3 Etablering av tilskuddsordning

3.1 Utvalgets forslag

Det er ifølge utvalget ikke mulig på generelt grunnlag å fastslå i hvilken grad staten er rettslig forpliktet til å dekke de ideelle organisasjonenes historiske pensjonskostnader. Utvalget vurderte derfor om staten bør gi dekning for de historiske pensjonskostnadene, uavhengig av en eventuell rettslig forpliktelse.

Utvalget legger likevel til grunn at staten uten en ordning må forvente å bli saksøkt i stort omfang og pålagt å betale kompensasjon til mange virksomheter.

Utvalget anbefaler at staten dekker historiske pensjonskostnader som oppstår ved offentlig tjenestepensjonsordning for virksomheter som har levert lovpålagte spesialisthelsetjenester og barneverntjenester til befolkningen etter avtale med staten og regionale helseforetak.

Anbefalingen begrunnes med at det på generelt grunnlag var en omforent forståelse mellom partene at de virksomhetene som leverte disse tjenestene skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning for sine ansatte. Utvalget finner ikke tilstrekkelig holdepunkter for å hevde at offentlige oppdragsgivere ensidig har pålagt leverandørene å ha offentlig tjenestepensjonsordning. Samtaler med både representanter for leverandørene og oppdragsgiverne peker i retning av at det har vært en omforent forståelse mellom partene at virksomhetene skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning for sine ansatte. Bakgrunnen var et ønske om like lønns- og pensjonsvilkår i sektoren. Fylkeskommunene og staten dekket kostnadene til pensjon, og satt ifølge utvalget i liten grad spørsmålstegn ved dette. Se omtale i utvalgets utredning under punktene 7.3.7 og 7.3.8.

Anbefalingen bygger også på at det tidligere samarbeidet mellom partene er erstattet av en ny relasjon, der leveransen av tjenestene i stor grad er basert på konkurranse mellom virksomhetene.

3.2 Høringsinstansenes syn på utredningen

Alle høringsinstansene støttet utvalgets anbefaling om at staten bør gi kompensasjon for historiske pensjonskostnader.

LO Kommune, LO Stat, Unio, YS Kommune, YS Stat og Akademikerne la i en felles uttalelse vekt på at det et viktig og riktig prinsipp av den som har hatt finansieringsansvaret for velferdstjenestene også tar ansvaret for de langsiktige reguleringspremiene som oppstår i offentlig tjenestepensjonsordning. Videre pekte organisasjonene på at en kompensasjon også i et mer overordnet perspektiv vil være med på å bevare og beholde de ideelle aktørene som viktige og verdifulle aktører innenfor helse- og sosialtjenester.

Hovedorganisasjonen Virke uttalte følgende:

«Det er staten som har påkrevd eller skapt situasjonen der ideelle må ha offentlig like lønns- og pensjonsforhold som igjen er årsaken til de høye kostnadene. Det er i tillegg riktig ut fra prinsippet om at tjenester som leveres på vegne av det offentlige må være fullfinansiert. […] Dersom denne saken løses så vil regjeringen utløse et større potensiale som ligger i ideell sektor og sette dem i stand til å løse flere velferdsoppgaver».

Blå Kors omtaler pensjonsutfordringen for ideell sektor på følgende måte:

«Situasjonen med høye pensjonskostnader bidrar også til at ideelle aktører har en konkurranseulempe vis-a-vis private kommersielle aktører. Nyere private aktører i helse- og sosialsektorene har aldri fått lignende pålegg om offentlige like lønns- og pensjonsvilkår. Det påfører ideelle aktører en reell konkurranseulempe. Det er ikke mulig å ha likeverdige konkurranser om oppdrag mellom virksomheter med historiske pensjonskostnader og virksomheter med innskuddspensjon. De høye og uforutsigbare pensjonskostnadene truer selve driftsgrunnlaget for ideell sektor i Norge».

I høringen av utvalgets utredning begrunnet NHO sitt syn slik:

«Dette er utgifter som staten uansett kan måtte dekke som følge av rettsprosesser rundt slike kostnader. Av samfunnsøkonomiske hensyn fremstår det derfor som formålstjenlig å unngå langvarige og kostbare rettsprosesser rundt disse spørsmålene».

Spekter uttalte følgende:

«Dersom man velger å gi kompensasjon for historiske forpliktelser kan det hevdes at dette vil gi disse leverandørene en konkurransefordel i fremtidige anbud, ved at de tilsynelatende blir tilført midler. Vi legger til grunn at ordningen som eventuelt velges ikke innebærer overføring av midler til de berørte virksomhetene, men at de avlastes historiske kostnader som en fremtidig forpliktelse i regnskapet».

3.3 Høringsnotatets forslag

I høringsnotat av 12. oktober 2017 foreslo Helse- og omsorgsdepartementet, i samarbeid med Barne- og likestillingsdepartementet, å regulere tilskudd til virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning som leverer lovpålagte spesialisthelsetjenester og statlige barneverntjenester i lov og forskrift.

Formålet med tilskuddsordningen var å bidra til bedre rammevilkår for ideelle tjenesteleverandører, i tråd med regjeringens og Stortingets vedtatte politiske mål.

Lovutkastet ble utformet som en hjemmelslov, med generelle bestemmelser om formål, tilskuddsmottakere og beregning av tilskudd. Videre inneholdt utkastet hjemmel for at Kongen kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser om administrasjon, kontroll og innretningen av tilskuddsordningen.

3.4 Høringsinstansenes syn på høringsnotatet

Det var bred støtte for departementets forslag om å lovfeste en tilskuddsordning for dekning av historiske pensjonskostnader knyttet til leveranser av lovpålagte spesialisthelsetjenester og statlige barneverntjenester.

Hovedorganisasjonen Virke viser til at Stortingets flertall under behandlingen av budsjettproposisjonen mente at ordningen må arbeides videre med før den vedtas, og kommenterer derfor kun hovedtrekkene i forslaget. Organisasjonen uttrykker sin prinsipielle støtte slik:

«Det var svært positivt at regjeringen foreslo å etablere en rettighetsbasert tilskuddsordning til dekning av historiske pensjonskostnader knyttet til offentlig tjenestepensjonsordning for ideelle og enkelte andre virksomheter. Dette bygger på en prinsipiell tilnærming om at dette er utgifter det offentlige bør bære. For ideell sektor var dette et gjennombrudd. Det er positivt at lovforslaget legger opp til en lovfestet rett til tilskudd».

Ideelt Nettverk uttalte at «vi oppfatter at den løsningen man har kommet fram til vil være enda bedre enn det Hippeutvalget foreslo, særlig fordi denne modellen kan videreføres til kommuner dersom også ideelle virksomheter med kommuneavtaler etter hvert kan inkluderes løsningen».

Enkelte høringsinstanser ba om en avklaring av om en lovfesting av tilskuddsordningen også ville innebære at virksomhetene ikke lenger ville ha plikt til å balanseføre de historiske pensjonskostnadene som tilskuddet dekker. Kirken Bymisjon utdyper dette som følger:

«At kompensasjonen har bakgrunn i lov og forskrift bør medføre at virksomhetene ikke vil måtte balanseføre framtidige kostnader til reguleringspremie og andre engangskostnader, da disse garanteres dekket av staten i sin helhet ut i fra de begrensninger som ligger i forskriften. Vi vil likevel stille spørsmålet om det er helt avklart at balanseføring av forpliktelsen som staten skal dekke unngås. Vi forstår at å opprette en egen avtale for opptjeningen før 2010 skal løse det praktiske problemet for KLP som skal beregne opptjeningen før og etter 2010 – slik at Kirkens Bymisjon skal ha ansvaret for den ene og Staten for den andre».

3.5 Departementets vurdering og forslag

Regjeringen har satt i verk en rekke ulike tiltak for å nå målsettingen om vekst i andelen av den samlede helse- og omsorgssektoren som er organisert og drevet av ideell virksomhet. De mulighetene EØS-regelverket gir for å legge til rette for at ideelle organisasjoner skal forbli viktige leverandører av helse- og omsorgstjenester, skal utnyttes.

Departementet deler utvalgets vurdering av behovet for en kompensasjonsordning. De uforutsigbare historiske pensjonskostnadene kan være en ulempe i konkurransen med andre virksomheter som ikke har slike historiske forpliktelser. Innføring av en tilskuddsordning vil styrke de ideelle tjenesteleverandørenes rammevilkår, i tråd med regjeringens og Stortingets målsetting. Departementet ønsker derfor å legge til rette for at staten skal kompensere historiske pensjonskostnader.

Departementet viser til at et flertall i finanskomiteen i Innst. 2 S (2017–2018) avgitt 30. november 2017 besluttet at «innretningen på kompensasjonen må arbeides videre med før Stortinget vedtar en slik tilskuddsordning, og at ordningen derfor ikke bør besluttes nå». Det vises også til at et flertall i helse- og omsorgskomiteen i Innst. 11 S (2017–2018) var av den oppfatning at «anmodningsvedtaket ikke kan kvitteres ut før regjeringen har kommet tilbake til Stortinget med egen sak som gir det fulle bildet av ideelle virksomheters historiske pensjonskostnader».

Departementet legger på bakgrunn av komiteenes omtale til grunn at det er to forhold som kan kreve bearbeiding: Hvilke virksomheter som kan omfattes av tilskuddsordningen og tidspunktet for avskjæring av opptjeningstid ved beregningen av tilskuddets størrelse. Departementet fremmer forslag til lov nå for å unngå utsettelse av en løsning for leverandører til stat og regionale helseforetak.

Den offentlige utredningen som resulterte i NOU 2016: 12, høringsnotatet og lovforslaget er avgrenset til å gjelde historiske pensjonskostnader som private har opparbeidet seg i forbindelse med leveranser av helse- og sosialtjenester som staten og de regionale helseforetakene i dag har et lovpålagt ansvar for å tilby befolkningen. Bakgrunnen for denne avgrensningen var blant annet det kommunale selvstyret og at kommunene derfor er ansvarlige for å vurdere konsekvensene av egne avtaleforhold. Se departementets vurdering i punkt 4.5.

Hippe-utvalget fant at det fra 1970-tallet var en omforent forståelse mellom partene at leverandører av lovpålagte spesialisthelsetjenester og statlige barneverntjenester skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning for sine ansatte. Utvalget fant derfor at tilskudd til disse var rimelig. Utvalget fant for øvrig ikke grunnlag for at det hadde vært en omforent forståelse om behovet for offentlig tjenestepensjonsordning innenfor andre helse- og sosialtjenester levert til stat eller fylkeskommune enn spesialisthelsetjenester og barneverntjenester.

Det potensielle omfanget av historiske pensjonskostnader for alle ideelle aktører som har levert tjenester til det offentlige er ikke kjent og må utredes før eventuelle forslag fremmes. Utredningsbehovet er omfattende. Det vil være nødvendig å kartlegge hvilke typer tjenester ideelle har levert til det offentlige siden 1970-tallet, hvilke virksomheter som har offentlig tjenestepensjonsordning, i hvilken grad det offentlige har stilt krav til pensjonsordning overfor private, hvilke avtaler de har hatt og hvordan kostnadene er dekket frem til i dag. Kommersielle virksomheter i samme situasjon som ideelle må også kartlegges. De økonomiske konsekvensene ved en eventuell utvidelse av ordningen må forventes å være betydelige.

Departementet mener at det kan være uheldig dersom behandlingen av en tilskuddsordning for virksomheter som har historiske pensjonskostnader knyttet til statlige leveranser utsettes i påvente av at det fremmes en egen sak som gir det fulle bildet av ideelle virksomheters historiske pensjonskostnader. Departementet fremmer derfor forslag om tilskuddsordning for leverandører av statlige spesialisthelsetjenester og barneverntjenester nå, for å unngå en potensiell langvarig utsettelse av tilskudd til disse. En slik tilskuddsordning vil eventuelt senere kunne utvides til leverandører av andre tjenester.

I høringsnotatet foreslo departementet at beregningen av tilskudd skal baseres på medlemmenes opptjeningstid frem til 31. desember 2009, i tråd med utvalgets primære anbefalinger. Et flertall av høringsinstansene foreslår at beregningen skal baseres på opptjeningstid frem til ordningens ikrafttredelse. Se departementets vurdering i punkt 5.6.2. Departementet viser til at en endring av opptjeningstidspunktet har økonomiske konsekvenser som bør vurderes i forbindelse med budsjettbehandlingen. Et senere tidspunkt for avskjæring av opptjeningstid vil øke de økonomiske konsekvensene vesentlig og redusere de administrative konsekvensene, men vil slik departementet ser det ikke kreve fornyet utredning av lovforslaget. Departementet anser det derfor som hensiktsmessig å fremme forslag til lov nå. Dette gjør det mulig for Stortinget å ta stilling til tilskuddsordningens innretning i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2019.

Tilskuddsordningen bør lovfestes for å gjøre administrasjonen av ordningen enklere, gi mottakerne større forutberegnelighet om hvor mye staten dekker, gi trygghet for at kostnadene dekkes så lenge disse påløper og redusere risiko for at de statsstøtterettslige vurderingene må gjøres på nytt hvert eneste år.

Departementet har merket seg at høringsinstansene forventer at lovfestingen av tilskuddsordningen vil kunne tillegges avgjørende vekt ved virksomhetenes regnskapsføring. Departementet forvalter ikke regnskapsreglene, og kan derfor ikke avklare om reguleringen i lov og forskrift er tilstrekkelig til at kostnader knyttet til de historiske pensjonskostnadene som tilskuddet er ment å dekke skal balanseføres eller ikke.