5 Gjeldende rett
5.1 Plan- og bygningsloven
Etter plan- og bygningsloven skal endret bruk av bygninger vurderes av kommunen gjennom søknad om bruksendring og om nødvendig også søknad om dispensasjon fra arealplan, eller gjennom endring av slik plan. Dette er viktig blant annet for å sikre at lovens krav til helse, sikkerhet og andre vesentlige hensyn blir tilstrekkelig ivaretatt. Lovens regler gjelder generelt. Det er således ikke gjort noen unntak for asylmottak eller omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år. Det er heller ingen bestemmelser i loven som kan brukes ved krise, katastrofer eller andre ekstraordinære situasjoner.
Det er UDI som er ansvarlig for å anskaffe innkvarteringsplasser til asylsøkere, mens Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har ansvaret for å gi enslige mindreårige asylsøkere under 15 år et tilbud om å bo på omsorgssenter.
Selve driften av mottakene forestås av kommunale, private eller ideelle driftsoperatører. Det er tiltakshaver som har ansvaret for at byggverket som skal brukes til mottak, er i overensstemmelse med krav gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven og annet tilgrensende regelverk, som for eksempel veglova, arbeidsmiljøloven, folkehelseloven, barnevernloven, forurensningsloven med mer.
Forholdet til plan
Oppføring av tiltak og endret bruk av eksisterende byggverk må være i samsvar med plan. Dersom eksempelvis endret bruk innebærer at bruken går fra ett reguleringsformål til et annet, vil dette kreve dispensasjon fra plan, eller planendring. For å avgjøre om det foreligger endret bruk i strid eller samsvar med plan må man blant annet se på virksomhetens karakter, trafikksituasjonen endringen vil medføre, virkningen for beboerne i strøket, om endringene berører de hensyn bygningsmyndighetene skal ivareta og om de bygningsmessige endringene betyr strengere krav til for eksempel parkeringsplasser etc. Dette betyr i praksis at dersom formålet i reguleringsplanen er angitt som eksempelvis «boligbebyggelse» eller «industri», vil etablering av asylmottak eller omsorgssentre ikke være i samsvar med formålet. Det vil da være nødvendig å søke om dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2 eller foreta reguleringsendring. Desentraliserte asylmottak eller omsorgssentre, det vil si hvor innkvartering av asylsøkere skjer i leiligheter og bolighus i ordinære områder, kan etter en konkret vurdering være i tråd med planformålet «boligbebyggelse».
Det kan også oppstå situasjoner hvor det er ønskelig å gjennomføre tiltak i et område hvor det ikke er utarbeidet reguleringsplan, men hvor det kan være nødvendig å utarbeide slik plan ut fra formelle eller reelle grunner. Krav om reguleringsplan kan fremgå av kommuneplanens arealdel, eller det kan være et større bygge- og anleggstiltak som krever plan. Krav om reguleringsplan kan fravikes ved dispensasjon.
Forholdet til byggesak
Oppføring av nye bygg samt bruksendring av eksisterende bygg er søknadspliktig etter plan- og bygningsloven § 20-2.
Da plan- og bygningsloven av 2008 ble behandlet i Stortinget, ble bruksendring av eksisterende bygg særskilt drøftet, se Innst. O. nr. 50 (2008–2009). Bakgrunnen for dette var en konkret sak i Trondheim kommune (Vangen Eiendom). Komiteen uttalte følgende under punkt 2.2:
Komiteen viser til at når et bygg er oppført, kan det brukes til det formålet og på den måten det er gitt byggetillatelse for. Hvis byggverkene skal brukes på en annen måte enn forutsatt kreves tillatelse til dette (bruksendringstillatelse). Grunnen til dette er at ny bruk kan ha en helt annen påvirkning på omgivelsene enn opprinnelig tenkt, for eksempel fordi det blir mer trafikk, større behov for parkeringsplasser, endret struktur i nærmiljøet (boligstrøk/næringsstrøk) osv. Videre kan ny bruk innebære behov for en ny vurdering av brannsikring og andre forutsetninger i bygget. Som en illustrasjon kan nevnes endret bruk fra enebolig til bolig hvor det etableres barnehage.
Komiteen mener at i saker om bruksendring er det viktig å skille mellom vurderingen av om det kreves søknad for endringen, og dernest om kommunen har grunnlag for å nekte eller stille vilkår i bruksendringstillatelsen. Ved vurdering av om det kreves søknad om bruksendringstillatelse sammenlignes eksisterende lovlig bruk med den ønskede nye bruken. Eksisterende lovlig bruk vurderes ut fra reguleringen da tillatelsen ble gitt og innholdet i tillatelsen selv. Det sentrale punktet er altså ikke om kommunen har noe å innvende mot endret bruk, men om kommunen bør vurdere om den skal komme med innvendinger eller stille vilkår.
Komiteen viser til at der er behov for å presisere innholdet i begrepet bruksendring i egen forskrift slik at en sikrer kommunens mulighet til å vurdere om den skal komme med innvendinger eller stille vilkår i forbindelse med bruksendring.
På bakgrunn av Stortingets anbefaling ble det tilføyd en forskriftshjemmel i loven om bruksendring. I byggesaksforskriften § 2-1 er det nærmere presisert hva som menes med bruksendring, som i innhold er en ren kodifisering av langvarig forvaltnings- og rettspraksis. Det sentrale vurderingstemaet er om en står overfor en endring av bruken av bygningen som er av betydning i forhold til de hensyn plan- og bygningslovgivningen skal ivareta. Terskelen for å kunne kreve søknad om bruksendring er således lav.
Tekniske krav som gjelder ved bruksendring
Det følger av plan- og bygningsloven § 31-2 at søknadspliktige tiltak i eksisterende bygg i utgangspunktet skal oppfylle kravene i plan- og bygningslovgivningen. Bruksendring omfattes av dette. Når et byggverk endrer formål og bruk, må det i utgangspunktet også gjøres endringer slik at byggverket oppfyller samme krav som andre nybygg med samme formål. Årsaken til dette er blant annet at ny og endret bruk kan innebære behov for en ny vurdering av brannsikring og andre forutsetninger for bruken av bygget til forutsatt formål. Etter plan- og bygningsloven § 31-2 fjerde ledd har kommunen på visse vilkår adgang til å gi tillatelse til bruksendring og nødvendig ombygging og rehabilitering av eksisterende bygg for å sikre hensiktsmessig bruk uten at alle byggtekniske krav er oppfylt.
Midlertidig forskrift om unntak fra plan- og bygningsloven
Som et helt akutt tiltak vedtok departementet 27. november 2015 en midlertidig forskrift om unntak fra plan- og bygningsloven for asylmottak og omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år. Forskriften ga departementet fullmakt til å beslutte unntak fra kravet om søknadsplikt for bruksendring av eksisterende byggverk inntil 6 måneder. Den midlertidige forskriften har i praksis vist seg å være et lite effektiv verktøy ettersom det er svært begrenset med midlertidige tiltak som det er mulig å gjøre unntak fra. Det er videre heller ikke mulig å unnta fra kravene til arealplan. Erfaringsmessig er det forholdet til plan som oftest utgjør den største hindringen for rask etablering av mottak. Departementet har erfart gjennom konkrete saker at det er et klart behov for en fullmaktsbestemmelse i loven dersom det skal være mulig å gjennomføre nødvendige tiltak raskt ved krise, katastrofer eller andre ekstraordinære situasjoner.
5.2 Forholdet mellom plan- og bygningsloven og tilgrensende regelverk
Det følger av plan- og bygningslovens formålsbestemmelse, § 1-1, at planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver, jf. bestemmelsens andre ledd. I tillegg skal byggesaksbehandlingen sikre at tiltak blir i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. Videre følger det av bestemmelsen at planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkningfor alle berørte interesser og myndigheter.
Intensjonen i formålsbestemmelsen er fulgt opp i en rekke bestemmelser i tilknytning til behandling av regionale planer, kommunale arealplaner og den enkelte byggesak. Formålet med samordningen i byggesak er å sikre at de offentlige hensyn som blir berørt i tilstrekkelig grad blir hørt og forsvarlig ivaretatt før det fattes vedtak etter plan- og bygningslovgivningen.
Samordning av offentlige myndigheter i planprosessen
Kommunal plan- og bygningsmyndighet har etter plan- og bygningsloven plikt til å sikre en samordning av statlige, regionale og kommunale fagmyndigheter ved behandling av egne og andre myndigheters arealplanforslag, og ved dispensasjon fra arealplan eller fra lovens § 1-8. Samordningen kan være krevende både for kommunen og for de fagmyndigheter som involveres.
Samordning av offentlige myndigheter i byggesak
Ved siden av plan- og bygningsloven gjelder en rekke tilgrensende regelverk, som for eksempel veglova, arbeidsmiljøloven, folkehelseloven, kulturminneloven og forurensningsloven. I tillegg gjelder privatrettslige lover, som for eksempel grannelova.
Disse lovene gjelder ved siden av plan- og bygningsloven, og er av betydning for hvor raskt det er mulig å gjennomføre tiltak ved krise, katastrofer eller andre ekstraordinære situasjoner. En rekke lover kommer til anvendelse ved etablering av asylmottak, omsorgssentre eller andre typer innkvarteringsfasiliteter. Det er ikke mulig i denne sammenheng å gi en uttømmende oversikt over alle offentligrettslige og privatrettslige lover som kan være av betydning for etablering av et mottak, omsorgssentre eller innkvarteringskompleks i en krisesituasjon eller andre ekstraordinære situasjoner.
I byggesaksbehandlingen er plan- og bygningsloven § 21-5 den sentrale bestemmelsen om samordning av andre myndigheter. Det fremgår ikke direkte av bestemmelsen hvilke myndigheter det skal samordnes med, men den legger til grunn at visse tiltak forutsetter en vurdering eller tillatelse fra andre myndigheter enn plan- og bygningsmyndighetene, dersom slik vurdering eller tillatelse ikke er innhentet på forhånd. I andre ledd er departementet gitt hjemmel til gjennom forskrift å fastsette hvilke myndigheter denne plikten omfatter. En slik nærmere presisering er gitt i byggesaksforskriften § 6-2. Oppregningen i bestemmelsen er uttømmende, det vil si at bygningsmyndigheten ikke er forpliktet til å oversende saken til andre myndigheter enn de som fremgår av bestemmelsen. Kommunens samordningsplikt etter byggesaksforskriften § 6-2 jf. plan- og bygningsloven § 21-5, omfatter følgende myndigheter:
a) Helsemyndighet
b) Brannvernmyndighet
c) Arbeidsmiljømyndighet
d) Vegmyndighet
e) Havnemyndighet
f) Forurensningsmyndighet
g) Sivilforsvaret
h) Jordlovmyndighet
i) Friluftsmyndighet
j) Kulturminnemyndighet
k) Reindriftsmyndighet
l) Kirkelig myndighet
m) Luftfartsmyndighet
n) Bergverksmyndighet
5.3 Forholdet mellom plan- og bygningsloven og beredskapsfullmakter i annen lov
Det finnes beredskapslover som kan anvendes ved krise, uønskede hendelser i fredstid eller andre ekstraordinære situasjoner. Disse lovene har imidlertid ikke hjemmel til å sette til side plan- og bygningsloven.
Av relevante beredskapslover kan nevnes:
Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven)
Loven kommer til anvendelse blant annet når riket er i krig, når krig truer, når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, og ved uønskede hendelser i fredstid. Med uønskede hendelser menes hendelser som avviker fra det normale, og som har medført eller kan medføre tap av liv eller skade på helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur, jf. lovens § 3.
Etter lovens § 25 kan departementet kreve avstått eiendomsrett, bruksrett eller annen særlig rådighet over fast eiendom mot erstatning. Det samme gjelder rettigheter og løsøre av ethvert slag. Rekvisisjonsretten skal kun benyttes i den grad det er nødvendig for å oppfylle lovens bestemmelser. Avståelse til bruk omfatter rett til å foreta de endringer ved gjenstanden eller den faste eiendommen som anses nødvendig.
Overføring av eiendomsrett kan kun kreves når avståelsens formål ikke kan oppnås gjennom tidsbegrenset bruksrett eller annen særlig rådighet over eiendommen. Dersom tilfredsstillende løsninger kan oppnås gjennom lempeligere ordninger, vil det ikke være grunnlag for kreve overføring av eiendomsrett til fast eiendom.
Lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven)
Loven kommer til anvendelse når riket er i krig eller når krig truer, samt ved krise eller katastrofer i fredstid.
Etter lovens § 3-1 jf. § 1-5 nr. 2 kan departementet, mot erstatning, kreve avstått til staten til eie, bruk eller annen særlig rådighet fast eiendom, rettigheter og løsøre av ethvert slag som trengs til bruk for helse- og omsorgstjenester eller sosiale tjenester, til bolig for personell eller lagring av materiell og utstyr.
Lov om næringsberedskap (næringsberedskapsloven)
Loven gjelder kriser i fredstid og krigstid, og kan spenne over et bredt spekter av krisesituasjoner. Loven skal sikre tilgangen til varer og tjenester når samfunnet er utsatt for ulike former for påkjenninger. Dette skal gjøres i tett samarbeid og dialog med aktuelle næringer og andre departementer som har ansvar for sektorer som omfatter viktige samfunnsfunksjoner knyttet til forsyninger og logistikk/infrastruktur. Loven kan bare anvendes når det ikke er mulig å oppnå det samme ved vanlig kommersiell kontakt eller annet frivillig samarbeid.
Lov om luftfart (luftfartsloven)
Etter luftfartsloven § 13-9 har Samferdselsdepartementet hjemmel til å pålegge enhver aktør innen luftfarten beredskapsoppgaver både i krig, ved krise og i andre ekstraordinære situasjoner. Bestemmelsen kan brukes som direkte grunnlag for pålegg, men det kan også gis utfyllende forskrifter som presiserer innholdet i beredskapsforpliktelsene. Bestemmelsen forutsetter at man så langt det er mulig skal forsøke å dekke beredskapsbehov gjennom frivillige og avtalebaserte ordninger. Bare i de tilfellene hvor det ikke er mulig å nå frem til slike ordninger, kan departementet gi pålegg.
5.4 Endringer i plan- og bygningslovgivningen i Danmark og Sverige
5.4.1 Innledning
Plan- og bygningslovgivningen i Norge, Sverige og Danmark har mange fellestrekk. I alle landene er det streng offentlig styring av arealdisponering og krav til byggverk. Gjennom regler om arealplanlegging og søknadsbehandling av byggetiltak blir samfunnsinteresser og byggkvalitet ivaretatt. Både Sverige og Danmark har langt på vei tilsvarende regler som Norge når det gjelder endret bruk av byggverk, jf. kapittel 4 ovenfor.
I likhet med Norge har heller ikke Sverige eller Danmark beredskapshjemler som kan sette til side plan- og bygningslovgivningen ved krise eller andre ekstraordinære situasjoner. Begge land har derfor funnet det nødvendig å foreta endringer i regelverket for å sikre at staten har nødvendige verktøy for å håndtere slike situasjoner på en effektiv måte.
Nedenfor gis en kortfattet oversikt over endringene.
5.4.2 Danmark
Endret bruk av bygninger og midlertidig plassering av transportable bygninger reguleres i Danmark av blant annet planloven og byggeloven. For å kunne håndtere massetilstrømningen av asylsøkere og migranter, herunder sikre rask innkvartering, fremmet Regjeringen forslag om en sektorovergripende fullmaktshjemmel i utlendingsloven. Endringene går blant annet ut på at Udlændinge-, integrations- og boligministeren i særlige tilfeller kan sette til side henholdsvis planloven og byggeloven. Med særlige tilfeller siktes det til situasjoner hvor innkvarteringsbehovet som følge av den økte tilstrømningen av asylsøkere og migranter er så stor at den ikke kan håndteres innenfor de rammer, som Udlændingestyrelsen i dag har til å etablere innkvarteringsplasser eller som politiet har til å etablere fasiliteter for «frihetsberøvelse».
Forslagene til endringer ble hurtigbehandlet og vedtatt av Folketinget 20. november 2015, og trådte ikraft straks.
Det følger av endringsloven at Udlændinge-, integrations- og boligministeren i folketingsåret 2017–18 skal fremsette forslag om revisjon av endringene i utlendingsloven.
Unntaket fra planloven
Unntaket fra planloven innebærer at eiendommer som skal benyttes til innkvarteringssteder eller fasiliteter til bruk for frihetsberøvelse, i særlige tilfeller er fritatt fra planloven. Det er lagt opp til at bestemmelsen bare skal benyttes der det på kort varsel er nødvendig med en betraktelig utvidelse av kapasiteten i asylsystemet eller fasiliteter for frihetsberøvelse, og hvor dette ikke er mulig innenfor de alminnelige rammer i planlovgivningen.
Unntaket fra byggeloven
Unntaket fra byggeloven innebærer at departementet i særlige tilfeller kan beslutte at loven ikke gjelder ved bruk av eksisterende bygninger eller transportable konstruksjoner som skal brukes som innkvarteringssteder eller fasiliteter til bruk for frihetsberøvelse. Formålet er å sikre at det på kort varsel og uten forhandling med vedkommende kommunalbestyrelse eller andre, skal kunne etableres midlertidige innkvarteringsplasser for asylsøkere mv., for eksempel i idrettshaller, næringseiendommer, nedlagte skoler, sykehus, kaserner og nedlagte pleiehjem, mv.
Det er satt som skranke for å fravike byggeloven og bygningsreglementet at hensynet til tilfredsstillende sikkerhet for liv og helse er ivaretatt.
5.4.3 Sverige
Endret bruk av bygninger, herunder midlertidig plassering av bygninger, reguleres i Sverige av henholdsvis plan- och bygglagen, plan- och byggförordningen og Boverkets byggregler. Bruken av forordning synes å være særskilt for Sverige. Forordninger brukes som supplement for å forsterke gjeldende lover. Forordninger er underordnet loven, men har samme kraft og skal anvendes parallelt med lovgivningen. Gjeldende plan- och byggförordning inneholder blant annet bestemmelser om innhold og definisjoner, planer og områdebestemmelser, søknad og tillatelse.
Endringer i plan- och bygglagen
Boverket fremmet i november forslag til Næringsdepartementet om endringer i plan- och bygglagen som følge av krisen. Boverket foreslår at det etableres en fullmaktshjemmel som kan benyttes ved ulike typer situasjoner som får betydning for landets beredskap, eksempelvis økt tilstrømning av asylsøkere. Boverket peker på at en slik endring i loven vil gjøre det mulig for regjeringen gjennom plan- og byggforordningen å vedta tidsbegrensede unntak eller fravik fra bestemmelser i plan- og bygningsloven. Boverket anbefaler at en eventuell fullmaktsbestemmelse ikke utformes for snevert, men åpner for at det kan gis unntak fra blant annet krav knyttet til plan og krav til byggverk.
Endringer i plan- och byggförordningen
Det er fremmet forslag om endringer av plan- och byggförordningen som skal gjøre det enklere for Migrationsverket å etablere midlertidige innkvarteringstilbud for asylsøkere. Det foreslås blant annet at tekniske krav til byggverk bør kunne tilpasses og også kunne gjøres unntak fra i den utstrekning dette er nødvendig i forhold til tiltakets art, omfang og varighet. Det legges opp til at Boverket gir forskrifter om de nærmere unntakene.
Det er foreslått at endringene i plan- och byggförordningen trer i kraft i desember 2015.