Prop. 33 L (2015–2016)

Endringer i barnehageloven (tilsyn m.m.)

Til innholdsfortegnelse

6 Forslag om å presisere reglene om dokumentasjon og vurdering i barnehageloven

6.1 Bakgrunn og kunnskapsgrunnlag

Behovet for klargjøring av regelverket om dokumentasjon og vurdering har vært trukket frem i flere offentlige utredninger, rapporter og meldinger til Stortinget. I St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen ble det påpekt at dokumentasjon og vurdering var et område hvor det var behov for metodeutvikling og klargjøring av regelverket. I meldingen ble det varslet at departementet ville utarbeide nye bestemmelser. Også i Meld. St. 24 (2012–2013) Framtidens barnehage varslet regjeringen Stoltenberg II at den ville foreslå en hjemmel i barnehageloven for å tydeliggjøre innholdet og rammene for barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering. I meldingen vurderte departementet om dagens barnehagelov gir et tilfredsstillende hjemmelsgrunnlag for dokumentasjons- og vurderingsarbeidet i fremtidens barnehage. Departementet kom til at det var ønskelig med en spesifikk hjemmel i barnehageloven for barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering. På bakgrunn av dette foreslo regjeringen Stoltenberg II i Meld. St. 24 (2012–2013) Framtidens barnehage at det utarbeides en hjemmel i barnehageloven for å tydeliggjøre innhold og rammer for barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering.

Barnehageloven inneholder i dag ingen generell lovbestemmelse som hjemler behandling av personopplysninger. Dette er heller ikke et krav etter personopplysningsloven. Som lovhjemmel regnes også regler som har som forutsetning at det blir behandlet personopplysninger som er nødvendige for å oppfylle et formål. Likevel uttrykkes det i Meld. St. 11 (2012–2013) Personvern – utsikter og utfordringar at behandling av personopplysninger som er en nødvendig forutsetning for at den offentlige forvaltningen kan utøve myndighet og utføre tjenester, i så stor grad som mulig bør ha uttrykkelig hjemmel i lov. Behandling av personopplysninger på barnehageområdet bør derfor gis en tydeligere lovmessig forankring enn i dag. Departementet foreslår at barnehagen gis en tydelig hjemmel til å behandle de personopplysningene som er nødvendig for å ivareta barnehagens oppgaver etter barnehageloven. Ved å tydeliggjøre formålet med barnehagens behandling av personopplysninger i § 2 første ledd blir også grensene for barnehagenes behandling av opplysningene klarere.

I 2013 og 2014 kartla Datatilsynet flyten av personopplysninger i utdanningssektoren. Kartleggingen resulterte i en samlerapport om personvern.1 Rapporten viste at det er utfordringer knyttet til personvern i sektoren. Et av forholdene Datatilsynet påpekte, var at det er usikkerhet blant barnehagene om hva som er behandlingsgrunnlaget for barnehagenes behandling av personopplysninger. Rapporten viste at det er nødvendig å innta en klar bestemmelse i loven som etablerer den nødvendige lovhjemmelen. Datatilsynets rapport viste også at det ofte er uklart hvem som ansvarlig for behandling av personopplysninger i barnehagen, og hvilket ansvar som følger med. Det er derfor behov for å avklare disse ansvarsforholdene.

6.2 Gjeldende rett

6.2.1 Personopplysningsloven

Hovedformålet med lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) er å beskytte enkeltindivider mot at deres personvern blir krenket ved behandling av personopplysninger. Som et ledd i dette, skal loven gi regler som bidrar til at personopplysninger behandles på en måte som er i samsvar med grunnleggende personvernhensyn.

Personopplysningsloven § 11 angir grunnkravene for behandling av personopplysninger. For å kunne behandle personopplysninger må det foreligge et behandlingsgrunnlag, jf. personopplysningsloven § 11 bokstav a, jf. §§ 8 og 9. Dette kan enten være hjemmel i lov, samtykke eller at behandlingen er nødvendig for ett eller flere alternative formål, jf. bokstav a til f. For behandling av sensitive personopplysninger er kravene til hjemmel ytterligere skjerpet, jf. personopplysningsloven § 9. Det andre sentrale grunnvilkåret i § 11 er at personopplysningene bare kan brukes til uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i den aktuelle virksomheten, jf. bokstav b.

Som nevnt ovenfor, er det ikke et krav etter personopplysningsloven at den konkrete behandlingen av nødvendige personopplysninger fremgår eksplisitt i særlovgivningen. Som lovhjemmel regnes også regler som har som forutsetning at det blir behandlet personopplysninger som er nødvendige for å oppfylle et formål, jf. Meld. St. 11 (2012–2013) Personvern – utsikter og utfordringar side 50. Der lovgivningen forutsetter behandling av personopplysninger for å oppfylle lovpålagte oppgaver, kan det legges til grunn at lovgiver har vurdert de personvernrettslige konsekvensene, og at den forutsatte behandlingen ikke er så inngripende at den etter legalitetsprinsippet krever klarere lovhjemmel. Som det uttales i merknadene til § 8 kan personopplysninger behandles når behandlingen er fastsatt ved lov, fordi «bestemmelsen her ikke skal oppstille tilleggsvilkår for å behandle personopplysninger når Stortinget allerede har bestemt at behandlingen er nødvendig for å ivareta viktige samfunnsinteresser», jf. Ot.prp. nr. 92 (1998–99) side 108.

I forlengelsen av dette heter det i Meld. St. 11 (2012–2013) Personvern – utsikter og utfordringer i punkt 6.2 på side 49 at:

«Behandling av personopplysningar i offentleg forvaltning […]i stor grad [er] basert på heimel i lov som ein føresetnad for utøving av offentleg myndigheit eller som ein føresetnad for å utøve ei lovpålagd offentleg oppgåve. Den offentlege tenesta kan vere lovregulert og innebere behandling av personopplysningar, som tenesteyting i arbeids- og velferdsforvaltninga eller i skulesektoren, utan at behandlinga er nærmare omtala i regelverket.»

Av dette følger det at også lover som har som klar forutsetning at det blir behandlet personopplysninger som er nødvendige for å oppfylle et formål, tilfredsstiller kravet til lovhjemmel etter personopplysningsloven § 8, jf. Meld. St. 11(2012–2013) Personvern – utsikter og utfordringar side 50.

Selv om det ikke er et krav etter personopplysningsloven at den konkrete behandlingen fremgår eksplisitt av den aktuelle lov, fremgår det likevel av Meld. St. 11 (2012–2013) at behandling av personopplysninger som er en nødvendig forutsetning for at den offentlige forvaltningen kan utøve myndighet og utføre tjenester, i så stor grad som mulig bør ha klar hjemmel i lov.

Ved siden av krav til hjemmel, oppstiller personopplysningsloven § 11 krav til hvilke opplysninger en virksomhet kan behandle innenfor det aktuelle behandlingsgrunnlag. Her heter det at den behandlingsansvarlige må sørge for at de personopplysninger som behandles, bare nyttes til uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet. Formålet med behandlingen setter grensene for hva som er lovlig behandling av personopplysningene. Formålet med barnehagens behandling av personopplysninger vil derfor være avgjørende for hvilke opplysninger barnehagene kan behandle med barnehageloven som behandlingsgrunnlag, samtidig som det trekker grensen for når man er utenfor loven som behandlingsgrunnlag, og det derfor må innhentes samtykke.

Av dette følger det at behandling av personopplysninger utelukkende kan gjøres i forbindelse med utføring av oppgavene etter barnehageregelverket. De som har tilgang til opplysningene, kan ikke bruke disse til andre formål enn dem som følger av barnehageloven. For eksempel avgrenser ordlyden mot overføring av opplysningene til skole eller den pedagogisk-psykologiske tjenesten (PPT). Fordi samarbeid med disse instansene ikke er konkret regulert i barnehageloven, er det heller ikke rom for å tolke barnehageloven som grunnlag for behandling av personopplysninger med slike formål. Barnehagene må derfor alltid innhente samtykke før opplysninger som barnehagene har tilgjengelige kan videreformidles til andre offentlige instanser enn dem som konkret er nevnt i barnehageloven.

6.2.2 Barnehageloven

Barnehagens formålsbestemmelse, jf. § 1, gir sammen med innholdsbestemmelsen i § 2 nærmere regler for hva et barnehagetilbud skal inneholde. Som tidligere påpekt, har barnehageloven i dag ingen generell lovbestemmelse som hjemler behandling av personopplysninger. Flere av bestemmelsene i barnehageloven, eller i forskrifter gitt i medhold av loven, forutsetter imidlertid at det behandles personopplysninger om barna.

Det følger av formålsbestemmelsen i § 1 første ledd at barnehagetilbudet skal være et pedagogisk tilbud som «ivaretar barnas behov for omsorg og lek, og [som] fremme[r] læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling». I bestemmelsens annet ledd heter det videre at «barna skal utvikle grunnleggende kunnskaper og ferdigheter».

I Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) side 23 heter det at § 1 første ledd «gir vide rammer for mål og innhold i barnehagen med hensyn til den pedagogiske forpliktelsen barnehagen har,» men at den skal legge til rette for selvutfoldelse og «sikre individuell oppfølgning, støtte og stimulering».

Individuell tilpasning er grunnleggende i en virksomhet som verdsetter barndommens egenverdi, og hvor alle barn skal kunne nyttiggjøre seg det tilbudet som gis. At barnehagetilbudet skal tilpasses det enkelte barn, stod sentralt da departementet foreslo endringer i innholdsbestemmelsen i § 2. I omtalen av forslaget til § 2 ble det uttalt at «tilpasningen også må skje i forhold til det enkelte barn. Departementet foreslår at plikten til å støtte og ta hensyn til det enkelte barn og barnets individuelle forutsetninger presiseres tydelig i innholdsbestemmelsen». Plikten ble derfor klargjort i tredje ledd ved at «barnehagen skal ta hensyn til barnas alder, funksjonsnivå, kjønn, sosiale, etniske og kulturelle bakgrunn, herunder samiske barns språk og kultur».

Barnehageloven § 2 femte ledd slår fast at det pedagogiske arbeidet skal rettes mot det enkelte barnet. Her heter det at «barnehagen skal støtte barns nysgjerrighet, kreativitet og vitebegjær og gi utfordringer med utgangspunkt i barnets interesser, kunnskaper og ferdigheter». I merknadene til Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) side 109 sies det at femte ledd «understreker barnehagens ansvar for å gi barna grunnleggende kunnskaper og å stimulere barns medfødte nysgjerrighet og vitebegjær. Barnehagen skal formidle kunnskap på sentrale og aktuelle områder og må derfor kontinuerlig tilpasse tilbudet i samsvar med samfunnsutviklingen. Også i dette leddet understrekes betydningen av et individuelt tilpasset tilbud.»

Det følger av barnehageloven §§ 1 og 2 at det enkelte barn skal ha et individuelt tilrettelagt pedagogisk tilbud. For å kunne støtte og utfordre det enkelte barnet i dets utvikling og læring, med utgangspunkt i barnets individuelle forutsetninger og behov, trenger barnehagen informasjon om det enkelte barns interesser, kunnskaper og erfaringer. Dokumentasjon av enkeltbarns trivsel og utvikling gir på denne måten grunnlag for individuell tilrettelegging av det pedagogiske tilbudet. Dokumentasjon og vurdering av barnegruppen og det enkelte barns interesser, kunnskaper og erfaringer er følgelig en forutsetning for at barnehagen skal kunne oppfylle sine lovpålagte oppgaver og plikter fastsatt i §§ 1 og 2. Dette forutsetter igjen at personopplysninger blir behandlet. Gjennom Stortingets vedtak av barnehageloven er det dermed forutsatt en adgang til å behandle personopplysninger som er nødvendige for å følge opp de lovpålagte pliktene i barnehageloven.

For å oppfylle barnehagens plikt til samarbeid med hjemmet og foreldre, jf. barnehageloven §§ 1 og 4, er det nødvendig for barnehagen å kunne samle inn og behandle informasjon om barna i barnehagen. For å kunne kommunisere med foreldrene om barnas trivsel og utvikling, og for at foreldrene skal kunne følge med på barnas opplevelser, lek og læring, er barnehagens dokumentasjons- og vurderingsarbeid en nødvendig forutsetning.

Foreldrenes rett til medvirkning i barnehagen er nedfelt i barnehageloven § 4 om foreldreråd og samarbeidsutvalg. Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 1. Intensjonen med foreldreråd og samarbeidsutvalg er å gi foreldrene mulighet til å ivareta kontakten med barnehagen på en aktiv måte og er viktige arenaer for brukermedvirkning. Dokumentasjons- og vurderingsarbeidet i barnehagen er en nødvendig forutsetning for å kunne gi foreldrene den informasjon de trenger for å sikre deres innflytelse og brukermedvirkning nedfelt i §§ 1 og 4, og for at foreldrene skal være trygge på at barnehagetilbudet er tilrettelagt barnets behov slik enkeltbarnet har krav på etter barnehageloven. Også barna er gitt rett til medvirkning, og § 3 forutsetter at barn jevnlig får muligheter til aktiv deltakelse i planlegging og vurdering av barnehagens virksomhet. Bestemmelsen må ses i sammenheng med §§ 1 og 2. Dokumentasjon og vurdering skal bidra til at vurderinger om barns trivsel, utvikling og læring, blir synliggjort og lagt vekt på i utviklingen av tilbudet.

For at barnehagene skal få kunnskap om hvordan det pedagogiske tilbudet bidrar til å gi det enkelte barn og barnegruppen støtte i deres læring og utvikling, og hva det enkelte barn trenger, er det som nevnt en forutsetning at barnehagene har informasjon om det enkelte barn. Behandling av personopplysninger i arbeidet med dokumentasjon og vurdering er grunnlaget og en forutsetning for stadig utvikling av virksomheten og kvaliteten på det pedagogiske arbeidet.

Også sensitive personopplysninger behandles i dag etter barnehageloven. På tilsvarende måte som ved vanlige personopplysninger, vil det kunne være en forutsetning for å oppfylle de lovpålagte oppgaver og plikter som barnehageloven oppstiller, og for å kunne gi et tilbud med den kvalitet og innhold som loven krever. Opplysninger om et barns utvikling og progresjon vil for eksempel kunne anses som opplysning om helseforhold, jf. § 2 nr. 8 bokstav c). Barnehagene må også kunne behandle opplysninger om etnisk bakgrunn, jf. § 2 nr. 8 bokstav a), for å kunne tilpasse språkarbeidet til et barn med et annet morsmål enn norsk. Slik er det forutsatt at nødvendige sensitive opplysninger må kunne behandles for å oppfylle de lovpålagte oppgaver og plikter som barnehageloven oppstiller, og for å oppnå formålet med barnehageloven.

Etter barnehageloven § 7 har barnehageeier hovedansvaret for at barnehagevirksomheten drives i samsvar med regelverket, både barnehageloven og annet regelverk. Det er derfor også barnehageeier som har ansvaret for at plikten til dokumentasjon og vurdering oppfylles, og at personvernregelverkets krav etterleves.

6.2.3 Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver

6.2.3.1 Plikten til dokumentasjon og vurdering

Barnehagenes plikt til å arbeide med dokumentasjon og vurdering er nærmere regulert i forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver del 3 kapittel 4, hvor det heter at «barnehagen er en pedagogisk virksomhet som skal planlegges, dokumenteres og vurderes.»

Rammeplanen gir imidlertid få og overordnede føringer for innhold og rammer for «barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering. Rammeplanen omtaler ikke det nærmere innholdet hva gjelder omfang, metoder og ytre rammer. Den er heller ikke tydelig på hva som er formålet med dokumentasjons- og vurderingsarbeidet.»

I kapittel 4.2 omtaler rammeplanen skillet mellom behandling av personopplysninger som er nødvendige for å oppfylle lovens forpliktelser, og behandling av personopplysninger som innhentes for andre formål. Her heter det at

«dokumentasjon knyttet til enkeltbarn kan nyttes i tilknytning til samarbeid med hjelpeinstanser utenfor barnehagen når dette skjer i samarbeid og forståelse med barnas foreldre/foresatte. Dersom det skal settes opp spesifikke mål for enkeltbarn, må dette ha en begrunnelse, og målene må settes i samarbeid med foreldrene og eventuelle samarbeidsparter utenfor barnehagen. Denne typen dokumentasjon er underlagt taushetsplikt. Registre i forbindelse med planlegging og observasjon kan være konsesjonspliktige etter personopplysningsloven. Etter denne loven kreves det konsesjon fra Datatilsynet for å behandle sensitive personopplysninger. Foreldrene har rett til å se dokumentasjon om egne barn.»

Departementet presiserer at det siterte avsnittet i rammeplanen, omhandler den situasjonen der det er behov for samarbeid med hjelpeinstanser utenfor barnehagen, for eksempel PPT, og der dette samarbeidet forutsetter behandling av personopplysninger. Formålet med behandlingen av personopplysninger i disse tilfellene er ikke å oppfylle de oppgaver som allerede er tydelig fastsatt i formåls- og innholdsbestemmelsen og rammeplanen. Det er ikke konkrete regler som legger en slik oppgave på barnehagen. I disse situasjonene, og som angitt i rammeplanen kapittel 4.2, er man derfor utenfor barnehageloven som behandlingsgrunnlag. I disse tilfellene må samtykke fra foreldrene innhentes.

En forankring av barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering i lovens innholdsbestemmelse vil legge grunnlaget for en helhetlig revidering av rammeplanen. Forslaget tar derfor ikke sikte på å konkretisere barnehagenes arbeid med dokumentasjon og vurdering. En nærmere konkretisering og utdyping av omfang, metode og verktøy kan gjøres i den kommende revideringen av rammeplanens del 3 og i eventuelle veiledere.

6.2.3.2 Ansvarsforhold

Ved siden av barnehageloven § 7 sier også rammeplanen noe om ansvarsforhold når det gjelder å oppfylle regelverkets oppgaver og plikter, og mer konkret om ansvaret for at plikten til dokumentasjon og vurdering oppfylles. Det følger av rammeplanen at styrer har et særlig ansvar for å iverksette og lede barnehagens arbeid med planlegging, dokumentasjon og vurdering. Videre heter det at pedagogisk leder har ansvar for planlegging, dokumentasjon og vurdering av arbeidet i barnegruppen han/hun har ansvar for, og at den enkelte barnehage står fritt til å velge metoder og omfang ut fra lokale forutsetninger og behov.

Selv om styrer og pedagogisk leder etter rammeplanen har et særlig ansvar, er det barnehageeier som har hovedansvaret for barnehagevirksomheten etter barnehageloven § 7. Av bestemmelsen følger det at eier har det overordnede juridiske ansvaret for barnehagevirksomheten, og for at barnehagevirksomheten følger de krav barnehageloven eller annet regelverk måtte stille. Det er derfor også eier som kan holdes ansvarlig ved eventuelle brudd på regelverket.

6.2.4 Barnekonvensjonen

I tillegg til å sikre at barnehagens virksomhet er i samsvar med personopplysningsloven, barnehageloven og rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, må barnets beste være et grunnleggende hensyn i barnehagens dokumentasjons- og vurderingsarbeid, jf. Grunnloven § 104 annet ledd og barnekonvensjonen som er gjennomført i norsk rett ved menneskerettsloven § 2 fjerde ledd.

6.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at gjeldende rett om barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering, slik dette er regulert i rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, ble klargjort. Barnehagens forpliktelser foreslås inntatt i barnehageloven § 2 første ledd. Departement foreslo en presisering om at barnehagens pedagogiske arbeid skal dokumenteres og vurderes for å sikre et tilrettelagt tilbud for barnegruppen og det enkelte barn.

Gjennom en presisering i § 2 ønsket departementet å etablere en klar lovmessig forankring for barnehagenes behandling av personopplysninger for å utøve sine oppgaver gitt i, eller i medhold av barnehageloven.

Begrepet barnehagen viser til den behandlingsansvarlige. Den behandlingsansvarlige er den som alene eller sammen med andre har bestemmelsesrett over personopplysningene og behandlingen av disse. Ved behandling av personopplysninger i barnehagen er det eier som er behandlingsansvarlig. Loven pålegger den behandlingsansvarlige en rekke plikter ved behandling av personopplysninger. Der den behandlingsansvarlige er en juridisk person, vil den som representerer eier være behandlingsansvarlig. I praksis vil den behandlingsansvarlige – eier – måtte delegere det daglige ansvaret til den enkelte barnehage. Barnehagens ledelse må organisere det daglige ansvaret ved å gi konkrete oppgaver til personer i bestemte tilfeller. Ledelsen må sørge for at personopplysningsloven etterleves, og som et ledd i dette foreta en intern arbeidsfordeling slik at det er klart hvilken stilling det ligger til å sørge for at loven etterleves i praksis. Funksjonen bør knyttes til en lederstilling slik at stillingsinnehaveren har reell daglig innflytelse på behandlingene som foretas. Selv om den behandlingsansvarlige setter bort behandlingsoppdrag til andre, vil han eller hun fortsatt være behandlingsansvarlig.

Med begrepet behandling av personopplysninger menes her den definisjonen som er gitt personopplysningsloven § 2: behandling av personopplysninger er enhver bruk av personopplysninger, som f. eks. innsamling, registrering, sammenstilling, lagring og utlevering eller en kombinasjon av slike bruksmåter.

Med personopplysning menes opplysninger og vurderinger som knytter seg til en enkeltperson. Begrepet skal videre forstås slik at det også omfatter de nødvendige sensitive personopplysninger, jf. personopplysningsloven § 9.

Ordlyden i lovforslaget er begrenset til behandling av personopplysninger som er nødvendig for å gi det enkelte barn et tilrettelagt pedagogisk tilbud i tråd med barnehageloven og forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver (rammeplanen). Ordlyden angir formålet med barnehagens behandling av personopplysninger i dokumentasjons- og vurderingsarbeidet. Barnehagene kan behandle de opplysninger som er nødvendige for å sikre alle barn et tilrettelagt tilbud i tråd med barnehageloven og tilhørende forskrifter. Dette omfatter alle oppgaver og plikter etter barnehagelovgivningen.

6.4 Utenlandsk rett

6.4.1 Sverige

Et helhetlig syn på læring ligger til grunn for den svenske barnehagen (förskolan2). Det påligger den enkelte hovudmann (kommuner og private) systematisk og kontinuerlig å planlegge, følge opp og utvikle utdanningen. Dette skal skje på barnehagenivå med medvirkning fra førskolelærere, øvrig personale og barn i førskolan og deres foreldre. Styrer er pålagt et ansvar for at kvalitetsarbeid gjennomføres, jf. kapittel 4, §§ 3 og 4. I 2010 ble målene for barnehagen tydeliggjort, herunder inntatt et nytt avsnitt i läroplanen om oppfølging, vurdering og utvikling. Her slås fast at barnehagens kvalitet kontinuerlig og systematisk skal dokumenteres, følges opp, vurderes og utvikles. Hensikten med vurderingen er å få kunnskap om hvordan barnehagens kvalitet, dvs. virksomhetens organisasjon, innhold og gjennomføring, kan utvikles slik at hvert barn gis de beste mulige forutsetninger for utvikling og læring. For å støtte og utfordre barn i deres læring og utvikling behøves kunnskap om hvert barns erfaringer, kunnskap, deltakelse, innflytelse og interesse for de ulike målområdene. Førskolelærer har derfor ansvar for at hvert barns utvikling og læring kontinuerlig og systematisk dokumenteres, følges opp og analyseres. All form for vurdering skal ta utgangspunkt i et tydelig barneperspektiv. Barn og foreldre skal være delaktige i vurderingen, og deres stemmer skal høres. Läroplanen inneholder ikke mål for hva det enkelte barn skal ha oppnådd ved ulike tidspunkt eller alder, og det er ikke fastsatt normer eller nivåer for barns evner og kunnskaper. Kunnskapen om hvert enkelt barn skal ikke brukes for å kategorisere, sortere eller sammenligne barna, men være et grunnlag for planlegging av den pedagogiske virksomheten. I henhold til Skollagen skal omsorgsgiver for et barn i barnehagen fortløpende informeres om barnets utvikling.

6.4.2 Danmark

Barnehagen (dagtilbudet) i Danmark skal fremme barns trivsel, utvikling og læring.3 Det pedagogiske arbeidet med å skape trivsel og utvikling for barna i dagtilbudet skal tilrettelegges med utgangspunkt i barnas kompetanser og behov, og på en slik måte at barnas forutsetninger, muligheter og behov er utgangspunktet for det pedagogiske arbeidet. Dette gjelder for alle barn, også barn som kan ha behov for ekstra oppmerksomhet i en periode eller særskilt støtte. Tilbudene skal ha fokus på å utvikle barns potensialer slik at alle barn får mulighet til et godt barne- og ungdomsliv her og nå og i fremtiden. I alle dagtilbud skal det utarbeides en pedagogisk læreplan for barn i alderen 0–2 år og tre år frem til skolestart, som gir rom for lek, læring og utvikling. Den pedagogiske læreplanen skal beskrive mål for barns læring innenfor ulike områder, hvilke relevante metoder og aktiviteter som iverksettes for å nå målene og hvordan læreplanen evalueres. I tillegg stilles krav til at barnemiljøet skal vurderes i et barneperspektiv.

Dagtilbudsloven pålegger leder av barnehagen ansvaret for å utarbeide og offentliggjøre den pedagogiske læreplanen og å revidere denne dersom det er behov for det. Den pedagogiske læreplanen skal evalueres minst annethvert år. Lederen er ansvarlig for å dokumentere om de valgte pedagogiske metodene og aktivitetene, og om barnemiljøet bidrar til å oppfylle målene for virksomheten innenfor utviklingsområdene barns allsidige personlige utvikling, sosiale kompetanser, språklig utvikling, kropp og bevegelse, naturen og naturfenomener og kulturelle uttrykksformer og verdier. Foreldreutvalget skal involveres i utarbeidelsen, evalueringen og oppfølgingen av den pedagogiske læreplanen. Kommunalbestyrelsen skal godkjenne planene og minst annethvert år drøfte evalueringene av de pedagogiske læreplanene og ta stilling til om evalueringen har betydning for ytterligere oppfølging fra kommunalbestyrelsens side. Kommunalbestyrelsen har dessuten ansvar for at barn i barnehager skal få en språkvurdering ved treårs alder dersom det er forhold (språklig, adferd eller annet) som kan tilsi at barnet vil ha behov for særskilt språkstimulering. Kommunalbestyrelsen har videre ansvar for at alle barn som ikke går i barnehage får en språkvurdering ved treårs alder. Der det etter språkvurderingen fastslås behov for språkstøttende aktiviteter, skal barnet motta språkstimulering. Dette kan gis i eller utenfor barnehage. Foreldre har plikt til å la barn delta i språkvurdering og eventuelt oppfølgende tilbud.

6.5 Høringen

6.5.1 Generelt

Det kom inn 136 innspill i høringsrunden. Av disse støtter 61 høringsinstanser departementets forslag om at regelverket om dokumentasjon og vurdering presiseres i barnehageloven § 2. Videre var 29 høringsinstanser negative til departementets forslag om presisering. Øvrige høringsinstanser har enten ikke hatt merknader eller har ikke uttalt seg om denne delen av forslaget. En del høringsinstanser har valgt å uttale seg om departementets omtale av ansvaret for dokumentasjon og vurdering, og forholdet mellom eier og pedagogisk personale, uten at selve lovforslaget om å fastsette en tydelig hjemmel for å behandling av personopplysninger kommenteres.

6.5.2 Høringsinstansenes syn

6.5.2.1 Presisering av hjemmelsgrunnlag for arbeidet med dokumentasjon og vurdering

Et klart flertall stiller seg i hovedsak bak forslaget om en klar hjemmel i barnehageloven for barnehagenes behandling av personopplysninger.

Utdanningsdirektoratet uttaler følgende:

«Utdanningsdirektoratet er enig med departementet i at hjemmelsgrunnlaget for behandling av personopplysninger i forbindelse med barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering kan og bør gjøres klarere. Dette vil medføre at usikkerhet i sektoren knyttet til om og hvilke personopplysninger som kan behandles om barna, reduseres. På denne bakgrunn stiller direktoratet seg positive til den foreslåtte presiseringen i barnehageloven § 2 første ledd. Et klarere hjemmelsgrunnlag for behandling av personopplysninger er viktig, slik at det ikke behandles mer personopplysninger enn det som er nødvendig, og slik at barnas og foreldrenes rettssikkerhet ivaretas på best mulig måte.»

Utdanningsdirektoratet uttaler følgende om behovet for å kunne konkretisere hvilke personopplysninger det kan være aktuelt for barnehagene å behandle i sitt dokumentasjons- og vurderingsarbeid:

«Utdanningsdirektoratet stiller seg bak departementets forslag om å løfte behandlingsgrunnlaget for personopplysninger i barnehagen fra rammeplanen til loven, da direktoratet er av den oppfatning at dette vil skape en tydeliggjøring for sektor som det er stort behov for.
Direktoratet merker seg imidlertid at det i forslaget til presisering i barnehageloven § 2 første ledd ikke er regulert hvilke personopplysninger som etter loven vil være å anse som nødvendige. Begrepet personopplysninger er vidt og kan omfatte alt fra mer alminnelige opplysninger som f.eks. navn, adresse og fødselsdato, til sensitive opplysninger som f.eks. helseopplysninger og etnisitet. I høringsbrevet har departementet fremhevet enkelte personopplysninger som vil være omfattet av behandlingsgrunnlaget i barnehageloven, herunder bl.a. opplysninger om barns utvikling og progresjon, etnisk bakgrunn, interesser, erfaringer, trivsel, utvikling, læring og språk. Som det fremkommer av opplistingen inkluderer denne både alminnelige personopplysninger og sensitive personopplysninger jf. hhv. personopplysningsloven § 2 nr. 1 og nr. 8. For å unngå en situasjon der hva som er nødvendig å samle inn av personopplysninger om barna praktiseres ulikt fra barnehage til barnehage, mener direktoratet det er behov for en nærmere presisering av hva som ligger i dette nødvendighetsbegrepet, eller en nærmere konkretisering av hvilke personopplysninger loven hjemler behandling av. Dette kan f.eks. gjøres ved en ytterligere presisering gitt i § 2 første ledd. Alternativt kan en nærmere spesifikasjon av hvilke opplysninger som er nødvendige etter loven og som dermed kan behandles av barnehagene uten samtykke, innarbeides i rammeplanen i forbindelse med den varslede revideringen av dennes del 3.
Direktoratet ser det som en stor fordel dersom hjemmelsgrunnlaget for behandling av personopplysninger i barnehagen presiseres noe ytterligere, slik at størst mulig grad av lik praksis i sektoren kan oppnås.»

Foreldreutvalget for barnehagen (FUB) uttaler:

«FUB støtter forslaget om at barnehagen må dokumentere og vurdere iverksatte tiltak i barnehagen slik at det sikres et faglig fundert grunnlag for individuell tilrettelegging av det pedagogiske tilbudet. Dette er viktig for å sikre enkeltbarns trivsel og utvikling. FUB mener samtidig at barnehagene må være restriktive til innsamling av dokumentasjon og at den dokumentasjon som innhentes er nødvendig for og skal benyttes i arbeidet med å utvikle barnehagetilbudet – individuelt og generelt. FUB ser at dette er viktig for å kunne oppfylle barnehagens lovpålagte oppgaver og plikter fastsatt i barnehageloven §§ 1 og 2.»

Espira mener at en presisering i barnehageloven av barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering er nødvendig. Dette gjelder særlig barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering knyttet til enkeltbarns trivsel og utvikling. Trygge barnehager uttaler at dokumentasjon og vurdering er en sentral del av barnehagens pedagogiske arbeid, og viktig for å sikre tidlig innsats og et tilrettelagt tilbud til barnegruppen og det enkelte barn. Vappus Barnehagene uttaler at en slik presisering bidrar til å tydeliggjøre barnehagens rolle og samfunnsmandat, og underbygger barnehagens ansvar og oppgaver som pedagogisk virksomhet. Høgskulen i Volda uttaler:

«Det er viktig med klargjeringar og presiseringar. Slik det er formulert gjennom lov og rammeplanen i dag, er området utydeleg og flytande og opnar for svært ulik praksis (…) Dokumentasjon av prosessar som grunnlag for å analysere og forbetre praksis er vel relativt godt kjent i barnehagen og føregår i det daglege. Det er viktig å synleggjere praksis og å gjere denne til gjenstand for kritisk gransking, både innanfrå og utanfrå. I eit profesjonsperspektiv kan dette bidra til å styrke barnehagelæraren sin posisjon. Men dette treng ikkje vere relatert til standardiserte verktyg eller av kartleggingsmateriell, som ein opplever stadig sterkare fokus på og som også er signalisert gjennom forslaget i ny lov.»

Noen høringsinstanser, herunder Fagforbundet og Fylkesmannen i Oppland, mener det ikke er behov for den presiseringen som departementet har foreslått, og at krav til dokumentasjon er godt ivaretatt slik det er formulert i gjeldende rammeplan.

Flere instanser stiller spørsmål ved om den foreslåtte hjemmelen er tilstrekkelig tydelig utformet. Utdanningsdirektoratet uttaler:

«For å unngå en situasjon der hva som er nødvendig å samle inn av personopplysninger om barna praktiseres ulikt fra barnehage til barnehage, mener direktoratet det er behov for en nærmere presisering av hva som ligger i dette nødvendighetsbegrepet, eller en nærmere konkretisering av hvilke personopplysninger loven hjemler behandling av.»

Datatilsynet, med støtte fra blant annet Høgskulen i Sogn og Fjordane, Høgskolen i Østfold, Høgskolen i Buskerud og Vestfold og Utdanningsforbundet, mener forslaget legger til grunn en ny oppfatning av hva som ligger i barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering, og at forslaget derfor er en endring i forhold til gjeldende rammeplan. Datatilsynet uttaler:

«Vi er ikke enige i Kunnskapsdepartementets konklusjon om at dokumentasjon, vurderinger og kartlegginger knyttet til enkeltbarn er omfattet av det rammeplanen beskriver som dokumentasjon og vurdering. En naturlig språklig forståelse av ordlyden i forskriften er utvetydig – her er fokus for dokumentasjon og vurdering barnehagens arbeid – ikke enkeltbarn.»

Ovennevnte høringsinstanser mener forslaget til ny lovtekst innebærer at barnehagelærerens dokumentasjon av et barns barnehagehverdag sidestilles med bruk av metoder for å måle barns utvikling og ferdigheter gjennom kartleggingsverktøy. Enkelte høringsinstanser argumenterer med at rammeplanen sier at barnehagen ikke skal vurdere måloppnåelse hos enkeltbarn, og at kartleggingsverktøy som har som formål å måle barns ferdigheter, dermed ikke er innenfor barnehagens formål og oppgaver. Høgskolen i Østfold uttaler:

«Forslaget er upresist i bruken av begrepene kartlegging og dokumentasjon. Slik vi forstår lovforslaget omfatter begrepene dokumentasjon og vurdering både en beskrivelse av barnehagens virksomhet og bruk av metoder for å måle barns ferdigheter (kartlegging). Det er etter vår mening viktig å skille mellom dokumentasjon som beskriver det pedagogiske arbeidet barna er en del av og kartlegging av verbalspråk, sosial atferd osv. i den hensikt å avdekke eventuelle avvik i barns forventende utvikling. Dokumentasjon skal, etter vår mening fungere som et verktøy for personale til kritisk å diskutere og utvikle den pedagogiske praksisen, og ikke til å dokumentere enkeltbarnets ferdigheter. Fokuset for dokumentasjon skal være barnehagens innhold og personalets arbeid og ikke enkeltbarns ferdigheter (…). Dersom man blander begrepene dokumentasjon og kartlegging, står man i fare for å dreie dokumentasjonen mot kartlegging. En slik dreining er ikke ønskelig fordi premissene i kartlegging er definert ut fra ideer om normalitet på ulike områder. Vi vil understreke at det å måle barns ferdigheter ikke er ensbetydende med individuell tilrettelegging.»

Datatilsynet og Forbrukerrådet peker på at forslaget ikke gjenspeiler vesentlig kritikk av kartlegging av barnehagebarn. De stiller kritiske spørsmål til en generell kartlegging av barn i barnehagen og hensiktsmessigheten av kartleggingen, ressursbruk i barnehagen, foreldrenes valgfrihet og barnas integritet. Etter deres syn er det uheldig at det ikke foretas en drøfting av de sentrale innvendingene mot systematisk kartlegging. Norsk senter for barneforskning uttaler:

«Senere tids barnehagepolitikk vektlegger bl.a. tidlig intervensjon og barnehagen som en del av utdanningssystemet og forberedelse til skolen. I kjølvannet av dette har det utviklet seg en utbredt praksis med kartlegging og vurdering av enkeltbarns ferdigheter og utvikling. Slike verktøy inneholder ofte implisitte normer og verdier om hva barn skal være og kunne gjøre. Kartlegging og dokumentasjon kan bidra til at en norm for hva som er et funksjonsdyktig og kompetent førskolebarn blir gjort smalere og endimensjonalt, noe som er uheldig generelt sett og med tanke på at idealer om mangfold skal ivaretas.»

Flere høringsinstanser uttaler at de frykter at forslaget kan føre til generell massekartlegging og målstyrt vurdering av enkeltbarns ferdigheter. Kanvas uttaler i denne sammenheng at:

«departementet må skape klarhet i hvordan endringene som foreslås ikke skal føre til en praksis der barnet kategoriseres snevert eller fører til sortering, for det er det mange som frykter at forslaget vil.»

Utdanningsforbundet peker på at det er viktig at ulike former for dokumentasjon ikke blandes sammen, og at det må skilles mellom dokumentasjon som er nødvendig for en god vurderingsprosess, og dokumentasjon med helt andre formål, for eksempel for å samle styringsdata for eier eller barnehagemyndighet.

Atferdssenteret Unirand uttaler følgende om bruk av kartleggingsverktøy:

«Resultater fra kartlegging i barnehagen må suppleres med de ansattes faglige skjønn for å danne grunnlag for tilpassede tilbud. Det kan derfor være en kunstig motsetning å sette systematisk kartlegging opp mot skjønn – og vi vil understreke at kartleggingsresultater alltid må vurderes i en større faglig og sosial sammenheng for å gi mening og danne grunnlag for tiltak. Samtidig vil vi advare mot en praksis der individuell identifikasjon og vurdering kun bygger på faglig skjønn. Dette kan lett kan føre til skjevheter og tilfeldigheter med hensyn til hvem som får oppmerksomhet, hva som observeres eller registreres, og hva som gjøres for å løse eventuelle problemer. Det mangler per i dag studier som direkte sammenligner bruk av skjønn med standardisert kartleggingsverktøy. Det er imidlertid mye som tyder på at ensidig bruk av skjønn medfører underrapportering og skjevrekruttering av med hensyn til hvem som får hjelp og oppfølging i tide. (…)
Mye av diskusjonen om kartlegging i barnehagene har spesifikt handlet om barns språkferdigheter og forsinket språkutvikling. Vi er enige med departementet når kartlegging på dette området framheves som nødvendig fordi arbeidet med å støtte barns språkutvikling er en av barnehagens kjerneoppgaver og plikter. Departementet understreker imidlertid at dette bare er en av flere lovpålagte oppgaver som skal følges opp gjennom dokumentasjon og vurdering. Atferdssenteret støtter dette og mener det er behov for et bredt anlagt kartleggings-perspektiv, der en fokuserer på barnas trivsel, atferd, sosiale og emosjonelle funksjonsnivå, samt barns samspill med barn og voksne, i tillegg til språk.»

6.5.2.2 Barnehageeiers ansvar

Til presiseringen av eiers ansvar i høringsnotatets punkt 6.7 er 47 av de totalt 136 høringsinstansene uenige i departementets vurdering av gjeldende rett, eventuelt argumentert med at rettstilstanden bør endres. Dette gjelder særlig eiers rett til å kunne velge hvilke pedagogiske verktøy og metoder barnehagene skal benytte.

Utdanningsdirektoratet har presisert sin opprinnelige høringsuttalelse og understreker at direktoratet støtter departementets vurdering av barnehageeiers ansvar.

Når det gjelder kommunene, er 30 av 45 høringsinstanser positive til departementets presisering av gjeldende rett.

Bergen kommune støtter presiseringene om eiers ansvar og styringsrett og skriver:

«Retten til valg av systemer, verktøy og observasjonsmetoder skal ha en solid fagligforankring og være basert på grundige vurderinger av nytte, relevans og validitet. Valgene må sees i sammenheng med nyere forskning og faglig forståelse, den pedagogiske praksisen og verdigrunnlaget for virksomheten.»

Østre Toten kommune uttaler følgende om valg av pedagogisk verktøy:

«Etter vår mening er det ikke mer problematisk at eier får ansvar for å velge verktøy enn at staten skal overstyre dette. Det kan tvert imot være bedre at eier (privat eller kommune) har denne retten, så lenge valget skjer i samarbeid med styrer/pedagogisk leder, som kan gå god for den faglige kvaliteten av systemet eller metoden som velges. Det bør understrekes at styrer/pedagogisk leder kal ha rett til medvirkning på valget. Staten har så langt ikke kommet fram til et slikt valg av verktøy eller metode, selv om temaet har vært drøftet i en årrekke. Staten har imidlertid bidratt med veiledning/ vurdering av ulike verktøy/systemer, som kan hjelpe barnehageeier i valget av system.»

Austrheim, Bø, Froland, Trondheim, Gjøvik, Molde, Saltdal, Stavanger, Seljord og Ørsta kommune mener imidlertid at eier ikke har styringsrett over arbeidet med dokumentasjon og vurdering.

Gjøvik kommune uttaler:

«Gjøvik kommune finner det betenkelig at departementet vil flytte ansvaret for vurdering av metoder i barnehagen bort fra de som har fagspesifikk kunnskap og står nær barna; barnehagelærerne, frata foreldre deres rett til å samtykke/avvise valget av bruk av kartleggingsverktøy for eget barn – samt redusere sikringen av barnets personvern.
Barnehager mottar et utall av ferdige pakkeløsninger med programmer og systemer som måler og regulerer barns ferdigheter og adferd på en måte som er direkte i strid med det synet på barn som rammeplanen bygger på og barnehagepedagogens profesjonelle vurdering.»

FUB uttaler:

«FUB mener dessuten at valg av system, verktøy og observasjonsmetoder må gjøres av det pedagogiske personalet i den enkelte barnehage på grunnlag av faglige og lokale vurderinger, dette er allerede godt ivaretatt i nåværende Rammeplan. Det er viktig at valg av verktøy og metoder skjer i samarbeid og medvirkning med barnehageeier, slik at eier har en forankring til systemene barnehagene benytter seg av.»

PBL støtter departementets vurdering av barnehageeiers ansvar og styringsrett:

«PBL støtter departementets syn på at det er eier som har rett til å velge hvilke systemer, verktøy og metoder som skal brukes. Dette følger av de generelle juridiske forpliktelsene som hver enkelt eier har. PBL mener det er den enkelte barnehageeiers plikt å sikre pedagogisk forankring gjennom kompetanse, medvirkning og samarbeid med barnehagens pedagogiske ansatte.»

Kanvas uttaler:

«Barnehageeier (…) drive virksomheten i samsvar med gjeldende lover og regelverk, jamfør § 7 i barnehageloven. Derfor støtter Kanvas forslaget om at barnehageeier skal ha rett til å velge system, verktøy og observasjonsmetoder som barnehagen skal benytte. Samtidig vil vi problematisere at barnehageeiers pedagogiske kompetanse kan være svært forskjellig. Derfor vil det i mange tilfeller være nødvendig at barnehageeier og barnehagene samarbeider om hva som er til det beste for barns utvikling.»

KS støtter departementets presisering av innholdet i barnehageeiers ansvar for arbeidet med dokumentasjon og vurdering.

Utdanningsforbundet er negativ til departementets presisering og uttaler blant annet:

«Etter vår vurdering er således gjeldende rett slik å forstå at den enkelte barnehage selv velger metode og prosess for dokumentasjons- og vurderingsarbeid, og at ansvaret konkret er lagt til styrer og pedagogisk leder gjennom føringene i forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. (…)
Utdanningsforbundets tillitsvalgte, både på lokalt nivå og våre ledere, har tidligere uttalt seg kritisk til eiere som overstyrer barnehagen og styrers metodefrihet på dette området. En uformell kartlegging vi har gjort i Utdanningsforbundet viser at overraskende mange kommuner pålegger sine barnehager å bruke et konkret verktøy på alle barn i barnegruppen – uavhengig av om barnehagelæreren eller foreldrene er bekymret for barnets utvikling. Dette er meningsløs bruk av tid – det er kartlegging for kartleggingens skyld. Et eksempel er Bergen kommune, som pålegg alle sine barnehager å bruke et bestemt språkkartleggingsverktøy på alle barn – selv om flere pedagoger oppfatter dette som lite hensiktsmessig for noen av barna, og eksperter vurderer dette som lite egnet for tospråklige barn. Vi hadde håpet at et lovforslag ville sette foten uttrykkelig ned for slik praksis – dette forslaget fra departementet gjør det motsatte. (…)
Det påpekes at en nærmere konkretisering og utdyping av omfang, metode og verktøy knyttet til barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering bør gjøres i den kommende revideringen av rammeplanen del 3. Utdanningsforbundet vil presisere at det blir svært viktig at også en revidering av rammeplanen tar utgangspunkt i at valg av omgang, metode og verktøy skal ligge til den enkelte barnehage og barnehagelærerne der, og hvor styrer har et særskilt ansvar.»

Høgskulen i Volda uttaler:

«I eit profesjonsperspektiv er det viktig at barnehagelærarane sjølve har kontroll over kva slags metodar som skal nyttast. Det er også dei som er best kvalifiserte til å gjere slike val, både ved at det er dei som står tettast på barna og at dei har ein fagkompetanse som gjer dei kompetente til å ta slike val. Barnehagelærarane må kunne velje dei metodane dei finn mest fagleg relevante. Å overlate beslutningsansvaret til eigar, betyr at ein overlet dette til eit nivå som i mange tilfelle ikkje har den nødvendige faglege og pedagogiske kompetansen. Å flytte ansvar frå barnehagelærar til eigar og eit politisk nivå, kan innebere ei undergraving av barnehagelæraren sin profesjonelle status. At barnehagelærarane kan påleggast å bruke system dei ikkje kan stå fagleg inne for, kan bidra til ei svekking av autonomi og legitimitet. Det er krevjande å skulle argumentere fagleg for noko ein sjølv ikkje kan stå inne for. Å måtte gjere seg nytte av metodar ein er fagleg ueinig i, kan difor svekke barnehagelærarane sin legitimitet mellom anna i forhold til foreldre. Ein konsekvens av dette er at det også kan redusere barnehagelærarane sin tillit til eigen faglegheit, ved at dei blir fråtatt mynde til å ta sentrale val innanfor profesjonen.»

Flere høgskoler, som Høgskolen i Buskerud og Vestfold, har uttalt tilsvarende.

NAFO uttaler at eiers beslutning om valg av system, metode og verktøy kan svekke dialogen mellom barnehagen og hjemmet. En gjensidig dialog innebærer en meningsutveksling der begge har mulighet for å påvirke resultatet. Når eier bestemmer system og verktøy, låses barnehagens mulighet til å involvere foreldrene i samtaler om valg av metoder.

Blant andre Adferdssenteret Unirand og Re kommune mener det bør utarbeides nasjonale forskningsbaserte retningslinjer for bruk og evaluering av kartleggingsverktøy i barnehagen. Slik vil man sikre at verktøyene er kunnskapsbaserte, og bygger på forskning som dokumenterer instrumentenes reliabilitet og validitet. Barnehagene vil i tillegg, uavhengig av eierform, kunne gi et mer likeverdig barnehagetilbud.

Flere instanser, blant annet Utdanningsforbundet, peker på at presiseringen av eieransvaret kan føre til uhensiktsmessig massekartlegging, ved at eier vil pålegge alle å kartlegge med ett bestemt verktøy, som ikke nødvendigvis passer for det enkelte barn.

6.5.2.3 Når er det krav til samtykke for å behandle personopplysninger?

FUB støtter departementets vurdering av at det må innhentes samtykke når informasjon deles med andre instanser:

«Ved videreformidling av informasjon om enkeltbarn til andre offentlige instanser, mener FUB at foreldrene som hovedregel alltid skal informeres, høres og gi sitt samtykke. Unntak gjelder ved melding til barnevernet ved mistanke om alvorlig omsorgssvikt, vold og seksuelle overgrep eller politianmeldelse. FUB mener det kan skape mistillit mellom hjem og barnehage og føre til et vanskelig samarbeid, dersom det ikke er en åpenhet og god informasjon mellom partene om innsamling, oppbevaring og bruk av personopplysningene.»

Flere instanser, herunder Datatilsynet, Espira og Kanvas, mener at foreldrene må ha rett til å motsette seg at barna blir kartlagt gjennom standardiserte verktøy. Andre mener at barnehagene ikke behøver å innhente samtykke for å gjennomføre sitt pedagogiske arbeid. Private barnehager i Asker uttaler:

«Vi synes det er fint at barnehagen kan observere og kartlegge til intern bruk i barnehagen uten å måtte innhente foresattes samtykke. For oss er dokumentasjon og kartlegging i tidlig barnehagealder av stor betydning for å kunne oppdage barn med særlige behov og forebygge og tilrettelegge så tidlig som mulig, som er av stor betydning for barns utviklingsløp. Vi støtter derfor argumentasjonen om at et krav om samtykke som grunnlag for behandling av personopplysning, vil være til hinder for at barnehagen kan gjennomføre sitt pedagogiske arbeid, og sikre et tilrettelagt tilbud.»

Også Utdanningsforbundet, Dronning Mauds Minne høgskolen og Høgskolen i Stord/Haugesund mener at foreldre ikke kan motsette seg at barnehagens personale observerer og vurderer barns aktiviteter, trivsel og læring, som grunnlag for en forsvarlig pedagogisk praksis. Høgskolen i Stord/Haugesund uttaler:

«Det er viktig å skape et tilbud til det beste for barnet. Konsekvensene kan bli store om foresatte skal kunne nekte barnehagens innhenting av nødvendig informasjon. Forslaget understreker da også betydningen av innsynsrett og foreldrenes rettigheter.»

Høgskolen i Bergen ser dilemmaer med at foreldre som ikke evner å se hva som er barnets beste, kan hindre nødvendig oppfølgning av enkeltbarnets behov, men mener at dette ikke er tungtveiende nok til å fravike prinsippet om samtykke. Trondheim kommune er uenig i at kartlegginger skal gjennomføres uten foreldrenes samtykke i vanlig pedagogisk praksis, men ser også at dette kan være nødvendig i enkelte tilfeller.

Forbrukerrådet påpeker at hensynet til personvernet må vurderes opp mot andre viktige samfunnshensyn og interesser i en proporsjonalitetsvurdering. I dette ligger at nødvendigheten av et tiltak – i dette tilfelle kartleggingsverktøy – må være så vesentlig at det gir grunnlag for å fravike prinsippet om samtykke. Forbrukerrådet mener at det ikke er gjort en tilstrekkelig grundig avveining mellom hensynene i det foreliggende tilfellet til at det kan forsvares å fravike prinsippet om samtykke.

Datatilsynet påpeker at deres undersøkelser har avdekket at informasjonen som gis til foreldrene er mangelfull, selv når bruken baseres på samtykke. Tilsynet mener det er god grunn til å frykte at det blir enda mindre informasjon til foreldrene dersom samtykke ikke må innhentes. Datatilsynet mener også det er en fare for at praksisen med å kartlegge alle barn, uten at en konkret vurdering av behov blir gjort, vil bre om seg dersom eier kan bestemme dette uten samtykke.

KS mener lovteksten må presisere at dersom opplysninger skal videreformidles til andre instanser, eller behandles med andre formål enn dem som kan utledes av barnehageloven, må samtykke innhentes.

6.5.2.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Horten kommune, Re kommune, Froland kommune, Ålesund barnehager Sameieforetak og Høgskolen i Buskerud og Vestfold mener at den foreslåtte endringen i lovteksten vil kunne få den konsekvens at eier pålegger barnehagen et mer omfattende dokumentasjonsarbeid, og derfor merarbeid, i strid med det som sies i høringsnotatet. Høgskolen i Stord og Haugesund mener det må sikres at barnehagene får tilført nødvendige ressurser til arbeidet med dokumentasjon og vurdering. Kanvas uttaler at de selv har erfart at korrekt håndtering av personopplysninger og sensitive opplysninger, krever mye både i form av implementering av rutiner og infrastruktur for lagring og sending av disse opplysningene.

6.6 Departementets vurdering og forslag

6.6.1 Presisering av hjemmelsgrunnlaget for barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering

Departementet foreslo i høringsnotatet å presisere barnehageloven § 2 for å etablere en klar lovmessig forankring av barnehagenes behandling av personopplysninger for å utøve sine oppgaver gitt i, eller i medhold av barnehageloven. Fordi Meld. St. 11 (2012–2013) Personvern – utsikter og utfordringar tilrår at det generelt bør tilstrebes at uttrykkelig hjemmel i lov er behandlingsgrunnlag for behandling av personopplysninger, ser departementet det som nødvendig at barnehageloven klart bør hjemle den aktuelle bruken. Ved å presisere formålet for barnehagenes arbeid med dokumentasjon og vurdering i § 2 vil også grensene for behandling av personopplysninger bli klarere, i tråd med overordnede personvernhensyn.

Departementet har merket seg at det er bred støtte fra høringsinstansene for at behandling av personopplysninger hjemles klart i barnehageloven. Enkelte høringsinstanser, herunder Fagforbundet og Fylkesmannen i Oppland, uttaler imidlertid at det ikke er behov for den presiseringen som departementet foreslår. Departementet vil påpeke at det er ønskelig etter personvernloven med uttrykkelig hjemmel i lov som grunnlag for behandling av personopplysninger. Departementet viser til Datatilsynets rapport om personvern i skoler og barnehager4. Her fant tilsynet at det er ulik praksis blant barnehagene når det gjelder hva som er behandlingsgrunnlag. Etter departementets syn underbygger dette behovet for å ha en klar bestemmelse i loven som etablerer den nødvendige hjemmelen. I tillegg til å klargjøre gjeldende regelverk, skal forslaget bidra til at barnas personvern blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte. Det er også departementets syn at en del uensartede høringsuttalelser om barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering, og hva som ligger til dette, tilsier at det er behov for denne klargjøringen.

Flere instanser, blant annet Utdanningsdirektoratet, bemerker at det er behov for en nærmere presisering av hva som ligger i nødvendighetsbegrepet slik at loven konkretiserer hvilke personopplysninger den hjemler behandling av. Departementet er enig i at nødvendighetsbegrepet kan gi rom for ulike tolkninger når det gjelder hvilke opplysninger som kan dokumenteres. Samtidig er det lovteknisk vanskelig at lovhjemmelen skal regulere hvilke opplysninger barnehagen kan innhente i detalj eller uttømmende, særlig med tanke på at barnehagen skal ha et bredt perspektiv i sin oppfølging av barna, med utgangspunkt i barnas individuelle forutsetninger, interesser og behov.

Som følge av at enkelte høringsinstanser ønsker at det bør konkretiseres hvilke opplysninger det kan være nødvendig for barnehagen å behandle, vil departementet kommentere dette noe mer utfyllende. For å kunne gi et tilrettelagt pedagogisk tilbud må barnehagen ha god innsikt i hvordan barnet utvikler seg og trives i barnehagen. Videre må barnehagen kontinuerlig følge med på om barnehagens pedagogiske tilbud faktisk dekker barnets ulike behov. Det er for eksempel viktig at barnehagen følger med på barnas språkutvikling. Barnehagen må over tid observere om barnet faktisk forstår ordene det bruker i naturlige situasjoner, vite om de minste barna forstår hverdagsord eller kan benevne gjenstander eller personer med egne ord. For de største barna vil barnehagen ha interesse av å vite om barnet forstår kollektive beskjeder. Andre eksempler på hva som vil være gjenstand for dokumentasjon og vurdering kan være:

  • Deltar barnet i lek med andre barn?

  • Tar barnet kontakt med andre barn under måltidene?

  • Viser barnet selvstendighet ved av- og påkledning?

  • Hva er det barnet viser spesiell glede ved å gjøre i barnehagen?

  • Tar barnet initiativ til lek og aktiviteter på egenhånd?

  • Gir barnet uttrykk for mestringsglede?

Dette er eksempler på hvilke konkrete opplysninger barnehagen vil behandle for å tilrettelegge barnehagetilbudet til det enkelte barn og barnegruppen. Listen er ikke uttømmende. Disse opplysningene regnes ofte som personopplysninger, særlig dersom det viser seg at barnet har behov for ekstra oppfølging på et område. I så fall vil personopplysningene også kunne regnes som sensitive. Dersom nasjonale myndigheter skal gi nærmere føringer for hvilke opplysninger det kan være nødvendig å dokumentere, vil forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver og eventuelle veiledninger være egnet til dette.

Barnehagen har med dette lovforslaget ikke lovhjemmel til å behandle personopplysninger som ikke er nødvendige for å tilrettelegge barnehagetilbudet. Dette vil kunne være opplysninger om barnets helse, personopplysninger om søsken og andre familiære forhold som ikke nødvendiggjør tilrettelegging i barnehagen. Behandling av slike opplysninger må ha et annet rettsgrunnlag enn barnehageloven, for eksempel samtykke. Det vises også til at barnehagen har plikt til å gi opplysninger til barneverntjenesten når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. barnehageloven § 22. Oppfyllelse av denne plikten vil kunne innebære behandling av personopplysninger. I slike tilfeller kreves det naturligvis ikke samtykke fra foresatte.

Departementet vil presisere i ordlyden at barnehagens behandling av personopplysninger skal skje i samsvar med personopplysningsloven. Med dette tydeliggjøres blant annet at barnehagen har plikt til å informere om all innsamling og bruk av opplysninger om barnet, foreldrene har rett til innsyn i de opplysninger som er registrert og foreldrene har rett til å få slettet eller korrigert opplysninger som er feilaktige eller misvisende.

Enkelte høringsinstanser, for eksempel Datatilsynet, har stilt spørsmål ved om enkeltbarnet er omfattet av rammeplanens beskrivelser av arbeidet med dokumentasjon og vurdering.

Departementet ser at rammeplanens formuleringer om enkeltbarnet i arbeidet med dokumentasjon og vurdering kunne vært enda klarere. Målet er at lovforslaget vil fjerne tvilen rundt dette spørsmålet. For å tydeliggjøre gjeldende rett brukte departementet i høringsnotatet betydelig plass på de rammer som er angitt i barnehageloven. Departementet vurderer at en samlet lesing av barnehageloven med forskrifter, tydelig knytter arbeidet med dokumentasjon og vurdering til både barnehagens arbeid, barnegruppen og det enkelte barnet. Departementet vil sørge for å ytterligere tydeliggjøre dette i den varslede revideringen av rammeplanen.

Departementet vurderer som nevnt at dokumentasjon og vurdering av enkeltbarnet omfattes av rammeplanens krav om dokumentasjon og vurdering. For å drive en pedagogisk praksis i tråd med barnehageloven og rammeplanen må personalet jevnlig vurdere eget arbeid. For at de ansatte i barnehagen sammen skal kunne reflektere over den pedagogiske praksisen og arbeide for at pedagogiske prosesser og aktiviteter og barnehagens organisasjon, struktur og innhold utvikler seg på en måte som er nødvendig for at hvert barn skal få gode utviklingsmuligheter, må det foreligge et felles utgangspunkt som alle har tilgang til, og som danner grunnlag for å planlegge det videre arbeidet. Dokumentasjon er et slikt utgangspunkt. Å dokumentere er å synliggjøre barnehagens innhold og arbeidsmåter, voksenrollen, barnas trivsel, læringsprosesser og utvikling. Dette gir grunnlag for refleksjon over og vurdering av den pedagogiske virksomheten. Videre gir det grunnlag for å følge med på barnas trivsel i hverdagen og for å oppdage og følge opp barn med særlige behov for hjelp og støtte.

For å drive systematisk arbeid over tid må det dokumenteres hvordan situasjonen er til å begynne med, hva som har blitt gjort og hvordan tiltak har fungert. På et overordnet nivå skal resultatet av arbeid med dokumentasjon og vurdering være utvikling av god pedagogisk praksis og en analyse og vurdering av hvordan praksis må utvikles for å opprettholde og forbedre kvaliteten i tilbudet. Ved å dokumentere eget arbeid og barnas trivsel og utvikling, får personalet synliggjort relevante problemstillinger, og de får et felles utgangspunkt for pedagogisk refleksjon og praksis. Det betyr blant annet å observere og vurdere hvordan det enkelte barn opplever barnehagehverdagen og barnets trivsel, utvikling og læring.

Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver kapittel 4.3. sier at barnegruppens og det enkelte barns utvikling skal observeres og vurderes fortløpende. Barnehagen skal gi barn under opplæringspliktig alder et oppvekstmiljø som er tilpasset barnets alder og funksjonsnivå, og støtte barn ut fra deres egne kulturelle og individuelle forutsetninger. For å vurdere barnehagens kvalitet og skape gode vilkår for å støtte og ta hensyn til det enkelte barn, må barns trivsel og utvikling følges. Dokumentasjon bidrar til at arbeidet og tilretteleggingen for det enkelte barn kan bli gjenstand for refleksjon og vurdering. Slik er dokumentasjon og vurdering av enkeltbarnet nødvendig som grunnlag for refleksjon over barnehagens utvikling.

Til Utdanningsforbundets innspill om at det bør skilles mellom den dokumentasjon som er nødvendig i det pedagogiske arbeidet og dokumentasjon med det formål å danne grunnlag for styring, vil departementet understreke at personopplysninger som stammer fra barnehagens dokumentasjon og vurderingsarbeid ikke kan brukes til noe annet formål enn å tilrettelegge det pedagogiske arbeidet. Informasjon fra dette arbeidet kan følgelig ikke gis til nasjonal eller lokal myndighet med det formål å danne grunnlag for styring, med mindre foreldrene har gitt samtykke. Hjemmelen for behandling av personopplysninger i barnehagen strekker seg ikke lenger enn til barnehageeiers og barnehagens arbeid med å tilrettelegge det pedagogiske tilbudet for barnegruppen og enkeltbarn. Opplysningene må derfor holdes innenfor barnehagen og benyttes til det formål de er innhentet for. Barnehageeier kan for eksempel ikke benytte personopplysninger til offentlig å sammenligne barnehager.

Det har også kommet høringsinnspill om at det bør skilles mellom dokumentasjon knyttet til den pedagogiske praksisen i den daglige virksomheten og krav til dokumentasjon knyttet til enkeltbarn. Departementet kan forstå at tydelighetshensyn isolert sett kunne tilsi at lovteksten bør skille mellom disse to aspektene ved dokumentasjons- og vurderingsarbeidet. På den annen side mener departementet at et skille her er noe kunstig. Vurderinger og dokumentasjon av enkeltbarnet inngår som en naturlig del av og er et nødvendig ledd i arbeidet med dokumentasjon og vurdering av det pedagogiske arbeidet. Opplysninger om det enkelte barns trivsel, læring og utvikling kan nettopp si noe om hvordan den pedagogiske praksisen fungerer og hva som ikke fungerer. Slik er også informasjon om enkeltbarnet viktig som grunnlag for refleksjon over barnehagens utvikling. Etter departementets vurdering er det ikke ønskelig at loven oppstiller et skille på tvers av god pedagogisk praksis.

En rekke høringsinstanser har gitt innspill på bruk av pedagogiske verktøy som metode i dokumentasjons- og vurderingsarbeidet i barnehagen. Mange høringsinstanser omtaler verktøy ment for barnehagens dokumentasjons- og vurderingsarbeid som kartlegging og kartleggingsverktøy, uten at noen av disse begrepene har sitt opphav i barnehageloven eller rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Det er derfor ikke entydig hva som legges i disse begrepene, noe som kan være utfordrende når det skal tas stilling til om dette er aktiviteter som kan gjøres innenfor regelverket. Departementet vil i denne sammenheng vise til en utvalgsrapport (2011),5 hvor blant annet følgende fremgår om kartlegging generelt:

«Det å kartlegge er ifølge Bokmålsordboka på Språkrådets nettsted å tegne kart eller lage en oversikt over noe. I barnehagesammenheng kan det bety å skaffe seg oversikt over ulike sider ved barnehagens pedagogiske arbeid, eller over enkeltbarns trivsel, læring og utvikling. Brukt i denne svært vide betydning betyr ordet omtrent det samme som dokumentasjon, som barnehagen ifølge rammeplanen er forpliktet til: «Barns læring og personalets arbeid må gjøres synlig som grunnlag for refleksjon over barnehagens verdigrunnlag og oppgaver og barnehagen som arena for lek, læring og utvikling.»

Flere av disse verktøyene omtales også som observasjonsskjema eller observasjonsmateriell. Pedagogiske verktøy som bygger på observasjon av barnets trivsel, utvikling og læring i et naturlig samspill med andre barn eller voksne, er etter departementets vurdering en sentral del av barnehagens dokumentasjons- og vurderingsarbeid. Departementet har merket seg at forslaget har blitt oppfattet som å komme med en presisering av adgangen til å bruke kartleggingsverktøy i barnehagen. Dette har ikke vært departementets intensjon.

Departementet mener at rammeplanen ikke utelukker bruk av verktøy, som observasjonsmateriell eller kartleggingsverktøy. Valg av verktøy må gjøres ut fra en kvalifisert vurdering av formål og hensiktsmessighet. Rammeplanen peker blant annet på at noen barn har sen språkutvikling eller andre språkproblemer, og at disse må få tidlig og god hjelp. Nyere kunnskap om barn og barndom viser at tidlig og tilpasset innsats, kan virke forebyggende. Bruk av systematisk observasjon med ulike verktøy kan være hensiktsmessig for å oppdage om et barn har spesifikke vansker eller annet behov for særskilt støtte. Det inngår i barnehagens pedagogiske oppdrag å vurdere om barn har behov for særskilt støtte og sette inn tiltak slik at det enkelte barn får et tilrettelagt pedagogisk tilbud. Rammeplanen forutsetter at styrer og pedagogisk leder, innenfor de ansvarsforhold som angis i barnehageloven, har et særlig ansvar for planlegging, gjennomføring, vurdering og utvikling av barnehagens oppgaver og innhold. Hensikten med vurdering er å få kunnskap om hvordan barnehagen evner å møte det enkelte barns og barnegruppens behov, og å gi alle barn de beste forutsetninger for trivsel og allsidig utvikling. Barnehagen har dessuten en helsefremmende og forebyggende funksjon og skal bidra til å utjevne sosiale forskjeller, jf. barnehageloven § 2, sjette ledd. Riktig bruk av verktøy kan derfor være et hjelpemiddel som kan bidra til å sikre at man i det daglige pedagogiske arbeidet ikke overser barn som av ulike årsaker trenger ekstra tilrettelegging.

Til innspill om at forslaget legger opp til at barns kompetanse eller prestasjoner skal måles gjennom bruk av kartleggingsverktøy, må det derfor nok en gang presiseres at dette ikke har vært departementets intensjon. Departementet ønsker ikke en dokumentasjons- og vurderingspraksis som danner utgangspunkt for sortering og stigmatisering av enkeltbarn. Variasjoner i barns utviklingsløp er normalt. Barnehagelæreren må bruke sitt faglige skjønn og kompetanse til å vurdere resultatene av observasjon og dokumentasjon og eventuelt sette inn tiltak ut ifra barnets behov. Departementet har i denne sammenheng merket seg Atferdssenterets høringsuttalelse om at resultater fra kartlegging i barnehagen må suppleres med de ansattes faglige skjønn for å danne grunnlag for tilpassede tilbud.

Med presiseringen av regelverket som her foreslås om dokumentasjon og vurdering, vil departementet tydeliggjøre at barnehagen skal arbeide systematisk med å gi et tilrettelagt tilbud for alle barn, og at barn som har behov for særlig støtte oppdages og får god og tidlig hjelp. Dersom observasjonsmateriell eller kartleggingsverktøy brukes på disse premissene, mener departementet at slike verktøy vil være lovlige hjelpemidler, og nyttige for å gi det enkelte barn et tilrettelagt pedagogisk tilbud i tråd med barnehageloven og rammeplanen. I tillegg må eventuelt observasjonsmateriell og kartleggingsverktøy utformes og brukes i samsvar med personopplysningslovens regler om informasjonssikkerhet, lagrings- og slettingsrutiner, innsynsrett og informasjon.

Departementet vil også vise til at barnehagene er forpliktet til å følge barnekonvensjonen. Dette innebærer, i tillegg til å sikre at barnehagens virksomhet er i samsvar med personopplysningsloven, barnehageloven og rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver, at barnets beste må være et grunnleggende hensyn i barnehagens dokumentasjons- og vurderingsarbeid, jf. Grunnloven § 104 annet ledd og barnekonvensjonen som er gjennomført i norsk rett ved menneskerettsloven § 2 fjerde ledd.

6.6.2 Når er det krav om samtykke for å behandle personopplysninger?

Det følger av barnehageloven §§ 1 og 2 at det enkelte barn skal ha et individuelt tilrettelagt pedagogisk tilbud. Barnehagens arbeid med dokumentasjon og vurdering har blant annet som formål å sette barnehagen i stand til å oppfylle dette lovkravet. For å kunne støtte og utfordre det enkelte barnets utvikling og læring, med utgangspunkt i dets individuelle forutsetninger og behov, trenger barnehagen informasjon om det enkelte barns interesser, kunnskaper og erfaringer. I denne sammenheng er det nødvendig for barnehagene å kunne samle inn og registrere informasjon om barna for å oppfylle plikten til individuell tilrettelegging. Stortinget har pålagt barnehagene oppgaver som krever behandling av personopplysninger. Gjennom vedtakelsen av loven er det forutsatt en adgang til å behandle de opplysningene som er nødvendige for å følge opp de lovpålagte pliktene.

Gjennom presisering av § 2 klargjør departementet denne adgangen. Barnehagene får nå et klart rettslig grunnlag for behandling av de personopplysninger som er nødvendige for å gi barna et tilrettelagt pedagogisk tilbud. Barnehagen får hjemmel i lov for behandlingen, i den grad behandlingen er nødvendig for å oppfylle de lovpålagte oppgavene, og trenger derfor ikke å innhente foreldrenes samtykke. Forslaget endrer ikke regelverket for når det kreves samtykke fra foreldrene, slik enkelte høringsinstanser uttaler. At barnehagene i medhold av loven kan behandle de opplysninger om barna som er nødvendige for å oppfylle plikten til et tilrettelagt tilbud, ligger i loven også i dag. Når foreldrene takker ja til et barnehagetilbud, gir foreldrene samtidig sin aksept til at barnehagene behandler de opplysninger som er nødvendig for at barna skal få et godt pedagogisk tilbud. Lovforslaget er kun en presisering av denne adgangen. Det er følgelig ingen endring i rettstilstanden om når barnehagene må innhente samtykke fra foreldrene. I praksis innhenter mange barnehager samtykke fra foreldrene, uten at dette er nødvendig etter lovverket. Departementets lovforslag innebærer ikke at barnehagene ikke kan fortsette en slik praksis. Departementet har også forståelse for at barnehager innhenter samtykke for å behandle personopplysninger de er i tvil om regelverket gir hjemmel for å behandle.

Departementet viser til at enkelte instanser har stilt spørsmål ved om det for barnehageloven er foretatt en proposjonalitetsvurdering av personvernhensyn opp mot andre hensyn, for eksempel oppfølging av det enkelte barnet. Departementet vil påpeke at en slik vurdering allerede er foretatt knyttet til det oppdraget og de oppgavene barnehagene er gitt i formåls- og innholdsbestemmelsen. Som en del av denne vurderingen, inngår også spørsmålet om når man er utenfor barnehageloven som behandlingsgrunnlag og derfor må innhente samtykke. Spørsmålet om proporsjonalitet er mer utførlig behandlet i høringsnotatet.

Det kan synes som om enkelte høringsinstanser som har uttalt seg kritisk, ikke er uenige i at barnehagene i medhold av loven kan og må behandle visse opplysninger om barna. Motstanden synes å knytte seg til det som omtales som kartleggingsverktøy som spesifikk metode, og det anføres at bruk av slike verktøy ikke er en del av dokumentasjons- og vurderingsarbeidet, slik at det må innhentes samtykke.

Arbeid med språk og å støtte barns språkutvikling er en sentral oppgave som barnehagene er pålagt gjennom lov og rammeplan. Rammeplanen peker på at noen barn har sen språkutvikling eller andre språkproblemer, og at disse må få tidlig og god hjelp. Nyere kunnskap om barn og barndom viser at tidlig og tilpasset innsats virker forebyggende. Bruk av systematisk observasjon eller kartleggingsverktøy kan være hensiktsmessig for å oppdage om et barn har spesifikke vansker eller annet behov for særskilt støtte. Det vil inngå i barnehagens pedagogiske oppdrag å vurdere om barn har behov for særskilt støtte og sette inn tiltak for at alle barn får et tilrettelagt pedagogisk tilbud. Riktig bruk av pedagogiske verktøy kan være et hjelpemiddel for å sikre at man i det daglige pedagogiske arbeidet ikke overser barn som trenger ekstra tilrettelegging. Arbeid med barns språk, herunder forsvarlige metoder og verktøy, er på denne måten en del av de lovpålagte oppgavene og har derfor sitt behandlingsgrunnlag i lov. Verktøy og metoder som benyttes innenfor rammene av dette regelverket, krever derfor ikke samtykke.

Departementet vil likevel understreke at ikke enhver metode eller bruk av verktøy vil ha behandlingsgrunnlag i barnehageloven. For at behandling av personopplysninger skal være lovlig, må den være nødvendig for å gi et tilrettelagt barnehagetilbud i tråd med barnehageloven §§ 1 og 2 og rammeplanen. Dersom behandlingen av personopplysninger ikke er nødvendig for å oppfylle de lovpålagte oppgavene i loven, må det innhentes samtykke.

Til Datatilsynets innspill om at foreldrene vil få mindre informasjon hvis det ikke er et samtykkekrav, vil departementet vise til at et krav om samtykke ikke er noen garanti for god informasjon. I høringsnotatet er foreldrenes rettigheter presisert. Forslaget om å klargjøre disse rettighetene vil bidra til å sikre at foreldrene gis den informasjon de har krav på. Foreldre og barns rett til medvirkning er redegjort for under gjeldende rett. Barnehagen har en plikt til å informere foreldrene om det som dokumenteres om barnet. Foreldrene skal alltid involveres i, og gjøres kjent med, hva som blir dokumentert om deres barn. Foreldrene har rett til innsyn i de opplysninger som registreres, og rett til å få slettet og/eller korrigert opplysninger som er feilaktige eller misvisende. Slik vil foreldrene ha kontroll med opplysningene om barna. Dersom opplysningene skal videreformidles til instanser utenfor barnehagen, eller skal brukes til et annet formål enn det som opprinnelig lå til grunn for innsamling av opplysningene, må barnehagen alltid innhente samtykke fra foreldrene.

For at foreldrene skal få en reell mulighet til å få god informasjon og bli klar over sin rett til innsyn, kreves det at den enkelte barnehage gir foreldrene en bred og grundig informasjon om hvordan arbeidet med observasjon, dokumentasjon og vurdering gjennomføres som grunnlag for å gi det enkelte barn og barnegruppe et godt og tilrettelagt pedagogisk tilbud. Dette inkluderer barnehagens begrunnelse for bruk av pedagogiske verktøy, ivaretakelse av barnas personvern, behov for samtykke når opplysninger om barnet må formidles ut av barnehagen og generelle prinsipper og rutiner for samarbeid med foreldrene. Dersom dette ikke var klart tidligere, noe Datatilsynets kartlegginger tyder på, mener departementet at foreldrene blir bedre ivaretatt gjennom det foreliggende forslaget.

For å sikre foreldrenes rett til å ivareta sine barns personvern ser imidlertid departementet at det kan være hensiktsmessig at ordlyden i § 2 første ledd presiseres ytterligere. I tråd med KS sitt innspill vil departementet ta inn i loven at videreformidling av opplysninger om barnet til andre instanser, eller opplysninger som behandles med andre formål enn dem som kan utledes av barnehageloven, krever innhenting av foreldrenes samtykke.

Departementet vil følge med på utviklingen i barnehagenes arbeid med dokumentasjon og vurdering. Dersom det skulle vise seg at innretningen av denne delen av barnehagens pedagogiske virksomhet går på tvers av hva foreldre i alminnelighet vil slutte seg til, vil departementet vurdere om det skal innføres et samtykkekrav, eventuelt en reservasjonsrett.

6.6.3 Barnehageeiers ansvar

Departementet foreslår ingen realitetsendringer i gjeldende rett når det gjelder barnehageeiers ansvar for at barnehagen har et dokumentasjons- og vurderingsarbeid i samsvar med krav i barnehagelov og forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Barnehageeier oppfyller sitt ansvar i samarbeid med barnehagens pedagogiske personale.

Barnehageloven § 7 fastsetter at barnehageeier skal drive virksomheten i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Barnehageeier er gjennom dette gitt ansvaret for at barnehagevirksomheten følger de krav barnehageloven med forskrifter stiller.

I forslag til § 2 første ledd vil departementet presiseres barnehageeiers ansvar for behandling av personopplysninger.

Ved behandling av personopplysninger i barnehagen er det eier som er behandlingsansvarlig. Den behandlingsansvarlige er den som alene eller sammen med andre har bestemmelsesrett over personopplysningene og behandlingen av disse. Loven pålegger den behandlingsansvarlige en rekke plikter ved behandling av personopplysninger. Der den behandlingsansvarlige er en juridisk person, vil den som representerer eier være behandlingsansvarlig. I praksis vil ofte den behandlingsansvarlige, eier, måtte delegere det daglige ansvaret til ledelsen i den enkelte barnehage. Ledelsen må sørge for at personopplysningsloven etterleves, i praksis i den arbeidsfordeling som skjer i barnehagen. Innhenting, behandling og lagring av personopplysninger bør knyttes til en lederstilling slik at stillingsinnehaveren har det daglige ansvaret for behandlingene som foretas. Selv om den behandlingsansvarlige setter bort behandlingsoppdrag til andre, vil han eller hun fortsatt være behandlingsansvarlig i juridisk forstand.

Som en del av det overordnede ansvaret til eier, ligger også ansvaret for å sikre at barnehagen har et dokumentasjons- og vurderingsarbeid som bidrar til et tilrettelagt tilbud for alle barn. Barnehageeier har ansvar for kvaliteten på barnehagens pedagogiske arbeid og en tilsvarende rett til å treffe de beslutninger som er nødvendige for å gi et likeverdig barnehagetilbud av god pedagogisk kvalitet, blant annet for å sikre hvert barns trivsel, læring og utvikling i hverdagen, og for å oppdage og følge opp barn med særlige behov for hjelp og støtte. Tilsvarende har eier en plikt til å treffe de beslutninger som er nødvendige for å sikre et barnehagetilbud i samsvar med barnehageloven og forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver.

Barnehageeiers ansvar for og styring av den enkelte barnehage er ikke noe nytt, som nevnt ovenfor. Dette ligger i barnehageloven allerede i dag, jf. barnehageloven § 7. Barnehageeier er arbeidsgiver for de ansatte i barnehagen. Arbeidsgivers styringsrett innebærer rett til å organisere, lede, kontrollere og fordele arbeidet i barnehagen. Styringsretten gjelder så langt den ikke er begrenset av lovverk, tariffavtale, arbeidsavtale m.m. Presiseringen i høringsnotatet er ikke en utvidelse av det som i dag følger av barnehageloven § 7, og det blir ingen endring i eksisterende rettstilstand med dette lovforslaget. Det overordnede juridiske ansvaret ligger hos eier. Rammeplanen gir det daglige ansvaret for gjennomføringen til den enkelte styrer eller pedagogiske leder. Det har ikke vært departementets intensjon at rammeplanen skal sette til side eiers ansvar og styring over barnehagen. Eier kan i alle tilfeller tilpasse rammeplanen til lokale forhold, jf. barnehageloven § 2 åttende ledd.6

Barnehageeiers ansvar for å ivareta lovens plikter oppfylles i samhandling med de barnehageansatte. Et godt samarbeid er avgjørende for å få til god kvalitet i barnehagen.

Et kompetent pedagogisk personale er en forutsetning for et barnehagetilbud av god kvalitet og vil bidra til et dokumentasjon- og vurderingsarbeid som sikrer barnegruppen og enkeltbarnet et tilrettelagt tilbud. Det forutsettes derfor at barnehageeier vektlegger de ansattes gode faglige og pedagogiske vurderinger i sin styring. Barnehageeier bør involvere de ansatte, som har nærkontakt med barnehagehverdagen, og som kjenner barnegruppen og det enkelte barnet, i utviklingen av det pedagogiske tilbudet.

Departementet presiserer at styringsretten ikke innebærer en plikt for eier til å styre på én bestemt måte, og at det er naturlig at eier delegerer organiseringen av den pedagogiske styringen til styrer og pedagogisk leder.

Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver plasserer et særlig ansvar for å iverksette og lede barnehagenes arbeid med planlegging, dokumentasjon og vurdering på barnehagens styrer. Departementet forutsetter at eier i sin styringsutøvelse vurderer det pedagogiske personalets kompetanse til å ta dette ansvaret.

Til uttalelser om at presiseringen av eiers ansvar kan føre til en betydelig økende kartlegging på generell basis, av enkelte instanser omtalt som massekartlegging, vil departementet understreke at forslaget ikke er ment å utvide adgangen til å kartlegge barn i barnehagen. Det er heller ikke intensjonen at den foreslåtte lovhjemmelen skal utvide rammene for behandling av personopplysninger. Forslaget er en tydeliggjøring av hva som er gjeldende rett i dag.

Departementet har tiltro til at barnehageeier og ansatte i barnehagene kan utvise godt skjønn i sine vurderinger og valg av metoder i dokumentasjons- og vurderingsarbeidet. Departementet legger til grunn at barnehageeier og ansatte i barnehagen også utøver et godt skjønn i utøvelsen av dokumentasjons og vurderingsarbeidet slik at tidsbruken står i forhold til hensikten, nemlig å tilrettelegge barnehagetilbudet til støtte for det enkelte barn og barnegruppen og gi god informasjon til foreldrene. Etter departementets syn legger denne lovpresiseringen nå tydeligere rammer for dette arbeidet.

6.6.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

En del høringsinstanser mener at lovforslaget vil kunne få den konsekvens at eier pålegger et mer omfattende dokumentasjonsarbeid.

Forslaget om å endre barnehageloven § 2 vil etter departementets vurdering ikke legge nye økonomiske eller administrative forpliktelser på barnehagene. Endringen er en presisering av oppgaver barnehagen har etter gjeldende rett og vil av den grunn ikke utgjøre endring i barnehagenes samlede kostnader.

Fotnoter

1.

Personvern i skole og barnehage, samlerapport, juni 2014

2.

Den svenske betegnelsen for barnehage er förskola. Det innebærer pedagogiske tilbud til barn i førskolealder fra 1–5 år. Seksåringene får sitt tilbud i förskoleklass (normalt i skolen).

3.

Dagtilbud omfatter såkalte vuggestuer, børnehaver, aldersintegrerede tilbud og dagpleje, og gir tilbud til barn i alderen 0–5 år. Seksåringer får sitt tilbud i børnehaveklasse (normalt i skolen).

4.

Personvern i skole og barnehage, samlerapport, juni 2014

5.

Kunnskapsdepartementet (2011b): Vurdering av verktøy som brukes til å kartlegge barns språk i norske barnehager.

6.

Barnehageloven § 2 åttende ledd er en videreføring av § 2 tredje ledd i den tidligere barnehageloven av 1995. Det heter i Ot.prop. nr. 68 (1993–94) side 41 at «Rammeplanen skal være forpliktene i den forstand at den skal gjelde for all barnehagevirksomhet, men ikke være styrende ved at den legger detaljerte føringer for virksomhet eller hindrer lokal frihet, tilpasning og variasjon. Videre heter det på side 43 at «Det er av stor viktighet at rammeplanen kan få lokal tilpasning og forankring. En kommunal plan kan fastsette mål for virksomheten og skisserer de kommunale barnehagenes viktigste satsningsområder med utgangspunkt i den sentrale rammeplanen. Det er naturlig at eiere av private barnehager også kan gi sine barnehager en slik lokal forankring.» Departementet uttalte videre at «På grunn av høringen har departementet endret forslaget slik at det er eier som kan gi rammeplanen en lokal tilpasning. Kommunen som barnehageeier får mulighet til å gi felles rammer for den pedagogiske virksomheten i egne barnehager, mens andre eiere selv kan foreta en slik tilpasning.» Til denne delen av lovforslaget uttalte familie-, kultur- og administrasjonskomiteens flertall i Innst. O. nr. 28 (1994–95) side 15 at «Flertallet ser på rammeplanen som eit felles grunnlag for all barnehageverksemd, og vil peike på at barnehage-eigaren kan tilpasse rammeplanen til sine vedtekter, lokale tilhøve og til alternative førskulepedagogiske metodar.»

Til toppen
Til dokumentets forside