, og være en integrert del av, militære fredsoperasjoner. For militær innsats i en FN-ramme stiller Norge fortrinnsvis styrkebidrag sammen med nære allierte og/eller partnere. Norge vil prioritere å stille med etterspurte nisjekapasiteter av stor betydning for FNs evne til å høyne effekten av sine fredsoperasjoner. Videre vil kapasiteter som styrker personellsikkerhet og beskyttelse av sivile, som etterretnings- og transportflybidrag, vektlegges. Ved å delta med etterspurte kapasiteter kan Norge påvirke reform av FNs fredsoperasjoner på en troverdig måte.

2.2.3 EU

EU er en sentral partner for Norge også i sikkerhets- og forsvarspolitikken. EUs arbeid med en felles sikkerhets- og forsvarspolitikk (Common Security and Defence Policy, CSDP) er i stadig utvikling. Sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål settes i økende grad på dagsorden i Det europeiske råd, der EUs stats- og regjeringssjefer møtes. Norge og EU har i stor grad sammenfallende sikkerhetspolitiske interesser og utfordringer. Det er i norsk interesse å bidra til å støtte opp om Europas evne til krisehåndtering. Norge har styrket og vil videreutvikle den sikkerhetspolitiske dialogen med EU. Et tett samarbeid mellom NATO og EU blir stadig viktigere i møte med den sammensatte sikkerhetsutviklingen. Det er fra norsk side ønskelig med et tettest mulig samarbeid med EU innenfor rammen av CSDP. Gjennom den administrative avtalen fra 2006 er Norge som ikke-medlem en aktiv deltaker i det europeiske forsvarsbyråets (European Defence Agency, EDA) arbeid for utvikling og styrking av europeiske forsvarskapabiliteter og industrisamarbeid. Norge har deltatt i en rekke av EUs sivile og militære krisehåndteringsoperasjoner og tre ganger bidratt til den nordiske stridsgruppen, som er en del av EUs innsatsstyrker. Norge har fremdeles en ambisjon om å delta i CSDP-operasjoner der det er hensiktsmessig og relevant. Deltakelse i EU-operasjoner og kapabilitetsutvikling er viktig i seg selv, men styrker også samarbeidet generelt.

2.2.4 Nordiske land

Det nordiske forsvarssamarbeidet har lange tradisjoner, og det er en god sikkerhetspolitisk dialog mellom de nordiske land i flere fora. Felles tilhørighet til det euro-atlantiske sikkerhetsfellesskapet gir et potensial for et praktisk og fleksibelt forsvarssamarbeid på alle nivåer. Nordic Defence Cooperation (NORDEFCO) er et godt rammeverk for sikkerhets- og forsvarspolitisk dialog, samordning av innsats i internasjonale operasjoner, samarbeid om trening og øving i regionen og kapabilitetsutviklingssamarbeid. Samarbeidet er styrket de siste årene, og den sikkerhetspolitiske utviklingen i våre nærområder har ytterligere forsterket denne utviklingen.

Sverige og Finland har over mange år utviklet et aktivt og tett partnerskap med NATO, der særlig deltakelse i NATO-operasjonene i Afghanistan og på Balkan har bedret landenes evne til å operere effektivt sammen med norske og allierte styrker. Anerkjennelsen av Sverige og Finlands status som særskilte partnerland (Enhanced Opportunities Partners) og signeringen av vertslandsstøtteavtaler på NATO-toppmøtet i Wales i 2014, er viktige skritt i utviklingen av Sveriges og Finlands samarbeid med alliansen. Den økte russiske militære aktiviteten, særlig i Østersjøen, men også i nordområdene, understreker behovet for en tett sikkerhetspolitisk dialog mellom de nordiske landene, i en nordisk-baltisk ramme og inn i NATO og EU.

De nordiske landene har gode erfaringer med å operere sammen i internasjonale operasjoner og innenfor forsvarsrettet sikkerhetssektorreform, hvor ambisjonen er ytterligere felles bidrag til innsats for internasjonal fred og sikkerhet. FN-operasjonen MINUSMA i Mali har styrket det nordiske samarbeidet om internasjonale operasjoner. Norge har blant annet tatt initiativ til en nordisk rotasjonsordning for transportfly i MINUSMA som kan danne modell for å styrke den felles fredsoperative innsatsen.

Norge spiller en sentral rolle i NATOs støttepakke til Georgia gjennom koordinering av den nordisk-baltiske støttepakken til Georgias Joint Training and Evaluation Centre (JTEC).

2.3 Ukonvensjonelle trusler og andre utviklingstrekk

Rammebetingelsene for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk er forverret også av grenseoverskridende og ukonvensjonelle trusler fra terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen og trusler i det digitale rom. Samtidig påvirker også en rekke andre ikke-militære trender forutsetningene som legges til grunn i forsvarsplanleggingen. Dette gjelder i særlig grad utvikling innenfor teknologi, utnyttelse av verdensrommet, demografi og klima.

Regjeringen har også i Meld. St. 37 (2014–2015) Globale sikkerhetsutfordringer i utenrikspolitikken. Terrorisme, organisert kriminalitet, piratvirksomhet og sikkerhetsutfordringer i det digitale rom presentert hvordan enkelte grenseoverskridende utfordringer kan møtes med utenriks- og utviklingspolitiske virkemidler.

2.3.1 Terrorisme

Terrorisme og voldelig ekstremisme forblir en alvorlig trussel mot nasjonal og internasjonal fred og sikkerhet. En rekke terrorangrep og avdekte planer om terror de siste årene viser hvor grenseløs og kompleks trusselen er. I Norge anses terrorangrep i utgangspunktet som alvorlig kriminalitet, men de kan ta former som medfører at de blir å anse som væpnede angrep i henhold til FN-pakten. De senere års omfattende terroraksjoner viser også at håndteringen er særdeles krevende og kan utfordre liberale samfunn. Svak myndighetskontroll i flere stater gjør at terrororganisasjoner kan etablere seg og operere relativt uhindret i enkelte områder. Terrorisme i kombinasjon med organisert kriminalitet utgjør ytterligere en utfordring for svake stater og regional stabilitet.

Terrorgrupper som ISIL og al-Qaida har lykkes i å erobre omfattende landområder i blant annet Irak, Syria, Libya og Jemen. Deres fremferd har skapt store humanitære lidelser og representerer en trussel for både regional og internasjonal sikkerhet. Landområdene de kontrollerer kan benyttes for planlegging og tilrettelegging av terrorangrep mot land i egen region så vel som mot vestlige land og bidrar også til å motivere andre grupper. Terrorfaren mot norske borgere, virksomheter og interesser i utlandet har økt.

Fremmedkrigere som slutter seg til terrorgrupper for å motta militær trening eller delta i kamphandlinger er et alvorlig problem. Terrorfaren også i europeiske land øker dersom militær kunnskap og erfaring spres og bidrar til radikalisering. Fremmedkrigere fra land i Nord-Afrika og Midtøsten utgjør også en fare for spredning av ekstremisme ved retur til sine hjemland i regionen eller ved migrasjon til andre land.

2.3.2 Masseødeleggelsesvåpen og leveringsmidler

Spredning av masseødeleggelsesvåpen er en alvorlig trussel mot internasjonal sikkerhet. Spredning av kjernevåpenkompetanse til ustabile stater står i en særstilling med sitt skadepotensiale, og slike våpen på avveie kan føre til regional destabilisering og mulige våpenkappløp. Dette kan forverre forholdene i regioner som allerede er preget av konflikt og spenning, og risikoen øker for at fremtidige konflikter i Sør- eller Øst-Asia kan få en kjernefysisk dimensjon. Kjemiske og biologiske våpen og spredning av teknologi knyttet til langtrekkende leveringsmidler vil kunne true europeisk sikkerhet og utløse internasjonale reaksjoner. Sikkerhetsrådsresolusjon 1540 gir statene bindende forpliktelser til å vedta en nasjonal lovgivning som hindrer spredning av masseødeleggelsesvåpen.

Moderne kryssermissiler og presisjonsstyrte ballistiske missiler vil i fremtiden utgjøre en alvorlig og økende risiko for NATO og transatlantisk sikkerhet. NATOs utvikling av territorielt missilforsvar i Europa er et av de viktigste tiltakene for å styrke alliansens sikkerhet mot denne utviklingen. NATO bygger et kommando- og kontrollsystem der nasjoners frivillige bidrag med ballistiske missilforsvarskapabiliteter kan inngå i NATOs Integrated Air and Missile Defence (IAMD). Arbeidet med å identifisere mulige norske bidrag til NATOs missilforsvar fortsetter.

Norge har vært pådriver i Det internasjonale atomenergibyråets (International Atomic Energy Agency, IAEA) arbeid med sikkerhetskontroller, hvor særlig deres inspeksjonsarbeid i Iran har vært av avgjørende betydning for ikke-spredning de siste år. Norge bidro vesentlig til gjennomføringen av atomavtalen med Iran. Gjennom toppmøtene om kjernefysisk sikkerhet (NSS) har Norge bidratt til å motarbeide kjernefysisk terrorisme.

2.3.3 Digitalisering og digitale trusler

Norge er et av de mest digitaliserte landene i verden. Den raske utviklingen innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) gir helt nye muligheter for forsvarssektoren og samfunnet for øvrig.

En stadig økende mengde data kan lagres, prosesseres, analyseres og deles i tilnærmet sanntid. Eleverte plattformer, som bemannede og ubemannede luftplattformer og satellitter, vil i stadig større grad kunne benyttes til kommunikasjonsformål. Ved å kombinere et antall slike systemer vil det være mulig å bedre den militære kommunikasjonsdekningen. IKT som er utviklet for sivile formål og tilpasset militær bruk vil utgjøre en økende andel av militær IKT etter hvert som ulikhetene mellom militær og sivil IKT blir mindre. Økt avhengighet av IKT øker samtidig sårbarheten for digitale trusler og anslag.

Digitale angrep er en av de raskest voksende truslene mot privatpersoner, næringsliv og offentlige instanser. Angrepene kan komme fra både statlige og ikke-statlige aktører. Slike angrep kan utfordre vår samfunnssikkerhet, men de kan også utgjøre en trussel mot statssikkerheten dersom kritiske samfunnsfunksjoner settes ut av spill. NATO har slått fast at digitale angrep kan få like alvorlige konsekvenser som konvensjonelle angrep. Angrep i det digitale rom omfattes derfor av NATO-traktatens artikkel 5 om kollektivt forsvar. NATO har vedtatt en forsterket policy og en handlingsplan for forsvar mot digitale angrep.

For forsvarssektoren er den største trusselen i fredstid knyttet til fremmed etterretningsvirksomhet. Nettverksbaserte etterretningsoperasjoner innebærer skjult innsamling av store mengder data, og er et kosteffektivt alternativ til tradisjonell spionasje. Aktørene blir stadig mer kompetente, målrettede og tilpasningsdyktige. Det digitale rommets grenseløse natur og mulighet for skjult og anonym tilstedeværelse gjør det vanskelig å avdekke, forhindre og avskrekke trusselaktørene. Offensive cyberoperasjoner kan brukes til etterretningsformål, men også til sabotasjeaksjoner som kan lamme kritisk infrastruktur og føre til sammenbrudd i sentrale samfunnsfunksjoner som finansielle tjenester, strømforsyning og kommunikasjon. Alvorlige digitale angrep tidlig i en konflikt kan skape usikkerhet og vanskeliggjøre myndighetenes krisehåndtering. En potensiell motstander kan utnytte en slik situasjon til å gjennomføre mer tradisjonelle militære operasjoner. Varslingstiden ved digitale angrep kan være svært kort og angrepet kan være krevende å oppdage. I tillegg kan det være vanskelig å fastslå hvem som står bak et angrep.

Digitale angrep har i økende grad blitt en integrert del av militære operasjoner. Slike angrep kan forstyrre, påvirke og hindre nasjonale beslutningsprosesser i sikkerhetspolitiske kriser og væpnet konflikt. Evne til å motstå angrep i og gjennom det digitale rom for å sikre egen handlefrihet vil derfor være viktige elementer i et lands forsvar, selv om maktanvendelse gjennom det digitale rom sannsynligvis ikke vil kunne avgjøre mellomstatlige konflikter alene. En forutsetning for å kunne motstå slike angrep er å ha tilstrekkelig kapasitet og et rettslig rammeverk for å kunne oppdage og håndtere digitale angrep som har sin opprinnelse utenfor Norges grenser.

2.3.4 Teknologi

Teknologisk utvikling skaper en rekke muligheter og utfordringer for Forsvaret. Tilgjengelig teknologi påvirker militær strategi og taktikk, og effektiv ivaretakelse av Forsvarets oppgaver forutsetter løpende og aktiv utnyttelse av de teknologiske mulighetene. Den teknologiske utviklingen innebærer stigende yteevne og åpner opp for mulige teknologiske fortrinn. Samtidig skaper dette flere sårbarheter, økt avhengighet og kompleksitet i sensor-, kommando- og kontrollsystemer, våpensystemer og plattformer. Effektene og sårbarhetene som følger av den teknologiske utviklingen gjelder i alle domener Forsvaret opererer i. I motsetning til for noen tiår siden, hvor teknologiutviklingen i større grad ble styrt av militære behov, kjennetegnes vår tid av en større spredning i drivkrefter og miljøer for utvikling av nye og ledende teknologier.

Kostnadene ved å utvikle og fremskaffe forsvarsmateriell øker mer enn den generelle prisveksten i samfunnet. Resultatet over tid blir en stadig reduksjon av antall enheter som til gjengjeld har betydelig bedre egenskaper enn forrige generasjon av materiell. Det går likevel en grense for hvor lavt antallet enheter kan være før kapasiteten mister sin operative relevans. Teknologiutviklingen kan også skje i større sprang hvor nye teknologier gir opphav til helt nye løsninger på operative behov. Dette kan få konsekvenser for struktur, konsepter, organisasjon og kompetansebehov. Fremveksten av førerløse og autonome systemer er et av de nyeste eksemplene på dette.

2.3.5 Utnyttelse av verdensrommet

Utnyttelse av verdensrommet har økende betydning for samfunnskritiske funksjoner. Rombasert kommunikasjon, navigasjon og overvåking bidrar til Forsvarets operative evne, nasjonal suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse, spesielt i nordområdene. Forsvaret og andre aktører som opererer i disse områdene er stadig mer avhengige av rombaserte tjenester. Eksempelvis gir satellittkommunikasjon dekning der få andre kommunikasjonsløsninger rekker frem.

Økende avhengighet av romdomenet gjør oss sårbare for disse tjenestenes bortfall. Etter hvert som satellittsystemer får stadig større betydning for stats- og samfunnssikkerheten, kan disse bli attraktive mål for fiendtlige angrep. Satellittsystemer er også sårbare for utilsiktede hendelser som romvær og driftsfeil som kan forstyrre eller gi bortfall av signaler.

Parallelt med utviklingen av avanserte satellitter og store romprosjekter har teknologiutviklingen og etterspørselen etter romtjenester ledet til stadig lavere priser for satellitter og til fremveksten av småsatellitter. Mens satellitter på 1970-tallet var forbeholdt stormaktene er det nå satellitter fra over 40 land – også fra Norge – i bane rundt jorden, og stadig flere land vil på denne måten få tilgang til verdensrommet.

Anvendelsen av romkapabiliteter og -teknologi er også i økende grad preget av flerbruksløsninger hvor samme satellitt på samme tid kan tjene både sivile og militære formål. Satellittsensorer og data som tidligere kun var tilgjengelige for rene militære formål, er nå i økende grad tilgjengelige ikke bare for sivile myndigheter, men også for kommersielle aktører. Den norskutviklede overvåkningssatellitten AISSAT (Automatic Identification System Satellite) er et eksempel på en småsatellitt som har bidratt til økt effekt for en lav kostnad for blant annet Forsvaret og Kystverket.

2.3.6 Strategisk kommunikasjon

Målrettet kommunikasjon har de senere årene blitt et stadig viktigere virkemiddel for statlige og ikke-statlige aktørers innsats for å oppnå sine mål. Samtidig betyr den sammensatte sikkerhetspolitiske situasjonen også at informasjon som virkemiddel i seg selv blir et spenningsfelt. Forsvarssektorens evne til å identifisere og analysere forsøk på påvirkning rettet mot Norge, samt evnen til å understøtte politiske og militære målsetninger og beslutninger med strategisk kommunikasjon, må styrkes. Dette innebærer først og fremst målrettet organisering og prioritering av eksisterende ressurser.

Blant NATO-landene defineres strategisk kommunikasjon som den samlede bruken av kommunikasjon for å påvirke en aktørs holdninger og handlinger. NATO vektlegger i økende grad strategisk kommunikasjon som en viktig del av strategiutvikling, beslutninger og operasjoner. Norge vil ta aktivt del i og hente kompetanse fra NATOs arbeid på dette området.

Potensielle sikkerhetspolitiske utfordringer vil kunne finne sted i glidende overganger mellom fred og krise, og mellom det nasjonale og internasjonale. Potensielle trusler kan involvere en kombinert virkemiddelbruk der militære, paramilitære, irregulære og sivile virkemidler tas i bruk. Dette utfordrer myndighetenes evne til å fatte gode beslutninger for politisk og eventuelt militær håndtering. Manipulering og bruk av ulike kommunikasjonsvirkemidler vil kunne inngå i en motstanders strategi for å skape uklarhet og tvil om hva som skjer, og for å påvirke befolkning og beslutningstakere. Dette vil kunne finne sted alene eller sammen med anvendelse av militærmakt og tvangsdiplomati.

Strategisk kommunikasjon brukes også i fredstid for å berede grunnen for potensielle kriser og eventuelt væpnet konflikt. Hensikten kan være å påvirke internasjonale målgrupper i forkant av en planlagt konflikt, og redusere sannsynligheten for internasjonal inngripen. Dette preges gjerne av at en eller flere av aktørene i innledende faser fornekter egne handlinger og motiver, og forsøker å påvirke omverdenens oppfatninger av motpartens handlinger og motiver. Det er derfor avgjørende at forsvarssektoren både har kompetanse om og ressurser til å identifisere og analysere denne type virkemidler på et tidlig stadium. Dette er nødvendig for å kunne bidra til rask og god situasjonsforståelse, og for å understøtte politiske og militære målsetninger og beslutninger. Strategisk kommunikasjon bør ha en klarere og mer fremtredende rolle innenfor beredskap og Forsvarets operative aktivitet enn det som er tilfelle i dag. Forsvarssektoren må også kunne bidra til norske myndigheters strategiske kommunikasjon når det er nødvendig. Sannferdig og tidsmessig kommunikasjon i ord og handlinger skal være rettesnoren for forsvarssektoren, og er det mest effektive motmiddelet dersom Norge blir utsatt for propaganda.

Norge må ha evne til å samordne og koordinere alle tiltak forsvarssektoren utøver i informasjonsdomenet, samt inneha en tilstrekkelig håndteringskapasitet. En kompliserende faktor rundt strategisk kommunikasjon er at den krysser etablerte skillelinjer, både internt i forsvarssektoren og tverrsektorielt. En effektiv organisering av det strategiske kommunikasjonsarbeidet kan derfor fremstå som en organisasjonsmessig og prinsipiell utfordring. Forsvarssektoren skal gjennom dette arbeidet bidra til å fremme Norges strategiske interesser og støtte opp under norske myndigheters strategiske kommunikasjon. Utover egen sektorintern organisering skal forsvarssektoren også bidra effektivt inn i regjeringens samlede innsats innenfor strategisk kommunikasjon.

2.3.7 Demografi og arbeidsmarked

Demografiske endringer og endringer i arbeidsmarkedet påvirker hvordan forsvarssektoren rekrutterer, utvikler og anvender kompetanse. I dagens samfunn er normen to-karrierefamilien, hvor flertallet av de ansatte har en partners karriere, og familiens behov i stort, å ta hensyn til i egne karrierevalg. Dette utfordrer de tradisjonelle karriereløpene i Forsvaret med stor rotasjon og hyppige flyttinger og har betydning for evnen til å rekruttere og beholde kompetansen Forsvaret trenger.

Familiepolitikk er et viktig anliggende for Forsvaret. I en tid der Forsvaret avkreves større innsats, øker presset mot familien, og Forsvaret kan miste dyktige medarbeidere som det er investert mye i. Familiepolitikk innebærer blant annet at det legges til rette for fleksible og ulike karrieremuligheter, forutsigbarhet og fleksibilitet når det gjelder arbeidstid. Byrdefordeling av perioder med stor belastning, slik som deployering eller øvelsesaktivitet, er også viktig. Familieperspektivet må være del av forsvarssektorens kompetansepolitikk, strategisk kompetanseledelse og karriereplanlegging. Det vil innebære kunnskapsbasering, nytenkning og fremheving av det som allerede er god praksis på området

2.3.8 Miljø og klima

Miljø- og klimaendringene er en urovekkende, global utfordring. Global oppvarming kan få alvorlige konsekvenser som stigende havnivå, flom, avskoging og ørkenspredning. Denne utviklingen kan påvirke forsvarsplanleggingen og militære operasjoner.

Klimaendringene har konsekvenser for Forsvarets infrastruktur, og kan påvirke kravene til Forsvarets materiell og virksomhet. Klimaendringene forventes å få størst virkning, og lede til endret menneskelig aktivitet, i områder av verden hvor miljøet er mest sårbart. Det inkluderer i nordområdene, hvor Forsvaret må forberedes på å operere i større omfang og utstrekning med de operative og logistiske utfordringer dette medfører.

Samfunnsmessige utviklingstrekk påvirker den videre utviklingen og innretningen av Forsvaret. For å redusere miljømessige konsekvenser av Forsvarets aktivitet, må miljøaspektene være en integrert del av forsvarsplanleggingen, herunder ved anskaffelser av materiell, bygg og anlegg. Forsvarssektoren må søke å redusere negative miljøkonsekvenser av egen virksomhet, og det er viktig at eksisterende og ny infrastruktur tilpasses endrede klimaforhold med hensyn til vind, nedbør, økt havnivå, ras og skred.

Miljøvernarbeidet i forsvarssektoren omfatter både forebygging av forurensning og opprydding etter tidligere tiders forurensning. Forsvarssektoren skal ta samfunnsansvar ved forvaltning av samfunnets verdier. Forsvarssektorens virksomheter skal være pådrivere i å etterspørre varer og tjenester som tilfredsstiller krav til miljø og klima, og skal innenfor sine områder bidra til et grønt skifte.

Forsvarets miljøutfordringer er spesielt knyttet til bruk av materiell, som ved bruk i trening og øving kan påføre omgivelsene uheldig belastning, herunder også utslipp i form av støy. Forsvaret er en legitim bruker av arealer til treningsformål, og belastninger kan ikke unngås fullstendig. Målet må være å minimere belastningene gjennom miljøbevisst planlegging og gjennomføring av aktiviteter.

Forsvarssektorens miljøansvar krever helhetlig tenkning der tiltak og virkemidler blir satt i sammenheng og tilpasset spesifikke miljøutfordringer. Forsvarssektoren må opprettholde kompetanse innenfor miljøspørsmål og sikre at kunnskap ivaretas og at nye krav og tiltak blir tatt høyde for i planleggingen for både materiell, eiendom, bygg og anlegg, øving, trening og operasjoner.

Utslipp av klimagasser fra Forsvarets materiell varierer med aktivitet, herunder øvelsesaktivitet og deltakelse i internasjonale operasjoner. De største kildene for klimagassutslipp i sektoren er fartøyer og fly, som hver står for mer enn en tredjedel av sektorens totale utslipp. Forsvarssektoren har siden 2006 gjennom målrettete tiltak redusert forbruk av fossil olje til oppvarming med mer enn 70 prosent. Regjeringens målsetning om å utfase bruk av fossil fyringsolje som grunnlast i statlige bygg innen utgangen av 2018 medfører omfattende tiltak i sektoren. Regjeringen planlegger for at fossil fyringsolje til grunnlast i Forsvarets bygg fases ut i 2018, i tråd med klimaforliket.

3 Forsvarsøkonomien i et langtidsperspektiv

Å opprettholde et forsvar som kan håndtere skiftende utfordringer i det til enhver tid gjeldende trusselbildet, fordrer en vedvarende vilje og evne til å satse på Forsvaret gjennom tilstrekkelige, stabile og forutsigbare rammer, i tillegg til stadig fornyelse og effektivisering internt i sektoren

Forsvarssektoren er i en krevende økonomisk situasjon ved inngangen til denne langtidsplanen. Regjeringen legger avgjørende vekt på en helhetlig tilnærming, herunder gjennom en kraftig styrking av forsvarssektorens samlede bevilgningsnivå, og helt nødvendig modernisering og reform. Prop. 73 S (2011–2012) underbygget ikke i stor nok grad en langsiktig økonomisk bærekraft, særlig fordi det ikke ble tatt tilstrekkelig høyde for kostnadsutviklingen knyttet til å opprettholde forsvarsevnen. Videre har sikkerhetspolitiske utviklingstrekk aktualisert behovet for høyere beredskap gjennom økt tilgjengelighet og utholdenhet, og forsterker allerede identifiserte økonomiske utfordringer i forsvarssektoren.

For å sikre økonomisk bærekraft i utviklingen av forsvarssektoren må det være samsvar mellom oppgaver, struktur og økonomi. Regjeringen fremmer i denne langtidsplanen helhetlige løsninger og tverrprioriterer innenfor hele forsvarssektoren.

På lik linje med andre sektorer, må forsvarssektoren få mest mulig ut av ressursene som samfunnet stiller til rådighet. For å skape balanse, innenfor en definert økonomisk planramme, vil regjeringen prioritere mellom ulike kapasiteter. Hver for seg fremstår alle disse som relevante, men de må likevel vurderes helhetlig i spennet mellom det som er operativt relevant, sikkerhetspolitisk forsvarlig og økonomisk bærekraftig.

Forsvarsøkonomien påvirkes av en rekke eksterne forhold – først og fremst av utviklingen i norsk økonomi og nasjonale prioriteringer i finanspolitikken. Dette kommer i tillegg til makroøkonomiske utviklingstrekk og utviklingen i internasjonal forsvarsøkonomi, spesielt hos våre allierte.

Denne langtidsplanen etablerer et godt fundament for bærekraft i forsvarsøkonomien, med en bedre balanse mellom oppgaver, struktur og økonomi i et langsiktig perspektiv.

Kapittelet redegjør i korte trekk for det forsvarsøkonomiske utfordringsbildet, utviklingstrekk i NATO-landenes forsvarsøkonomi og peker på noen forutsetninger for det videre planarbeidet. Til slutt redegjøres det for de langsiktige økonomiske følgene av regjeringens anbefalte struktur.

3.1 Det økonomiske utfordringsbildet

En videreføring av nåværende bevilgningsnivå til forsvarssektoren vil ikke gi et nødvendig økonomisk handlingsrom til å fornye strukturen eller foreta nødvendig tilpasning av aktivitetsnivået. Konsekvensene av et slikt videreført nivå vil blant annet være at investeringer ikke kan følges opp med nødvendige midler til drift og vedlikehold. Årsakene til at dagens forsvarsstruktur ikke lar seg videreføre, selv om budsjettnivået opprettholdes, er flere og sammensatte. I det etterfølgende trekkes det frem noen sentrale faktorer.

3.1.1 Forsvarssektorens andel av verdiskapingen i Norge

Foregående langtidsplaner har i stor grad vært basert på forutsetningen om stabilitet og lavspenning i våre nærområder. Dette har resultert i at pågående operasjoner har blitt prioritert fremfor beredskap, tilgjengelighet og reaksjonstid. Siden den kalde krigens slutt er også forsvarssektorens andel av statsbudsjettet halvert. I samme periode er forsvarsutgiftenes andel av BNP sunket fra over 3 prosent i 1990 til omlag 1,5 prosent i 2016. Samtidig har det vært kraftig økonomisk vekst i Norge. Veksten i BNP har i denne perioden vært på over 80 prosent. Lavt trussel- og spenningsnivå i Europa har medvirket til at andre samfunnsoppgaver har vært prioritert fremfor forsvar.

Figur 3.1 Forsvarsbudsjettets andel av statsbudsjettet og BNP

Figur 3.1 Forsvarsbudsjettets andel av statsbudsjettet og BNP

Forsvarsbudsjettets andel av statsbudsjettet og BNP. Forsvarsbudsjettet er korrigert for bruttobudsjettering av Forsvarsbygg (fra 2011), Redningshelikoptertjenesten (fra 2000), merverdiavgift (fra 2015) og pensjoner (for alle år). De to sistnevnte gjelder kun for utregning av andelen av BNP.

3.1.2 Etterslep som følge av tidligere prioriteringer

Omstillingen av Forsvaret til et innsatsforsvar var nødvendig og riktig, og har resultert i at Norge har et moderne forsvar av høy kvalitet. Forsvaret har gjort en formidabel og anerkjent innsats i internasjonale operasjoner over tid. Innsatsen har vært kompetansehevende og profesjonaliserende for forsvarssektorens personell og organisasjon. Prioriteringen av pågående operasjoner har samtidig redusert oppmerksomheten om Forsvarets evne til å løse de viktigste og mest krevende oppgavene knyttet til kollektivt forsvar av Norge og allierte. Forsvarets beredskap og klartider har ikke vært tilstrekkelig prioritert. Regjeringen vil derfor prioritere økt tilgjengelighet og utholdenhet av Forsvarets kapasiteter.

Samlet beløper kostnaden ved å re-etablere tilgjengelighet og utholdenhet seg til i underkant av 2,5 mrd. kroner, og knyttes hovedsakelig til vedlikehold, beredskapslogistikk og reservedeler. Regjeringen har prioritert vedlikehold og beredskap i de årlige budsjettene, og dette arbeidet må fortsette de nærmeste årene for å gi grunnlag for den videre satsingen.

3.1.3 Endret sikkerhetspolitisk situasjon

Rammebetingelsene for norsk sikkerhet er endret, som beskrevet i kapittel 1 og 2. Norge må i tiden fremover være forberedt på en ny normalsituasjon med økt spenning, der utfordringer mot norsk eller alliert sikkerhet kan komme på kort varsel. Den sikkerhetspolitiske utviklingen stiller nye krav til forsvarssektoren, og forsterker utfordringene som kan knyttes til manglende reaksjonsevne, tilgjengelighet og utholdenhet. Endringene byr ikke bare på operative utfordringer, men vil også være svært kostnadskrevende. Militær modernisering og utvikling må foregå kontinuerlig og med et langsiktig perspektiv. Beslutninger som fattes i dag har konsekvenser for hvilket forsvar Norge vil ha langt frem i tid. Investeringer i kostbare våpensystemer styrker forsvarsevnen, samtidig som de binder opp midler til drift og vedlikehold.

3.1.4 Bredden i Forsvarets kapasiteter og tilstedeværelse

Forsvarets virksomhet var tidligere spredt over store deler av landet og det har vært en stor bredde i Forsvarets kapasiteter. Lokale baser og anlegg har gitt Forsvaret synlighet i samfunnet. Forsvaret vil fortsatt være til stede over hele landet. Det er imidlertid ikke bærekraftig å opprettholde alle etablerte strukturer, baser og kapasiteter. Noen av disse har blitt mindre relevante som følge av den teknologiske utviklingen og at nye konsepter for logistikk og understøttelse innføres. Et troverdig forsvar må være i stadig utvikling, og løpende tilpasses krav og behov. Nye behov betyr at kapasiteter og baser som ikke lenger har samme prioritet må fases ut. Regjeringen vil prioritere de kapasitetene som samlet gir best forsvarsevne, selv om dette innebærer konsekvenser for lokalisering og endringer av Forsvarets struktur.

3.1.5 Kostnadsutviklingen i forsvarssektoren

Forsvarets struktur og kapasiteter må stadig moderniseres i samsvar med skiftende trusler og utfordringer, og for å kunne operere sammen med allierte. Nye våpensystemer vil som regel ha andre egenskaper og bedre ytelse, sammenholdt med materiellet de erstatter. Slik videreutvikles Forsvarets operative evne, og det relative styrkeforholdet søkes opprettholdt. Behovet for stadige effektforbedringer blir samtidig en betydelig kostnadsdrivende faktor. Forsvarssektoren erfarer at kostnader som følger av behovet for høyteknologisk og svært avansert utstyr vokser raskt, både som følge av skifte mellom generasjoner av hovedsystemer, som for eksempel kampfly og ubåter, og på grunn av oppgraderingsbehov innenfor materiellsystemenes levetid. Hittil er det ikke tatt tilstrekkelig høyde for denne kostnadsveksten i forsvarsplanleggingen, men dette er avgjørende for at forsvarsevnen skal kunne opprettholdes over tid.

Tidligere langtidsplaner har i stor grad benyttet antallsreduksjoner (volum) og effektivisering av virksomheten som virkemidler for å skape inndekning for avviket mellom de forutsatte og de faktiske kostnadene for ulike kapasiteter. Operativ effekt på enkeltsystemer er blitt prioritert fremfor volum og utholdenhet.

I forbindelse med større materiellanskaffelser, slik som F-16, fregatter og nå F-35 kampfly, har det blitt lagt opp til delvis tilleggsfinansiering. Realisering av effektiviseringsgevinster har vært svært viktig for å finansiere de to siste langtidsplanene. Regjeringen vil videreføre og styrke effektiviseringsarbeidet, men det er likevel ikke realistisk å planlegge med at effektivisering alene vil kunne dekke inn kostnadsnivået som følger av stadig fornyelse og modernisering. Regjeringen legger i denne langtidsplanen helhetlige beregninger om fremtidig kostnadsutvikling til grunn for kapasitetene som inngår i den foreslåtte strukturen.

Mange av hovedsystemene i Forsvaret er allerede redusert til et antall som forsvarssjefen betegner som kritisk minimum. Det er ikke lenger like realistisk å redusere antall enheter i strukturen ytterligere, uten å ta ut hele hovedsystemer. Det ville i mange tilfeller medført at kostnaden ved å vedlikeholde og drifte hver enhet blir uforholdsmessig høy sammenholdt med den operative verdien.

3.2 Utvikling i NATO-lands forsvarsøkonomi

Finanskrisen som startet i 2008 fikk store konsekvenser for utviklingen av forsvarsbudsjettene i de fleste NATO-landene. Medlemslandenes forsvarsbudsjetter har stagnert, og i mange tilfeller falt. 23 av 28 medlemsland i NATO reduserte sine forsvarsbudsjetter fra 2008 til 2014. Beslutningen fra NATO-toppmøtet i 2014 om stanse nedgangen i forsvarsbudsjettene, øke forsvarsbudsjettenes andel av brutto nasjonalprodukt og holde et tilstrekkelig høyt investeringsnivå, har bidratt til større oppmerksomhet om ressurssituasjonen i alliansen. Budsjettutviklingen viste positive tegn i 2015. 19 allierte forventes å ha stoppet nedgangen i forsvarsbudsjettene i 2015 og det var ventet at 16 allierte ville øke sine forsvarsbudsjetter i 2015 målt i faste priser, mens 23 allierte brukte mer av forsvarsbudsjettet til materiellinvesteringer i 2015 enn i 2014. Fem medlemsland var ventet å oppfylle NATOs to prosent-målsetning i 2015 mot tre året før. Åtte medlemsland, herunder Norge, var i 2015 forventet å oppfylle NATOs målsetning om at minimum 20 prosent av forsvarsbudsjettet skal brukes på materiellinvesteringer. For Norge handler det om å ta ansvar, og å være en forutsigbar og troverdig alliert som investerer i moderne kapasiteter, som kampfly, som også kommer alliansen til gode.

NATOs strategiske konsept viser til at alliansen må ha tilstrekkelige ressurser i form av finansiering, personell, kompetanse og militære kapasiteter for å ivareta sine oppgaver. Selv om de fellesfinansierte budsjettene i NATO er relativt beskjedne sammenlignet med nasjonenes samlede utgifter på dette området, er de av avgjørende betydning for NATOs felleskapasiteter, integrert kommandostruktur og for samholdet i alliansen. Den negative budsjettutviklingen i enkelte medlemsland må snus for å unngå ytterligere forvitring av alliansens fellesbudsjetter. Det må tilstrebes en bedre balanse mellom oppgaver og ressurser.

Økt bruk av fellesfinansiering og fellesløsninger vil bidra til å styrke kapabilitetsutviklingen i NATO. Norge deltar i alliansens to store fellesprosjekter innenfor luftovervåkning Airborne Warning and Control System (AWACS) og Alliance Ground Surveillance (AGS). En rekke forbedringstiltak er identifisert og skal gjennomføres de nærmeste årene for å gi bedre nytte av fellesressursene. Det er en økende bekymring for at alliansens nåværende driftsrammer ikke vil være bærekraftige når godkjente felleskapasiteter i nær fremtid skal tas i bruk, samtidig som politiske ambisjoner og nye tiltak fra toppmøtene skal realiseres. NATOs kommandostruktur vil komme under enda sterkere ressursmessig press i årene fremover. Forbedring av prosessene knyttet til planlegging og utnyttelse av fellesressursene står høyt på dagsorden i alliansen.

Regjeringen arbeider aktivt for å sikre NATOs relevans og troverdighet også i fremtiden. Det krever at alliansen kontinuerlig og tydelig prioriterer mellom eksisterende oppgaver og nye initiativ. Ressursrammene må gjenspeile gjeldende ambisjonsnivå og nye tiltak. Norge bidrar til å støtte effektiviserings- og reformtiltak som ikke svekker kapabiliteter. I tillegg arbeides det for at NATO gis tilstrekkelige ressurser for å møte nye sikkerhetsutfordringer.

3.3 Et betydelig økonomisk løft for forsvarssektoren

Denne langtidsplanen etablerer et solid fundament for langsiktig bærekraft i forsvarsøkonomien. Det legges opp til bedre balanse mellom oppgaver, struktur og økonomi i et langsiktig tidsperspektiv, samt at reell, forventet kostnadsutvikling er inkludert i beregningene. Regjeringen legger et betydelig økonomisk løft til grunn. Dette forutsetter oppfølging av de beslutninger som allerede er fattet om finansiering av kampflykjøpet, en gradvis styrking av forsvarsbudsjettet fra og med 2017, i tillegg til omfattende effektiviseringsarbeid og reduksjoner i base- og støttestrukturen.

Boks 3.1 Økonomisk opptrapping 2017–2020

Forsvarsbudsjettet for 2016 (saldert budsjett) inneholder enkelte utgifter som bare gjelder for 2016. Blant annet ligger det inne en faseforskyvning av en utbetaling (fra 2015 til 2016) knyttet til kampflyanskaffelsen som omtalt i Prop. 1 S (2015–2016). Videre gjøres andre engangsutbetalinger mv. som bare gjelder for 2016. I tillegg kommer budsjettendringer i tråd med tidligere beslutninger og vedtak, slik som regjeringens avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform og oppfølgingen av kampflyanskaffelsen med tilhørende baseløsning.

Sammenholdt med forsvarsbudsjettet for 2016 (saldert budsjett) økes forsvarsrammen gradvis i perioden til et nivå som ligger om lag 4,1 mrd. kroner høyere. Se også tabell 10.1. Langtidsplanen for 2017–2020 innebærer imidlertid reelt en betydelig større satsing på forsvarssektoren enn dette. Når det tas hensyn til at utgiftene til kampflyanskaffelsen i tråd med planen vil bli redusert i perioden, faseforskyvningen fra 2015 til 2016 mv. innebærer derfor langtidsplanen at forsvarssektoren styrkes med om lag 7,2 mrd. kroner i fireårsperioden.

Denne kraftige styrkingen avsettes til implementering av tiltakene skissert i langtidsplanen, og legges på toppen av tilleggsfinansieringen av kampflyanskaffelsen med tilhørende baseløsning.

Regjeringen legger i langtidsplanen opp til at forsvarsrammen i løpet av planperioden gradvis økes til et nivå i 2020 som ligger om lag 7,2 mrd. kroner over budsjettbanen som lå til grunn ved inngangen til langtidsplanen for 2017–2020, og som har vært referansen i planarbeidet frem til ferdigstillelse av planen. Dette tilsvarer om lag 4,1 mrd. kroner over saldert budsjett for 2016. Over de neste 20 årene legger denne langtidsplanen opp til å dekke inn et samlet merbehov på om lag 165 mrd. 2016-kroner, noe som vil utgjøre en varig og markant satsing på forsvarssektoren. Denne satsingen kommer i tillegg til den allerede planlagte tilleggsfinansieringen for kampfly. Det stilles strenge krav til at disse ressursene forvaltes effektivt og i tråd med de valg og prioriteringer som gjøres i denne langtidsplanen.

Planen forutsetter også at alle tiltak innenfor base- og støttevirksomheten og personellområdet gjennomføres, samt at alt innsparings- og effektiviseringspotensial realiseres. Regjeringens langtidsplan innebærer at det gjennom innsparing, endret personellstruktur og effektivisering skal frigjøres i underkant av 2,5 mrd. kroner innen utgangen av 2020, og om lag 40 mrd. kroner over en periode på 20 år. Kostnader som påløper i gjennomføringen av å frigjøre disse midlene må trekkes fra, og er beregnet til samlet om lag 2 mrd. kroner. Dette er i hovedsak personellrelaterte omstillingskostnader, som inkluderer kostnader til nødvendig nedbemanning.

En mer rasjonell basestruktur gir en samlet besparelse på i underkant av 10 mrd. kroner over en periode på 20 år. Disse besparelsene kan ikke hentes ut på kort sikt. Det er flere årsaker til dette, eksempelvis at det i mange tilfeller først vil være nødvendig å gjennomføre investeringer før reduksjonene kan ta effekt, og at det legges opp til at flytting av operativ virksomhet og tilhørende støttevirksomhet først skjer i forbindelse med utskifting av hovedsystem. Øvrige forutsetninger og konsekvenser for base- og støttestrukturen beskrives nærmere i kapittel 6.

Bevilgningsøkningen og de realiserte gevinstene vil i 2017 bidra til å øke tilgjengeligheten og utholdenheten til Forsvarets operative enheter. I 2018 vil dette bidra til å øke reaksjonsevnen, styrke bemanningen av operative kapasiteter og bidra til mer aktivitet. I 2019 og 2020 skal økt bevilgningsnivå og realiserte gevinster i første rekke gå til investeringer av prioritert materiell, herunder nye ubåter og maritime patruljefly. Den forventede kostnadsutviklingen er tatt høyde for i beregningene knyttet til daglig drift, opprettholdelse av strukturen og anskaffelse av nytt materiell. Den videre økonomiske opptrappingen i perioden 2021–2024 er nødvendig for å sikre videreføring og oppstart av nødvendige investeringsmidler til nye ubåter, luftvern, helikopterbærende kystvaktfartøy og maritime patruljefly.

Fordi flere større materiellprosjekter skal gjennomføres samtidig, øker bevilgningsbehovet, både på kort og mellomlang sikt. Dette innebærer at materiellinvesteringsandelen for perioden 2020–2026 vil være i overkant av 35 prosent, som er høyere enn normalt.

Personellstrukturen, herunder den nye militærordningen med tilhørende konvertering av deler av befalskorpset, må tilpasses Forsvarets struktur og planlagt aktivitetsnivå. Besparelsen knyttet til dette er beregnet til i overkant av 22 mrd. kroner over 20 år. Innen utgangen av 2020 vil ressursfrigjøringen utgjøre i overkant av 1,1 mrd. kroner. Målrettede personelltiltak vil gjennomføres på en slik måte at kritisk kompetanse beholdes i sektoren, og ved hjelp av omskolering og kompetanseheving. Det legges også til grunn at bemanningen skal reduseres med om lag 1 400 årsverk frem mot 2020, primært knyttet til reduksjoner innenfor stab, støtte og administrasjon. Øvrige forutsetninger og konsekvenser for personell og kompetanseområdet beskrives nærmere i kapittel 8.

3.4 Satsing og fortsatt omstilling

Regjeringen legger i de kommende årene opp til en betydelig satsing på forsvarssektoren. Omstillingen av forsvarssektoren er en pågående prosess som gir rom for nye muligheter og forsterket evne til å respondere raskere på endringer og utfordringer i omgivelsene. Omstilling innebærer å utvikle kompetanse til å løse oppgaver på nye måter, perfeksjonere ferdigheter og ta i bruk moderne teknologi. Uavhengig av en betydelig økonomisk satsing er det behov for store endringer i Forsvaret som berører organisasjon, ansatte og lokalsamfunn. Regjeringen legger opp til fire hovedtiltak for å dreie sektorens ressurser inn mot styrkingen av Forsvarets operative evne: beredskapsløft, økt bemanning og aktivitet, investeringer i nye prioriterte kapasiteter og kontinuerlig forbedring og effektivisering.

3.4.1 Beredskapsløft

Forsvarssektoren skal settes bedre i stand til å løse sine oppgaver, herunder også de mest krevende. Det første regjeringen vil prioritere er å hente inn det oppbygde etterslepet på beredskapslogistikk og vedlikehold, for best mulig å kunne utnytte den eksisterende strukturen ved å øke tilgjengeligheten, redusere klartider og derav styrke beredskapen. For å unngå at det oppstår nye økonomiske ubalanser på investerings- og driftssiden, har regjeringen tatt høyde for kostnadsutviklingen og et vedvarende høyere driftsnivå. Regjeringen mener det er nødvendig at en realistisk forståelse av det langsiktige kostnadsbildet legges til grunn i sektorens langtidsplanlegging, slik at det sikres at investeringene kan anvendes og vedlikeholdes over tid.

3.4.2 Økt bemanning og aktivitet

Regjeringen vil fra 2018 øke bemanningen av den operative delen av strukturen. Dette vil ytterligere styrke den operative evnen. Det skal satses på økt aktivitetsnivå og økt militær tilstedeværelse, spesielt i nordområdene. Reaksjonsevne, tilgjengelighet og utholdenhet styrkes og beredskapen kan derved økes fra dagens ambisjonsnivå. Beredskapsstatusen vil bedres, noe som inkluderer evnen til rask styrkeoppbygging og mottak av allierte, blant annet basert på videreutvikling av det sivil-militære samarbeidet. Disse tiltakene muliggjør økt norsk deltakelse i alliert øving og trening, samt bidrag til internasjonal innsats. Økning i bemanning og aktivitetsnivå gjennomføres på tross av en nettoreduksjon i antall ansatte i sektoren, fordi ressurser flyttes fra forvaltning og basedrift til operativ aktivitet.

3.4.3 Investere i nye prioriterte kapasiteter

Fornyelsen av og moderniseringstakten i forsvarsstrukturen er nødvendig for å opprettholde en relevant operativ evne, og vil videreføres og styrkes ytterligere fra 2019 og fremover. Regjeringen vil anskaffe kapasiteter som understøtter de sikkerhets- og forsvarspolitiske prioriteringene.

Nye, moderne våpensystemer har erfaringsmessig høyere driftskostnader enn systemene de erstatter. Dette gjelder til tross for at de ofte er mindre personellkrevende og at ytelsesbasert logistikk i større grad anvendes, der leverandøren forestår en stor del av etterforsyning og vedlikehold. Anskaffelsene må vurderes samlet ut fra operativ effekt, langsiktig bærekraft og gjennomføringsevne på kort og lang sikt. Det krever god og langsiktig planlegging. Her finnes det også et vanskelig motsetningsforhold. Mens trusselbildet kan skifte raskt, er endringer av Forsvarets struktur og anskaffelser av nytt materiell både kostbart og tidkrevende. Dette må det tas hensyn til når det skal investeres i nye kapasiteter.

3.4.4 Kontinuerlig forbedring og effektivisering

Forsvarssektoren har i løpet av de seneste planperiodene frigjort betydelige ressurser til høyere prioritert virksomhet gjennom base- og strukturtiltak og et omfattende forbedrings- og effektiviseringsarbeid. Videreføring av dette arbeidet er et sentralt virkemiddel for å nå målsetningene i regjeringens langtidsplan. Best mulig utnyttelse av fellesskapets ressurser er en viktig del av samfunnsansvaret. En styrket innsats i hele sektoren innenfor kontinuerlig forbedring og effektivisering er avgjørende for å kunne realisere en bærekraftig og kostnadseffektiv forsvarsstruktur. Forbedrings- og effektiviseringsarbeidet beskrives nærmere i kapittel 10.

4 Forsvaret i et samfunnsperspektiv

Forsvaret er, sammen med resten av forsvarssektoren, en betydelig samfunnsaktør med virksomheter og aktiviteter over store deler av landet, og som berører mange mennesker. Forsvaret er en integrert del av samfunnet og står i et gjensidig samspill med og avhengighetsforhold til sine omgivelser.

4.1 Forsvaret som samfunnsaktør

Et klart flertall i befolkningen støtter behovet for et sterkt og troverdig forsvar, og forsvarsviljen har over tid vært solid. Denne støtten kommer til uttrykk på flere måter, blant annet gjennom viljen hos begge kjønn til å gjennomføre førstegangstjeneste og gjennom Forsvarets generelt gode omdømme.

Forsvarssektoren bidrar til å skape trygghet for staten og samfunnet. For et fungerende demokrati er dette et viktig utgangspunkt for stabilitet, demokratisk utvikling og økonomisk vekst. Store deler av Forsvarets og forsvarssektorens virksomhet kommer det sivile samfunnet til gode, eksempelvis i form av bistanden Forsvaret på anmodning yter til sivile myndigheters håndtering av kriser og katastrofer, men også når det gjelder arbeidsplasser, produksjon og formidling av forskning, kunnskap og analyser. Den direkte økonomiske effekten av Forsvarets tilstedeværelse og aktivitet i landet ligger på om lag 30 mrd. kroner, som er et nivå som har holdt seg stabilt over flere år.

Forsvaret kan påføre det omkringliggende samfunnet belastninger i noen tilfeller. Forsvarets virksomhet krever blant annet tilgang til store arealer. Operasjoner og trenings- og øvingsaktivitet kan medføre støy og andre ytre påvirkninger på miljøet. Forsvaret skal derfor være bevisst på disse konsekvensene for miljøet, og hele tiden søke å redusere det belastende avtrykket så mye som mulig.

4.1.1 Bidrag til verdiskaping og arbeidsplasser

Forsvarssektoren skaper mange arbeidsplasser. Forsvarets vertskommuner landet over skal ha anerkjennelse for innsatsen med å legge til rette for Forsvarets virksomhet. Forsvarets organisasjon er redusert i omfang gjennom årene, og Forsvaret er derfor representert på færre steder enn det var under den kalde krigen. I tillegg er det en lavere andel av ungdomskullene enn tidligere som gjennomfører førstegangstjeneste. Dette fører til at færre mennesker nå enn før har en direkte tilknytning til Forsvaret. Det er derfor desto viktigere at Forsvaret videreutvikler kontakten med det sivile samfunnet og bidrar til økt kunnskap om og forståelse for forsvarssektorens rolle i samfunnet. Forsvaret skal være en synlig, åpen og moderne organisasjon. Det vil bidra til å opprettholde et godt rekrutteringsgrunnlag og sikre tilgangen til nødvendig kompetanse.

Forsvarssektoren har lang tradisjon for å ta inn lærlinger, og er Norges største lærlingbedrift. Årlig tilbyr Forsvaret rundt 600 lærlingplasser fordelt på om lag 30 ulike fagfelt spredt over hele landet. Dette gir unike muligheter til å kombinere læretid og førstegangstjeneste. Lærlingordningen og forvaltningen av den skal innrettes for bedre å møte Forsvarets behov. Forsvarssektoren opplever økt samarbeid med og kompetanseflyt til og fra andre sektorer i samfunnet. For eksempel tilbyr Forsvarsbygg en trainee-ordning hvor nyutdannede innenfor en rekke fagområder kan hospitere i og bli kjent med virksomheten. Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har etablert en ordning der de tar inn sommerstudenter fra flere ulike fagområder. Ordningen tiltrekker seg et høyt antall søkere fra de store utdanningsmiljøene, og er en viktig rekrutteringsarena for fremtidige ansettelser i FFI.

Industrisamarbeid er et næringspolitisk virkemiddel norske myndigheter benytter for å sikre og øke norsk industris tilgang til utenlandske forsvarsrelaterte markeder, jf. Innst. 185 S (2015–2016) til Meld. St. 9 (2015–2016). Gjennom å legge til rette for like konkurransevilkår mellom ulike lands forsvarsindustrier, legges et grunnlag som bidrar til verdiskaping, kompetanse og markedsmuligheter for norsk industri. Forsvarssektoren bidrar gjennom forskning og utvikling med ny teknologi og kompetanse, noe som er viktig for samfunnets samlede nyskaping og kompetanseutvikling. Forsvarssektorens kompetansebehov og -produksjon må ses som en del av samfunnets samlede ressurser. Det er viktig å etablere samarbeid der det er formålstjenlig, og sørge for flyt av kunnskap og kompetanse mellom de ulike virksomhetene i forsvarsektoren, og mellom forsvarssektoren og resten av samfunnet.

4.1.2 Kompetanseutvikling og -spredning

Forsvaret og FFI har i lang tid samarbeidet tett med sivile aktører om formidling av informasjon og kunnskap. Med utgangspunkt i behovet for å beskytte militære installasjoner og anlegg, har Forsvarsbygg utviklet ledende kompetanse innenfor beskyttelse og sikring, herunder etablert et kompetansesenter for sikring av statens eiendom, bygg og anlegg. Nasjonalt kompetansesenter for sikring av bygg skal overføre erfaringer fra forsvarssektoren til øvrige deler av statlig sektor, i tillegg til å bistå eiere og brukere av kritisk infrastruktur med å sikre sine verdier og funksjoner mot terror, sabotasje, spionasje og andre fiendtlige anslag. Senteret samarbeider med andre sentrale aktører på dette området, blant andre Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM), Statsbygg og Politiets sikkerhetstjeneste (PST).

Regjeringen satser på forskning og utvikling av aktuelle teknologier som Forsvaret trenger, i et samarbeid mellom Forsvaret, FFI og forsvarsindustrien. Regjeringen legger vekt på at forsvarsektoren tilpasser og nyttiggjør seg sivilt utviklet teknologi der dette ivaretar Forsvarets behov. Nasjonale operative behov skal vektlegges. FFI støtter denne utviklingen, i tillegg til å støtte utnyttelsen av nytt militært hovedmateriell som innføres de kommende årene. FFI skal legge betydelig vekt på nærheten til Forsvarets operative og teknologiske behov i forskning og samarbeid.

Forsvarsteknologien kan gi store ringvirkninger og nytte for sivil sektor. Regjeringen vurderer muligheter for et tettere sivilt-militært samarbeid innenfor forskning og teknologiutvikling, nasjonalt og internasjonalt.

4.1.3 Støtte til frivillig arbeid

Forsvarsdepartementet yter støtte til en rekke frivillige organisasjoner og andre ikke-offentlige aktører som bidrar til å styrke befolkningens kunnskap om og forståelse av norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk, eller som på annen måte bidrar til å støtte opp under Forsvarets mål og prioriteringer. Regjeringen ønsker å videreføre støtten til frivillig arbeid, men det bør ikke utvikle seg for tette bånd mellom frivillighet og statlig virksomhet. I regjeringens frivillighetserklæring fra 2015 anerkjennes frivillig sektor som en selvstendig og nødvendig aktør i det norske samfunnet. Erklæringen definerer et rammeverk for samspillet mellom staten og frivilligheten, og legger vekt på at forutsigbarhet og forenkling skal prege samarbeidet. Frivillighetserklæringen slår fast at regjeringen ikke ønsker å regulere frivilligheten, men støtte opp under frivillighetens egenart og drivkraft gjennom å gi handlingsrom, forutsigbarhet og tilrettelegge for vekst nedenfra. Forsvarsdepartementet skal bruke de overordnede målsetningene og prinsippene nedfelt i frivillighetserklæringen som rettesnor for sin tilskuddsforvaltning.

4.2 Videreutvikling av totalforsvaret

Totalforsvarskonseptet ble utviklet i tiden etter den andre verdenskrig. Grunnprinsippet i det tradisjonelle totalforsvarskonseptet var at samfunnets samlede ressurser om nødvendig skulle mobiliseres for forsvaret av landet. Konseptet var skreddersydd for å møte en invasjonstrussel. Stortinget sluttet seg i Innst. S. nr. 234 (2003–2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004) til en utvidelse og modernisering av totalforsvarskonseptet. Konseptet innebærer gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn i forbindelse med forebygging, beredskapsplanlegging, krisehåndtering og konsekvenshåndtering i hele krisespekteret, fra fred via sikkerhetspolitisk krise til væpnet konflikt.

Totalforsvarskonseptet gir vide rammer for det sivil-militære samarbeidet. Det gir nødvendig fleksibilitet ved at sivile og militære ressurser kan nyttes for å løse utfordringer mot både samfunns- og statssikkerhet. Forsvaret er avhengig av at samfunnet fungerer best mulig, også i krise og væpnet konflikt. Samfunnssikkerheten påvirker derfor i betydelig grad også Forsvarets evne til å ivareta statssikkerheten. Ved ekstraordinære påkjenninger er det sivile samfunn i mange tilfeller avhengig av støtte fra Forsvaret. Både hensynet til god samfunnsøkonomi og gjensidig avhengighet mellom sivil og militær side tilsier at totalforsvarskonseptet videreføres. Det er imidlertid behov for å oppdatere en del av ordningene i konseptet til dagens forhold og fremtidige utfordringer. Regjeringen vil løpende tilpasse totalforsvaret slik at samfunnets samlede ressurser kan utnyttes mest mulig effektivt, både for stats- og samfunnssikkerheten.

Forsvarets primæroppgaver og evnen til å løse dem må ligge til grunn for bistandsoppgavene. Forsvarets støtte til det sivile samfunnet bør likevel i større grad være styrende for innretning og dimensjonering av Forsvarets kapasiteter på visse områder. Prinsippet om at Forsvarets bistand skal ligge innenfor rammen av til enhver tid tilgjengelige kapasiteter, videreføres.

Sivil støtte til Forsvaret har hatt liten oppmerksomhet de senere årene. Samtidig har Forsvarets avhengighet av sivile leveranser økt. Det må derfor legges fornyet vekt på sivil støtte til Forsvaret. Dette aktualiseres ytterligere av at den sikkerhetspolitiske utviklingen øker behovet for at Forsvaret styrker sin beredskap.

Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet har gjennomgått og vurdert sivil-militære ordninger og mekanismer i totalforsvaret og tilpasset en del eldre bestemmelser til dagens forhold og fremtidige utfordringer, særlig i den øvre delen av krisespekteret.

Totalforsvaret omfatter en lang rekke aktører innenfor de fleste sektorer i samfunnet. For å være i stand til å samarbeide på best mulig måte er det avgjørende at relevante aktører i både sivil og militær sektor har god kunnskap om gjeldende ordninger og mekanismer for sivilt-militært samarbeid innenfor totalforsvaret. Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet utga i april 2015 en revidert utgave av publikasjonen Støtte og samarbeid, som gir en beskrivelse av totalforsvaret. Hensikten med oppslagsverket er å bidra til å forankre gjeldende totalforsvarskonsept i sivil og militær sektor. Samtidig vil beskrivelsen av gjeldende ordninger og mekanismer utgjøre en viktig del av grunnlaget for å videreutvikle totalforsvaret.

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har siden 1994 gjennomført prosjekter i serien Beskyttelse av samfunnet (BAS). I BAS-prosjektene arbeider FFI tett sammen med både sivile myndigheter og forsvarssektoren. BAS 8-prosjektet «Sivil-militær krisehåndtering og beredskap» skal gå frem til 2018, og har som mål å bidra til å forbedre sivilt-militært samarbeid innenfor rammen av totalforsvaret, å utvikle metoder for å forstå risiko og sårbarhet, samt å utnytte tverrsektorielle kriseøvelser. Som en integrert del av BAS 8 skal FFI ferdigstille et forskningsoppdrag med tittelen «Sivil støtte til Forsvaret i sikkerhetspolitisk krise og krig» medio 2016. Videre skal prosjektet utrede behovet for sivile beskyttelsestiltak.

4.2.1 Forsvarets behov for støtte fra det sivile samfunn

I en alvorlig krisesituasjon og i væpnet konflikt vil Forsvarets behov for sivil støtte i form av tjenester, varer, personell og tilgang til infrastruktur overstige ressursene Forsvaret har behov for til daglig. Sentrale behov for Forsvaret vil være vei-, jernbane-, sjø- og lufttransport (med tilhørende infrastruktur) for forflytning av personell, materiell og forsyninger, samt evakuering. Videre er det kritisk med tilgang på sivilt helsepersonell og sivile helsetjenester, og mer spesialiserte tjenester som vedlikeholds- og ingeniørtjenester. Det vil være behov for forsyninger av en rekke varer, hvor drivstofforsyning for å understøtte transporttjenester og Forsvarets operasjoner er blant de viktigste. Både sivile leverandører som understøtter Forsvaret, og til en viss grad Forsvaret selv, er dessuten avhengige av basistjenester som kraftforsyning og i økende grad sivil IKT-infrastruktur og -tjenester. Reduserte klartider for militære enheter innebærer også at understøttelsen må kunne være på plass raskere.

4.2.1.1 Utvikling av beredskapsplaner og beredskapsorganer

Forsvaret er i ferd med å sluttføre et omfattende arbeid med å revidere og oppdatere beredskapsplaner og operative planverk. I disse planverkene forutsettes at hele den nasjonale styrkestrukturen og allierte forsterkninger må kunne understøttes samtidig. Med bakgrunn i disse planene vil nasjonale behov og behovet for støtte til mulige bilaterale militære forsterkninger kunne fastslås med en rimelig grad av nøyaktighet. Når det gjelder andre allierte forsterkninger, vil det på grunn av NATOs forsterkningsplanverk være behov for en viss fleksibilitet i planleggingen. Forsvaret vil også her utarbeide behovsoversikter basert på de mest sannsynlige alternativene. I tillegg til å kunne dekke kjente og kvantifiserbare behov for sivil støtte, må sivil side så langt som mulig også kunne understøtte militære styrkers uforutsette behov. Sivil støtte til Forsvaret må i større grad tas inn i arbeidet med nasjonale beredskapsplanverk i sivil sektor.

Forsvarets logistikkbehov dekkes blant annet gjennom Forsvarets egne ressurser, andre offentlige ressurser, kommersielle avtaler, samarbeid med næringslivet og rekvisisjon. Forsvarets behov skal i størst mulig grad baseres på kommersielle avtaler, om nødvendig med beredskapsklausuler der dette er kostnadseffektivt. Forsvaret kan også rekvirere nødvendige varer, tjenester og infrastruktur med hjemmel i rekvisisjonsloven. Små lagerbeholdninger gjør imidlertid at rekvisisjon i mange tilfeller er et lite egnet virkemiddel for en del forbruksvarer. Rekvisisjon er mer egnet for materiell, tjenester og infrastruktur.

I en beredskapssituasjon må Forsvarets behov prioriteres høyt. Det må imidlertid avveies mot kritiske behov i det sivile samfunn. Et moderne samfunn er avhengig av en rekke kapasiteter for å kunne fungere. Både ved utarbeidelse av planverk og ved øvelser må det klargjøres hva det sivile samfunn må ha av kapasiteter for å kunne fungere, og konsekvensene ved at sivilsamfunnet avgir kapasitet til Forsvaret.

Forsvarsdepartementet vil også kunne henvende seg til andre departementer for å få tilgang på ressurser. I slike tilfeller vil departementenes myndighet til å utgi forskrifter hjemlet i næringsberedskapsloven eller til å benytte seg av beredskapshjemler i eget sektorregelverk være aktuelle virkemidler. Forsvarsdepartementet har innledet dialog med relevante departementer for å identifisere hensiktsmessige virkemidler. Dette berører i første rekke Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Samferdselsdepartementet og Olje- og energidepartementet. I situasjoner hvor det ikke er mulig å skaffe tilstrekkelige ressurser til veie, blir det nødvendig å prioritere mellom sivile og militære behov. Justis- og beredskapsdepartementet vil, i kraft av sitt samordningsansvar, vurdere om eksisterende prioriteringsmekanismer er tilstrekkelige.

Uavhengig av hvordan ressursene skaffes til veie, vil Forsvaret betale for de aktuelle varene og tjenestene og bruken av infrastruktur i tråd med sektorprinsippet. Ved forhåndsrekvisisjon vil imidlertid det aller meste av kostnadene først påløpe når ressursene faktisk tas i bruk. Dermed unngår man å binde opp midler som heller kan nyttes til den spisse enden av Forsvaret virksomhet, noe som er god samfunnsøkonomi. Dersom Forsvarets spesifikke behov krever tiltak på sivil side som får kostnadsmessige konsekvenser, skal dette dekkes av Forsvaret, med mindre annet fremgår av lov, forskrift eller særskilt avtale.

Samarbeids- og beredskapsorganer underlagt de ulike departementene må i nødvendig grad tilpasses utfordringer i forbindelse med sikkerhetspolitiske kriser og væpnet konflikt for å kunne dekke både kjente og uforutsette behov. I denne sammenhengen bør det også vurderes både sivil og militær representasjon i beredskapsorganer for å bidra til jevnlig informasjonsutveksling mellom sivil og militær sektor.

Forsvaret vil, særlig i krise og ved væpnet konflikt, være avhengig av tjenester utført av sivilt ansatt personell i Forsvaret, i offentlig sektor for øvrig og i næringslivet. Dette har folkerettslige implikasjoner, og det kreves en klar grensedragning for bruk av sivilt personell i væpnet konflikt. Forsvarssektoren skal til enhver tid sikre at planlegging for og gjennomføring av sivil støtte til Forsvaret er i samsvar med folkeretten.

4.2.1.2 Øving og trening

Øvelser er avgjørende for å styrke samarbeidet mellom sivil og militær sektor. Øvelser bidrar til å bygge kompetanse. Dessuten vil svakheter som avdekkes under øvelser bli brukt i arbeidet med å forbedre og samordne beredskapsplanene. I tillegg kan det forventes at øvede beredskapsorganer vil få en kortere reaksjonstid. Det er derfor nødvendig at sivil støtte til Forsvaret i større grad blir en integrert del av øvingsvirksomheten, og at dette tas inn i både sivile og militære øvingsprogrammer. Dette gjelder alt fra enkle stabsøvelser til større tverrsektorielle stabs- og feltøvelser. En styrket evne til og beredskap for sivil støtte til Forsvaret vil også styrke samfunnets evne til å håndtere utfordringer for samfunnssikkerheten, og er derfor et viktig bidrag til helhetlig beredskap.

4.2.2 Forsvarets støtte til sivile myndigheters arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap

Forsvaret er den eneste aktøren i samfunnet som kan stå for det militære forsvaret av landet. Det må sikres at militære operative kapasiteter ikke blir bundet til sivil beredskap på en måte som reduserer muligheten for å ivareta de militære oppgavene, hvis ikke annet besluttes. Ved samtidighet i kriser av sivil og militær karakter vil Forsvarets ressurser prioriteres til å løse de militære oppgavene. For de militære operative kapasitetene som sivil beredskap er helt avhengig av, skal særskilte avtaler og ordninger gjelde.

Forsvaret har lang tradisjon for å støtte det sivile samfunn. Dette er riktig ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv, fordi Forsvaret besitter ressurser som det er naturlig at kommer det sivile samfunn til gode når situasjonen krever det. Samarbeid på tvers av sektorene i samfunnet er hensiktsmessig for å unngå unødig duplisering av kapasiteter og for å bedre beredskapen i samfunnet. Forsvarets støtte til sivile myndigheter favner bredt.

For det første ivaretar Forsvaret sivile oppgaver som del av den løpende, daglige virksomheten. Viktige eksempler er Kystvaktens oppsynsmyndighet innenfor fiske og fangst, miljøvern og toll, Grensevaktens grenseovervåking, Hans Majestet Kongens Gardes vakthold av kongehuset og bidrag til beredskap i hovedstadsområdet og Etterretningstjenestens produksjon av etterretninger til nasjonale myndigheter.

For det andre bistår Forsvaret etter anmodning politiet og øvrige sivile myndigheter for å ivareta samfunnssikkerheten når de sivile ressursene ikke strekker til, for eksempel ved naturkatastrofer, ulykker og alvorlige kriminelle handlinger som terror. Politiet og øvrige sivile myndigheter har ansvaret for å håndtere slike hendelser, og Forsvaret er derfor i en bistandsrolle. Forsvaret samarbeider også med sivile myndigheter i hele samfunnssikkerhetskjeden, fra kunnskap om og oversikt over risiko og sårbarhet, via forebygging, beredskap, krisehåndtering og gjenoppbygging til læring.

I utgangspunktet er hovedelementene i Forsvarets struktur dimensjonert for å løse Forsvarets oppgave 1–7. Samtidig skal støtten til det sivile samfunn tas med i vurderingen av innretning og dimensjonering av visse kapasiteter i Forsvaret. Dette er relevant blant annet ved utforming av dedikerte oppdrag, beredskapspålegg, lokalisering, krav til opplæring, øving og trening og evnen til samvirke med aktører utenfor forsvarssektoren.

Selv om Forsvarets struktur og operative kapasiteter først og fremst utvikles for å løse de militære oppgavene, er noen kapasiteter også relevante for og derfor innrettet mot bistand til sivile myndigheter. Forsvarets spesialstyrker og Forsvarets helikopterkapasitet har dedikerte oppdrag og beredskap, som innebærer at politiets behov for bistand er delvis bestemmende for organisering, utrustning, bemanning og trening av disse kapasitetene. Det gjelder også i noen grad for Heimevernet. Også andre utvalgte enheter står på krise- og bistandsberedskap. Dette innebærer krav om tilpasset operativ evne og responstid for hurtig å løse nærmere spesifiserte oppgaver knyttet til krisehåndtering og bistand til sivile myndigheter.

4.2.2.1 Utvikling av Forsvarets bistand og støtte

Det har de senere årene vært prioritert å videreutvikle Forsvarets bistand til sivile myndigheter. Forbedringstiltak er gjennomført for blant annet Heimevernet, spesialstyrkene og helikopterberedskapen. Regelverk og prosedyrer har blitt forbedret. Planverk har blitt bedre koordinert mellom sivil og militær sektor. Det har vært prioritert å øve mer målrettet for å øke sivile og militære aktørers evne til å operere sammen. Dialogen mellom sivile og militære aktører har blitt styrket. Samarbeidet mellom Politiets sikkerhetstjeneste og Etterretningstjenesten er styrket gjennom etableringen av Felles kontraterrorsenter (FKTS).

Regjeringen vil fortsette å videreutvikle forsvarssektorens evne til å bistå sivile myndigheters ivaretakelse av samfunnssikkerheten. Forsvarets egne behov vil fremdeles være viktigst for å utvikle Forsvarets struktur og kapasiteter. Forsvarets støtte til det sivile samfunnet skal likevel i større grad være styrende for innretning og dimensjonering av Forsvarets kapasiteter innenfor områdene maritim kontraterror og smitteverntransport. Videre skal det gjøres nærmere vurderinger av hvordan og i hvilken grad dette også skal gjelde innenfor områdene: Bombeberedskap og eksplosivrydding, CBRNE-beredskap, transport, redningstjeneste, rekognosering og overvåking, ingeniørstøtte, IKT-støtte, EOS-tjenestenes (Etterretningstjenesten, Politiets sikkerhetstjeneste, Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Forsvarets sikkerhetsavdeling) og håndtering av trusler i det digitale rom.

Som et generelt prinsipp ved større investeringer i Forsvaret som også kan ha nytteverdi for sivile myndigheter, skal relevante sivile myndigheter kontaktes for å avklare om det finnes bistands- og støttebehov og muligheter for flerbruk og disse skal tas med i vurderingen. Nytteverdi i bistandssammenheng skal også vektlegges ved mindre investeringer i Forsvaret.

Forsvarets støtte til sivile myndigheter finansieres i henhold til sektoransvarsprinsippet hvor den myndighet som har nytten av eventuelle nye kapasiteter, oppdrag og beredskapskrav sørger for finansieringen av dette. For kostnadsdekning ved bistand legges det ikke opp til å endre gjeldende bestemmelse om at Forsvaret dekker egne merkostnader i akuttfasen.

Innenfor rammene av gjeldende regelverk og prinsipper for sivilt-militært samarbeid, skal alle Forsvarets tilgjengelige ressurser i utgangspunktet stilles til disposisjon, avhengig av sivile myndigheters behov i en krisesituasjon. Når Forsvaret stiller utstyr til disposisjon for politiet, og det kreves spesialkompetanse for å bruke utstyret, må Forsvaret også bidra med dette.

En hovedprioritering i denne langtidsplanen er å styrke Forsvarets operative evne. Dette kan også gi bedre evne til å bistå i sivil krisehåndtering, og dermed forbedre samfunnets samlede beredskap. Eksempelvis vil mange av Forsvarets kapasiteter for å håndtere tradisjonelle væpnede angrep være relevante også ved terrorangrep.

Regjeringen viderefører prinsippet om at det som hovedregel ikke skal anskaffes nye militære kapasiteter eller strukturer særskilt for å yte støtte til det sivile samfunn.

4.2.2.2 Videreutvikling av særlige kapasiteter og områder

Spesialstyrker og luftstøtte

Spesialstyrkenes evne å støtte det sivile samfunn i nasjonal krisehåndtering, inkludert ved kontraterror, er styrket de senere årene. Både Forsvarets spesialkommando og Marinejegerkommandoen står nå på nasjonal kontraterrorberedskap for å kunne bistå politiet. For å fortsette utviklingen av støtten til det sivile samfunnet, må spesialstyrkene sikres tilstrekkelig og relevant øving og trening i bistandsscenarier.

Forsvarets helikopterberedskap til støtte for politiet er gradvis blitt styrket etter terrorhandlingene 22. juli 2011, og det står nå Bell-helikoptre på én times beredskap for både alminnelig og håndhevelsesbistand til politiet.

Forsvarets øvrige helikopterressurser kan også benyttes ved behov. Forsvarets transportfly er en aktuell ressurs, men også de maritime patruljeflyene, ubåtene og kampflyene har kapasiteter som kan støtte spesialstyrkene i kontraterroroperasjoner.

Heimevernet og objektsikring

Heimevernet er gjennom sin tilstedeværelse og med sin lokalkunnskap en viktig ressurs for å støtte sivilsamfunnet. Heimevernet har de senere årene blitt styrket med mer øving og bedre materiell, noe som også gir forbedret evne til å bistå sivile myndigheter. Selv om Heimevernet er dimensjonert i henhold til sine militære oppgaver, er det viktig også å videreutvikle evnen til samvirke med sivile myndigheter. Heimevernet kan bistå både ved ulykker og naturkatastrofer og i terrorberedskapen.

Heimevernet er en særlig relevant bistandsressurs for politiets objektsikring. Heimevernets innretning og oppgaver knyttet til objektsikring er tydeliggjort etter terrorangrepene 22. juli 2011. Instruks for objektsikring med sikringsstyrker fra 2012 gir klare føringer for tett samarbeid mellom politiet og Forsvaret. De to etatene skal i samarbeid sørge for at planverk for sikring av alle objekter innmeldt fra politiet til Forsvaret blir ferdigstilt i 2016, samt at sikring av objektene blir øvet innenfor tilgjengelige ressursrammer.

NOU 2013: 5 Når det virkelig gjelder er en studie om mer effektiv organisering av forsterkningsressursene Heimevernet, Sivilforsvaret og Politireserven. En arbeidsgruppe med representanter fra Forsvaret og en rekke sivile beredskapsaktører har med grunnlag i studien levert en rapport i 2016 med forslag til konkrete oppfølgingstiltak. Rapporten vil, sammen med NOU 2013: 5, inngå i grunnlaget for Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementets arbeid med å videreutvikle samarbeidet mellom de tre aktørene.

Etterretningstjenesten

Etterretningstjenesten understøtter både sivile og militære myndigheter i å fremskaffe et nødvendig beslutningsgrunnlag i saker som gjelder utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk. Etterretningstjenestens viktige bidrag til sivile myndigheter er økende, og omfatter blant annet innsamling av informasjon om internasjonal terrorisme og om fremstilling og spredning av masseødeleggelsesvåpen.

Etterretningstjenesten samarbeider med Politiets sikkerhetstjeneste om sikkerhetstrusler i rammen av en egen instruks og det overordnede rettsgrunnlaget for tjenestene. Felles kontraterrorsenter ble opprettet i 2013, og bemannes med personell fra både Politiets sikkerhetstjeneste og Etterretningstjenesten. Videreutviklingen av samarbeidet mellom de to tjenestene fortsetter i perioden 2017–2020, blant annet gjennom ytterligere å styrke samarbeidet om oppgaver relatert til trusler i det digitale rom. Dette omfatter også en styrking av samarbeidet de to tjenestene har med NSM. De tre tjenestene har over flere år samarbeidet blant annet gjennom Cyberkoordineringsgruppen som møtes regelmessig. Det vurderes å videreutvikle samarbeidet i gruppen ved å samlokalisere ressursene. På denne måten legges det til rette for et enda nærmere samarbeid i det daglige arbeidet med å møte digitale trusler.

Bistand ved uønskede IKT-hendelser

Forsvarets ressurser er innrettet og dimensjonert ut fra ansvaret for å sikre forsvarssektorens egne systemer. Relevante scenarier for digitale angrep viser en økende grad av målrettede angrep mot enkeltsektorer. En modell for hendelseshåndtering der personell med relevant kompetanse bistår den utsatte sektoren, vil bli vurdert. I spesielle tilfeller kan også Forsvaret benyttes til å etablere eller reetablere kommunikasjonsinfrastruktur, herunder graderte IKT-systemer. Forsvarets til enhver tid tilgjengelige relevante ressurser bør inngå i en slik modell. I en situasjon med fare for omfattende digitale angrep mot samfunnskritisk infrastruktur, vil forsvarssektorens ressurser primært måtte prioriteres til å ivareta sikring av egne IKT-systemer. Som ved andre typer kriser og hendelser, kan det også ved IKT-hendelser være aktuelt for Forsvaret å støtte med generelle ressurser som for eksempel nødstrøm, vakt og sikring, transport og håndtering av følgeskader.

CBRNE-beredskap

Forsvaret har en begrenset kapasitet for å håndtere av hendelser med CBRNE-midler (kjemiske, biologiske, radiologiske, nukleære og eksplosive midler). I tillegg til personlig beskyttelsesutstyr, har Forsvaret et mindre antall spesialister og spesialmateriell som kan bistå sivile myndigheter med søk, påvisning, prøvetaking, analyse og rens, samt uskadeliggjøring av eksplosiver. De senere års arbeid med å forbedre Forsvarets CBRNE-beredskap skal videreføres. Dette vil også gi bedre evne til å bistå det sivile samfunn ved hendelser der slike midler er involvert. Det må sikres at tilgang til og rutiner for Forsvarets støtte i form av ekspertise, utstyr og rådgivning etableres og øves.

En sivil-militær arbeidsgruppe leverte en omfattende utredning i 2015, og denne vil danne grunnlaget for en felles strategi for å videreutvikle CBRNE-beredskapen som gis ut av Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet i fellesskap.

Forsvarets spesialister på eksplosivrydding bistår på anmodning politiet nærmest daglig. Forsvaret og politiet bør inngå forpliktende avtaler, slik at Forvarets ressurser for eksplosivrydding innenfor rammen av Forsvarets tilgjengelige kapasiteter bidrar til bedre nasjonal bombeberedskap. Forsvarets utstyr og ekspertise på elektroniske mottiltak for å hindre utløsning av bomber (jammere) bør inngå i avtaler og planer. Ansvar, roller og samhandling for registrering og håndtering av eksplosive krigsetterlatenskaper skal nærmere avklares i løpet av 2016, og Forsvarets ressurser for eksplosivrydding forutsettes å inngå i det videre arbeidet.

Medisinsk flyevakuering og medisinske beredskapsteam

Forsvaret har kapasitet til medisinsk flytransport, både gjennom egne fly og en avtale med et sivilt flyselskap, som kan stilles til disposisjon for sivile myndigheter. Dette ble senest aktualisert ved ebola-utbruddet i Afrika i 2015, da et C-130J transportfly særskilt forberedt for smittevern-transport sto i beredskap. Som en oppfølging av erfaringene fra beredskapen for ebola-utbruddet, vurderes det å etablere en forbedret smitteverntransport med redningshelikoptre og C-130J transportfly. Etter anmodning fra EU vurderes det også å etablere medisinske beredskapsteam for bruk nasjonalt og internasjonalt. Det skal utredes hvordan Forsvarets ressurser, herunder medisinsk luftevakuering, kan inngå i teamene.

Søk og redning, naturhendelser, ulykker og andre kriser

I søk- og redningsoppdrag er det behov for rekognosering, overvåking og søk. Forsvarets enheter og spesialutstyr som er relevante i slike situasjoner bør i større grad innrettes for også å inngå i planer for sivil krisehåndtering. Dette gjelder særlig muligheter for rekognosering med fly (bemannede fly og eventuelt droner) og bruk av satellittbaserte sensorer. I den grad Forsvaret har annet relevant spesialutstyr (for eksempel til nattsøk), kan dette også stilles til rådighet.

Ved naturhendelser som flom, skred og skogbrann eller alvorlige ulykker er det behov for rask rekognosering og transport av personer og materiell til skadestedet. Forsvaret har muligheter til å bistå med transportkapasitet til vanskelig tilgjengelige områder, og bidra til å skape et oppdatert situasjonsbilde. I tillegg kan det være behov for personell og ingeniørmateriell til for eksempel graving og sikring. Forsvaret kan også etablere midlertidige leire og sanitetstjeneste i felt.

Planverk og kompetanse

Forsvarssektorens kapasiteter som bistår i samfunnssikkerheten er basert på planverk og regelverk som sivil og militær sektor må samarbeide om. Dette gjelder fra Nasjonalt beredskapssystem til planverk på distrikts- og enhetsnivå. Det skal samarbeides tettere mellom sivil og militær sektor om slike planverk. Det må sikres at Forsvaret og sivile aktører er kjent med hverandres planverk og at de delene av planverket som har relevans for samarbeidet er koordinert.

En forutsetning for at planverket skal fungere som forutsatt under kriser, er at det er kjent og øvet. Øving bidrar også til bedre kjennskap til hverandres behov og kapasiteter. Samhandling, øving og trening på gjensidig sivil-militær støtte skal derfor gis nødvendig prioritet.

Det gjennomføres en rekke fellesøvelser hvor Forsvaret, politiet og andre sivile etater deltar. Det må sikres at samarbeidserfaringer fra slike øvelser bidrar til forbedring og videreutvikling av praksis og oppdatering av planverket.

En tverrsektoriell arbeidsgruppe har levert en rapport med vurdering av nasjonale og regionale øvings- og kompetansesentre for økt samvirke blant beredskapsaktørene. Rapporten har vært på høring, og vil blant annet inngå i grunnlaget for videreutvikling av det sivilt-militære samarbeidet.

Regelverk

En viktig milepæl i utviklingen av Forsvarets bistand til politiet er at politiloven ble endret i 2015. De nye bestemmelsene i politiloven om Forsvarets bistand ble fulgt opp gjennom en oppdatering av instruks om Forsvarets bistand til politiet (bistandsinstruksen), som trådte i kraft 1. desember 2015. Dessuten har prosedyren for behandling av anmodninger om helikopterbistand blitt forenklet. Regjeringen har besluttet at det også skal gjøres en mer helhetlig gjennomgang av bistandsinstruksen, og det er satt ned en arbeidsgruppe som skal levere sin anbefaling i 2016.

Det er også ønskelig å fastsette vilkår og prosedyrer for Forsvarets bistand til andre sivile myndigheter enn politiet. Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet utarbeider derfor et utkast til en instruks om slik bistand. Berørte myndigheter vil bli involvert i dette arbeidet.

Til toppen
Til dokumentets forside