5 Tilskuddets størrelse

5.1 Historiske pensjonskostnader

I en offentlig tjenestepensjonsordning oppstår det kostnader knyttet til tidligere opptjente pensjonsrettigheter som forfaller til betaling etter at opptjeningen har skjedd. Dette omtales som historiske pensjonskostnader.

Fremtidige hendelser som gir historiske pensjonskostnader, er for eksempel regulering av pensjonsytelser, endringer i reglene for offentlig tjenestepensjon eller endringer i reglene for pensjon fra folketrygden. Dette er forhold som ikke er kjent på tidspunktet når pensjonsretten opptjenes. Historiske pensjonskostnader kjennetegnes dermed ved at det som regel går en viss tid fra pensjonen opptjenes og frem til opptjeningen genererer økte betalingsforpliktelser.

Størrelsen på pensjonskostnadene er sammensatt av flere elementer. Årlig premie utgjør summen av ordinær årspremie, reguleringspremie og særskilte engangspremier for ytelser som ikke kan premiefastsettes på forhånd. Ordinær årspremie beregnes for å sikre retten til pensjon som medlemmene i fellesordningen tjener opp i løpet av året. De to siste premieelementene, reguleringspremie og særskilte engangspremier, finansierer historiske pensjonskostnader.

Reguleringspremie beregnes ut fra kostnadene til årlig oppregulering av opptjente pensjonsrettigheter for arbeidstakere, fratrådte som enda ikke har blitt pensjonister og pensjonister. Reguleringspremie beregnes når den samlede lønnsveksten for fellesordningen er kjent. Reguleringspremien avhenger også av alminnelig lønnsvekst.

Særskilte engangspremier skal dekke andre pensjonsrettigheter som medlemmene får i løpet av året, og der premien ikke beregnes på forhånd ut fra forsikringstekniske beregninger. Slik premie beregnes når pensjonsrettighetene oppstår, ofte vil det si når pensjonen skal utbetales.

5.2 Utvalgets forslag

Utvalget anbefaler at staten under ingen omstendighet bør dekke historiske pensjonskostnader som knytter seg til opptjeningstid etter at en kompensasjonsordning er trådt i kraft.

Utvalget mener primært at opptjeningstid frem til utgangen av 2009 bør inngå i kompensasjonsordningen, men åpner samtidig for at både administrative og politiske hensyn kan tilsi at opptjeningstiden frem til kompensasjonsordningen trer i kraft også bør inngå.

Utvalget anbefalte at virksomhetene ikke kompenseres for kostnader som allerede er dekket gjennom den prisen de har mottatt for tjenestene.

Utvalget avgrenset forslag om kompensasjon av historiske pensjonskostnader til å gjelde leveranse av statlige helse- og sosialtjenester fordi mandatet var begrenset til dette. Leveranser til kommuner og private skulle derfor ikke tas med i beregningsgrunnlaget. Utvalget mente likevel at det av administrative grunner burde vurderes å kompensere kostnader som skyldes leveranser av tjenester som kommuner i dag har ansvar for, dersom disse utgjør en mindre vesentlig del av kostnadene. Bakgrunnen for dette var de praktiske utfordringene med å fordele kostnadene på ulike aktiviteter langt tilbake i tid.

Utvalget verken drøfter eller tar stilling til om arbeidsgiveravgift av pensjonspremien bør kompenseres. Avgiften er heller ikke inkludert i utvalgets beregninger.

5.3 Høringsinstansenes syn på utredningen

Et flertall av høringsinstansene foreslår å kompensere kostnader knyttet til opptjeningstid frem til ordningen trer i kraft, blant annet KS, Ideelt nettverk, Hovedorganisasjonen Virke, Frivillighet Norge, Blå Kors, Frelsesarmeen, Kirkens Bymisjon, CatoSenteret, LO, Unio, YS og Akademikerne.

KLP uttalte seg slik om de praktiske konsekvensene av ulike skjæringstidspunkt i høringen av utvalgets utredning:

«Det vil medføre henimot uoverstigelige praktiske problemer hvis man i 2017 må gå tilbake til 2009 og splitte pensjonsforpliktelsene i hva som er opptjent før og etter 2009. Å sette skilledatoen til ikrafttredelsestidspunktet for en eventuell kompensasjonsordning, f.eks. 1. januar 2018, ville derimot gjøre oppsplittingen enkel og i tråd med løsningene i beslektede saker tidligere».

Flere peker på at det ikke har vært praktisk mulig å bytte pensjonsordning før nylig og at ideelle virksomheter må få tid til å omstille seg. Kirkens Bymisjon uttaler seg slik:

«Datoen bør settes fra et tidspunkt da tilstrekkelig gode alternative tjenestepensjonsordninger ble tilgjengelig i markedet og slik at det tas hensyn til at overgang fra offentlig tjenestepensjon til annen pensjonsordning er en tidkrevende prosess. Det fantes ikke kvalitativt gode alternative pensjonsordninger før i 2014. Det var dermed ikke mulig å komme i dialog med de ansattes organisasjoner om så vidt store endringer som det her var snakk om. Fra 2014 kom Hybridpensjonen og lov om tjenestepensjon ble vesentlig endret ved at satsene for innskudd kunne økes fra 4 % til 7 %. Med dette ble mulighetene for å spare til pensjon for de ansatte vesentlig forbedret».

Frelsesarmeen viser til at «organisasjonene har vært bundet til offentlig tjenestepensjon gjennom Virke som arbeidsgiverorganisasjon» og at «bytte av pensjonsordning ville medført at en også måtte bytte arbeidsgiverorganisasjon».

Ideelt Nettverk uttaler følgende om betydningen av forhandlinger om tariffavtalene:

«En prosess med bytte av pensjonsordning involverer tillitsvalgte, fagforeninger, arbeidsgiverforening og interessenter. For å ivareta våre ansatte på best mulig måte og vårt ansvar som arbeidsgiver innebærer dette en prosess basert på et grundig og inkluderende arbeid, og der alle parter blir hørt – noe om nødvendigvis vil ta tid. Det må også ses på at et eventuelt bytte av ordning vil nødvendigvis måtte gjøres ved tarifforhandlinger. I så måte vil en overgangstidspunkt avhenge av når tariffavtalene går ut».

Blå Kors peker på at et skjæringspunkt når kompensasjonsordningen trer i kraft vil gi ideelle mest likeverdige rammevilkår med offentlige og kommersielle aktører, samt likebehandling av alle virksomheter med historiske pensjonskostnader.

NHO og Spekter tar til orde for at kun opptjeningstid før utgangen av 2009 bør kompenseres. Spekter viser til at det for mange virksomheter var klart lenge før 2009 at det ikke lenger var en forpliktelse at virksomhetene skulle ha offentlig tjenestepensjon. NHO uttaler følgende:

«NHO kan ikke se at administrative hensyn bør veie tyngre enn den betydelige merkostnaden det vil innebære for staten å dekke en lengre periode enn til utgangen av 2009. Det må også tillegges vekt at det dreier seg om avtaleforhold som de ideelle organisasjonene, i hvert fall til en viss grad, har gått inn i med bevissthet rundt sine forpliktelser. Det må også påpekes at flere ideelle aktører har endret pensjonsordning i tråd med endrede forutsetninger. Hvorvidt man burde forventet at alle ideelle aktører raskt tilpasset seg en ny virkelighet, bør absolutt være gjenstand for diskusjon. Kompensasjonsordningen bør ikke fremstå som en uforutsett fordel for dem som har utsatt en nødvendig beslutning om å gå over til en mer bærekraftig pensjonsordning. Det kan således fremføres vektige argumenter for at skjæringstidspunktet bør settes tidligere».

NHO og KS Bedrift støtter utvalget i at kompensasjonsordningen kun bør gjelde de historiske pensjonskostnadene som vil påløpe i fremtiden, og at det avgrenses mot allerede påløpte og betalte historiske pensjonskostnader.

Helse Sør-Øst RHF har følgende kommentarer til de eksisterende avtalenes betydning for beregningen av tilskudd:

«Helse Sør Øst har fra 2008 og etter hvert som avtaler skulle fornyes sørget for at alle kostnader blir inkludert i pristilbudet fra leverandørene. Det innebærer at de historiske pensjonskostnadene for disse årene er dekket via avtalene. Vi som kjøper tjenestene har ikke innsikt i hvor stor andel av vederlaget som relaterer seg/bør relatere seg til historiske pensjonskostnader og at det således blir krevende å bli enige om et omforent beløp for den enkelte avtalepart som også ivaretar likebehandling mellom leverandørene. Etter Helse Sør-Øst RHFs syn vil det således være å foretrekke at kompensasjonsordningen tok hensyn til de foreliggende avtalene. Alternativt kan konsekvensen bli at gjeldende avtaler må sies opp og konkurranseutsettes på ny for å sikre at nye avtaler hensyntar den da foreliggende kompensasjonsordning».

Få høringsinstanser uttaler seg uttrykkelig om de virksomhetene som kvalifiserer for tilskudd skal få kompensert kun historiske pensjonskostnader knyttet til spesialisthelsetjenester og statlige barneverntjenester, eller også kostnader knyttet til leveranse av andre tjenester. I høringen av utvalgets utredning ga de aller fleste instansene sin generelle støtte til utvalgets vurderinger. Helse Sør-Øst RHF mente at bare kostnader knyttet til tjenester som staten har ansvar for bør kompenseres. Frelsesarmeen mente at også kostnader knyttet til kommunale tjenester bør kompenseres hvis det utgjør en mindre andel av virksomhetens kostnader. Virke uttalte følgende:

«Vi gjør oppmerksom på at det er flere ideelle aktører som leverer eller har levert tjenester til både staten og kommunen uten at det er mulig å skille ut avtalene til de ansatte i denne tjenesteproduksjonen. Eks HVPU-reformen som har ført til at ansatte har beveget seg mellom forvaltningsnivåene med samme avtalegrunnlag. Virke mener det følger logisk ut fra et statlig ansvar for pensjonskostnadene at disse virksomhetene og deres ansatte tas med i en statlig kompensasjonsordning».

5.4 Forslaget i høringsnotatet

Departementets forslag i høringsnotatet var basert på utvalgets primære anbefalinger.

Departementet foreslo at tilskuddet beregnes på grunnlag av virksomhetens årlige pensjonspremie knyttet til medlemmenes opptjeningstid før 1. januar 2010.

Tilskuddet skulle kun kompensere for pensjonskostnader som forfaller etter ordningens ikrafttredelse. Arbeidsgiveravgift på pensjonspremiene ble også foreslått kompensert, i den grad utbetalingen av tilskuddet skjer direkte til virksomheten.

Departementet foreslo å lovfeste avkorting av tilskuddet for avkastning på fond forvaltet av tjenestepensjonsleverandøren, kompensasjon som allerede er gitt eller er forutsatt dekket etter avtale, samt premie som skyldes annet enn levering av lovpålagte spesialisthelsetjenester og statlige barneverntjenester.

Nærmere regler for beregningen av tilskuddets størrelse ble foreslått forskriftsfestet.

Departementet avgrenset forslaget mot pensjonskostnader knyttet til den lovfestede pensjonsordningen for sykepleiere og pensjonsordningen for sykehusleger.

Departementet foreslo videre å forskriftsfeste at tilskudd kunne gis i den grad virksomheter, som tidligere har levert tjenester som omfattes av lovens virkeområde, ved forskriftens ikrafttredelse leverer tjenester til også andre enn stat eller regionale helseforetak.

5.5 Høringsinstansenes syn på høringsnotatet

Også i høringen av departementets forslag mente et flertall av høringsinstansene at tilskuddsordningen bør kompensere for kostnader knyttet til opptjeningstid frem til ordningen trer i kraft. Kirkens Bymisjon, Ideelt Nettverk og Frelsesarmeen argumenterer subsidært for at skjæringstidspunktet legges til tidligst i 2014 eller 1. januar 2015. Spekter uttaler på sin side at organisasjonen «ikke har innvendinger til at utvalgets forslag nå legges til grunn i lovforslaget, dvs. at det kompenseres for opptjeningstid før 2010».

Blå Kors uttaler at «med knekkpunkt i 2009 vil Blå Kors fortsatt sitte igjen med en betydelig økonomisk belastning som både vil påvirke vår konkurransesituasjon i fht kommersielle aktører og vil gi betydelige egenkapitalutfordringer i møte med ny regnskapslov».

Kirkens Bymisjons primære standpunkt er at 1. januar 2018 både er et riktig og hensiktsmessig skjæringspunkt, blant annet fordi ideell sektor ikke stod fritt til å etablere nye pensjonsordninger før lov og tariffavtale gjorde dette mulig i praksis:

«Det kan dokumenteres at det for ideell sektor ikke har vært mulig og forsvarlig å bytte pensjonsordning fra tidligst 1.1.2015. For å opptre forsvarlig måtte vi vente på Banklovkommisjonens utredning (januar 2013) og Lov om tjenestepensjon 2014 (Hybridpensjonen). Samtidig ble loven om innskuddspensjon forbedret slik at det i praksis var mulig å gå over fordi sparesatsene til alderspensjon økte betydelig. Disse lovene trådte i kraft 1.1.2014. Det var ikke mulig for ideell sektor å foregripe disse lovendringene. De aller fleste organisasjonene var dessuten tariff-forpliktet til offentlig tjenestepensjon gjennom VIRKE som arbeidsgiverorganisasjon. De sentrale parter i tariffavtalene åpnet først sommeren 2014 muligheten for annen pensjonsordning enn offentlig tjenestepensjon. Vi måtte vente til lovfestingen og tariffpartenes arbeid ble sluttført.»

Ideelt Nettverk utdyper begrunnelsen for at skjæringspunktet bør settes til 1. januar 2018 slik:

«Et viktig moment er at de virksomheter/organisasjoner som har endret pensjonsordning til hybrid eller innskuddspensjon fortsatt bærer forpliktelsen for ansatte over 52 år fordi disse har tariffmessig rett til å fortsette med ytelsespensjon. Opptjeningen for disse i perioden 2010 til 2017 blir en vesentlig byrde dersom skjæringspunktet 2010 opprettholdes».

Kirkens Bymisjon, Ideelt Nettverk og Frelsesarmeen har som subsidiært standpunkt at opptjeningstid frem til 1. januar 2015 bør legges til grunn. Dette vil ifølge organisasjonene gjøre det lettere å fremlegge regnskapsdokumentasjon og redusere risikoen for feil ved anvendelse av sjablongløsning. Kirkens Bymisjon utdyper dette slik:

«Kirkens Bymisjon er en av dem som hadde sin offentlige ytelsespensjon i DNB og ble gjenstand for en «tvangsflytting» til KLP i 2014 da DNB avviklet sin avdeling som leverte dette produktet. Vi faller derfor i gruppen som blir gjenstand for en eventuell sjablongløsning med den risiko for feil som ligger i dette. Da vi i 2014 overførte ordningen tilbake til KLP, måtte vi innbetale vesentlige summer for å fylle opp ulike fond – fordi DNB og KLP hadde ulike faktorer og periodiseringsregler for hvordan fondene ble regulert for hvert år. I realiteten tilhører deler av disse summene perioden foran 2010 (vi flyttet til DNB i 2004). En sjablongløsning vil av denne grunn for vår del ikke kunne gi tilfredsstillende riktighet. Vi må kunne anta at KLP i forbindelse med flyttingen i 2014 fikk all nødvendig data fra DNB for å beregne individuelle opptjeninger og reserver. Jobben for KLP som må gjøres i forbindelse med flytting til egen ordning for de som skal kompenseres blir vesentlig enklere dersom skjæringstidspunktet settes til 1.1.2015 eller senere.»

KLP viser til departementets omtale av behovet for systemendringer, langvarig og omfattende saksbehandling og avtale med KLP og anser at dette er «et tilfredsstillende utgangspunkt for arbeidet». KLP vil komme tilbake til en realistisk tidsplan når de nødvendige beslutninger er fattet. KLPs syn på gjennomførbarheten av å legge opptjeningstiden frem til 2010 til grunn er som følger:

«I de tilfeller der de berørte kunder har hatt et sammenhengende avtaleforhold til KLP siden før 2010, har KLP all relevant historikk, slik at det prinsipielt er mulig – om enn arbeidskrevende – å gjennomføre en nøyaktig oppsplitting av forpliktelsene. En relativt stor del av de berørte kunder er imidlertid flyttet til KLP etter 1. januar 2010, og i disse tilfellene kan historikken fra tiden før tilflyttingstidspunktet ha noen mangler. I slike tilfeller foreslår departementet å åpne for bruk av forenklet metode ved oppsplitting av pensjonsforpliktelsene. Forskriftsutkastet angir at i så fall «… skal tilskuddsbeløpet tilsvare årlig pensjonspremie for historiske pensjonskostnader for offentlig tjenestepensjonsavtale med avkorting for: a) en andel som tilsvarer økningen i pensjonsavtalens premiereserve mellom 31. desember 2009 og søknadstidspunktet …». KLP vil bidra til å utforme de detaljerte løsningene for oppsplitting med utgangspunkt i dette.»

Ideelt Nettverk og Frelsesarmeen mener at det må gis tilskudd til dekning av historiske pensjonskostnader også i den perioden eksisterende avtaler løper. Frelsesarmeen begrunner dette slik:

«Det kan derimot stilles spørsmål ved om det offentlige gjennom eksisterende avtaler betaler for alle kostnader knyttet til historisk drift. For eksempel er også betalt reguleringspremie i 2010–2017 for historisk drift for tiltak som er nedlagt. Det er ikke lagt til grunn fra det offentlige at det er rom for å legge inn disse kostnadene i konkurranse, da det har vært et stort fokus på pris.»

Kirkens Bymisjon forutsetter at nedlagte virksomheter som ikke lenger har eksisterende avtale, inngår i ordningen.

Bufdir mener det ikke vil være forsvarlig å bruke store ressurser på å trekke kostnadene til historiske pensjonsforpliktelser ut av vederlaget gjennom reforhandling av eksisterende avtaler, for så å kompensere dette gjennom tilskudd, når utgangspunktet er at avtalene er ment å dekke leverandørenes utgifter til historiske pensjonsforpliktelser.

Frelsesarmeen mener at også påløpte kostnader som forfalt før ordningens ikrafttredelse må dekkes.

Frelsesarmeen, Ideelt Nettverk, Kirkens Bymisjon og N.K.S. Kløverinstitusjonene mener at det bør presiseres at premiefondene tilfaller virksomhetene – ikke staten. Frelsesarmeen begrunner dette slik:

«Det er i høringen ikke omtalt eierskapet til opparbeidet premiefond fram tom. 2009. Dersom staten kun tar ansvar for opparbeidede rettigheter fram til 2009 vil endringer i premiefond fra 2010 naturlig tilfalle virksomhetene til bruk for framtidig premiebetaling for den andelen som ikke er omfattet av kompensasjonsordningen. Premiefond opparbeidet fram tom. 2009 må også tilfalle virksomhetene, da dette er midler som virksomhetene ellers kunne tatt ut som overskudd ved å belaste premiefondet fortløpende. Det ville også vært en urimelig forskjellsbehandling av de virksomhetene som har opparbeidet seg et premiefond, i forhold til de som har belastet premiefondet fortløpende.»

Kirkens Bymisjon uttaler følgende om avkastning på premiefond:

«Avkastning til premiefond for det siste året før skjæringspunktet må tilfalle virksomhetene fordi vi har sittet med ansvaret helt fram til da. Dette blir ikke bokført før generalforsamlingen i KLP endelig har vedtatt sine regnskap i løpet av første halvår påfølgende år.»

Frelsesarmeen og Kirkens Bymisjon mener at staten må dekke egenkapitaltilskuddet for regulering av oppsatte rettigheter etter ikrafttredelsen av ordningen. Egenkapitaltilskuddet innbetales til KLP som følge av at virksomheten har pensjonsordningen sin i dette selskapet, og kravet følger av vedtekter for Kommunal Landspensjonskasse gjensidig forsikringsselskap § 2-3. Frelsesarmeen begrunner standpunktet slik:

«For organisasjonene vil en slik egenkapitalinnbetaling være å anse som en kostnad og ikke en egenkapital, da dette er midler som organisasjonene ikke vil få tilbakebetalt med mindre en hadde flyttet pensjonsordningen over til annen pensjonstilbyder som ikke har et slikt krav. I og med at KLP nå er eneste aktør som tilbyr en slik pensjonsavtale vil det ikke være mulig å flytte midlene».

Kirkens Bymisjon presiserer at «dersom det igjen blir åpning for andre leverandører eller at KLP endrer vedtektene slik at EK returneres til eieren (som da antas å være staten) vil dette tilfalle staten ved opphør og frigjøring av EK».

5.6 Departementets vurdering og forslag

5.6.1 Utgangspunkt i årlig premie til kommunal tjenestepensjonsordning

Departementet opprettholder forslaget om at tilskudd skal beregnes av årlig premie til kommunal tjenestepensjonsordning regulert i lov 10. juni 2005 nr. 44 om forsikringsvirksomhet kapittel 4.

Forslaget innebærer at tilskudd ikke skal beregnes for opptjening i pensjonsordning etter lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere eller opptjening i pensjonsordning for sykehusleger. Tilskuddet skal heller ikke beregnes for opptjening etter foretakspensjonsloven eller den tidligere ordningen med tjenestepensjonsordning etter skatteloven (TPES).

5.6.2 Opptjeningstid

Departementet deler utvalgets vurdering at staten under ingen omstendighet bør dekke historiske pensjonskostnader som knytter seg til opptjeningstid etter at en kompensasjonsordning er trådt i kraft.

Tidspunktet for når det offentlige ikke lenger forutsatte offentlig tjenestepensjonsordning i kontrakter varierer mellom de ulike tjenestene og virksomhetene. Departementet foreslår en felles grense for opptjeningstid til 1. januar 2010. Det er lagt avgjørende vekt på at en felles grense vil gi enklere administrasjon, likebehandling uavhengig av kontrakters ulike utløpsdatoer og en rimelig løsning for de ideelle sett under ett.

Departementet opprettholder forslaget, i tråd med utvalgets primære anbefaling, om at kostnader knyttet til medlemmers opptjeningstid etter 31. desember 2009 ikke bør kompenseres. Det legges avgjørende vekt på at staten ikke bør dekke kostnader som oppstod etter at virksomhetene burde ha endret pensjonsordning. Det ble ut over 2000-tallet på det rene at staten og de regionale helseforetakene ikke forutsatte at de private avtalepartene skulle ha offentlig tjenestepensjonsordning. Ifølge utvalget var dette allment kjent før 2010. Det er videre lite sannsynlig at staten eller regionale helseforetak er rettslig forpliktet til å dekke kostnader knyttet til opptjeningstid etter 2010 fordi de nye avtalene uttrykkelig bestemmer at pensjonskostnader skal med i tilbudet. Departementets forslag innebærer en rimelig avveining mellom statens og virksomhetenes ansvar for å håndtere utfordringene med pensjonskostnadene.

De administrative engangskostnadene knyttet til KLPs arbeid med å føre opptjeningstid tilbake til 2010 vil være betydelige i oppstartsfasen, men utgjør kun en forholdsmessig liten del av de totale kostnadene. De administrative kostnadene tillegges derfor ikke avgjørende vekt. Se omtale av de administrative og økonomiske konsekvensene av ulike opptjeningstider i proposisjonens kapittel 10.

Departementet tar sikte på å forskriftsfeste at alle virksomhetene underlegges en nøyaktig og manuell tilbakestilling av all opptjeningshistorikk etter 31. desember 2009. Dette vil bidra til at det ikke oppstår enkelttilfeller med urimelige utslag. I de tilfellene dette ikke er mulig, foreslås det at dekningen knytter seg til en sjablongløsning der det tas utgangspunkt i forholdet mellom premiereserven per 31. desember 2009 og premiereserven på beregningstidspunktet for den enkelte virksomhet. Det er grunn til å tro at tilskudd etter sjablongalternativet vil kunne bli tilnærmet lik de faktiske kostnadene for større virksomheter. Den enkelte virksomhet kan imidlertid komme til å få noe mer eller noe mindre kompensasjon enn det en nøyaktig beregning ville lede til. En slik beregning kan også gi usikkert og potensielt sterkt misvisende resultat for mindre virksomheter. Avvikene vil både kunne gå i virksomhetenes favør og disfavør.

5.6.3 Fremtidige kostnader

Departementet opprettholder forslaget om å kompensere kun for pensjonspremier som forfaller etter ordningens ikrafttredelse. Dette begrunnes med at historiske pensjonskostnader som er påløpt og betalt i stor grad er dekket gjennom mottatt betaling, driftstilskudd og enkelttilskudd for leveranser av helse- og sosialtjenester til det offentlige. I likhet med utvalget, mener departementet at eventuelle udekkede utgifter som relaterer seg til allerede forfalte krav bør avklares direkte mellom partene.

5.6.4 Avkorting for avkastning

Departementet opprettholder forslaget om å gjøre avkorting i tilskuddet for avkastningen på fondsmidler. Dette er i tråd med utvalgets anbefaling. Når staten dekker pensjonspremien for virksomheten gjennom tilskuddsordningen, bør de delene av avkastningen som ellers kunne gått med til å betale premien det aktuelle året også komme staten til gode. Det er ikke naturlig at virksomheten skal beholde hele avkastningen når den selv skal dekke kun deler av de historiske pensjonskostnadene.

Departementet legger til grunn at premiefondet i sin helhet tilhører virksomhetene. Det er valgfritt om virksomhetene vil sette avkastningen på premiereserven på et premiefond, for slik å bygge opp en buffer for dekning av senere års premier. Mange virksomheter velger imidlertid ikke å avsette midler på premiefondet. Hvordan virksomhetene velger å plassere eller bruke avkastningen på premiereserven skal ikke påvirke tilskuddets størrelse. Det er videre ikke ønskelig å gi virksomhetene et sterkt insentiv til å unnlate å sette av midler på premiefondet. Departementet foreslår derfor å presisere i forslaget til lov at det er avkastningen på premiereserven og tilleggsavsetninger som skal komme til avkorting i tilskuddet, ikke avkastningen på premiefond.

Departementet legger til grunn at det i prinsippet er avkastningen for det året tilskuddet er beregnet som skal komme til avkorting i tilskuddet til den enkelte virksomhet. Denne avkastningen er imidlertid ikke kjent på tidspunktet for beregningen av tilskuddet, ettersom det bokføres først når året er omme. Det tilsier at foregående års avkastning bør legges til grunn for å beregne avkortingen. Alternativet er et estimat som senere må korrigeres ved motregning etc. Departementet vil, i samråd med KLP, finne en hensiktsmessig måte å fordele avkastningen av premiereserven og tilleggsavsetningene som kan gå til dekning av premiekrav det første året.

5.6.5 Avkorting for kompensasjon i eksisterende avtaler

Departementet opprettholder forslaget om at det i utgangspunktet ikke gis tilskudd for dekning av historiske pensjonskostnader i den perioden eksisterende avtaler løper.

Anskaffelsesreglene tillater etter departementets oppfatning ikke at staten kompenserer historiske pensjonskostnader som virksomheter ifølge eksisterende avtaler med regionale helseforetak eller Bufdir selv må dekke. Det er lite sannsynlig at det er lovlig å gi ekstra vederlag av noe omfang uten å endre eller si opp avtalene. Leverandøren kan derfor ikke kreve ytterligere kompensasjon for historiske pensjonskostnader som forfaller i avtaleperioden, og oppdragsgiveren har ikke anledning til selv å tilby slik kompensasjon. For å unngå dobbeltdekning, må kontraktene derfor reforhandles eller tilskuddet bortfalle.

I avtaler om tjenestekjøp inngått av regionale helseforetak og Bufdir etter 2010 er det gjennomgående presisert at leverandørene selv skal dekke alle kostnader forbundet med tjenestene, inkludert pensjonskostnader. Dette gjelder også premiene for historiske pensjonskostnader som forfaller til betaling i avtaleperioden.

Når den eksisterende avtalen utløper kan tilskudd ytes. Nye avtaler inngått etter at en tilskuddsordning er iverksatt kan innrettes slik at det tas høyde for det statlige tilskuddet ved inngåelsen av kontrakten.

Virksomheter som ikke har avtaler om leveranser av de aktuelle tjenestene med de regionale helseforetakene eller staten når tilskuddsordningen settes i kraft, får ingen avkorting på grunnlag av at det allerede er avtalt kompensasjon. Dette gjelder også for pensjonsforpliktelsene til nedlagte virksomheter som er overtatt av morselskapet eller andre virksomheter. Departementet minner imidlertid om at forpliktelser knyttet til slike virksomheter kan falle utenfor det foreslåtte virkeområdet for tilskuddsordningen, for eksempel fordi de er overtatt av Overføringsavtalens Sikringsordning.

I prinsippet kunne hver enkelt oppdragsgiver pålegges å vurdere om den enkelte avtale tillater noe økt vederlag, slik den er utformet i dag. Departementet foreslår ikke en løsning som er avhengig av den enkelte oppdragsgivers vurdering fordi det er lite sannsynlig at det vil være rom for en vesentlig økning av vederlaget, det vil gi mer administrasjon, det kan gi opphav til forskjellsbehandling og det åpner for konflikter.

Departementet opprettholder forslaget om at det likevel skal gis tilskudd dersom avtalene etter en lovlig reforhandling åpner for dette. Disse kostnadene vil ikke lenger være kompensert etter avtalen, i den grad oppdragsgiver bekrefter at eksisterende avtaler er reforhandlet og at kostnadene til historiske pensjonskostnader er trukket ut fra vederlaget. Det er derfor ikke nødvendig å presisere dette i lovens ordlyd.

Departementet er usikker på om det i praksis vil la seg gjøre å reforhandle avtalene. I sine høringsuttalelser uttaler de regionale helseforetakene at det ikke er mulig å vite hvilke kostnader virksomhetene faktisk har lagt inn i sine tilbud, og at det derfor kan bli krevende å bli enige om et omforent beløp for den enkelte avtalepart som også ivaretar likebehandling mellom leverandørene. Totalkostnadene og stykkpris er oppgitt, men ikke fortjenestemargin og hvilke kostnader virksomhetene har beregnet for de ulike kostnadselementene.

Dersom det tas hensyn til reforhandlede avtaler, vil de regionale helseforetakene og Bufetat få reduserte utgifter knyttet til avtalens resterende virketid, mens staten må betale mer i tilskudd for de aktuelle årene. Den administrativt enkleste løsningen for staten og oppdragsgiverne vil være ikke å ta hensyn til reforhandlede avtaler. Departementet tar likevel sikte på å forskriftsfeste at tilskudd kan gis dersom oppdragsgiver bekrefter at kostnadene til historiske pensjonskostnader er trukket ut fra vederlaget for eksisterende avtaler. Det legges avgjørende vekt på at det er vanskelig å utelukke at en reforhandling kan lykkes i å trekke ut kostnadene til historiske pensjonskostnader, og at det i slike tilfeller kan oppfattes som uheldig å ikke gi virksomhetene anledning til å motta tilskudd. Stortinget har også i vedtak 13. november 2014, fattet i forbindelse med behandlingen av Dok. 8: 85 S (2013–2014), forutsatt reforhandlinger gjennom gjensidig oppsigelsesmulighet på barnevernområdet i forbindelse med en delt anskaffelsesprosess mellom skjermet og ikke-skjermet konkurranse.

Departementet foreslo i høringsrunden å forskriftsfeste at tilskudd likevel kan gis mens eksisterende avtaler løper, i den grad virksomheten ved forskriftens ikrafttredelse leverer tjenester til andre enn stat eller regionale helseforetak. Høringsinstansene uttalte seg ikke om forslaget. Departementet ser imidlertid behov for å vurdere forslaget på nytt. Det skyldes blant annet at situasjonen ved avtaleinngåelsen bør være avgjørende for om kompensasjon kan gis og at det ikke er kjent hvilke pensjonskostnader hver enkelt leverandør den gang la til grunn. Forslaget kan videre lede til forskjellsbehandling av virksomheter med samme pensjonskostnad, avhengig av om de har begynt å levere nye tjenester og avhengig av hvordan de er organisert.

5.6.6 Avkorting for kostnader knyttet til annet enn spesialisthelsetjenester og statlig barnevern

Mange ideelle virksomheter med offentlig tjenestepensjonsordning har levert tjenester til kommuner og private, i tillegg til spesialisthelsetjenester eller barneverntjenester som staten i dag har ansvar for. Utvalget omtaler dette som kombinert drift. Kommunene kan ha kjøpt helse- og sosialtjenester som sykehjemsdrift, barneverntjenester og rustiltak. Privatbetalende kunder eller forsikringsselskap kan ha kjøpt helsehjelp. I tillegg kan de ideelle virksomhetene ha tilbudt egenfinansierte tjenester til vanskeligstilte eller tjenester finansiert av statlige tilskudd. Tjenestene kan være levert i samme periode eller til forskjellig tid.

Departementet opprettholder forslaget om å avkorte tilskuddet for historiske pensjonskostnader som skyldes leveranser av annet enn lovpålagte spesialisthelsetjenester og statlige barneverntjenester. Det innebærer at virksomheter som har rett til tilskudd fordi de har levert spesialisthelsetjenester eller barneverntjenester, ikke får dekket de delene av de historiske pensjonskostnadene som skyldes tidligere leveranser til kommuner, leveranser til private, tilskuddsfinansiert aktivitet eller frivillig aktivitet.

Departementet legger avgjørende vekt på at det er prinsipielt riktig at staten kun kompenserer kostnader som staten har bidratt til innenfor tjenestesektorer som den selv er ansvarlig for.

Avkorting vil forhindre uforholdsmessig store tilskudd til eventuelle virksomheter som kvalifiserer til tilskudd på grunn av begrensede leveranser til staten, men som har opparbeidet seg store pensjonskostnader hovedsakelig knyttet til kommunale eller andre tjenesteleveranser. Uten avkorting vil i teorien en virksomhet som har hatt én begrenset leveranse av spesialisthelsetjenester eller barneverntjenester i løpet av de siste 40 årene kunne få dekket alle sine historiske pensjonskostnader.

Tjenester til det private markedet har ikke tilknytning til det offentlige. Kostnader tilknyttet slike leveranser bør derfor ikke omfattes av en statlig tilskuddsordning.

Pensjonskostnader knyttet til frivillige og tilskuddsfinansierte tjenester foreslås ikke kompensert fordi det ikke er holdepunkter for å hevde at det offentlige har forutsatt at ansatte skal ha offentlig tjenestepensjonsordning. Tjenestene er ikke lovpålagte og det er ønskelig å opprettholde et prinsipielt skille for å unngå forskjellsbehandling mot virksomheter i samme situasjon som ikke i tillegg har hatt avtaler med staten.

Etter departementets vurdering er det mulig å benytte en metode med egenrapportering om virksomhetenes historiske omsetning for fastsettelse av tilskuddets avkorting. Søkeren kan avgi en egenerklæring om hvordan omsetningen har vært fordelt i perioden, basert på den tilgjengelige dokumentasjonen, erfaringer og eget beste skjønn. Dette innebærer en del administrasjon for virksomhetene og tilskuddsmyndigheten i tilskuddets etableringsfase, men anses å være håndterbart. Det er derfor ikke nødvendig å dekke de historiske pensjonskostnadene knyttet til leveranser til kommuner, private m.v. av hensyn til administrative utfordringer, slik utvalget åpnet for.

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om dette spørsmålet i forbindelse med høringen.

5.6.7 Arbeidsgiveravgift

Tilskuddet kan utbetales enten direkte til virksomhetene eller til pensjonsleverandøren (i praksis KLP). Ved utbetaling til KLP, vil KLP redusere premiekravene overfor virksomhetene tilsvarende tilskuddet. Ettersom arbeidsgiveravgiften betales av den fakturerte premien, vil virksomhetene belastes for mindre arbeidsgiveravgift ved sistnevnte utbetalingsløsning. Dersom tilskudd imidlertid utbetales direkte til virksomhetene, vil virksomhetene betale arbeidsgiveravgift på premien før tilskuddet er trukket fra. Det er ikke rimelig at valg av utbetalingsmetode skal avgjøre virksomhetenes totale kostnader. Departementet tar derfor sikte på å forskriftsfeste at tilskuddet utbetales til pensjonsleverandøren. Dersom dette viser seg vanskelig å gjennomføre i praksis, vil det kunne forskriftsfestes kompensasjon også for arbeidsgiveravgift.

5.6.8 Egenkapitaltilskudd

Kravet om betaling av egenkapitaltilskudd følger av medlemskapet i KLP. Det kreves et årlig bidrag som andel av premiereserven. I tillegg kan det påløpe særskilte egenkapitaltilskudd. Dersom virksomhetene senere flytter den offentlige tjenestepensjonsordningen til et annet selskap (dette er ikke mulig i dag siden ingen andre aktører tilbyr slik ordning), vil innbetalt egenkapitaltilskudd kunne bli tilbakebetalt, jf. vedtekter for Kommunal Landspensjonskasse gjensidig forsikringsselskap § 2-3 punkt 4.

Frelsesarmeens og Kirkens Bymisjons synspunkt om at staten må dekke egenkapitaltilskudd blir ivaretatt gjennom at det etter forslaget etableres en avtale for opptjening frem til et skjæringstidspunkt, i høringen satt til 31. desember 2009, og en annen avtale for senere opptjening. KLP krever i dag ikke egenkapitaltilskudd for avtaler uten aktive medlemmer. Det medfører at det ikke vil bli avkrevd egenkapitaltilskudd for den avtalen som det statlige tilskuddet skal beregnes av. Virksomhetene er ansvarlig for å betale egenkapitaltilskudd for den avtalen som gjelder opptjening etter skjæringstidspunktet, i den grad de fortsatt har offentlig tjenestepensjonsordning i KLP.

Selv om KLP ikke krever egenkapitaltilskudd for avtaler som er avsluttet, kan det ikke utelukkes at de en gang i fremtiden vil kreve slik dekning. Dersom et slikt tilfelle skulle oppstå, må det da avklares om staten bør dekke tilskuddet som gjelder for avtalen som omfatter opptjeningstid før skjæringstidspunktet.