Prop. 38 L (2015–2016)

Lov om skatteforvaltning (skatteforvaltningsloven)

Til innholdsfortegnelse

16 Lovens kapittel 10 Kontroll

16.1 Innledning

I dette kapitlet foreslår departementet felles regler om kontroll. Med kontroll menes at skattemyndighetene innhenter opplysninger fra de skattepliktige selv eller fra tredjeparter, enten ved skriftlig henvendelse eller ved stedlig kontroll. Det skilles mellom kontroll av skattepliktige selv og kontroll av tredjeparter. Skattepliktige skal gi opplysninger om egne forhold, mens tredjeparter skal gi opplysninger om andres forhold. Kontroll innebærer at skattepliktige og tredjeparter skal gi opplysninger eller medvirke til kontroll på annen måte etter anmodning fra skattemyndighetene. Dette i motsetning til plikt til å gi opplysninger automatisk (ukrevd) etter lovens kapittel 7 og 8 om opplysningsplikt om egne og andres forhold.

Ligningsloven kapittel 6 og merverdiavgiftsloven kapittel 16 ble endret ved lov 26. april 2013 nr. 16, og har nå tilnærmet likelydende bestemmelser om kontroll av skattepliktige og tredjeparter. Endringene hadde sin bakgrunn i Skatteunndragelsesutvalgets utredning i NOU 2009: 4 Tiltak mot skatteunndragelser, og innebar at reglene i de to lovene ble samordnet og gjort mer generelle. De nye reglene trådte i kraft 1. juli 2013. Reglene i ligningsloven gjelder også for petroleumsskatt. Ligningsloven kapittel 6 og merverdiavgiftsloven kapittel 16 har blant annet bestemmelser om kontrollopplysninger fra skattepliktige selv, tredjeparter, offentlige myndigheter og tilbyder av tilgang til elektronisk kommunikasjonsnett eller -tjeneste, og om kontroll hos opplysningspliktige.

Etter departementets syn er de hensyn som gjør seg gjeldende på kontrollområdet i stor grad like for de skatteartene som foreslås omfattet av skatteforvaltningsloven. Reglene for myndighetenes adgang til kontroll av fastsetting bør derfor være like for de skatteartene som loven omfatter, med mindre det foreligger særlige hensyn som tilsier ulik utforming. Forslaget til regler om kontroll i skatteforvaltningsloven kapittel 10 bygger derfor på reglene i ligningsloven kapittel 6 og merverdiavgiftsloven kapittel 16. I tillegg foreslås det særregler for kontroll av motorkjøretøyavgifter.

16.2 Kontrollopplysninger fra skattepliktige mv.

16.2.1 Gjeldende rett

16.2.1.1 Ligningsloven og merverdiavgiftsloven

Ligningsloven § 6-1 og merverdiavgiftsloven § 16-1 har regler om skattemyndighetenes adgang til å kreve kontrollopplysninger fra skattytere og avgiftspliktige om deres egne forhold. Skattytere og merverdiavgiftspliktige skal etter disse bestemmelsene etter krav fra myndighetene gi opplysninger som kan ha betydning for vedkommendes ligning eller avgiftsfastsetting. Bokføringspliktige skal også gi opplysninger som kan ha betydning for vedkommendes bokføring, slik at myndighetene kan foreta kontroller av bokføringen før utløpet av oppgavefrister og sikre at grunnlaget for senere rapportering fra skattyter eller avgiftspliktig er korrekt.

Myndighetene kan kreve at skattyter eller den merverdiavgiftspliktige dokumenterer opplysningene ved for eksempel å gi innsyn i, legge fram, sammenstille, utlevere eller sende inn regnskapsmateriale med bilag, kontrakter, korrespondanse, styreprotokoller, elektroniske programmer og programsystemer. Plikten til å gi kontrollopplysninger om egne forhold går som hovedregel foran eventuell taushetsplikt.

For en nærmere gjennomgang av gjeldende rett etter ligningsloven og merverdiavgiftsloven vises det til Prop. 141 L (2011–2012) punkt 2.4.

16.2.1.2 Artistskatteloven

Etter artistskatteloven § 8 første og annet ledd skal skattemyndighetene foreta kontroll av fastsatt skattetrekk. Artisten og den som foretar trekket, er pliktig til å gi de opplysninger som er nødvendige for at skattemyndighetene skal kunne kontrollere at skatten er riktig beregnet og innbetalt.

16.2.1.3 Svalbardskatteloven

Svalbardskatteloven § 4-6 første ledd bestemmer at skattekontoret kan foreta kontroll av fastsatt lønnstrekk etter loven. Etter svalbardskatteloven § 4-8 kan skattemyndighetene foreta en nærmere granskning av en skattyters regnskaper.

16.2.1.4 Folketrygdloven

Kontroll av arbeidsgiveravgift er regulert i folketrygdloven § 24-4, og kan gjennomføres av skattekontoret, skatteoppkreveren og Riksrevisjonen. Myndighetene kan føre kontroll med at arbeidsgivere og andre sender meldinger og beregner arbeidsgiveravgift i samsvar med gjeldende bestemmelser. Arbeidsgiveren plikter på anmodning å gi fullstendige opplysninger om forhold som kontrollmyndighetene finner er av betydning for fastsettingen av arbeidsgiveravgiften og avgiftsgrunnlaget etter folketrygdloven § 24-3 annet og tredje ledd. Etter § 24-4 annet ledd kan det kreves framlagt regnskaper med bilag, kontrakter, korrespondanse og andre dokumenter av betydning for kontrollen. Det er presisert at med dokumenter menes også elektronisk lagrede dokumenter, og at pliktene også omfatter elektroniske programmer og programsystemer.

16.2.1.5 Særavgiftsloven

Etter særavgiftsloven § 1 kan departementet fastsette nærmere bestemmelser om beregning og kontroll av særavgifter. Særavgiftsforskriften § 5-9 gir generelle regler om kontroll av særavgifter. Kontroller etter bestemmelsen kan foretas hos produsent, importør, eksportør, forhandler, formidler, lagerholder og transportør av avgiftspliktige varer, bruker som påberoper seg avgiftslettelse eller avgiftsfritak, samt hos produsent og forhandler av varer som kan brukes i eller til produksjon av en avgiftspliktig vare, jf. § 5-9 tredje ledd. Bestemmelsen hjemler dermed kontroller av flere grupper enn den avgiftspliktige selv, og skiller ikke mellom kontroll av den avgiftspliktige og tredjeparter.

Avgiftsmyndighetene kan etter særavgiftsforskriften § 5-9 kontrollere om korrekt avgift er beregnet og betalt, og om særskilte vilkår for registrering i § 5-3 er oppfylt. Det kan foretas kontroll av lokaler hvor avgiftspliktige varer produseres eller lagres, tilstøtende rom og transportmidler som frakter avgiftspliktige varer. Avgiftsmyndighetene kan kontrollere hele regnskapet med dokumentasjon, herunder elektroniske dokumenter og programvare. Med dokumenter menes også elektronisk lagrede dokumenter, og pliktene omfatter også elektroniske programmer og programsystemer.

Ved kontroller plikter virksomhetens eier, styre, daglige leder og øvrige ansatte å yte nødvendig bistand og veiledning. Regnskapsmateriale og andre dokumenter som skal kontrolleres, skal uten opphold framlegges, utleveres eller sendes myndighetene, jf. § 5-9 fjerde ledd.

16.2.1.6 Motorkjøretøy- og båtavgiftsloven

Etter motorkjøretøy- og båtavgiftsloven § 1 første ledd kan Kongen i forskrift gi nærmere regler om beregning og kontroll. Denne myndigheten er delegert til Finansdepartementet, og kontroll av motorkjøretøyavgifter er regulert i forskrifter gitt av departementet.

Etter forskrift om omregistreringsavgift § 7 kan avgiftsmyndighetene foreta kontroll av omregistreringsavgift ved regnskapsmessig ettersyn hos avgiftspliktige og hos firmaer som driver omsetning av avgiftspliktige varer. Avgiftsmyndighetene kan kreve at regnskaper med bilag, noteringer og korrespondanse framlegges eller sendes inn. Pliktene gjelder også elektronisk lagrede dokumenter, elektroniske programmer og programsystemer.

Etter forskrift om vektårsavgift § 15 annet til femte ledd og forskrift om engangsavgift på motorvogner § 9-2 har avgiftsmyndighetene videre adgang til å foreta kontroll av forretningslokaler, verksted og lignende hos den avgiftspliktige og hos enhver som importerer, forhandler, produserer eller foretar statusendring eller oppbygging av kjøretøy. Forskrift om vektårsavgift hjemler også kontroll av den som importerer eller forhandler deler til kjøretøy. Ved slike kontroller kan myndighetene kreve regnskaper med bilag, noteringer, kontrakter og korrespondanse framlagt eller sendt inn. Pliktene gjelder også elektronisk lagrede dokumenter, elektroniske programmer og programsystemer. Ved gjennomsyn av virksomhetens arkiver kan myndighetene foreta kopiering til datalagringsmedium for senere gjennomgang hos den opplysningspliktige eller myndighetene. Den avgiftspliktige, firmaets eier og ansatte plikter å yte nødvendig hjelp og veiledning under kontrollen. Ved omregistrering og påskilting av kjøretøy kan det kreves forevist kvittering for at forfalte avgifter er betalt.

16.2.1.7 Merverdiavgiftskompensasjonsloven

Merverdiavgiftskompensasjonsloven § 12 har regler om avgiftsmyndighetenes adgang til å kreve kontrollopplysninger fra den som framsetter krav om eller mottar merverdiavgiftskompensasjon. Etter bestemmelsens annet ledd skal registrerte og dokumenterte regnskapsopplysninger, regnskapsmateriale og andre dokumenter av betydning for kontrollen legges fram, utleveres eller sendes inn dersom avgiftsmyndighetene ber om det. Det skal også gis fullstendige opplysninger om forhold som avgiftsmyndighetene finner kan ha betydning for kontrollen.

16.2.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes merknader

I høringsnotatet foreslo departementet en generell bestemmelse i § 10-1 om kontrollopplysninger fra skattepliktige om egne forhold. Bestemmelsen ble også foreslått å gjelde for arbeidsgivere på Svalbard, selskaper som utbetaler utbytte til utenlandsk aksjonær og arrangør mv. av arrangement med utenlandsk artist, som plikter å fastsette skatt ved trekk etter loven. Forslaget bygger på ligningsloven § 6-1 og merverdiavgiftsloven § 16-1.

Etter forslaget skal skattepliktige mv. etter krav fra myndighetene gi opplysninger som kan ha betydning for vedkommendes bokføring eller skatteplikt og kontrollen av denne. Skattemyndighetene kan kreve at den skattepliktige dokumenterer opplysningene ved for eksempel å gi innsyn i, legge fram, sammenstille, utlevere eller sende inn regnskapsmateriale med bilag, kontrakter, korrespondanse, styreprotokoller, elektroniske programmer og programsystemer. Skattepliktige skal gi opplysninger om egne forhold uten hensyn til taushetsplikt vedkommende kan være pålagt ved lov eller på annen måte. Unntak gjelder for opplysninger som angår rikets sikkerhet, som bare kan kreves framlagt etter samtykke fra Kongen.

Advokatforeningen uttaler at kontrollreglene etter gjeldende rett og etter forslaget er svært vidtgående. Foreningen er kritisk til manglende drøftelser av forholdet til EMK i høringsnotatet.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at forslagene til §§ 10-1 og 10-2 om kontrollopplysninger fra skattepliktige mv. og fra tredjeparter er vidt formulert, og at det bør vurderes om det er nødvendig med en slik vid plikt til å gi kontrollopplysninger.

Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers (PwC) mener at det i lys av senere års utvikling på rettssikkerhetsområdet er naturlig å foreta en helhetlig vurdering av de samlede rettighetene både for skattemyndighetene, skattyterne og tredjeparter. Det uttales at gjeldende rett og forslaget fremstår som ubalansert med tanke på hva skattyterne må finne seg i og hvilke plikter skattemyndighetene har. PwC mener at gjeldende rett og høringsnotatet på enkelte punkter baserer seg på en tillit til at skattemyndighetene praktiserer sine hjemler på en fornuftig måte, noe som ikke anses som tilfredsstillende i et rettssikkerhetsperspektiv.

Professor emeritus Frederik Zimmer uttaler at det er mindre heldig at termen «kontroll» brukes både om opplysningsplikt etter pålegg og om selve undersøkelsen. Han mener at termen bør reserveres for den stedlige undersøkelsen, og at man ellers bør tale om opplysningsplikt etter pålegg.

Sivilombudsmannen uttaler at det synes godt begrunnet at forslaget til kontrollregler bygger på reglene i ligningsloven kapittel 6 og merverdiavgiftsloven kapittel 16.

16.2.3 Vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om en generell bestemmelse om kontrollopplysninger fra skattepliktige mv. i skatteforvaltningsloven § 10-1 etter mønster av ligningsloven § 6-1 og merverdiavgiftsloven § 16-1. De som omfattes av lovforslaget § 10-1, skal gi opplysninger om egne forhold. For en nærmere omtale av hvem som omfattes av begrepet «skattepliktig» i skatteforvaltningsloven, se punkt 7.3.2.

Departementet foreslår at skattemyndighetene også skal kunne kreve opplysninger fra «andre» enn de som er skattepliktig etter loven. Innhenting av opplysninger fra «andre» vil være aktuelt for å avklare om en person er skattepliktig eller ikke. Forslaget har sammenheng med forslaget om ikke å videreføre ligningsloven § 4-2 nr. 1 bokstav b om selvangivelsesplikt for den som ligningsmyndighetene pålegger å levere selvangivelse, se punkt 14.4.3.

Etter departementets syn er de hensyn som gjør seg gjeldende på kontrollområdet i stor grad like for de områdene som foreslås omfattet av skatteforvaltningsloven. Reglene for myndighetenes adgang til kontroll av fastsetting bør derfor være like for de skatteartene som loven omfatter, med mindre det foreligger særlige hensyn som tilsier ulik utforming. Kontrollbestemmelsene i ligningsloven og merverdiavgiftsloven har nylig vært gjennomgått og endret, og gir nå tilnærmet samsvarende hjemler. Som følge av den pågående omorganiseringen av skatte- og avgiftsforvaltningen vil Skatteetaten framover få ansvar for fastsetting av alle skatteartene som foreslås omfattet av skatteforvaltningsloven. Det vil da kunne være aktuelt å kontrollere flere skattearter ved en og samme kontroll, slik det allerede i dag gjøres for formues- og inntektsskatt og merverdiavgift. For både myndighetene og de som kontrolleres, vil det da være en klar fordel med et felles regelsett.

Forslaget innebærer at reglene fra ligningsloven og merverdiavgiftsloven får et videre anvendelsesområde. Etter departementets syn vil ikke forslaget innebære vesentlige utvidelser av hjemlene for de skatteartene som ikke allerede følger ligningsloven eller merverdiavgiftsloven i dag. Plikten til å gi kontrollopplysninger om egne forhold er vidtgående på disse områdene også i dag.

Etter departementets forslag vil det avgjørende for rekkevidden av plikten til å gi kontrollopplysninger, være en konkret vurdering av om opplysningene kan være av betydning for skatteplikten og kontrollen av denne. Departementet vil understreke at begrepet «opplysninger» i lovforslaget skal omfatte faktiske opplysninger. Dette medfører at juridiske vurderinger foretatt av den skattepliktige selv eller andre ikke vil være omfattet av plikten til å gi kontrollopplysninger.

På særavgifts- og motorkjøretøyavgiftsområdet framgår kontrollreglene i dag først og fremst av forskrifter. Etter departementets syn er det viktig av hensyn til de skattepliktiges rettssikkerhet at sentrale kontrollbestemmelser framgår av lov. Kontrollreglene på særavgiftsområdet og motorkjøretøyavgiftsområdet skiller som nevnt ikke mellom kontroll av den avgiftspliktige og kontroll av andre aktører. Etter departementets syn bør det skilles mellom disse, da det er relevante forskjeller mellom den skattepliktige og tredjeparter også når det gjelder kontroll. Departementet legger til grunn at de ulike gruppene som er oppregnet i særavgiftsforskriften § 5-9 og kontrollbestemmelsene i forskriftene om motorkjøretøyavgifter, vil falle inn under enten begrepet skattepliktig eller begrepet tredjepart i skatteforvaltningsloven. Adgangen til å kreve kontrollopplysninger fra tredjeparter er omtalt nedenfor.

Trekkpliktige som nevnt i lovforslaget § 8-8 har en viktig rolle i skattefastsettingen. Dette gjelder arbeidsgivere på Svalbard, selskaper som utbetaler utbytte til utenlandsk aksjonær og arrangør mv. av arrangement med utenlandsk artist. Det er viktig at skattemyndighetene har adgang til å innhente opplysninger for å kunne kontrollere at fastsettingen blir riktig. Disse trekkpliktige bør etter departementets syn derfor likestilles med den skattepliktige i kontrollsammenheng, og departementet foreslår at disse omfattes av § 10-1.

Etter § 10-1 skal skattepliktige etter krav fra myndighetene gi opplysninger som kan ha betydning for vedkommendes bokføring eller skatteplikt og kontrollen av denne. Skattemyndighetene kan kreve at den skattepliktige dokumenterer opplysningene ved for eksempel å gi innsyn i, legge fram, sammenstille, utlevere eller sende inn regnskapsmateriale med bilag, kontrakter, korrespondanse, styreprotokoller, elektroniske programmer og programsystemer.

Skattepliktige skal etter § 10-1 annet ledd gi opplysninger om egne forhold uten hensyn til taushetsplikt vedkommende kan være pålagt ved lov eller på annen måte. Unntak gjelder for opplysninger som angår rikets sikkerhet, som bare kan kreves framlagt etter samtykke fra Kongen.

Advokatforeningen har etterlyst omtale av forholdet mellom kontrollreglene og EMK. Etter EMK artikkel 8 nr. 1 har enhver rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. Inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettigheten kan bare skje når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, beskytte helse eller moral eller beskytte andres rettigheter og friheter, jf. artikkel 8 nr. 2. Ved inngrep må loven være tilstrekkelig presis og tilgjengelig, og det må være forholdsmessighet mellom tyngden av inngrepet og dets formål.

Rett til respekt for privatliv, familieliv, hjem og korrespondanse omtales ofte som retten til privatliv, og departementet vil i det følgende anvende denne samlebetegnelsen på rettighetene som følger av EMK artikkel 8. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har definert privatliv («private life») relativt bredt. Rekkevidden av uttrykket er hele tiden under utvikling, og det er vanskelig å fastsette presise grenser for hva som faller innenfor og utenfor. Det avgjørende i denne sammenheng vil være når plikten til å gi kontrollopplysninger etter forslaget til nye bestemmelser, vil være et inngrep i rettighetene etter EMK artikkel 8 nr. 1, og, hvis et inngrep foreligger, om dette oppfyller de tre kumulative vilkårene i EMK artikkel 8 nr. 2 for å være lovlig. For at et inngrep skal være lovlig, må det for det første foreligge et rettslig grunnlag for inngrepet som tilfredsstiller vanlige prosessuelle rettssikkerhetskrav til klarhet, forutberegnelighet mv. For det andre må inngrepet være nødvendig, det vil si at det må foreligge et tvingende samfunnsmessig behov («pressing social need») for inngrepet, og det må være forholdsmessighet mellom inngrepet og det formålet som søkes oppnådd («proportionate to the legitimate aim pursued»). For det tredje må inngrepet tjene ett eller flere av formålene som er angitt i artikkel 8 nr. 2, herunder hensynet til landets økonomiske velferd eller hensynet til å forebygge uorden eller kriminalitet.

Etter departementets oppfatning må det foreligge særlige forhold for at et pålegg fra skattemyndighetene til en skattepliktig om å gi kontrollopplysninger etter forslaget til skatteforvaltningsloven kapittel 10, skal stride mot retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Skattemyndighetene må likevel se hen til den skattepliktiges rettigheter etter EMK artikkel 8 i sitt kontrollarbeid. Rettighetenes dynamiske karakter vil også kunne endre grensene for hva myndighetene kan foreta seg. Retten til privatliv etter EMK er gjennom menneskerettsloven gjort til norsk rett med forrang foran vanlig lov. Departementet foreslår å videreføre begrensninger i adgangen til stedlig kontroll i private hjem, se punkt 16.5. Forholdet mellom EMK og kontrollreglene i ligningsloven og merverdiavgiftsloven er også omtalt i Prop. 141 L (2011–2012).

Professor Zimmer uttaler at termen «kontroll» bør reserveres for den stedlige undersøkelsen, og at man ellers bør tale om opplysningsplikt etter pålegg. Departementet viser til at lovforslaget viderefører begrepsbruken i ligningsloven og merverdiavgiftsloven, som etter departementets vurdering har fungert godt.

Departementet viser til forslag til § 10-1.

16.3 Kontrollopplysninger fra tredjeparter

16.3.1 Gjeldende rett

16.3.1.1 Ligningsloven og merverdiavgiftsloven

Ligningsloven § 6-2 og merverdiavgiftsloven § 16-2 har regler om skattemyndighetenes adgang til å kreve kontrollopplysninger fra tredjeparter.

Som hovedregel plikter enhver tredjepart etter krav fra myndighetene å gi opplysninger som kan ha betydning for noens ligning eller merverdiavgiftsplikt. Det kan kreves opplysninger om både næringsdrivende og privatpersoner. Den generelle hovedregelen om plikt til å gi kontrollopplysninger gjelder bare for tredjeparter som er næringsdrivende. Privatpersoner har bare plikt til å gi opplysninger i nærmere bestemte tilfeller, og blant annet skal den som lar utføre arbeid på bygg eller anlegg, gi nærmere bestemte opplysninger etter krav fra myndighetene.

I utgangspunktet må myndighetene kjenne til et bestemt navn eller en bestemt transaksjon mv. for å kunne kreve opplysninger fra tredjeparten. Skattemyndighetene kan imidlertid også i visse tilfeller innhente opplysninger i tilfeller hvor de verken kjenner til bestemte navn eller transaksjoner. Dette omtales som målretting av kontroller. Slike kontroller kan bare gjennomføres overfor næringsdrivende. Siden slike kontroller vil kunne være særlig ressurskrevende for den opplysningspliktige, er det et vilkår om at det må foreligge særlig grunn.

I tillegg til å gi selve opplysningene til skattemyndighetene, skal tredjepartene etter krav dokumentere opplysningene ved for eksempel å gi innsyn i, legge fram, sammenstille, utlevere eller sende inn regnskapsmateriale med bilag, kontrakter, korrespondanse, styreprotokoller, elektroniske programmer og programsystemer.

Dersom tredjeparten i lov er pålagt taushetsplikt, går denne foran plikten til å gi kontrollopplysninger. Det gjelder imidlertid unntak for advokater og visse andre tredjeparter, se ligningsloven § 6-2 nr. 2 og merverdiavgiftsloven § 16-2 annet ledd. Advokater og andre tredjeparter plikter uten hinder av lovbestemt taushetsplikt etter krav å gi opplysninger om pengeoverføringer, innskudd og gjeld, herunder hvem som er parter i overføringene, på deres konti tilhørende skattepliktig.

For en nærmere gjennomgang av gjeldende rett etter ligningsloven og merverdiavgiftsloven vises det til Prop. 141 L (2011–2012) punkt 2.5, Prop. 66 L (2012–2013) punkt 2.3 og Prop. 150 LS (2012–2013) kapittel 12.

16.3.1.2 Folketrygdloven

Folketrygdloven har ingen bestemmelser om kontrollopplysninger fra tredjeparter ved kontroll av arbeidsgiveravgift.

16.3.1.3 Særavgiftsloven

Særavgiftsforskriften § 5-9 gir hjemmel for kontroll av både avgiftspliktige og ulike tredjeparter, se nærmere omtale i punkt 16.2.1.5.

16.3.1.4 Motorkjøretøy- og båtavgiftsloven

I forskrifter gitt med hjemmel i motorkjøretøy- og båtavgiftsloven er det gitt bestemmelser om kontroll av både avgiftspliktige og ulike tredjeparter, se nærmere omtale i punkt 16.2.1.6.

16.3.1.5 Merverdiavgiftskompensasjonsloven

Etter merverdiavgiftskompensasjonsloven § 13 kan avgiftsmyndighetene i forbindelse med kontroll etter lovens § 12 pålegge næringsdrivende å gi de opplysninger som kreves for å føre kontroll med at kompensasjon ytes etter reglene i loven. Næringsdrivende skal etter krav gi avgiftsmyndighetene opplysninger om ethvert mellomværende med andre navngitte næringsdrivende når det knytter seg til begge parters virksomhet. Det kan kreves opplysninger om og spesifiserte oppgaver over omsetning av varer og tjenester, vederlaget og andre forhold som knytter seg til mellomværendet. Næringsdrivende skal etter krav sende inn gjenpart av næringsoppgave, årsregnskap og årsberetning.

16.3.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes merknader

I høringsnotatet foreslo departementet en generell bestemmelse i skatteforvaltningsloven § 10-2 om kontrollopplysninger fra tredjeparter. Bestemmelsen bygger på ligningsloven § 6-2 og merverdiavgiftsloven § 16-2.

Norsk Øko-forum ønsker at skattemyndighetene gis adgang til å pålegge tredjepart taushetsplikt ved innhenting av kontrollopplysninger dersom formålet med kontrollen kan settes i fare.

Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers (PwC) uttaler at bestemmelsen er vidt utformet, og kan ikke se at relevanskriteriet om at opplysningene må kunne ha betydning for noens skatteplikt representerer viktige begrensninger. PwC mener også at terskelen for bruk av hjemmelen i § 10-2 tredje ledd om målretting av kontroller er svært lav, og at klageadgangen vil ha liten realitet. Det uttales også at det bør vurderes å klargjøre hva som ligger i plikt til å «sammenstille» opplysninger.

Skattedirektoratet ønsker en hjemmel for skattemyndighetene til å pålegge tredjepart å gi kontrollopplysninger som gjelder skattepliktiges forhold i forkant av deres plikt til å levere skattemelding om vedkommende forhold. Etter direktoratets syn er det behov for en slik bestemmelse for å sikre etterlevelsen.

Professor emeritus Frederik Zimmer uttaler at begrepet «målretting» i § 10-2 tredje ledd bør beskrives nærmere.

16.3.3 Vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om en generell bestemmelse om kontrollopplysninger fra tredjeparter etter mønster av ligningsloven § 6-2 og merverdiavgiftsloven § 16-2.

Før endringene ved lov 26. april 2013 nr. 16 var adgangen til å be om kontrollopplysninger fra tredjeparter etter ligningsloven og merverdiavgiftsloven begrenset til å gjelde nærmere bestemte tredjeparter og opplysninger. Regelverket var utformet med utgangspunkt i konkrete behov som var avdekket løpende. Ulikhetene var et utslag av at reglene hadde blitt til over tid etter hvert som det ble avdekket behov på nye områder, og at de ulike delene av regelverket ikke ble sett i sammenheng ved utformingen. Bakgrunnen for at reglene ble gjort mer generelle, er at endringer i samfunnsforhold og den teknologiske utviklingen har medført økt kompleksitet i de sakene skattemyndighetene arbeider med, og at det er vanskelig på forhånd å se for seg hvilke opplysninger myndighetene har bruk for i sitt kontrollarbeid, jf. Prop. 141 L (2011–2012) punkt 2.5.6.1. Plikten til å gi kontrollopplysninger er derfor nå knyttet til opplysningenes innhold.

Etter lovforslaget § 10-2 første ledd plikter som hovedregel enhver tredjepart etter krav fra skattemyndighetene å gi opplysninger som kan ha betydning for noens skatteplikt. Bestemmelsen svarer til gjeldende rett etter ligningsloven og merverdiavgiftsloven. Ordlyden i bestemmelsen er vidt utformet, men det er likevel viktige begrensninger. Det gjelder et relevanskrav ved at opplysningene må kunne ha betydning for noens skatteplikt. Det er derfor de materielle skattereglene som setter skrankene for hvilke opplysninger det kan bes om. Det er ikke noe krav om at opplysningene faktisk vil få betydning for noens skatteplikt. Det avgjørende er om opplysningene er relevante ved vurderingen av skatteplikten.

I begrepet tredjepart ligger det også en begrensning ved at det må være en tilknytning mellom den det ønskes opplysninger om og den det bes om opplysninger fra. Dette vil for eksempel være tilfelle der tredjeparten har kjøpt varer eller tjenester fra, eller har inngått andre avtaler med, den som myndighetene krever opplysninger om. Det kan derimot ikke kreves kontrollopplysninger fra en aktør som bare er i en sammenlignbar situasjon som, men ikke har noen øvrig forbindelse med, den som opplysningene gjelder. Når skattemyndighetene krever opplysninger etter § 10-2 første ledd, må de videre kjenne til et bestemt navn på et kontrollobjekt eller en bestemt transaksjon mv.

Den generelle hovedregelen om plikt til å gi kontrollopplysninger gjelder imidlertid bare for tredjeparter som er næringsdrivende. Begrensningene fra ligningsloven og merverdiavgiftsloven i privatpersoners plikt til å gi kontrollopplysninger som tredjeparter foreslås videreført og gjort generelle. Privatpersoner skal bare ha plikt til å gi opplysninger i nærmere bestemte tilfeller. Dette gjelder opplysninger om arbeid på bygg eller anlegg, om tilgodehavende og gjeld som navngitt person mv. har, om utleie mv. av fast eiendom, om mellommenn som vedkommende har gitt oppdrag, samt om utbetalt lønn eller annen godtgjøring for arbeid.

Forslaget innebærer at reglene fra ligningsloven og merverdiavgiftsloven får et videre anvendelsesområde. Næringsdrivendes plikt til å gi kontrollopplysninger om særavgifter, motorkjøretøyavgifter og merverdiavgiftskompensasjon favner vidt i dag, og etter departementets syn vil en overgang til tilsvarende kontrollregler som gjelder i ligningsloven og merverdiavgiftsloven ikke innebære større endringer på disse områdene.

Dersom tredjeparten i lov er pålagt taushetsplikt, går denne som hovedregel foran plikten til å gi kontrollopplysninger. Unntaket for advokater og visse andre tredjeparter etter ligningsloven § 6-2 nr. 2 og merverdiavgiftsloven § 16-2 annet ledd foreslås videreført i lovforslaget § 10-2 annet ledd. Advokater og andre tredjeparter plikter uten hinder av lovbestemt taushetsplikt etter krav å gi opplysninger om pengeoverføringer, innskudd og gjeld, herunder hvem som er parter i overføringene, på deres kontoer tilhørende skattepliktig. Disse reglene antas å være mest aktuelle på områdene formues- og inntektsskatt og merverdiavgift.

I utgangspunktet må myndighetene kjenne til et bestemt navn eller en bestemt transaksjon mv. for å kunne kreve opplysninger. Skattemyndighetene kan imidlertid også i visse tilfeller innhente opplysninger i tilfeller hvor de verken kjenner til bestemte navn eller transaksjoner. Slike kontroller kan bare gjennomføres overfor næringsdrivende. Kontroller for å finne tjenlige kontrollobjekter, såkalt målretting av kontroller, er omhandlet i lovforslaget § 10-2 tredje ledd. Denne typen kontroller er særlig aktuelle der skattemyndighetene ser at det i en gitt bransje er en stor andel omsetning som helt eller delvis holdes utenfor skattlegging. Ved målretting av kontroller har myndighetene verken kjennskap til navnet på kontrollobjekter eller til bestemte transaksjoner mv. Informasjon fra for eksempel leverandører eller grossister kan da gi en nyttig indikator på aktivitetens omfang, og kan bidra til at kontrollmyndighetene enklere identifiserer aktuelle kontrollobjekter. I Prop. 141 L (2011–2012) punkt. 2.5.1.6 er det nevnt som eksempel at myndighetene innhenter informasjon om all kortbruk med tilknytning til utenlandske betalingskort brukt i Norge over en viss periode. Denne typen kontroller skiller seg fra kontroller hvor det bes om opplysninger om bestemte skattepliktige eller bestemte transaksjoner. I enkelte tilfeller vil det kunne bes om en betydelig mengde informasjon fra tredjepartene, og kontrollene vil da kunne kreve betydelige ressurser hos de opplysningspliktige. Dette er bakgrunnen for at det er oppstilt et vilkår om særlig grunn. Departementet understreker at det ved målretting av kontroller er særlig viktig at myndighetene foretar en forholdsmessighetsvurdering av hvilken nytte de innhentede opplysningene antas å ha for etaten, holdt opp mot den byrde som pålegges de opplysningspliktige. Departementet legger til grunn at Skattedirektoratet utarbeider nærmere retningslinjer for når slike kontroller kan gjennomføres, slik det er gjort til ligningsloven og merverdiavgiftsloven i dag. Departementet ser ikke behov for ytterligere presiseringer av hva som ligger i målretting av kontroller, og ser det ikke som nødvendig å endre ordlyden i lovforslaget.

Plikten til å sammenstille opplysninger i lovforslaget § 10-2 femte ledd innebærer at tredjeparten kan ha plikt til å opprette et nytt dokument hvor det tas inn opplysninger fra ulike kilder eller fra for eksempel en database. Departementet ser ikke behov for presiseringer i lovteksten av hva som menes med sammenstilling.

Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å innføre en hjemmel for skattemyndighetene til å pålegge tredjepart å gi kontrollopplysninger som gjelder skattepliktiges forhold i forkant av deres plikt til å levere skattemelding om vedkommende forhold, slik Skattedirektoratet foreslår. Det anses heller ikke aktuelt å innføre adgang for skattemyndighetene til å pålegge tredjepart taushetsplikt ved innhenting av kontrollopplysninger, slik Norsk Øko-forum foreslår. Forslaget går som omtalt i hovedsak ut på en videreføring av hjemlene i ligningsloven og merverdiavgiftsloven.

Departementet viser til forslag til § 10-2.

16.4 Kontrollopplysninger ved skifte av dødsbo

16.4.1 Gjeldende rett

Merverdiavgiftsloven § 16-5 har særskilte regler om kontrollopplysninger ved skifte av dødsbo. Dersom det utstedes proklama ved skifte av dødsbo, plikter loddeiere, tingrettsdommer, testamentsfullbyrder og andre som yter hjelp ved skifteoppgjøret, å gi de opplysninger som avgiftsmyndighetene finner nødvendig for å avgjøre om boet skylder merverdiavgift.

16.4.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes merknader

I høringsnotatet foreslo departementet at merverdiavgiftsloven § 16-5 om kontrollopplysninger ved skifte av dødsbo videreføres i skatteforvaltningsloven og gis generell anvendelse.

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget.

16.4.3 Vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet, og foreslår en bestemmelse i skatteforvaltningsloven om kontrollopplysninger ved skifte av dødsbo etter mønster av merverdiavgiftsloven § 16-5.

Departementet viser til forslag til § 10-3.

16.5 Kontroll hos skattepliktige og tredjeparter

16.5.1 Gjeldende rett

16.5.1.1 Ligningsloven og merverdiavgiftsloven

Ligningsloven § 6-5 og merverdiavgiftsloven § 16-6 har tilnærmet likelydende bestemmelser om myndighetenes adgang til å gjennomføre kontroller hos de som plikter å gi opplysninger etter de to lovene. Disse bestemmelsene regulerer ikke direkte hvilke kontrollopplysninger som kan kreves, da dette følger av øvrige bestemmelser i ligningsloven kapittel 6 og merverdiavgiftsloven kapittel 16. Rammene for hvilke opplysninger som kan kreves, er de samme uavhengig av om kontrollen skjer ved at myndighetene ber om opplysninger skriftlig eller ved å møte opp. Ligningsloven § 6-5 og merverdiavgiftsloven § 16-6 regulerer hvem kontroller kan foretas hos, hvordan kontrollene kan gjennomføres og hvilke medvirkningsplikter som påhviler den som blir kontrollert.

Kontroller kan foretas både hos skattytere og merverdiavgiftspliktige selv og hos tredjeparter. Det foreligger likevel ikke plikt til å gi adgang til kontrollundersøkelse i private hjem, med mindre det utøves næringsvirksomhet derfra. Den opplysningspliktige plikter å gi myndighetene adgang til befaring, besiktigelse, gjennomsyn av arkiver, opptelling av eiendeler, taksering mv. av fast eiendom, anlegg, innretninger, transportmidler mv. Ved gjennomsyn av virksomhetens arkiver kan myndighetene foreta kopiering til datalagringsmedium for senere gjennomgang hos den opplysningspliktige eller hos myndighetene.

Den opplysningspliktige eller en fullmektig skal når myndighetene krever det, være til stede ved kontrollen og yte nødvendig veiledning og bistand.

Med hjemmel i ligningsloven § 6-10, merverdiavgiftsloven § 16-11, folketrygdloven § 24-5 første ledd og skattebetalingsloven § 5-13 tredje ledd er det fastsatt en felles forskrift 8. mars 2013 nr. 258 om gjennomføring av skatte- og avgiftskontroll.

For en nærmere gjennomgang av gjeldende rett etter ligningsloven og merverdiavgiftsloven vises det til Prop. 141 L (2011–2012) punkt 2.6 og Prop. 66 L (2012–2013) punkt 2.3.

16.5.1.2 Svalbardskatteloven

Etter svalbardskatteloven § 4-8 kan skattemyndighetene foreta en nærmere granskning av en skattyters regnskaper. Skattyteren skal gi myndighetene adgang til å foreta nødvendige undersøkelser, og gi de opplysninger og den bistand som kreves for å utføre oppdraget.

16.5.1.3 Folketrygdloven

Stedlig kontroll av arbeidsgiveravgift er regulert i folketrygdloven § 24-4. Etter folketrygdloven § 24-4 annet ledd kan skatteoppkreveren, skattekontoret og Riksrevisjonen gjennomføre bokettersyn hos arbeidsgivere og kreve framlagt regnskaper med bilag, kontrakter, korrespondanse og andre dokumenter av betydning for kontrollen. Det er presisert at med dokumenter menes også elektronisk lagrede dokumenter, og at pliktene også omfatter elektroniske programmer og programsystemer. Ved gjennomsyn av virksomhetens arkiver kan skatteoppkreveren eller skattekontoret foreta kopiering til datalagringsmedium for senere gjennomgang hos arbeidsgiver eller myndighetene, jf. § 24-4 tredje ledd.

16.5.1.4 Særavgiftsloven

Etter særavgiftsforskriften § 5-9 første ledd kan avgiftsmyndighetene kontrollere lokaler hvor avgiftspliktige varer produseres eller lagres, tilstøtende rom og transportmidler som frakter avgiftspliktige varer. Bestemmelsen gjelder kontroll av både den avgiftspliktige selv og tredjeparter, jf. punkt 16.2.1.5 ovenfor. Stedlige kontroller kan gjennomføres hos produsent, importør, eksportør, forhandler, formidler, lagerholder og transportør av avgiftspliktige varer, samt bruker som påberoper seg avgiftslettelser og avgiftsfritak og produsent og forhandler av varer som kan brukes i eller til produksjon av avgiftspliktige varer. Myndighetene kan kontrollere hele regnskapet med tilhørende dokumentasjon, herunder elektroniske dokumenter og programvare. Ved gjennomsyn av virksomhetens arkiver kan myndighetene foreta kopiering til datalagringsmedium for senere gjennomgang hos den opplysningspliktige eller hos myndighetene.

Etter § 5-9 annet ledd kan avgiftsmyndighetene foreta undersøkelser av avgiftspliktige varer, og vareprøver kan kreves avgitt uten vederlag.

Virksomhetens eier, styre, daglige leder og øvrige ansatte plikter å yte nødvendig bistand og veiledning ved kontrollen.

Etter særavgiftsforskriften § 5-9 femte ledd gjelder bestemmelser fastsatt i medhold av tolloven § 13-4 femte ledd tilsvarende så langt de passer ved kontroll etter bestemmelsen. I tollforskriften kapittel 13-4 er det gitt tilnærmet samsvarende regler som i forskrift 8. mars 2013 nr. 258 om gjennomføring av skatte- og avgiftskontroll.

16.5.1.5 Motorkjøretøy- og båtavgiftsloven

Avgiftsmyndighetene kan etter forskrift om omregistreringsavgift § 7 foreta kontroll av omregistreringsavgift ved regnskapsmessig ettersyn hos avgiftspliktige og hos firmaer som driver omsetning av avgiftspliktige varer. Avgiftsmyndighetene kan kreve at regnskaper med bilag, noteringer og korrespondanse framlegges eller sendes inn. Pliktene gjelder også elektronisk lagrede dokumenter, elektroniske programmer og programsystemer. Ved gjennomsyn av virksomhetens arkiver kan myndighetene foreta kopiering til datalagringsmedium for senere gjennomgang hos den opplysningspliktige eller myndighetene. Den avgiftspliktige, firmaets eier og ansatte plikter å yte nødvendig hjelp og veiledning under kontrollen.

Etter forskrift om vektårsavgift § 15 annet til femte ledd og forskrift om engangsavgift på motorvogner § 9-2 har avgiftsmyndighetene adgang til å foreta kontroll av forretningslokaler, verksted og lignende hos den avgiftspliktige og hos enhver som importerer, forhandler, produserer, foretar statusendring eller oppbygging av kjøretøy eller importerer eller forhandler deler til kjøretøy. Ved slike kontroller kan myndighetene kreve regnskaper med bilag, noteringer, kontrakter og korrespondanse framlagt. Pliktene gjelder også elektronisk lagrede dokumenter, elektroniske programmer og programsystemer. Ved gjennomsyn av virksomhetens arkiver kan myndighetene foreta kopiering til datalagringsmedium for senere gjennomgang hos den opplysningspliktige eller myndighetene. Den avgiftspliktige, firmaets eier og ansatte plikter å yte nødvendig hjelp og veiledning under kontrollen. Ved omregistrering og påskilting av kjøretøy kan det kreves forevist kvittering for at forfalte avgifter er betalt.

Etter forskrift om engangsavgift § 9-2, forskrift om vektårsavgift § 15 og forskrift om omregistreringsavgift § 7 gjelder bestemmelser fastsatt i medhold av tolloven § 13-4 femte ledd om tollkontroll tilsvarende så langt de passer ved kontroll etter bestemmelsene.

16.5.1.6 Merverdiavgiftskompensasjonsloven

Ved kontroll etter merverdiavgiftskompensasjonsloven § 12 plikter den som har fremmet krav om kompensasjon etter loven, å yte nødvendig veiledning og bistand og å gi adgang til virksomhetslokaler, jf. tredje ledd. Det samme gjelder den som er i tjeneste hos eller bistår den som søker om kompensasjon.

16.5.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes merknader

I høringsnotatet foreslo departementet en felles bestemmelse om kontroll hos de som plikter å gi opplysninger etter loven, etter mønster av ligningsloven § 6-5 og merverdiavgiftsloven § 16-6.

Kontroll kan etter forslaget foretas hos skattepliktige og tredjeparter som plikter å gi opplysninger etter loven for øvrig. Den foreslåtte avgrensningen av hvem som plikter å gi opplysninger i øvrige bestemmelser om opplysningsplikt, vil dermed få virkning også for reglene om stedlig kontroll. Opplysningspliktige skal ikke ha plikt til å gi adgang til kontroll i deres private hjem, med mindre næringsvirksomhet utøves fra hjemmet.

Den opplysningspliktige skal gi myndighetene adgang til befaring, besiktigelse, gjennomsyn av arkiver, opptelling av eiendeler, taksering mv. av fast eiendom, anlegg, innretninger, transportmidler mv. Ved kontroll av særavgiftspliktige varer hos skattepliktige og tredjeparter kan myndighetene kreve vareprøver avgitt uten vederlag. Ved gjennomsyn av virksomheters arkiver kan skattemyndighetene foreta kopiering til datalagringsmedium for senere gjennomgang hos den opplysningspliktige eller hos skattemyndighetene.

Den opplysningspliktige eller en fullmektig skal når skattemyndighetene krever det være til stede ved kontroller og yte nødvendig veiledning og bistand.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at forslaget til § 10-4 om kontroll hos opplysningspliktige går langt, og viser til skattemyndighetenes adgang til ved gjennomsyn av virksomhetens arkiver å foreta kopiering til datalagringsmedium for senere gjennomgang.

16.5.3 Vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om en felles bestemmelse om kontroll hos opplysningspliktige etter mønster av ligningsloven § 6-5 og merverdiavgiftsloven § 16-6.

Lovforslaget § 10-4 regulerer ikke direkte hvilke opplysninger som pliktes gitt ved kontroll hos opplysningspliktige. Rammen for opplysningsplikten følger av §§ 10-1 til 10-3, og skattemyndighetene kan kreve de samme opplysningene ved stedlig kontroll som ved skriftlig innhenting av opplysninger.

Opplysningspliktige skal etter forslaget ikke ha plikt til å gi adgang til kontrollundersøkelse i deres private hjem, med mindre næringsvirksomhet utøves fra hjemmet. Dette vil likevel ikke være til hinder for at opplysningspliktige kan velge å gi slik adgang til kontroll. Annet regelverk, blant annet Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, vil kunne sette grenser for skattemyndighetenes adgang til å gjennomføre kontrollundersøkelser. Grunnloven § 102 bestemmer at enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon, og at husransakelser ikke må finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller. Dette setter rammer for skattemyndighetenes adgang til å foreta kontrollundersøkelser hos skattepliktige og tredjeparter. Det samme gjør EMK artikkel 8 om retten til privatliv, som er nærmere omtalt i punkt 16.2.3. Dette er også omtalt i Prop. 141 L (2011–2012) punkt 2.6.5.1.

Med henvisning til Justis- og beredskapsdepartementets merknad om skattemyndighetenes adgang til ved gjennomsyn av arkiver å foreta kopiering til datalagringsmedium for senere gjennomgang, vil departementet bemerke at denne adgangen også i dag gjelder overfor de aktører som myndighetene kan foreta kontroller hos etter ligningsloven, merverdiavgiftsloven, folketrygdloven, særavgiftsforskriften og forskrifter til motorkjøretøy- og båtavgiftsloven.

Departementet viser til forslag til § 10-4.

16.6 Kontrollopplysninger fra offentlige myndigheter

16.6.1 Gjeldende rett

16.6.1.1 Ligningsloven og merverdiavgiftsloven

Ligningsloven § 6-3 nr. 1 og 2 og merverdiavgiftsloven § 16-3 første og annet ledd pålegger offentlige myndigheter, innretninger mv. og tjenestemenn plikt til etter krav fra skattemyndighetene å gi de opplysninger som de er blitt kjent med i sitt arbeid. De skal i nødvendig utstrekning gi utskrift av protokoll og kopi av dokumenter mv.

Dersom den offentlige myndigheten mv. er underlagt taushetsplikt, er plikten til å gi opplysninger i utgangspunktet begrenset av taushetsplikten. Visse bestemte offentlige myndigheter plikter imidlertid å gi nærmere bestemte opplysninger uten hinder av taushetsplikt som de ellers har.

Særreglene om offentlige myndigheter i ligningsloven og merverdiavgiftsloven innebærer at offentlige myndigheter ikke omfattes av de alminnelige bestemmelsene om kontrollopplysninger fra tredjeparter.

16.6.1.2 Folketrygdloven

Folketrygdloven har ingen bestemmelser om kontrollopplysninger fra offentlige myndigheter ved kontroll av arbeidsgiveravgift.

16.6.1.3 Særavgiftsloven

Særavgiftsforskriften § 5-3 omhandler særskilte vilkår for registrering av produsent eller importør av alkoholholdig drikk og teknisk alkohol. For kontroll av om de særskilte vilkårene i § 5-3 tredje ledd er oppfylt, plikter politiet, skattemyndighetene og Mattilsynet uten hinder av taushetsplikt å gi de opplysninger som er av betydning for tollregionens vurdering, jf. § 5-3 femte ledd.

Særavgiftsregelverket har ingen generelle bestemmelser om kontrollopplysninger fra offentlige myndigheter.

16.6.1.4 Motorkjøretøy- og båtavgiftsloven

Motorkjøretøy- og båtavgiftsloven med forskrifter har ingen generelle bestemmelser om kontrollopplysninger fra offentlige myndigheter.

16.6.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes merknader

I høringsnotatet foreslo departementet en generell bestemmelse om kontrollopplysninger fra offentlige myndigheter som bygger på ligningsloven § 6-3 og merverdiavgiftsloven § 16-3. Det ble i bestemmelsen foreslått en videreføring og lovfesting av særavgiftsforskriften § 5-3 femte ledd om kontroll av særskilte vilkår for produsent eller importør av alkoholholdig drikk og teknisk etanol.

Toll- og avgiftsdirektoratet viser til den utstrakte samhandlingen og utvekslingen av opplysninger som finner sted mellom tollmyndighetene og Statens vegvesen, særlig knyttet til motorkjøretøyavgiftene. Direktoratet uttaler at det bør vurderes å formalisere vegmyndighetenes rolle ved at disse også nevnes i § 10-5. Ingen andre høringsinstanser har hatt merknader til forslaget.

16.6.3 Vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget om en bestemmelse i skatteforvaltningsloven om kontrollopplysninger fra offentlige myndigheter.

Etter lovforslaget § 10-5 første ledd plikter offentlige myndigheter, innretninger mv. og tjenestemenn etter krav fra skattemyndighetene å gi opplysninger som de er blitt kjent med i sitt arbeid, og skal i nødvendig utstrekning gi utskrift av protokoll, kopi av dokumenter mv.

Etter annet ledd skal visse bestemte offentlige myndigheter etter krav gi opplysninger uten hinder av taushetsplikt som de ellers har. Myndigheter som fastsetter eller innkrever skatt, toll eller avgifter eller som utbetaler erstatninger, tilskudd, bidrag, trygder, stønader mv., plikter uten hinder av taushetsplikt å gi opplysninger om de fastsatte, innkrevde eller utbetalte beløp, om grunnlaget for dem og om gjeld, beløp til gode og renter, jf. lovforslaget § 10-5 annet ledd bokstav a. Videre plikter myndigheter som er tillagt kontrollerende funksjoner etter verdipapirhandelloven, etter § 10-5 annet ledd bokstav b å gi opplysninger som de er blitt kjent med under dette arbeidet, såfremt opplysningene er gitt kontrollorganet i medhold av lovbestemt opplysningsplikt. Myndigheter som er tillagt kontrollerende funksjoner etter eiendomsmeglingsloven, plikter etter annet ledd bokstav c etter krav å gi opplysninger som de er blitt kjent med under dette arbeidet. Konfliktrådene plikter etter annet ledd bokstav d å gi opplysninger om innholdet i avtale inngått under megling i konfliktråd.

I annet ledd bokstav e foreslår departementet en videreføring og lovfesting av særavgiftsforskriften § 5-3 femte ledd om kontroll av særskilte vilkår for produsent eller importør av alkoholholdig drikk og teknisk etanol. Etter denne bestemmelsen plikter skattemyndighetene, politiet og Mattilsynet uten hinder av taushetsplikt å gi de opplysninger som er av betydning for særavgiftsmyndighetenes vurdering av de nevnte vilkårene.

Departementet foreslår tre nye bokstavpunkter i lovforslaget § 10-5 annet ledd sammenlignet med forslaget i høringsnotatet. I annet ledd bokstav f og g foreslås det en videreføring og lovfesting av § 3-4 i forskrift 17. desember 1997 nr. 1400 til utfylling og gjennomføring av reglene i lov om skatt på honorar til utenlandske artister mv. Etter annet ledd bokstav f skal utlendingsmyndighetene etter krav fra skattemyndighetene gi opplysninger om oppholds- og arbeidstillatelse i Norge for utenlandske artister. Etter bokstav h skal politiet etter krav fra skattemyndighetene gi opplysninger om utenlandske artister som tar engasjement i politidistriktet, samt arrangørens navn og adresse.

I Prop. 1 LS (2015–2016) kapittel 24 foreslår departementet at forvaltningen av innførselsmerverdiavgift og særavgifter for uregistrerte særavgiftspliktige overføres fra Tolletaten til Skatteetaten fra 1. januar 2017. Det framgår der at Tolletaten skal utføre enkelte oppgaver på vegne av Skatteetaten. Departementet foreslår på denne bakgrunn en bestemmelse i bokstav h om at tollmyndighetene uten hinder av taushetsplikt skal gi skattemyndighetene opplysninger om vareførselen til og fra landet av betydning for skattemyndighetenes fastsetting av skatt ved innførsel. Departementet viser til nærmere omtale i nevnte proposisjon.

Toll- og avgiftsdirektoratet uttaler som nevnt at det bør vurderes å innta Statens vegvesen i § 10-5 annet ledd. Departementet vil vise til at forholdet mellom vegmyndighetene og motorkjøretøyavgiftsmyndighetene er foreslått formalisert i forslaget til § 8-5 om opplysningsplikt for motorkjøretøyavgifter, se nærmere i punkt 14.6.

Departementet viser til forslag til § 10-5.

16.7 Kontrollopplysninger fra tilbyder av tilgang til elektronisk kommunikasjonsnett eller -tjeneste

16.7.1 Gjeldende rett

Ligningsloven § 6-4 og merverdiavgiftsloven § 16-4 bestemmer at Skattedirektoratet eller den direktoratet gir fullmakt, på nærmere vilkår kan pålegge tilbyder av tilgang til elektronisk kommunikasjonsnett eller kommunikasjonstjeneste å gi opplysninger om avtalebasert hemmelig telefonnummer eller andre abonnementsopplysninger, og om elektronisk kommunikasjonsadresse. Vilkårene er at det må foreligge mistanke om overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av ligningsloven eller merverdiavgiftsloven, og at særlige hensyn må gjøre det nødvendig.

Folketrygdloven, særavgiftsregelverket, motorkjøretøyavgiftsregelverket og merverdiavgiftskompensasjonsloven har ingen bestemmelser om kontrollopplysninger fra tilbyder av tilgang til elektronisk kommunikasjonsnett eller kommunikasjonstjeneste.

16.7.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes merknader

I høringsnotatet foreslo departementet en generell bestemmelse om kontrollopplysninger fra tilbyder av tilgang til elektronisk kommunikasjonsnett eller -tjeneste i skatteforvaltningsloven § 10-6, etter mønster av ligningsloven § 6-4 og merverdiavgiftsloven § 16-4.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at det bør konkretiseres hvor sterk mistanken om overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven må være for at vilkåret skal være oppfylt.

16.7.3 Vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om en generell bestemmelse om kontrollopplysninger fra tilbyder av tilgang til elektronisk kommunikasjonsadresse eller kommunikasjonstjeneste, etter mønster av ligningsloven § 6-4 og merverdiavgiftsloven § 16-4. Etter departementets syn kan det være samme behov for en slik hjemmel på alle områdene som foreslås omfattet av skatteforvaltningsloven.

Vilkårene skal være at særlige hensyn gjør det nødvendig og at det foreligger mistanke om overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av skatteforvaltningsloven. Justis- og beredskapsdepartementet etterlyser en konkretisering av mistanke-vilkåret. Det nærmere innholdet i vilkårene er omtalt i Ot.prp. nr. 21 (1999–2000) side 39 i forbindelse med innføringen av de opprinnelige hjemlene i ligningsloven § 6-13 A, tidligere merverdiavgiftslov § 48 a og tidligere tollov § 16 B:

«Vilkårene innebærer at det ikke er adgang til å kreve opplysninger i forbindelse med såkalte stikkprøvekontroller, dvs. kontroller der utvelgelsen av kontrollobjekter ikke bygger på konkrete opplysninger. Det kreves noe mer enn tilfeldig utvelgelse av kontrollobjekter. Konkret mistanke om at enkeltpersoner unndrar inntekt eller omsetning fra pliktig innberetning, vil etter departementets forslag oppfylle lovens krav. Det kan imidlertid ikke være en forutsetning at det foreligger mistanke om at en navngitt person står bak skatte- eller avgiftsunndragelser. I utgangspunktet vil kontrollmyndighetene i slike tilfeller vite hvem de skal kontrollere uten å måtte kreve opplysninger av tilbyder av teletjenester. Dersom annonsering av varer eller tjenester gir grunn til å anta at en person som står bak et hemmelig nummer unndrar inntekt eller omsetning fra pliktig innberetning, vil vilkårene være oppfylt. Det samme gjelder kontrollsituasjoner der det foreligger konkrete opplysninger som gir grunn til mistanke om at abonnent til hemmelig nummer deltar i organisert smugling av narkotika eller annen ulovlig innførsel av varer.»

Kontrollopplysningene skal kunne innhentes av Skattedirektoratet eller den direktoratet gir fullmakt.

Departementet viser til forslag til § 10-6.

16.8 Kontrollopplysninger om eierinteresse i utenlandsk selskap mv.

16.8.1 Gjeldende rett

Etter ligningsloven § 6-1 nr. 2 skal skattyter som direkte eller indirekte har eierinteresse i utenlandsk selskap eller innretning, etter krav fra ligningsmyndighetene gi opplysninger om selskapet eller innretningen. Myndighetene kan kreve at skattyteren dokumenterer opplysningene ved for eksempel å gi innsyn i, legge fram, sammenstille, utlevere eller sende inn regnskapsmateriale med bilag, kontrakter, korrespondanse, styreprotokoller, elektroniske programmer og programsystemer, såfremt dokumentasjonen er i skattyters besittelse. Dersom eierandelen utgjør 50 prosent eller mer, eller skattyter har bestemmende innflytelse i selskapet eller innretningen, plikter skattyteren å framskaffe opplysningene. Skattyteren plikter å oppbevare dokumentasjonen i fem år etter utløpet av vedkommende regnskapsår.

16.8.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes merknader

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre ligningsloven § 6-1 nr. 2 i skatteforvaltningsloven § 10-7.

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget.

16.8.3 Vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å videreføre ligningsloven § 6-1 nr. 2 i skatteforvaltningsloven.

Departementet viser til forslag til § 10-7.

16.9 Kontroll av avgift på sluttbehandling av avfall

16.9.1 Gjeldende rett

Særavgiftsforskriften § 5-10 gjelder avgiftsmyndighetenes kontroll av avgift på sluttbehandling av avfall. Avgiftsmyndighetene kan foreta kontroll og undersøkelser av lokaler og regnskapsmateriale, herunder prøve- og analysemateriale, hos enhver som til og med 31. desember 2014 var tilknyttet innsamling, levering, oppbevaring, sortering og sluttbehandling av avfall, også avfall som ikke er avgiftspliktig.

16.9.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes merknader

I høringsnotatet foreslo departementet en videreføring og lovfesting av særavgiftsforskriften § 5-10 om kontroll av avgift på sluttbehandling av avfall. Bestemmelsen i særavgiftsforskriften er senere endret på bakgrunn av at denne avgiften ble opphevet fra 1. januar 2015.

Justis- og beredskapsdepartementet viser til at § 10-8 om kontroll av avgift på sluttbehandling av avfall er vidt formulert, og uttaler at det bør redegjøres nærmere for forholdet til Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.

Toll- og avgiftsdirektoratet viser til at avgiften på sluttbehandling av avfall er opphevet fra 1. januar 2015. Etter direktoratets syn er det imidlertid behov for at kontrollbestemmelsen består inntil videre av hensyn til kontrollsaker som gjelder avgift tilbake i tid.

16.9.3 Vurderinger og forslag

Avgift på sluttbehandling av avfall ble som nevnt opphevet fra 1. januar 2015. Etter en ny vurdering har departementet kommet til at det ikke er behov for en særskilt bestemmelse i skatteforvaltningsloven om kontroll av denne avgiften. Etter departementets syn vil de øvrige kontrollbestemmelsene som foreslås i kapittel 10, særlig om kontrollopplysninger fra skattepliktige og tredjeparter og kontroll hos disse, være tilstrekkelige til kontroll av saker om avgift på sluttbehandling av avfall tilbake i tid. Departementet opprettholder derfor ikke forslaget fra høringsnotatet om en særskilt kontrollbestemmelse for denne avgiften.

16.10 Kontroll av motorvogn

16.10.1 Gjeldende rett

Særavgiftsforskriften § 5-13 gjelder kontroll av avgiftsfri biodiesel og merket mineralolje. Avgiftsmyndighetene, Statens vegvesen og politiet kan når som helst uten varsel kontrollere motorvogner, herunder drivstofftanken eller deler av motoren, for å påse av bestemmelsene om bruk av avgiftsfri biodiesel og merket mineralolje blir overholdt. Ved kontroll plikter føreren å stanse straks og forholde seg som det blir anvist ved tegn eller skilt. Føreren skal oppholde seg ved motorvognen til kontrollen er avsluttet eller til det er gitt tillatelse til å forlate stedet, og skal vise fram offentlige dokumenter som det er påbudt å ha med under kjøringen og gi opplysninger som kontrollmyndighetene mener har betydning for avgiftskontrollen. Føreren plikter å kjøre til anvist veie- eller kontrollplass.

Forskrift om årsavgift for motorvogn § 10, forskrift om vektårsavgift § 15 og forskrift om engangsavgift på motorvogner § 9-2 gir regler om kontroll av kjøretøy. Tjenestemenn fra toll- og avgiftsmyndighetene og regionvegkontoret, samt politi og lensmenn, kan når som helst uten varsel kontrollere kjøretøy for å påse at avgiftsbestemmelsene blir overholdt. Ved slik kontroll pålegges føreren de samme pliktene som etter særavgiftsforskriften § 5-13 annet ledd, se rett ovenfor. Avgiftsmyndighetene kan kreve at kjøretøy framstilles for regionvegkontoret for kontroll av kjøretøyets registreringsforhold av hensyn til avgiften.

16.10.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes merknader

I høringsnotatet foreslo departementet en videreføring og lovfesting av særavgiftsforskriften § 5-13, forskrift om årsavgift for motorvogn § 10, forskrift om vektårsavgift § 15 og forskrift om engangsavgift på motorvogner § 9-2 i skatteforvaltningsloven § 10-9.

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget.

16.10.3 Vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å videreføre og lovfeste reglene fra særavgiftsforskriften § 5-13, forskrift om årsavgift for motorvogn § 10, forskrift om vektårsavgift § 15 og forskrift om engangsavgift på motorvogner § 9-2 i skatteforvaltningsloven § 10-8. Den pågående omorganiseringen av skatte- og avgiftsforvaltningen innebærer blant annet at ansvaret for motorkjøretøyavgifter overføres fra Tolletaten til Skatteetaten 1. januar 2016, se nærmere omtale i kapittel 5 ovenfor. Det er likevel fremdeles aktuelt at tollmyndighetene har en rolle ved kontroll av motorkjøretøyavgifter. Departementet foreslår derfor at også tollmyndighetene nevnes særskilt som kontrollmyndighet i lovforslaget § 10-8.

Departementet viser til forslag til § 10-8.

16.11 Plikt for arbeidstaker til å framvise identitetskort (HMS-kort)

16.11.1 Gjeldende rett

I forskrift gitt med hjemmel i arbeidsmiljøloven § 4-1 syvende ledd er det gitt regler som pålegger arbeidsgivere i bygge- og anleggsbransjen å utstyre arbeidstakerne med identitetskort. Forskrift 30. mars 2007 nr. 366 om HMS-kort på bygge- og anleggsplasser har særlig som formål å beskytte arbeidstakernes helse, sikkerhet og arbeidsmiljø, og skal også bidra til å gi bedre oversikt over aktørene på bygge- og anleggsplassene. HMS-kortene skal foruten opplysninger om kortinnehaver, blant annet ha opplysninger om navn på arbeidsgiver og organisasjonsnummer for registreringspliktige virksomheter. Det er et vilkår for å få utstedt HMS-kort at arbeidsgiveren har oppfylt sine opplysningsplikter til det offentlige, herunder enkelte opplysningsplikter på skatte- og avgiftsområdet. HMS-kortordningen administreres av Arbeidstilsynet.

Ligningsloven § 6-9 og merverdiavgiftsloven § 16-10 gir skattemyndighetene adgang til å kreve at arbeidstakeren framviser id-kortet i tilfeller hvor arbeidsgiver har plikt til å utstyre arbeidstakeren med id-kort. Bakgrunnen er erfaringer med at det ofte kan være vanskelig for skattemyndighetene å avklare den enkelte arbeidstakers identitet og hvem som er den enkelte arbeidstakers arbeidsgiver når de gjennomfører kontroller på bygge- og anleggsplasser. Adgang til å kreve id-kortet framvist bidrar til en mer effektiv skattekontroll.

16.11.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes merknader

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre ligningsloven § 6-9 og merverdiavgiftsloven § 16-10 i skatteforvaltningsloven.

Arbeids- og sosialdepartementet orienterer om at navnet på id-kortene i bygge- og anleggsbransjen foreslås endret til HMS-kort.

16.11.3 Vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å videreføre ligningsloven § 6-9 og merverdiavgiftsloven § 16-10 i skatteforvaltningsloven.

Lovforslaget § 10-9 er generelt formulert, men adgangen vil først og fremst være aktuell for myndigheter for formues- og inntektsskatt og merverdiavgift.

Departementet viser til forslag til § 10-9.

16.12 Hvem pliktene påhviler i selskap mv.

16.12.1 Gjeldende rett

Ligningsloven §§ 6-1 nr. 4, 6-2 nr. 6 og 6-5 nr. 4 og merverdiavgiftsloven §§ 16-1 fjerde ledd, 16-2 sjette ledd og 16-6 fjerde ledd regulerer hvem pliktene ved kontroll påhviler i selskaper mv. Ved kontroll av enkeltpersonforetak påhviler pliktene foretakets innehaver. I selskap, samvirkeforetak, forening, institusjon og innretning påhviler pliktene den daglige leder av virksomheten, eller styrelederen dersom virksomheten ikke har daglig leder. Ligningsloven § 6-1 nr. 4 siste punktum og § 6-5 nr. 4 siste punktum omhandler pliktene for personer eller innretninger hjemmehørende i utlandet, og fastslår at pliktene påhviler personens, selskapets eller innretningens norske representant.

Den øvrige skatte- og avgiftslovgivningen har ikke generelle reguleringer av hvem pliktene ved kontroll påhviler i selskap mv.

16.12.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes merknader

I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse i skatteforvaltningsloven om hvem pliktene ved kontroll påhviler i selskap mv. som bygger på bestemmelsene i ligningsloven kapittel 6 og merverdiavgiftsloven kapittel 16.

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening støtter forslaget om lovregulering av hvem pliktene påhviler hos de respektive foretakstypene, og uttaler at dette er en nyttig presisering.

16.12.3 Vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om en bestemmelse i skatteforvaltningsloven om hvem pliktene ved kontroll påhviler i selskap mv.

Departementet viser til forslag til § 10-10.

16.13 Framgangsmåten ved kontroll

16.13.1 Gjeldende rett

Ved stedlig kontroll etter ligningsloven og merverdiavgiftsloven skal den som blir kontrollert gis rimelig varsel og ha rett til å være til stede og uttale seg, når dette kan gjennomføres uten at formålet med kontrollen settes i fare, jf. ligningsloven § 3-5 nr. 1 og merverdiavgiftsloven § 13-4 første ledd. Ved slike kontroller skal det også skrives rapport eller protokoll som inneholder de faktiske opplysninger som innhentes, for så vidt disse gjelder den opplysningspliktige som kontrollen foretas hos.

Forskrift 8. mars 2013 nr. 258 om gjennomføring av skatte- og avgiftskontroll gir utfyllende og felles regler om fremgangsmåten ved kontroller etter ligningsloven, merverdiavgiftsloven, folketrygdloven og skattebetalingsloven. Etter forskriften §§ 2 og 3 skal de som deltar i kontrollen legitimere seg, og den opplysningspliktige skal orienteres om sin opplysningsplikt, plikt til å medvirke til kontroll samt retten til å klage over pålegg. Forskriften §§ 4 og 5 omhandler kopiering av elektronisk informasjon, herunder tekniske framgangsmåter, sted for kopiering, tilgang til elektronisk arkiv som deles med andre og behandling av kopier av arkiv. Regler om sletting av elektronisk kopiert arkiv er gitt i § 9. Etter forskriften § 7 har den som leder kontrollen ansvaret for at det blir utarbeidet rapport. Bestemmelsen oppstiller nærmere krav til rapportens innhold ved stedlig kontroll. Ved andre kontroller skal kravet til dokumentasjon tilpasses den kontrollen som er foretatt. Rapporten, med unntak av eventuelle opplysninger om andre opplysningspliktige, skal sendes den opplysningspliktige. Tilbakelevering av dokumenter mv. er regulert i forskriften § 8.

Forvaltningsloven § 14 omhandler pålegg om å gi opplysninger. Blir noen pålagt å gi opplysninger, skal hjemmelen for pålegget angis.

Ved gransking, herunder husundersøkelse og bokettersyn, skal den som leder forretningen uten oppfordring legitimere seg, meddele formålet med forretningen og oppgi hjemmelen for den, jf. forvaltningsloven § 15. Dette gjelder likevel ikke når den forretningen angår, kjenner vedkommende og ikke krever det. Den som kontrolleres har rett til å ha et vitne til stede, og skal gjøres oppmerksom på denne retten med mindre dette er åpenbart hensiktsløst. Navnet på personene som er til stede, undersøkelsens gjenstand, formål og lovhjemmel skal skrives ned eller protokolleres. De nevnte kravene gjelder imidlertid bare når de kan gjennomføres uten vesentlig ulempe eller uten at formålet med forretningen settes i fare.

16.13.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes merknader

I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse i skatteforvaltningsloven om krav til varsel, utarbeidelse av rapport og rett for den kontrollerte til å være til stede ved stedlig kontroll i medhold av loven. Bestemmelsen bygger på ligningsloven § 3-5 og merverdiavgiftsloven § 13-4.

Advokatforeningen uttaler at det ved kontroll i alle tilfeller bør skrives rapport som angir formålet med kontrollen, hvem som har besluttet den, hvem som deltok ved gjennomføringen og hva som framkom, og at rapporten snarest bør overleveres til den som har vært utsatt for kontroll.

Datatilsynet ser at det kan være hensiktsmessig med kontrollregler som skal gjelde uavhengig av skattearten som skal kontrolleres, og at det kan være nødvendig å gi skattemyndighetene vid adgang til å fremskaffe opplysninger. Tilsynet mener imidlertid at når det innføres vidtgående fullmakter til kontroll, må det samtidig etableres regler og ordninger som kan være med på å sikre at myndighetene ikke går for langt, og som for øvrig bidrar til å ivareta de berørtes interesser. Etter tilsynets vurdering bør sentrale spørsmål som informasjon til de berørte, sletting av innhentet informasjon, klage og domstolskontroll løses i loven selv, og ikke overlates til den utøvende makten.

Justis- og beredskapsdepartementet viser til skattemyndighetenes adgang til ved gjennomsyn av virksomhetens arkiver å foreta kopiering til datalagringsmedium for senere gjennomgang, og mener at hovedregler om håndteringen av slik informasjon, herunder regler om sletting, bør lovreguleres.

Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers (PwC) mener at flere saksbehandlingsregler for kontroll bør framgå av loven. PwC ønsker også at straffeprosessuelle prinsipper i større grad skal legges til grunn. Det uttales at lovforslaget § 14-9 om selvinkrimineringsvernet i forbindelse med tilleggsskatt, overtredelsesgebyr eller anmeldelse, tidsmessig ikke er tilstrekkelig.

16.13.3 Vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om en bestemmelse i skatteforvaltningsloven § 10-11 om varsel, rett til å være til stede og rapport ved kontroll i medhold av loven.

Etter departementets syn bør hovedreglene om framgangsmåten ved kontroll stå i loven, mens mer detaljerte bestemmelser om gjennomføringen bør stå i forskrift. Departementet viser til at det i forskrift om gjennomføring av skatte- og avgiftskontroll, er gitt utfyllende regler om blant annet legitimasjon, informasjon til den som kontrolleres, framgangsmåten ved kopiering av elektronisk arkiv, tilbakelevering og rapport ved kontroller etter ligningsloven, merverdiavgiftsloven, folketrygdloven og skattebetalingsloven. Disse spørsmålene forutsettes regulert i en samleforskrift til skatteforvaltningsloven.

Etter forslaget skal det skrives rapport ved stedlig kontroll. På bakgrunn av høringsmerknadene foreslår departementet likevel noen endringer i lovteksten når det gjelder kravet til rapport. Det foreslås lovfestet at rapporten skal sendes den opplysningspliktige, med unntak av opplysninger vedrørende andre opplysningspliktige. Dette følger i dag av forskriften om gjennomføring av skatte- og avgiftskontroll. Rapporten skal tilpasses den kontrollen som er foretatt. Nærmere krav til innholdet i rapporten forutsettes regulert i forskrift. I tillegg foreslår departementet lovfestet at ved andre kontroller enn stedlig kontroll, skal kravet til dokumentasjon tilpasses den kontrollen som er foretatt. Dette følger også i dag av forskriften om gjennomføring av skatte- og avgiftskontroll. Dersom skattemyndighetene skriftlig ber om kontrollopplysninger fra noen, og vedkommende sender inn opplysningene, vil kravet til dokumentasjon etter departementets vurdering normalt være oppfylt.

PwC uttaler at straffeprosessuelle prinsipper i større grad bør legges til grunn, blant annet ved lovfesting av ulike rettigheter som at skattemyndighetene ikke kan pålegge noen å forklare seg i forbindelse med stedlig kontroll. Etter PwCs syn er lovforslaget § 14-9 om informasjonsplikt om selvinkrimineringsvernet i forbindelse med ileggelse av sanksjoner, ikke tilstrekkelig.

Vernet mot selvinkriminering følger blant annet av EMK artikkel 6. Rettighetene framgår ikke direkte av EMK, men er innfortolket i kravet om rettferdig rettergang – «fair hearing» – i EMK artikkel 6 nr. 1. I saker om administrative sanksjoner som er straff etter EMK artikkel 6, inntrer vernet mot selvinkriminering først fra det tidspunktet en person er å anse som siktet («charged»).

Kriteriet «siktet» kan deles opp i to underkategorier, jf. blant annet Zaichenko mot Russland, 18. februar 2013 (nr. 39660/02), avsnitt 42. For det første er mistenktkriteriet oppfylt når den private parten får varsel fra kompetent forvaltningsmyndighet om at parten er siktet. En person må normalt betraktes som siktet når det kommer et offisielt varsel fra den kompetente offentlige myndighet, hvor personen anklages for å ha begått et lovbrudd som etter EMK artikkel 6 er å anse som straff. Nasjonale regler for når en person er siktet, er imidlertid i seg selv ikke avgjørende. Det avgjørende er om det av offentlige myndigheter er tatt skritt som gjør det naturlig å si at det foreligger en mistanke.

For det andre er kriteriet oppfylt der den private parten er «substantially affected». I Weh mot Østerrike, 8. april 2004 (38544/97) forutsatte EMD at «a specific suspicion» mot en privat part er tilstrekkelig, jf. avsnitt 52. Det at forvaltningen igangsetter ordinære kontrolltiltak mot en privat part uten en spesifikk mistanke om straffbare forhold, medfører ikke at vedkommende må regnes som siktet etter EMK artikkel 6, jf. Høyesteretts plenumsdom i Rt. 2000 side 996.

Skattemyndighetenes kontroller etter lovforslaget kapittel 10 vil etter departementets vurdering normalt ikke medføre at de nevnte rettighetene etter EMK inntrer.

Departementet viser til forslag til § 10-11.

16.14 Politiets bistandsplikt

16.14.1 Gjeldende rett

Politiets plikt til på anmodning å bistå myndighetene ved kontroll kommer til uttrykk i blant annet ligningsloven § 6-8 og merverdiavgiftsloven § 16-9. Politiet kan etter ligningsloven og merverdiavgiftsloven kreve opplysninger og utlevering av materiale fra skatte- og merverdiavgiftspliktige og tredjeparter i samme utstrekning som skatte- og avgiftsmyndighetene.

16.14.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes merknader

I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse i skatteforvaltningsloven om politiets bistandsplikt etter mønster av ligningsloven § 6-8 og merverdiavgiftsloven § 16-9.

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget.

16.14.3 Vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om en bestemmelse i skatteforvaltningsloven om politiets bistandsplikt. Politiets tilstedeværelse utvider ikke kontrollmyndighetenes kontrollhjemler, og politiets eventuelle bruk av tvangsmidler er underkastet vanlige straffeprosessuelle regler. Politiet må prioritere saker etter ressurssituasjonen.

Departementet viser til forslag til § 10-12.

16.15 Klage over pålegg om kontroll

16.15.1 Gjeldende rett

16.15.1.1 Ligningsloven

Ligningsloven § 3-6 gir den som får pålegg om å gi opplysninger eller medvirke til kontroll etter § 4-12 eller kapittel 6, rett til å klage over pålegget dersom vedkommende mener at det ikke foreligger plikt eller lovlig adgang til å etterkomme pålegget. Klage, som kan være muntlig, må framsettes straks når den pålegget angår er til stede, og ellers innen tre dager. Den som har gitt pålegget, skal enten omgjøre det eller snarest mulig legge klagen fram for nærmeste overordnede organ til avgjørelse. Pålegget skal etterkommes selv om klagen ikke er avgjort, med mindre det gis utsetting. Dersom klagen reiser rimelig tvil om lovligheten av pålegget, følger det av § 3-6 at slik utsetting bør gis. Utsetting skal gis dersom pålegget gjelder framlegging av dokumenter når disse blir forseglet og deponert etter forskrifter fastsatt av departementet. Slike forskriftsregler er gitt i forskrift 8. mars 2013 nr. 258 om gjennomføring av skatte- og avgiftskontroll.

16.15.1.2 Forvaltningsloven

Etter forvaltningsloven § 14 har den som blir pålagt å gi opplysninger rett til å klage dersom han mener at han ikke har plikt eller lovlig adgang til å gi opplysningene. Vedkommende skal gjøres oppmerksom på klageadgangen i forbindelse med pålegget. Ved gransking, herunder husundersøkelse og bokettersyn, bestemmer forvaltningsloven § 15 fjerde ledd at den som forretningen angår har rett til å klage over beslutning om å fremme forretningen. Etter både forvaltningsloven §§ 14 og 15 må klage, som kan være muntlig, framsettes straks når den pålegget angår er til stede, og ellers innen tre dager. Dersom forvaltningsorganet finner det påtrengende nødvendig for å gjennomføre sine oppgaver etter loven, kan organet gjennomføre forretningen eller kreve at opplysningene blir gitt før klagesaken er avgjort. Bestemmelsene om klage i forvaltningsloven kapittel VI gjelder for øvrig tilsvarende så langt de passer.

16.15.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes merknader

I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse om klage over pålegg om kontroll som bygger på forvaltningsloven §§ 14 og 15 og ligningsloven § 3-6. Den som får pålegg om å gi opplysninger eller medvirke til kontroll etter lovens kapittel 10, kan klage over pålegget dersom vedkommende mener at det ikke foreligger plikt eller lovlig adgang til å etterkomme pålegget. Det skal informeres om klageadgangen i forbindelse med pålegget. Klage, som kan være muntlig, må framsettes straks når den pålegget angår er til stede, og ellers innen tre dager. Den som har gitt pålegget, skal enten omgjøre det eller snarest mulig legge klagen fram for nærmeste overordnede organ til avgjørelse. Skattemyndighetene kan bestemme at pålegget ikke skal settes i kraft før klagen er avgjort, og det følger av lovforslaget at utsetting bør gis når klagen reiser rimelig tvil om lovligheten av pålegget. Utsetting skal gis hvis pålegget gjelder framlegging av dokumenter og disse blir forseglet og deponert etter nærmere regler gitt i forskrift.

Advokatforeningen mener at skatteforvaltningsloven bør ha samme regel som i forvaltningsloven, hvor klage gis oppsettende virkning med mindre forvaltningsorganet finner det påtrengende nødvendig for å gjennomføre sine oppgaver etter loven.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at det bør vurderes om det gir et godt resultat at klage må framsettes straks når den pålegget angår er til stede. Departementet stiller også spørsmål ved om tredagersfristen er for knapp, for eksempel ved visse omfattende pålegg om å gi opplysninger.

Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers (PwC) mener at regelen om at klage må framsettes straks når den pålegget angår er til stede, må endres, og at klagefristen må utvides fra tre dager til en uke. Etter PwCs mening bør utgangspunktet endres til at beslaglagte dokumenter alltid skal forsegles og deponeres, og at dette også gjelder speilkopierte data. Det uttales også at det bør vurderes reflektert i lovens kapittel 13 at klageadgangen ved kontroll er uttømmende regulert i § 10-14.

16.15.3 Vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om en bestemmelse om klage over pålegg om kontroll i skatteforvaltningsloven.

Forslaget i høringsnotatet til klagefrist på tre dager og regelen om at klage må framsettes straks når den pålegget angår er til stede, innebærer en videreføring av gjeldende regler i forvaltningsloven og ligningsloven. På bakgrunn av høringsuttalelsene fra Justis- og beredskapsdepartementet og PwC har departementet vurdert klagefristens lengde på nytt. Departementet ser at fristen på tre dager vil kunne være for kort i noen tilfeller. Regelen om at klage må framsettes straks hvis vedkommende er til stede, vil også kunne medføre unødig press på den som kontrolleres. Departementet foreslår derfor at det skal gjelde en generell klagefrist på en uke for alle typer pålegg om kontroll, også ved stedlige kontroller hvor den som kontrollen angår er til stede.

Forslaget til regulering av oppsettende virkning av klage viderefører ligningsloven § 3-6 nr. 4. Disse reglene er etter departementets syn best tilpasset skatteforvaltningsområdet, og det foreslås ikke endringer her.

Departementet viser til forslag til § 10-13.

16.16 Forskrifter

16.16.1 Gjeldende rett

Etter ligningsloven § 6-10 kan departementet gi forskrifter om utfylling og gjennomføring av lovens kapittel 6 om kontroll, og herunder gi bestemmelser om hvordan opplysninger skal gis. Merverdiavgiftsloven § 16-11 gir en tilsvarende forskriftshjemmel for kontroll av merverdiavgift. Folketrygdloven § 24-5 gir hjemmel for i forskrift å gi bestemmelser til utfylling og gjennomføring av lovens kapittel 24, mens § 24-4 tredje ledd siste punktum gir en særskilt hjemmel for å gi bestemmelser om metoder for kopiering til datalagringsmedium.

Med hjemmel i ligningsloven, merverdiavgiftsloven, folketrygdloven og skattebetalingsloven er det gitt en felles forskrift 8. mars 2013 nr. 258 om gjennomføring av skatte- og avgiftskontroll. Forskriften gir blant annet regler om legitimasjon og informasjon om rettigheter og plikter ved kontroll, kopiering av elektronisk informasjon, tilgang til elektronisk arkiv og klage over pålegg om kontroll.

16.16.2 Høringsnotatets forslag og høringsinstansenes merknader

I høringsnotatet foreslo departementet en forskriftshjemmel for å gi nærmere regler om framgangsmåten ved kontroll etter lovens kapittel 10, herunder om hvordan opplysninger skal gis, krav til legitimasjon, varsel og informasjon til den som kontrolleres, tilgang til elektronisk arkiv, kopiering av elektronisk informasjon, krav til rapport, tilbakelevering av dokumenter, sletting av informasjon og klage over pålegg om kontroll.

Sivilombudsmannen uttaler at de foreslåtte forskriftshjemlene i loven jevnt over synes å være for vide, og ber om at omfanget av blant annet forskriftshjemmelen i lovforslaget § 10-15 vurderes på nytt.

16.16.3 Vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet til forskriftshjemmel i lovens kapittel 10. Departementet viser til at den foreslåtte bestemmelsen er mer konkret enn gjeldende forskriftshjemler ved at det gis en nærmere opplisting av hva det kan gis forskrift om.

Departementet viser til forslag til § 10-14.

Til toppen
Til dokumentets forside