Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 62 L (2017–2018)

Endringer i domstolloven mv. (elektronisk kommunikasjon mv.)

Til innholdsfortegnelse

5 Sikkerhetskontroll i domstolene

5.1 Gjeldende rett

Domstolloven inneholder flere bestemmelser som gir hjemmel for begrensninger i publikums adgang til domstolenes lokaler. Etter domstolloven § 132 kan for eksempel «enhver, som fremstiller sig i en saadan tilstand, at hans nærvær vil stride mot rettens værdighet eller god orden» nektes adgang til offentlig rettsmøte. Bestemmelsens formål er å opprettholde rettens «værdighet eller god orden». Domstolloven inneholder ingen regel om generell adgangs- og sikkerhetskontroll i domstolene.

Etter straffeprosessloven § 195 første ledd kan politiet foreta ransaking av person dersom «noen med skjellig grunn mistenkes» for en handling som kan medføre frihetsstraff, hvis det er «grunn til å anta at det kan føre til oppdagelse av bevis eller av ting som kan beslaglegges». Ransakingen, som kan skje i form av kroppsvisitasjon eller legemsbesiktigelse, skal foretas så skånsomt som forholdene tillater, jf. § 201 første ledd. Regler for ordensmessig eller administrativ kroppsvisitasjon er fastsatt i politiloven §§ 7 a og 10, tollforskriften § 13-1-1, jf. tolloven § 13-1, og forskrift om sikkerheten i luftfarten § 18, jf. luftfartsloven § 7-25. Også kontroll med personer og gods etter disse reglene skal foregå så skånsomt som mulig. Domstolloven inneholder ikke regler om kroppsvisitasjon.

Sikkerhetsloven pålegger en rekke organer, herunder domstolene, å utøve forebyggende sikkerhetstjeneste, jf. § 5 første ledd. Videre råder domstolene som eiere eller leietakere over lokalene de disponerer, innenfor lovlige rammer. Som eier eller bruksrettshaver kan man i utgangspunktet bortvise personer fra eiendommen, eller stille krav til kontroll av personer som oppholder seg der. Politiloven tillater at andre enn politiet etablerer vakthold som tilsikter å beskytte person eller eiendom. Adgangen til bortvisning fra domstolene begrenses av regelen om at rettergangen skal være «offentlig» i Grunnloven § 95 første ledd annet punktum og EMK art. 6 nr. 1 første punktum, og av Grunnloven § 100 femte ledd første punktum, som gir enhver rett til å følge forhandlingene i rettsmøter.

Domstoladministrasjonen har utarbeidet en sikkerhetshåndbok, som gir den enkelte domstol et utgangspunkt for å utforme regel- og rammeverk med lokale tilpasninger. Det er videre gjennomført fysiske sikringstiltak i enkelte domstoler på bakgrunn av risiko- og sårbarhetsanalyser. I Oslo, Bergen og Trondheim er det etablert egenvakthold ved tinghusene etter vaktvirksomhetsloven § 2. Tillatelse til etablering er gitt av politiet, og domstolene har ansatt eget personell til å utøve vaktholdet. I Høyesterett ble permanent sikkerhetskontroll innført våren 2016, og tilsvarende kontroll ble innført i Oslo tingrett i mai 2017. I enkeltsaker med identifisert risiko gjennomfører politiet kontroll og sikring i forbindelse med den enkelte sak, ved den salen forhandlingene skal gjennomføres i.

5.2 Forslaget i tilleggsnotatet om adgangs- og sikkerhetskontroll

Domstoladministrasjonen har utarbeidet et forslag til ny bestemmelse om adgangs- og sikkerhetskontroll i domstolene. Forslaget ble sendt på høring 15. september 2016 i høringsbrevet «Høring – forslag om ny domstollov og endringer i forskrift om offentlighet i rettspleien – tilleggsnotat». Domstoladministrasjonen gir i tilleggsnotatet uttrykk for at det i det daglige er behov for kontroll ved domstolene, bl.a. gjennom beslag av gjenstander og bortvisning av personer. Det vises til at sikkerhetstiltak som allerede er iverksatt i domstolene «hviler på avklart rettslig grunnlag», men at det «av hensyn til domstolene og publikum bør etableres en klar og skriftlig hjemmel i særloven for den dømmende makt».

Utøvelse av adgangs- og sikkerhetskontroll «kan representere inngrep i den personlige sfære som kan oppleves som ikke ubetydelig». Særlig i forbindelse med «statens utøvelse av kontroll og makt overfor enkeltpersoner, tilsier legalitetsprinsippet at virksomheten utøves under klar, forutsigbar og tilgjengelig hjemmel».

Domstoladministrasjonen mener det er hensiktsmessig å innta bestemmelser om adgangs- og sikkerhetskontroll i domstolloven, og har i tilleggsnotatet foreslått et nytt kapittel 1 B, med følgende lovtekst:

«For å få adgang til domstolens lokaler, kan enhver pålegges adgangs- og sikkerhetskontroll. Adgangskontroll gjennomføres som fremvisning av dokumentasjon på identitet eller adgangsbevis. Sikkerhetskontroll gjennomføres som en undersøkelse av hva som tas med til domstolens lokaler. Kroppsvisitasjon kan kun gjennomføres etter samtykke.
Personer som ikke vil la seg kontrollere, kan nektes adgang til domstolens lokaler.
Kontrollen skal utføres slik at den ikke medfører unødig ulempe for den som blir kontrollert eller slik at gjenstander unødig skades.
Domstoladministrasjonen bestemmer ved hvilke domstoler det skal etableres fast adgangs- og sikkerhetskontroll.
Domstoladministrasjonen kan gi nærmere bestemmelser om gjennomføringen og organiseringen av adgangs- og sikkerhetskontroller i domstolene.»

Domstoladministrasjonen viser i tilleggsnotatet til at den generelle tilgangen til domstolene er «oppfattet som et viktig bidrag i den demokratiske åpenhet og kontroll av den dømmende virksomheten». Det er et «viktig bidrag til den store offentlige tillit som domstolene nyter». Disse overordnede hensynene må imidlertid balanseres mot behov for sikring og beskyttelse. Det er vist til at etablering av gode sikkerhetsrutiner fremmer åpenhet og offentlighet ved at det sørger for trygghet for egen sikkerhet for publikum som oppsøker domstolene. Domstoladministrasjonen peker videre på statens plikt som arbeidsgiver til å treffe nødvendige sikringstiltak for egne ansatte, samt plikten til å beskytte profesjonelle aktører, parter og vitner, og eventuelt erstatningsansvar som kan oppstå dersom slik beskyttelse ikke er gitt.

5.3 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen, Forskergruppen for strafferett og prosessrett UiT, Kristiansand tingrett, Moss tingrett, Oslo byfogdembete, Det nasjonale statsadvokatembetet, Politiets sikkerhetstjeneste, Regjeringsadvokaten, Riksadvokaten, Domstoladministrasjonen, Dommerforeningen, Dommerfullmektigforeningen,Høyesterett,Norsk presseforbund, Norsk journalistlag, Norsk redaktørforening og Rogaland fylkeskommune støtter forslaget om innføring av hjemmel for adgangs- og sikkerhetskontroll i domstolene.

Dommerforeningen er enig i at en skriftlig hjemmel for adgangs- og sikkerhetskontroll hører hjemme i domstolloven, men viser til at en adgang til kontroll kan komme i konflikt med utgangspunktet om at rettsmøtene er offentlige. Det fremholdes at det bør fremgå av bestemmelsen hvem som er tillagt kompetanse til å pålegge adgangs- og sikkerhetskontroll, og domstolleder trekkes frem som et naturlig valg, under henvisning til dennes kompetanse til å delegere. Det bør etter Dommerforeningens oppfatning presiseres at «domstolenes lokaler» omfatter lånte og midlertidige lokaler, og «rettslokaler» foreslås som en alternativ ordlyd.

Dommerfullmektigforeningen er positive til Domstoladministrasjonens forslag, og slutter seg til deres synspunkter. Dommerfullmektigforeningen viser til en medlemsundersøkelse som viser at en tredel av deres medlemmer opplyser å ha opplevd konkrete situasjoner hvor de har følt seg truet eller risikoutsatt.

Høyesterett er enig i at det bør gis regler i domstolloven om adgangs- og sikkerhetskontroll i domstolene, og uttaler:

«Det er ikke noe å si på at slik kontroll allerede er innført, men den grunnlovfestede retten til å følge rettens forhandlinger taler med tyngde for at alt som kan oppleves som eller resultere i inngrep i denne retten, har uttrykkelig forankring i lov».

Videre legges det til at kontrollen må være tilpasset den aktuelle sikkerhetssituasjonen, og ikke være mer inngripende enn nødvendig ut fra formålet, jf. Grunnloven § 100 femte ledd første punktum. Høyesterett legger til grunn at Høyesterett etter lovforslaget selv har den avgjørende innflytelsen over gjennomføringen for eget vedkommende.

Norsk presseforbund, Norsk journalistlag og Norsk redaktørforening har forståelse for at det er behov for gode sikkerhetsrutiner i norske domstoler og at dette også må omfatte pressefolk som skal dekke pågående rettssaker, men viser til at det er svært viktig at sikkerhetskontrollen ikke går på bekostning av massemedienes kildevern. Av hensyn til vernet om anonyme kilder må bestemmelsen om adgangs- og sikkerhetskontroll i domstolene inneholde begrensninger. Det foreslås en henvisning i lovteksten til de særskilte bestemmelsene om ransaking og beslag i straffeprosessloven som er gitt av hensyn til kildevernet.

Rogaland fylkeskommune er enig i at det bør innføres en hjemmel for sikkerhets- og adgangskontroll i domstolene, men fylkesrådmannen mener at forslaget i tilleggsnotatet er for vidt. Det påpekes at i forslaget gis Domstoladministrasjonen hjemmel til å bestemme hvor og hvordan slik kontroll skal gjennomføres, uten krav om vurdering av behov og risiko. Det anbefales derfor at det vedtas regler om adgangs- og sikkerhetskontroll, men at lovteksten oppstiller klarere rammer for når og hvordan slik kontroll kan foretas.

5.4 Departementets vurdering

Formålet med adgangs- og sikkerhetskontroll er å bevare den fysiske sikkerheten i domstolenes lokaler, og å sikre at forhandlingene lar seg gjennomføre under trygge forhold. Domstoladministrasjonen rapporterer om et økende antall anmeldelser av fysiske angrep og medbragte våpen i domstolene. Fysiske sikkerhetstiltak fremstår derfor som nødvendig. Domstolenes posisjon som statsmakt stiller samtidig særlige krav til offentlig tilgang til og åpenhet i domstolene. Gode grunner taler for å innføre en klar hjemmel for gjennomføring av sikkerhetstiltak i domstolloven, som regulerer domstolenes virksomhet. Departementet foreslår derfor å innta en ny bestemmelse om kontroll i domstolloven. Bestemmelsen foreslås plassert i kapittel 7 som ny § 132 a.

Departementet er enig med Dommerforeningen i at bestemmelsen også må omfatte lånte, midlertidige lokaler. Departementet finner imidlertid ikke at dette fanges tydeligere opp av ordet «rettslokaler» enn av uttrykket «domstolens lokaler», slik Dommerforeningen indikerer. Ordet «rettslokaler» vil kunne oppfattes som snevrere, da det kan tolkes til kun å omfatte de rommene hvor det avholdes rettsforhandlinger. I Oslo tinghus er for eksempel sikkerhetskontrollen etablert ved inngangspartiet. Departementet har derfor foreslått at ordlyden «domstolens lokaler» i høringsnotatet videreføres. Med «domstolens lokaler» menes alle lokaler som disponeres av domstolen. Når det gjelder spørsmålet om hvem i den enkelte domstol som kan pålegge kontrollen, er departementet enig med Dommerforeningen i at domstolleder bør ha denne kompetansen. Kompetansen kan delegeres til avdelingsleder, jf. domstolloven § 19 fjerde ledd siste punktum. For øvrig vil det etter lovforslaget være opp til Domstoladministrasjonen å fastsette nærmere bestemmelser og rammer for hvordan kontrollen skal gjennomføres.

Departementet mener at sammenhengen mellom ordlyden «For å få adgang» og «kan enhver pålegges» i lovforslaget i tilleggsnotatet er språklig noe uheldig. Departementet foreslår derfor ordlyden «Enhver som søker adgang til domstolens lokaler kan pålegges», slik at bestemmelsen konsentreres om hvilken gruppe, «enhver som søker adgang», som kan pålegges kontroll.

En ny lovhjemmel for kontroll av personer som oppholder seg i domstolene reiser et prinsipielt spørsmål om forholdet til kravene om åpenhet og offentlighet i domstolene. Etter Grunnloven § 95 første ledd annet punktum og EMK art. 6 nr. 1 første punktum skal rettergangen være «offentlig». Grunnloven § 100 femte ledd første punktum gir enhver rett til å følge forhandlingene i rettsmøter. I høringsnotatet er «adgangskontroll» forstått som kontroll av hvem som får adgang til et område, typisk i form av identitetssjekk, eller ved krav om adgangskort eller bruk av nøkler.

Domstolene vil kunne føre kontroll og nekte adgang til domstolens interne lokaler, for eksempel der ansatte har sine kontorer. Departementet finner det ikke nødvendig å gi hjemmel til adgangskontroll, da allmennhetens adgangsrett etter Grunnloven og EMK kun gjelder rettsforhandlingene. Departementet mener videre det kan få utilsiktede virkninger dersom det gis en generell hjemmel til å føre kontroll med hvilke konkrete personer som entrer publikumsområdene i domstolslokalene. En slik generell kontrolladgang kan medføre at domstolene blir mindre tilgjengelige for publikum, og dermed i praksis bidra til mindre offentlighet rundt rettsmøtene. I forbindelse med behandling av for eksempel store terrorsaker eller saker som omhandler omfattende organisert kriminalitet, kan det riktignok tenkes at det oppstår et sikkerhetsmessig behov for å føre kontroll med hvem som kommer inn i domstolslokalene. Departementet finner det imidlertid tilstrekkelig og hensiktsmessig at slik kontroll foretas av politiet i saker hvor det er et konkret behov for slik adgangskontroll, slik dette praktiseres i dag. Det foreslås på denne bakgrunn at regelen begrenses til å gjelde «sikkerhetskontroll». Departementet finner en slik hjemmel i samsvar med Grunnloven og EMK på de nevnte punktene. Tungtveiende grunner, herunder hensynet til nasjonal sikkerhet, tilsier at det er nødvendig og forholdsmessig med en slik kontroll og at besøkende i ytterste konsekvens kan nektes adgang til domstolens lokaler ut fra sikkerhetsmessige vurderinger.

Det er på det rene at undersøkelse av hva som tas med til lokalene der domstolene holder til, omfattes av begrepet «sikkerhetskontroll». Med «sikkerhetskontroll» menes kontroll av hva som bringes inn i et område, ved bruk av kroppsskannere, visitasjon av bagasje, metalldetektor, partikkeldetektor, gjennomlysning av bagasje m.m., for å avverge at objekter som kan utgjøre en sikkerhetsrisiko bringes inn. Hvorvidt sikkerhetskontroll skal pålegges må vurderes ut fra behov og risiko. Sikkerhetskontrollen kan være midlertidig eller permanent, og kontrollen kan være generell eller knyttet til konkrete saker. Nye gjennomføringsmetoder for kontroll vil kunne oppstå i takt med den teknologiske og samfunnsmessige utviklingen. Tilsvarende vil nye måter å unndra seg kontroll på kunne oppstå, for eksempel metoder for å skjule gjenstander under gjennomlysning. Departementet mener det på denne bakgrunn er lite hensiktsmessig å lovregulere nærmere hvordan sikkerhetskontrollen skal gjennomføres.

Adgangen til å pålegge sikkerhetskontroll omfatter også adgang til å nekte noen å ta med konkrete gjenstander eller stoffer inn i lokalene når gjenstanden eller stoffet fremstår som egnet til å true sikkerheten. Et objekt vil kunne fremstå som egnet til å true sikkerheten dersom det for eksempel gjelder et våpen eller et annet objekt som er egnet til å påføre skade. Bevæpning på offentlig sted er straffbart etter straffeloven § 189. Våpen kan derfor beslaglegges av sikkerhetspersonalet og overlates til politiet, jf. strpl. § 206 første ledd annet punktum, jf. annet ledd annet punktum. Gjenstander som er lovlige, men som kan true sikkerheten under rettsforhandlingene, vil måtte leveres tilbake når vedkommende forlater domstolslokalet.

Norsk presseforbund, Norsk journalistlag og Norsk redaktørforening har i sin høringsuttalelse pekt på at det er viktig at sikkerhetskontrollen ikke går på bekostning av massemedienes kildevern. Bemerkningen har sin bakgrunn i Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2011/436, som gjaldt politiets behandling av en journalist i forbindelse med sikkerhetskontroll på vei inn til hovedforhandling i Oslo tingrett. Journalisten hadde blitt midlertidig fratatt dokumenter, på tross av at han ga uttrykk for at de inneholdt opplysninger som gjorde det mulig å identifisere kilder. Journalistens skulderveske ble i tillegg gjennomgått, og politiet bladde gjennom journalistens presseblokk. Sivilombudsmannen kritiserte måten journalisten ble behandlet på, og den manglende ivaretakelsen av kildevernet. Sivilombudsmannen uttalte:

«Politiet må ved en slik sikkerhetskontroll holde seg innenfor de rettslige rammene som gjelder for denne typen kontroller. Dersom det unntaksvis skulle bli nødvendig å anvende straffeprosessuelle tvangsmidler i forbindelse med en sikkerhetskontroll, må politiet holde seg innenfor de straffeprosessuelle rammene som gjelder for det aktuelle tvangsmiddelet. Politiet må naturligvis også respektere grunnleggende menneskerettigheter i forbindelse med sikkerhetskontroller, og være oppmerksom på den særskilte beskyttelse pressens kildevern har etter EMK artikkel 10.»

Departementet forutsetter at sikkerhetskontrollen foretas i tråd med ovennevnte uttalelse. Det vises til at hensikten med kontrollen er å forhindre at objekter som utgjør en sikkerhetsrisiko bringes inn i domstolenes lokaler. Omfanget av kontrollen må innrettes i tråd med dette formålet.

I tilleggsnotatet er det foreslått inntatt i lovteksten at kroppsvisitasjon kun kan foregå etter samtykke. Med kroppsvisitasjon menes utvortes undersøkelser av kropp og klær. Slike undersøkelser kan utfordre intimsfæren og oppleves som ubehagelige. Den teknologiske utviklingen går i retning av at kroppsvisitasjoner ikke lenger vil være nødvendige for å kunne utføre sikkerhetskontroll. I sikkerhetskontrollen ved Oslo lufthavn har man for eksempel sluttet med kroppsvisitasjon, og erstattet dette med undersøkelser gjennom bruk av partikkeldetektorer. Slike undersøkelser gjennomføres ved at papirlapper føres over hendene og rundt livet på den som undersøkes. Deretter skannes papiret for partikler fra metall eller sprengstoff. Det benyttes også skannere som tar bilde av hele kroppen og markerer eventuelle gjenstander på en figur på en skjerm.

Departementet antar at manuell skanning og andre former for undersøkelser som oftest vil være tilstrekkelige til å oppfylle formålet med sikkerhetskontroll i domstolene. Dersom ordet «kroppsvisitasjon» nevnes i lovteksten, vil det kunne gi et misvisende inntrykk av at slike undersøkelser er en særlig praktisk form for sikkerhetskontroll. For de tilfellene der kroppsvisitasjon er nødvendig, må lovteksten på den annen side gi tydelige begrensninger, slik at sikkerhetskontrollen ikke blir for inngripende. For å sikre at kontrollen ikke er mer inngripende enn nødvendig, er departementet derfor enig med Domstoladministrasjonen i at det bør presiseres i lovteksten at kroppsvisitasjoner bare kan gjennomføres med vedkommendes samtykke. Slike visitasjoner må i alle tilfelle utføres så hensynsfullt og skånsomt som mulig. Det foreslås å begrense adgangen til å foreta kroppslige undersøkelser til ytre undersøkelser av kroppen.

Departementet foreslår i tråd med forslaget i tilleggsnotatet at det presiseres i lovteksten at kontrollen skal utføres på en måte som ikke medfører unødig ulempe eller skade, men at lovteksten forkortes noe på dette punktet. Sikkerhetskontrollen skal ikke være mer inngripende enn hva som er nødvendig for å ivareta formålet om å forhindre at farlige objekter bringes inn i domstolslokalene. Med «unødig ulempe eller skade» menes for eksempel ulemper eller skader som kunne vært unngått ved en mer skånsom gjennomføring av kontrollen, eller som ikke var nødvendige for å forhindre at objekter som utgjorde en sikkerhetsrisiko ble bragt inn i domstolslokalet. Departementet foreslår at regelen om unødig ulempe og skade inntas i lovteksten i samme ledd som regelen om kroppsvisitasjon, da de nærmere kravene til gjennomføringen av kontrollen hører naturlig sammen.

Departementet er enig i forslaget i tilleggsnotatet om at det bør fastslås i lovteksten at personer som ikke vil la seg kontrollere kan nektes adgang. Departementet foreslår i tillegg å presisere i lovteksten at personer som ikke etterkommer anvisninger gitt under kontrollen kan nektes adgang. Det bør gjelde en uttrykkelig regel for de tilfellene hvor det utgjør en sikkerhetsrisiko å tillate en person adgang til domstolens lokaler, for eksempel der den besøkende nekter å gi fra seg en potensielt farlig gjenstand før vedkommende får tilgang til lokalene. Departementet foreslår at kompetansen til å nekte adgang på bakgrunn av sikkerhetskontrollen bør tilligge domstolleder. Kompetansen kan delegeres til «den domstolleder bemyndiger». Da det å nekte noen adgang til domstolene innebærer et inngrep, bør adgangen til delegasjon av denne beslutningskompetansen avgrenses til kun å gjelde andre dommere. Med «den domstolleder bemyndiger» i lovforslaget menes dermed en annen embetsdommer eller en dommerfullmektig ved embetet som domstollederen delegerer kompetansen til, enten rutinemessig eller i den enkelte sak. Dersom det er uforholdsmessig vanskelig å få tak i en tilgjengelig dommer, kan likevel også andre domstolansatte bemyndiges. Se nærmere under punkt 7.1.

Det kan stilles spørsmål ved om nektet adgang til domstolens lokaler kan utfordre en parts rett til å være tilstede i egen sak. Dersom en part eller siktet motsetter seg kontroll, eller nekter å etterkomme anvisninger fra sikkerhetspersonell om å legge fra seg en gjenstand, må vedkommende kunne nektes adgang til domstolslokalene. Nektet adgang av sikkerhetsgrunner kan på prinsipielt grunnlag ikke utelukkes å anses som brudd på oppmøteplikten og som fravær i saken. Dette er en nødvendig konsekvens av forslaget. Spørsmålet om fravær må imidlertid bero på rettens vurdering i den enkelte sak.

Departementet er enig i forslaget om at Domstoladministrasjonen bør gis kompetansen til å avgjøre ved hvilke domstoler det skal etableres fast sikkerhetskontroll. Det foreslås at uttrykket «permanent sikkerhetskontroll» anvendes i lovteksten i stedet for «fast sikkerhetskontroll». Kompetansen til å gi nærmere generelle bestemmelser om gjennomføring og organisering bør etter departementets oppfatning også ligge hos Domstoladministrasjonen. Fjerde og femte ledd i høringsnotatets forslag til lovtekst slås derfor sammen, slik at reglene om Domstoladministrasjonens kompetanse samles i ett ledd.

Til toppen
Til dokumentets forside