Prop. 2 S (2017–2018)

Videreutviklingen av Hæren og Heimevernet — Landmaktproposisjon

Til innholdsfortegnelse

7 Personell og kompetanse

Personell og kompetanse er en avgjørende innsatsfaktor for landmaktens og Forsvarets operative evne. Landmakten har som beskrevet en rekke utfordringer innenfor reaksjonsevne, mobilitet, kampkraft og utholdenhet, noe som også er knyttet til personell og kompetanse. Særlig gjelder dette utfordringen med reaksjonsevne, som blir påvirket av dagens praktisering av verneplikten. Mye av mulighetsrommet for å videreutvikle landmakten er derfor å finne på personell- og kompetanseområdet.

Den strategiske utviklingen av Forsvaret de siste 15 årene har i stor grad handlet om basekonsentrasjon og investeringer i nye våpensystemer. Denne utviklingen skal også fortsette i inneværende planperiode, men da i en ramme der personell og kompetanse tillegges større vekt. I oppfølgingen av Meld. St. 14 (2012–2013) «Kompetanse for en ny tid» har regjeringen igangsatt en rekke reformer, herunder blant annet allmenn verneplikt og utdanningsreformen. Ny ordning for militært tilsatte ble besluttet i forbindelse med Stortingets behandling av Innst. 336 S (2014–2015) til Prop. 111 LS (2014–2015). Reformene angir retning for den videre utviklingen av personell- og kompetanseområdet, og gir Forsvaret bedre forutsetninger for å styrke kompetansen og den operative evnen. I den videre utformingen av landmakten har det stått sentralt å vurdere hvordan reformene kan bidra til å øke kvaliteten og frigjøre ressurser til å styrke den operative evnen.

7.1 Videreutvikling av allmenn verneplikt og førstegangstjenesten

Allmenn verneplikt er et viktig grunnlag for landmaktens operative evne. Særlig gjelder dette oppgavene knyttet til beredskap og nasjonalt forsvar, som krever styrkeoppbygging med utgangspunkt i vernepliktig personell. Dagens modell for forvaltning av verneplikten har utviklet seg gjennom tiår med lavspenning. Dette innebærer blant annet at evnen til både styrkeproduksjon og styrkeoppbygging er tilpasset lange varslingstider. Med den rådende sikkerhetspolitiske utviklingen kan ikke Forsvaret lenger legge til grunn lange varslingstider.

Langtidsplanen bekrefter at verneplikten ligger fast. Førstegangstjenesten skal videreutvikles og tilpasses Forsvarets krav til reaksjonsevne, operative avdelingers behov for fleksibilitet og handlefrihet, samt økte krav til kompetanse og kostnadseffektivitet. I tråd med dette legger regjeringen opp til en ny innretning på verneplikten og førstegangstjenesten i Hæren, og det er fire prinsipielle forhold som skiller seg fra dagens praksis.

For det første skilles rekrutt- og fagutdanningen fra de operative avdelingene. I dag finner den grunnleggende soldatutdanningen sted i den operative strukturen. Dette innebærer at de stående avdelingene som baseres på vernepliktige soldater vil nå en tilfredsstillende kampkraft først etter seks til ni måneder. Dersom Hæren skal ha stående avdelinger bemannet av vernepliktige soldater, fordrer det at de samme avdelingene ikke driver med grunnleggende utdanning store deler av året. Den grunnleggende rekrutt- og fagutdanningen legges i hovedsak til garnisonene i Indre Troms, med hovedsete på Skjold. Rekruttutdanningen i Sør-Norge videreføres på Terningmoen.

For det andre vil de vernepliktige bli fordelt over flere innrykk i året. I dag roterer hele tropper og kompanier samtidig. Dette innebærer en varierende og periodevis meget lav operativ evne. Ved å blande mannskaper fra ulike kontingenter i respektive lag og tropper, vil man legge til rette for erfaringsoverføring mellom erfarent og uerfarent personell, og samtidig opprettholde en høyere operativ evne gjennom hele året. På den måten reduseres også utdanningsperioden før de vernepliktige kan løse oppdrag i de operative avdelingene.

For det tredje økes differensieringen av lengden på førstegangstjenesten. De minst kompetansekrevende stillingene vil få 12 måneders tjeneste som i dag, og regjeringen foreslår å gi de mest kompetansekrevende stillingene 16 måneders tjeneste. Hæren representerer et mangfold av funksjoner og kompetanseområder, og noen er mer utdanningskrevende og komplekse enn andre. En slik differensiering er derfor helt nødvendig for å få god operativ nytteeffekt av soldatutdanningen, samt et mer målrettet tjenesteløp. En kombinasjon av 12 og 16 måneders førstegangstjeneste ivaretar også behovet for å kunne anvende de vernepliktige til videre tjeneste i Heimevernet eller i Forsvarets øvrige reserver innenfor dagens ramme på 19 måneders verneplikt. Denne rammen endres derfor ikke.

For det fjerde innføres en aktiv reserve, som gjennomfører jevnlig trening og øving. Dette vil sikre nødvendig bredde, volum og beredskap i styrkestrukturen. Ordningen beskrives i pkt 7.2.

I sum utgjør disse tiltakene vesentlige endringer i bruken av den allmenne verneplikten og innretningen på førstegangstjenesten. For Hæren og Forsvaret vil disse endringene bidra til en helt nødvendig økning i den operative evnen. For fremtidige årskull som skal avtjene sin verneplikt, vil en lengre tjeneste, representert både ved førstegangstjeneste på 16 måneder og videre tjeneste i en aktiv reserve og Heimevernet, kunne oppleves å bli en større belastning. Samtidig er de aller fleste vernepliktige som er inne til førstegangstjeneste i dag høyt motiverte. Med innføringen av allmenn verneplikt for begge kjønn har rekrutteringsgrunnlaget doblet seg. Erfaringene fra pilotprosjektene i Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret med 18 måneders førstegangstjeneste er også i all hovedsak positive, både når det gjelder rekruttering og tilfredshet gjennom den ekstra tjenestetiden.

For flere av de vernepliktige legger førstegangstjenesten allerede i dag beslag på inntil to skoleår. Et nytt tjenestemønster for Hæren vil bidra til å forsterke denne problemstillingen. Samtidig er det viktig å fremheve at videreutviklingen av verneplikten og førstegangstjenesten først og fremst er drevet av operative hensyn, som skal bidra til økt sikkerhet for Norge som nasjon.

Regjeringen mener de foreslåtte endringene vil bidra til å revitalisere verneplikten i Hæren og dens betydning for den nasjonale beredskapen. Endringene vil kunne øke legitimiteten til verneplikten, så vel som den enkeltes motivasjon for å avtjene den. Samtidig er det viktig å gi anerkjennelse til dem som gjennomfører førstegangstjeneste og legge til rette for at den plikten samfunnet pålegger ikke blir en urimelig belastning for den enkelte. Det legges derfor opp til å styrke insentivene gjennom en rekke tiltak, eksempelvis årsstriper eller tilsvarende som synligjør og anerkjenner erfaring, økt tjeneste- og dimisjonstillegg for dem med 16 måneders førstegangstjeneste, økt tjenestetillegg for årlig øving og trening i reserven og reservasjon av studieplass inntil to år. I tillegg vil regjeringen se på muligheten for å gi ekstra tilleggspoeng for opptak til høyere utdanning for dem som pålegges 16 måneders førstegangstjeneste.

Dette er viktige tiltak for at førstegangstjenesten fortsatt skal være attraktiv og sikre høyt motiverte mannskaper også i fremtiden. Samtidig understrekes det at den viktigste motivasjonsfaktoren, ifølge de vernepliktige selv, er meningsfull tjeneste. Den anbefalte vernepliktsmodellen, med et kortere utdanningsløp og lengre operativ tjeneste, legger til rette for nettopp det.

Behovet for vernepliktige i førstegangstjeneste videreføres på om lag samme nivå som i dag. Fordi vernepliktige med 16 måneders førstegangstjeneste står lengre i sine respektive stillinger, blir imidlertid det årlige behovet for nye rekrutter noe redusert.

7.2 Aktiv reserve

Den skjerpede beredskapen stiller nye krav til Forsvarets evne til hurtig og samtidig styrkeoppbygging. Langtidsplanen legger derfor opp til at det som tidligere var forsvarssjefens styrkebrønn skal erstattes av identifiserte og trenede vernepliktige mannskaper (jf. 7.1). Det er en generell utvikling i europeiske lands forsvar, som i Storbritannia, Frankrike, Nederland og Finland, at reservistkonseptene revitaliseres og/eller at andelen reservister øker. Regjeringen legger til grunn at dette er en riktig retning også for den norske landmakten, og at det er nødvendig å styrke reserven i Hæren ut over det som ligger til grunn for langtidsplanen.

Med en ny innretning for den allmenne verneplikten, blir også den aktive reserven prinsipielt forskjellig fra den som allerede er vedtatt i langtidsplanen. Der dagens reserve blant annet skal bidra til å erstatte vernepliktige som er inne til førstegangstjeneste i de operative avdelingene, men som ikke har nådd et tilstrekkelig utdannings- og treningsnivå, vil den aktive reserven være en komplementær ressurs til personellet som utgjør den stående andelen av Hæren. Dette er fordi alle som er i daglig tjeneste i de operative avdelingene vil være operative året rundt.

Den aktive reserven vil fylle stillinger i de fleste av Hærens avdelinger, som i varierende grad er oppsatt i det daglige. Reserven skal øves årlig sammen med de som til daglig tjenestegjør i de operative avdelingene, og skal kunne være stridsklar i løpet av få dager. Reserven vil videre være todelt; en nasjonal reserve og en innsatsreserve. Den nasjonale reserven vil være representert i avdelingene som først og fremst er knyttet til nasjonal beredskap, og vil i all hovedsak bestå av vernepliktige. Innsatsreserven er en del av den nasjonale beredskapen, men er representert i avdelingene som også har beredskap for internasjonal innsats. Personellet i innsatsreserven vil inngå kontrakt, og har i tillegg til nasjonal beredskap en bredere oppdragsportefølje og en bedre treningsstandard enn den nasjonale reserven. Innsatsreserven vil være et viktig bidrag for å styrke Hærens evne til hurtig innsats. Det innebærer blant annet at det, til forskjell fra i dag, vil være mulig å stille hele Telemark bataljon fullt oppsatt på bare noen dagers varsel.

Reserven vil rekruttere fra tidligere ansatte og vernepliktige som har gjennomført førstegangstjenesten. Videre vil militært tilsatte i avdelinger utenfor den operative strukturen, som i staber og ved Forsvarets skoler, mobiliseringsdisponeres i den aktive reserven.

7.3 Rekruttering av soldater, befal og offiserer i Heimevernet

7.3.1 Rekruttering av offiserer og befal

Heimevernet har, med en struktur på om lag 38 000 stillinger, behov for årlig tilførsel av i underkant av 1 000 befal og offiserer. Bare deler av dette behovet kan dekkes som følge av årlig turnover av fast tilsatte befal og offiserer i Forsvaret. Heimevernet utdanner derfor mye av dette personellet selv, og til tross for omfattende kursvirksomhet, står flere stillinger vakante. Årsakene til denne utfordringen er sammensatte, og løsningen handler først og fremst om strukturelle justeringer som legger bedre til rette for at den kompetansen som er utviklet i Forsvaret blir tilført Heimevernet. Det anses å være et betydelig potensial i å anvende flere av dem Forsvaret har utdannet.

I tråd med prinsippet fra Kompetansemeldingen (Meld. St. 14 (2012–2013)) og ny ordning for militært personell (Prop. 111 LS (2014–2015)), er det i utgangspunktet kompetanse som er styrende for rekrutteringen av befal og offiserer til Forsvaret. Det gjelder også til Heimevernet. I dag er det eksempelvis slik at en militært tilsatt ikke kan overføres til en stilling med et lavere gradsnivå i Heimevernet, selv om vedkommende har den kompetansen som etterspørres. Økt bruk av flytende grader eller tilsvarende vil kunne bidra til å løse opp i slike strukturelle begrensninger. Videre må Heimevernet i større grad enn tidligere rekruttere fra andre forsvarsgrener enn Hæren, også blant de som er eldre enn 35 år. Sistnevnte må ses i sammenheng med innføringen av spesialistkorpset, som vil innebære langt mer erfarent personell på lags-, tropp- og kompaninivå enn i dag. I spesialistkorpset blir det også stadig flere erfarne grenaderer som kan overføres til Heimevernet som lagførere og nestlagførere. Den nye vernepliktsmodellen bidrar videre til mer erfarne nestlagførere blant de vernepliktige. Denne kompetansen er det også viktig at Heimevernet kan benytte seg av.

I tillegg til en bedre anvendelse av Forsvarets totale kompetansebeholdning, bør det vurderes å etablere en tilpasset troppeførerutdanning basert på eksisterende kursrekke i Heimevernet for å redusere ledetiden fra vernepliktig soldat til ferdigutdannet befal i Heimevernet. En slik modell må vurderes videre i Forsvaret og ses i sammenheng med utdanningsreformen.

7.3.2 Rekruttering i Nord-Norge

Økt permanent tilstedeværelse og et ledelseselement med et særskilt ansvar for Finnmark vil være viktige tiltak for å håndtere spesielle forhold i dette geografiske området, blant annet utfordringer knyttet til rekruttering. Heimevernets desentraliserte konsept er basert på rask responstid og lokalkunnskap. Dette forutsetter gjerne lokal tilstedeværelse. Heimevernet har også det territorielle ansvaret i landdomenet, og må derfor være i stand til å kunne gjennomføre sikringsoperasjoner og overvåke hele landarealet i fred, sikkerhetspolitisk krise og i væpnet konflikt. For å ivareta Heimevernets behov for lokal forankring, må det arbeides målrettet med rekruttering av vernepliktige fra de minst befolkede områdene av landet, og særlig i Nord-Norge. Dette må gjøres på flere måter. På kort sikt handler det om å kalle inn flere fra de nordligste fylkene. Dette tiltaket kan eventuelt kombineres med en vurdering av hvilke seleksjonskrav til tjenesten som kan justeres uten at det får vesentlige konsekvenser for den operative evnen.

Erfaringsmessig er kunnskapen om og interessen for Forsvaret delvis avhengig av den militære tilstedeværelsen lokalt. En vesentlig økt tilstedeværelse i Finnmark vil derfor kunne øke motivasjonen for å gjennomføre førstegangstjeneste blant ungdom i fylket. Det er viktig å understreke betydningen av å velge positive virkemidler for å rekruttere til Heimevernets behov i nord.

Forsvarsloven åpner videre for å utvide rekrutteringsgrunnlaget ut over den nordlige regionen ved bruk av overføringsstyrker fra andre deler av landet for å bistå lokale avdelinger.

7.4 Omstillingskonsekvenser

Langtidsplanen legger opp til en omstilling av Forsvarets personellstruktur, blant annet gjennom å dreie ressurser fra stabs- og støttefunksjoner til operativ virksomhet. De strukturelle og personellmessige endringene for landmakten vil aktualisere omstillingsbehovet ytterligere. I den foreslåtte styrkestrukturen blir det færre stillinger i landmaktens stabs- og støttefunksjoner. En ny vernepliktsmodell, med mer erfarne vernepliktige soldater som er stridsklare året rundt, vil videre redusere behovet for grenaderer i enkelte stillinger. Spesialistkorpset får flere stillinger som skal styrke den operative virksomheten.

Innføringen av et spesialistkorps bestående av erfarne grenaderer og befal, har vært en viktig prioritet for regjeringen. Å øke antallet stillinger i spesialistkorpset er i tråd med ambisjonen i Prop. 111 LS (2014–2015) og Prop. 151 S (2015–2016) om å dreie personellstrukturen i retning av færre offiserer og flere spesialister. De nye stillingene i spesialistkorpset vil være knyttet til styrkingen av operative kapasiteter innenfor blant annet oppklaring, luftvern, artilleri og langtrekkende våpensystemer. Videre vil spesialistkorpset bekle mange av stillingene i den nye avdelingen som skal drive rekrutt- og fagutdanning.

Omstillingen vil gjennomføres i perioden 2018–2021. Regjeringen legger opp til en omstillingsprosess som ivaretar den enkelte ansatte og Forsvarets behov. Det er en målsetting at kompetansen de berørte har skal gjenbrukes i Forsvaret så langt det er mulig. Det legges vekt på å understøtte omstillingen med ordninger som kan hjelpe eventuelle overtallige over i annen virksomhet, slik at de kan fortsette sin karriere utenfor forsvarssektoren.

Behovet for vernepliktige i førstegangstjeneste videreføres på om lag samme nivå som i dag. Siden vernepliktige med 16 måneders førstegangstjeneste står lengre i sine respektive stillinger, blir imidlertid det årlige behovet for nye rekrutter noe redusert.

7.5 Lovendringer

Forslaget til endringer innenfor personell- og kompetanseområdet innebærer at forsvarsloven bør endres på enkelte punkter. Særlig gjelder dette å lovfeste adgangen til å kunne benytte frivillige reserver til nasjonal beredskap. Et slikt lovarbeid er allerede varslet Stortinget i Prop. 151 S (2015–2016) i forbindelse med økt bruk av reservister med sivil kompetanse. Innføringen av en innsatsreserve aktualiserer dette ytterligere. Videre bør det gjøres mindre justeringer i enkelte paragrafer som følge av endringene i utdanningen av vernepliktige og reservister. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med forslag til et oppdatert lovgrunnlag.

Til forsiden