6 Nærmere om forslaget
6.1 Forslaget i høringsnotatet
Det ble i høringsnotatet vist til at det for å møte dagens og morgendagens sikkerhetspolitiske utfordringer, sikkerhetstrusler og alvorlige samfunnssikkerhetsutfordringer, blant annet i kampen mot internasjonal terrorisme, ulovlig etterretningsvirksomhet og spredning av masseødeleggelsesvåpen, er nødvendig med et tett og tillitsfullt samarbeid mellom E-tjenesten og PST. Utviklingen de senere årene viser at man står overfor et mer skjerpet, fragmentert og uoversiktlig trusselbilde, noe som fører til at det i det praktiske etterretnings- og sikkerhetsarbeidet er vanskelig å opprettholde et klart skille mellom forhold innenfor og utenfor landets grenser. Grenseoverskridende trusler og aktiviteter skaper et stadig større behov for koordinert innsats på tvers av skillelinjene mellom innenlandsk sikkerhetstjeneste og utenlandsrettet etterretning.
Samarbeidet mellom PST og E-tjenesten fungerer godt i dag, og i all hovedsak er nødvendig informasjonsutveksling innenfor gjeldende regelverk uproblematisk. Begrensningene i adgangen til å utlevere informasjon innhentet ved bruk av skjulte tvangsmidler kan imidlertid i noen sammenhenger være et hinder for at tjenestene skal kunne løse sine lovpålagte oppgaver på en best mulig måte.
Det ble på denne bakgrunn foreslått endringer i politiloven og straffeprosessloven for å åpne for at PST kan utlevere opplysninger innhentet ved skjulte tvangsmidler til E-tjenesten når det skjer i E-tjenestens interesse.
Det ble fremmet følgende forslag til endring i politiloven:
Politiloven § 17 f annet ledd ny bokstav f skal lyde:
Taushetsplikten er ikke til hinder for at opplysningene brukes […]
f) for at Politiets sikkerhetstjeneste kan utlevere opplysninger til Etterretningstjenesten dersom det er nødvendig for Etterretningstjenestens utførelse av oppgaver etter lov 20.mars 1998 nr.11 om Etterretningstjenesten.
Det ble fremmet følgende forslag til endring i straffeprosessloven:
Straffeprosessloven § 216 i første ledd tredje punktum ny bokstav h skal lyde:
Taushetsplikten er ikke til hinder for at opplysningene brukes […]
h) for at Politiets Sikkerhetstjeneste kan utlevere opplysninger til Etterretningstjenesten dersom det er nødvendig for Etterretningstjenestens utførelse av oppgaver etter lov 20. mars 1998 nr.11 om Etterretningstjenesten.
Endringsforslagene innebar ikke at PST kan innhente flere opplysninger eller bruke tvangsmidler i større grad enn det er mulig etter gjeldende rett. Det ble videre presisert at forslagene ikke medfører noen plikt til å utlevere opplysninger, og at adgangen bare gjelder utlevering av opplysninger fra PST til E-tjenesten.
I høringsnotatet uttalte departementet følgende om forslaget:
«Forslaget kan ikke antas å medføre en omfattende utlevering av opplysninger, men vil legge til rette for at PST etter en konkret vurdering kan utlevere spesifikk utenlandsetterretningsrelevant informasjon til E- tjenesten i de tilfellene der PST får tilgang til slik informasjon gjennom bruk av skjulte tvangsmidler. Slik informasjon kan for eksempel være opplysninger om statlige og ikke statlige aktører og forhold, bl.a. i form av informasjon om utenlandske telefonnumre, e- postadresser, IP-adresser, nettverk, personer og forhold, og som vil bidra til E-tjenestens målutvikling, innhenting og analyse av utenlandske forhold og aktører.»
6.2 Høringsinstansenes syn
Alle høringsinstanser som har kommet med innspill gir uttrykk for at de ser behovet for å styrke samarbeidet mellom PST og E-tjenesten. Høringsinstansene, med unntak av Den internasjonale juristkommisjonen, (ICJ-Norge), støtter at det åpnes for en utvidet mulighet til utlevering av opplysninger fra skjulte tvangsmidler.
Oslo statsadvokatembeter, Politidirektoratet (POD), Kripos og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet har ingen innvendinger mot departementets utkast til lovforslag.
E-tjenesten støtter forslaget og uttaler:
«Vi mener forslaget er riktig og nødvendig både av hensyn til samarbeidet med PST i forhold til grenseoverskridende trusler, og fordi det vil bidra til å styrke E-tjenestens evne til å løse øvrige samfunnsoppdrag.»
Flere høringsinstanser gir imidlertid uttrykk for at forslaget er for generelt utformet når opplysningene kan utleveres til alle E-tjenestens oppgaver etter etterretningstjenesteloven.
Det nasjonale statsadvokatembetet (NAST) og PST foreslår å avgrense utleveringsadgangen til tjenestenes tilgrensede oppgaver. Dette synspunktet støttes også av Riksadvokaten og Datatilsynet. Som eksempler på slike tilgrensede oppgaver nevnes terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen og fremmed etterretningsvirksomhet mv., slik disse også kommer til uttrykk i § 3 i samarbeidsinstruksen.
Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) og NAST uttaler i tillegg at departementet i sitt forslag i liten grad problematiserer forbudet mot overvåking av norske borgere i etterretningstjenesteloven § 4. Begge disse høringsinstansene mener det ikke er helt treffende når departementet i høringsnotatet viser til EOS-utvalgets uttalelse i årsmeldingen fra 2008, fordi dette gjaldt uttalelser knyttet til en konkret enkeltsak. NAST mener at det bør vurderes å presisere i etterretningstjenesteloven § 4 at forbudet ikke gjelder informasjonsutveksling fra PST om norske borgere etter de nye hjemlene i straffeprosessloven § 216 i bokstav i og politiloven § 17 f bokstav f.
PST uttaler at tjenesten forutsetter at det må kunne settes vilkår om for eksempel sletting og restriksjoner for videre bruk av materialet som utleveres til E-tjenesten.
6.3 Departementets vurdering
Departementet har merket seg at alle høringsinstanser, med unntak av Den internasjonale juristkommisjonen (ICJ-Norge), støtter forslaget om å utvide PSTs adgang til å utlevere opplysninger innhentet ved skjulte tvangsmidler til E-tjenesten. Flere av høringsinstansene mener imidlertid at formålsangivelsen for utleveringen er for vid. Som det fremgår av høringsnotatet, og da særlig de eksemplene som ble anført der, var det departementets intensjon først og fremst å åpne for utvidet adgang til utlevering av opplysninger av forebyggelses- og sikkerhetsmessige hensyn. Departementet er etter en nærmere vurdering enig i at forslaget i høringsnotatet, der man som formål kun viser til utførelse av oppgaver etter lov om Etterretningstjenesten, kan bli oppfattet som for lite presist.
På bakgrunn av dette har departementet vurdert om det er mulig å avgrense formålene det kan utleveres opplysninger til, samtidig som man ikke mister muligheten til å utlevere opplysninger som er av vesentlig betydning av sikkerhetshensyn knyttet til begge tjenestenes virksomhet.
Enkelte høringsinstanser har foreslått at formålene knyttes direkte til de prioriterte områdene som er nedfelt i § 3 i samarbeidsinstruksen. Departementet har vurdert en slik fremgangsmåte, men har kommet til at det av flere grunner ikke er hensiktsmessig. En avgrensning av utleveringsadgangen til å gjelde områder hvor PST og E-tjenesten har sammenfallende arbeidsområder, vil etter departementets oppfatning ikke fullt ut ivareta formålet med lovforslaget. PST kan allerede etter gjeldende rett utlevere opplysninger innhentet ved skjulte tvangsmidler til E-tjenesten når det er i PSTs egen interesse. Eksisterende hjemler vil derfor i all hovedsak dekke de områder hvor tjenestene har sammenfallende arbeidsområder, for eksempel der formålet med utleveringen er å forebygge terrorisme eller spredning av masseødeleggelsesvåpen.
Departementet viser til at formålet med E-tjenestens arbeid med etterretning i utlandet er å innhente informasjon om fremmede stater, organisasjoner og personer som angår norske interesser, noe som i dag ikke faller inn under de formål opplysninger fra skjulte tvangsmidler kan benyttes til. PST kan besitte informasjon som er potensielt viktig for å kartlegge og motvirke ytre trusler mot rikets selvstendighet og sikkerhet. PST kan også inneha informasjon av betydning for andre tungtveiende interesser, for eksempel av betydning for utforming av norsk utenriks- eller sikkerhetspolitikk eller for tiltak for å sikre viktige nasjonale interesser. Videre vil hva som anses som viktige nasjonale interesser, som E-tjenesten skal bidra til å sikre, kunne endre seg over tid. Det er uheldig om man vedtar en bestemmelse som må endres etter kort tid fordi de utenrikspolitiske eller sikkerhetspolitiske forholdene endrer seg.
Man har etter dette kommet til at formålet med utleveringen bør utformes på samme måte som formålet som er angitt i politiregisterforskriften § 9-6 første ledd nr. 6, hvor PST kan utlevere opplysninger til E-tjenesten for «forebyggelses- og sikkerhetsmessige formål». Denne formålsangivelsen er snevrere enn det opprinnelige forslaget, og departementet anser det videre som en fordel at man på denne måten skaper ensartethet når det gjelder utlevering av opplysninger fra PST til E-tjenesten uavhengig av metoden som er brukt for innhenting av opplysningene.
Når det gjelder behovet for informasjonsutveksling og viktigheten av å få utlevert opplysninger, er det i utgangspunktet ikke noen forskjell mellom opplysninger innhentet ved skjulte tvangsmidler og andre opplysninger. Forskjellen er at innhentingsmetoden er mer inngripende for opplysninger innhentet ved skjulte tvangsmidler, og dermed representerer et større inngrep i personvernet. Denne forskjellen kan imidlertid etter departementets oppfatning av ovennevnte grunner ikke gjenspeile seg i formålsangivelsen for utleveringen av opplysningene.
Personvernhensyn vil imidlertid være en viktig del i PSTs vurdering av nødvendighet og forholdsmessighet når PST skal vurdere om opplysninger skal utleveres eller ikke. I denne sammenheng vil departementet understreke at PST vil kunne gi pålegg om sletting eller at opplysningene ikke kan videreformidles, slik dette også ble forutsatt i PSTs høringsuttalelse.
EOS-utvalget og NAST har i tillegg etterlyst en drøftelse av forholdet mellom lovforslaget og forbudet mot overvåking eller annen fordekt innhenting av informasjon om norske fysiske eller juridiske personer i etterretningstjenesteloven § 4. Etter departementets syn er det på lik linje med den eksisterende utleveringshjemmelen i politiregisterforskriften § 9-6 første ledd nr. 6 ikke noen motstrid mellom etterretningstjenesteloven § 4 og de foreslåtte endringene. Lovforslaget innebærer at E-tjenesten på visse vilkår mottar informasjon som PST allerede besitter. Dette innebærer ikke noen operativ innhenting av informasjon fra E-tjenestens side, og vil derfor ikke falle inn under forbudet i etterretningstjenesteloven § 4 første ledd. Det understrekes her at E-tjenesten ikke kan etterspørre eller behandle informasjon som ligger utenfor, eller ikke er relevant for, E-tjenestens lovpålagte oppgaver. Departementet mener på bakgrunn av dette at det ikke er nødvendig å etablere noe unntak i etterretningstjenesteloven § 4 for tilfeller hvor PST utleverer opplysninger til E-tjenesten.