Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 68 L (2016–2017)

Lov om Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten

Til innholdsfortegnelse

8 Formål, virkeområde og definisjoner

8.1 Utvalgets forslag

8.1.1 Formål

Utvalget mener en undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten bør undersøke hendelser som kan ha betydning for forebyggingsarbeid. Blant annet bør kommisjonen kartlegge hendelsesforløp og årsaksfaktorer. Formålet bør etter utvalgets oppfatning være å bidra til at andre aktører kan trekke lærdom og gjøre endringer som forbedrer pasient- og brukersikkerheten og kan forebygge lignende hendelser. Utvalget har ikke tatt inn en egen formålsbestemmelse i loven, men har foreslått følgende formålsbestemmelse i utkastet til forskrift:

«Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten skal undersøke alvorlige hendelser og andre forhold som omorganiseringsprosesser mv., som kan påvirke pasient- og brukersikkerheten i helse- og omsorgstjenesten.
Formålet med undersøkelsene er å utrede forhold som antas ha betydning for å forebygge alvorlige hendelser i helse- og omsorgstjenesten.
Undersøkelseskommisjonen skal ikke ta stilling til sivilrettslig eller strafferettslig skyld og ansvar.»

8.1.2 Virkeområde

Utvalget foreslår en egen bestemmelse om virkeområde i utkastet til lov. Det fremgår av forslaget til bestemmelse at loven gjelder helse- og omsorgstjenester som ytes i riket. Dette innebærer at loven omfatter alle deler av helse- og omsorgstjenesten.

Det geografiske virkeområdet er etter første ledd begrenset til helse- og omsorgstjenester som ytes i Norge.

Videre foreslår utvalget at Kongen kan gi forskrift om at loven og forskrifter med hjemmel i loven helt eller delvis skal gjelde for Svalbard og Jan Mayen og kan fastsette særlige regler med hensyn til de stedlige forhold. Tilsvarende foreslås det at Kongen kan gi forskrift om at loven og forskrifter gitt med hjemmel i loven helt eller delvis skal gjelde på norske skip i utenriksfart, i norske sivile luftfartøyer i internasjonal trafikk, på installasjoner og fartøy i arbeid på den norske kontinentalsokkelen og på norsk redningsansvarsområde.

8.1.3 Definisjoner

Utvalget har i sitt utkast til lov og forskrift ikke foreslått en bestemmelse med definisjoner av sentrale begreper. Et sentralt begrep i utvalgets utkast til lov er «alvorlig hendelse».

Begrepet er ikke definert i utkastet til lov, men må ses i sammenheng med plikten til å varsle om alvorlige hendelser som følger av utvalgets utkast til § 4. Etter utvalgets forslag inntrer varslingsplikten ved dødsfall eller svært alvorlig skade på pasient eller bruker som følge av ytelsen av helse- og omsorgstjeneste eller ved at en pasient eller bruker skader en annen. Varslingsplikten foreslås å gjelde dersom utfallet er uventet ut fra påregnelig risiko.

8.2 Høringsinstansenes syn

Det er få høringsinstanser som har særskilte merknader knyttet til utvalgets forslag til bestemmelser om virkeområde og formål. Høringsinstansene har heller ikke kommet med særskilte uttalelser om utvalgets formulering av alvorlig hendelse i bestemmelsen om varslingsplikt.

Pasient- og brukerombudet i Oslo og Akershus uttaler følgende om utvalgets forslag til regulering av en undersøkelseskommisjon:

«Dersom det blir besluttet å opprette en undersøkelseskommisjon, har ombudene ingen merknader til forslagene til utvalget vedrørende hvordan virksomheten innrettes. Ombudene har imidlertid vanskeligheter med å se at en slik kommisjon skal kunne gjøres hensiktsmessig og forsvarlig uten at det samtidig tilføres nye ressurser.»

Av de høringsinstansene som har uttalt seg om formålet, støtter de i all hovedsak utvalget i at undersøkelseskommisjonen bør undersøke hendelser som kan ha betydning for forebyggingsarbeid. Et unntak er Etterlatte etter selvmord i psykisk helsevern som uttaler følgende:

«Dersom en ny undersøkelseskommisjon skal oppfattes som uavhengig, må den også fristilles fra formål sett ut fra ulike behov og hensyn i samfunnet. Med dette mener vi at formålet ikke kan formuleres på en slik måte at det kun søkes ivaretakelse av hensynet til forebygging av nye hendelser slik Arianson-utvalgets lovforslag for ny undersøkelseskommisjon tilsier, men at man også søker å ivareta den enkeltes rettsikkerhet, behov og interesser. Derav mener vi at kommisjonens arbeid og oppgave må ha som formål å innhente alle vesentlige opplysninger i en sak for å finne frem til «sannheten», herunder et ansvar for å utarbeide en felles rapport for henholdsvis den enkelte det gjelder og deres pårørende, helsetilsyns- og påtalemyndighetene og evt andre instanser som trenger slike opplysninger for å kunne vurdere den enkeltes rettigheter til erstatning osv. På den måten vil man få et likt utgangspunkt og vurderingsgrunnlag for videre behandling, og dermed forebygge risikoen for at den enkelte som rammes ikke opplever at forhold og opplysninger i en og samme sak vurderes ulikt av ulike offentlige myndigheter og andre instanser, slik vi og andre opplever pr i dag.»

Statens helsetilsyn støtter utvalgets forslag om at undersøkelseskommisjonen selv må avgjøre hvilke hendelser som skal granskes. Videre støtter Statens helsetilsyn at undersøkelseskommisjonen skal kunne undersøke alle typer forhold i hele helse- og omsorgstjenesten, ikke bare alvorlige hendelser, men også nesten-hendelser og serier av hendelser som kan virke inn på pasientsikkerheten.

Helsedirektoratet mener mandatet til undersøkelseskommisjonen er for uklart og uttaler følgende:

«En eventuell undersøkelseskommisjon må gis et klart mandat. Lovutkastet § 2 angir at undersøkelseskommisjonen skal undersøke «alvorlige hendelser mv. i helse- og omsorgstjenesten». Mandatet er etter vår vurdering for upresist angitt, og «mv.» er lite egnet til å avgrense kommisjonens virkeområde. Videre er mandatet overlappende med andre instanser på feltet, blant annet Undersøkelsesenheten i Statens helsetilsyn. Det må gjøres en klar avgrensning slik at pasienter, pårørende, ansatte og helse- og omsorgstjenestene kan forholde seg til en offentlig kontrollinstans ad gangen under avviksbehandlingen av alvorlige hendelser.»

8.3 Departementets vurderinger og forslag

8.3.1 Formål

I tilleggsmandatet til Arianson-utvalget fremgår det at formålet med undersøkelseskommisjonen først og fremst skal være å undersøke alvorlige hendelser og ulykker hvor utredningen antas å ha betydning for forebyggelse av ulykker i helsesektoren. Utvalget har foreslått at undersøkelseskommisjonen skal undersøke alvorlige hendelser og andre forhold som omorganiseringsprosesser mv. som kan påvirke pasient- og brukersikkerheten i helse- og omsorgstjenesten. Formålet med undersøkelsene er å utrede forhold som antas ha betydning for å forebygge alvorlige hendelser i helse- og omsorgstjenesten.

Departementet har merket seg at det er få høringsinstanser som spesifikt har kommentert forslaget til formålsbestemmelse. Helsedirektoratet mener mandatet er for upresist angitt og er lite egnet til avgrense kommisjonens virkeområde. Det vises til at det vil skje en overlapping med andre instanser og Helsedirektoratet mener det må gjøres en klar avgrensning slik at pasienter, pårørende, ansatte og helse- og omsorgstjenestene kan forholde seg til en offentlig kontrollinstans ad gangen under avviksbehandlingen av alvorlige hendelser. Departementet ser at det vil være flere aktører som vil kunne foreta undersøkelser i samme sak og viser i denne forbindelse til vurderingene om dette under punkt 6.3.1. Etter departementets vurdering er det viktig at undersøkelseskommisjonen står fritt til gå inn i alvorlige hendelser eller andre alvorlige forhold som den mener bør undersøkes med tanke på å forebygge nye hendelser. Det vil derfor være uheldig dersom mandatet til undersøkelseskommisjonen er for begrenset.

Etterlatte etter selvmord i psykisk helsevern mener at formålet ikke bør formuleres på en slik måte at det kun søkes ivaretakelse av hensynet til forebygging av nye hendelser, men at man også søker å ivareta den enkeltes rettsikkerhet, behov og interesser. De uttaler at kommisjonens arbeid og oppgave må ha som formål å innhente alle vesentlige opplysninger i en sak for å finne frem til «sannheten», herunder et ansvar for å utarbeide en felles rapport for henholdsvis den enkelte det gjelder og deres pårørende, helsetilsyns- og påtalemyndighetene og eventuelt andre instanser som trenger slike opplysninger for å kunne vurdere den enkeltes rettigheter til erstatning osv.

Departementet har forståelse for at etterlatte kan ha et ønske om at undersøkelseskommisjonen skal undersøke alle alvorlige forhold som kan ha ført til dødsfall og i slike saker finne «sannheten» eller svar på de spørsmålene som de etterlatte har etter en slik tragisk hendelse. Som utvalget peker på vil ikke undersøkelseskommisjonen kunne undersøke alle alvorlige hendelser som har ført til dødsfall. Undersøkelseskommisjonen må derfor velge ut hvilke alvorlige hendelser eller forhold som den vil undersøke. Departementet mener i likhet med utvalget at hovedformålet må være at undersøkelsene kan bidra til læring og medvirke til at lignende hendelser kan unngås i fremtiden. I vurderingen av hvilke hendelser som undersøkelseskommisjonen skal undersøke, må hensynet til å bedre pasient- og brukersikkerheten være avgjørende.

Som utvalget også peker på, vil det faktisk eller praktisk i en del tilfeller ikke være mulig å besvare alle spørsmål som de berørte vil kunne ha i forbindelse med en sak. Undersøkelseskommisjonen skal ikke ta stilling til om det foreligger straffbare forhold, erstatningsrettslig ansvar eller om det er grunnlag for administrative sanksjoner. Kommisjonen vil derfor ikke kunne ivareta de berørtes interesser knyttet til slike forhold. Undersøkelseskommisjonen må også i de enkelte sakene vurdere om ressursbruken knyttet til å finne svar på enkelte spørsmål, vil stå i forhold til det utbyttet eventuelle svar vil ha for forståelsen av hendelsesforløpet og årsaksfaktorene i saken.

For at undersøkelsene skal bidra til læring og til å forebygge nye alvorlige hendelser, må undersøkelsene gi kunnskap om hva som faktisk gikk feil og hvorfor feilen oppstod. I saker som undersøkes vil derfor undersøkelsene bidra til innsikt i hva som skjedde og hvorfor den alvorlige hendelsen oppstod. Dette vil også gi de berørte svar på mange av de spørsmålene de har i etterkant av en hendelse.

En generell formålsbestemmelse vil kunne gi veiledning ved tolkningen av loven og i undersøkelsesarbeidet, for eksempel ved valg av saker. Departementet har derfor valgt en litt annen tilnærming enn utvalget og foreslår at formålet tas inn i loven som en egen bestemmelse i forslag til § 1.

Det fremgår av bestemmelsen at lovens formål er å bedre pasient- og brukersikkerheten i helse- og omsorgstjenesten gjennom undersøkelser av alvorlige hendelser og andre alvorlige forhold. Dette formålet vil derfor være førende blant annet når undersøkelseskommisjonen skal velge hvilke saker den skal undersøke, jf. punkt 9.3.3.

8.3.2 Virkeområde

Utvalget mener undersøkelseskommisjonen skal kunne undersøke alvorlige hendelser mv. i alle deler av helse- og omsorgstjenesten. Dette innebærer at undersøkelseskommisjonen kan undersøke hendelser i spesialisthelsetjenesten, den kommunale helse- og omsorgstjenesten, tannhelsetjenesten og hos private tjenesteytere. KS uttaler at de er imot en etablering av en undersøkelseskommisjon for den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Dette kan forstås slik at de mener en eventuell undersøkelseskommisjon ikke bør kunne undersøke alvorlige hendelser i den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

Som utvalget peker på skjer det også alvorlige hendelser i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Departementet er derfor enig med utvalget i at undersøkelseskommisjonen bør kunne undersøke forhold også i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. For øvrig viser departementet til vurderingene under punkt 6.3.1 av behovet for å etablere en undersøkelseskommisjon i tillegg til de øvrige aktørene.

Det kan også forekomme alvorlige hendelser eller serier av hendelser hos private tjenesteytere i primærhelsetjenesten, selv om det for visse tjenestetyper vil være sjelden. Departementet mener i likhet med utvalget at undersøkelseskommisjonen bør kunne undersøke også alvorlige hendelser mv. som har skjedd hos private tjenesteytere i helse- og omsorgstjenesten.

Departementet er etter dette enig med utvalget i at undersøkelseskommisjonen må kunne undersøke forhold i alle deler av helse- og omsorgstjenesten. Det foreslås derfor at virkeområdet for loven omfatter helse- og omsorgstjenester som ytes i Norge, se forslag til § 3 første ledd. Dette innebærer at loven gjelder uavhengig av hvilken del av helse- og omsorgstjenesten som yter tjenesten, og om det er offentlige og private tjenesteytere som yter tjenesten. Departementet vil presisere at undersøkelseskommisjonen også vil kunne foreta undersøkelser av instanser som ikke selv yter helse- og omsorgstjenester, men som har ansvar for forhold som vil kunne være en årsaksfaktor i en hendelse eller et forhold.

Virkeområdet til loven innebærer at undersøkelseskommisjonen i utgangspunktet bare kan undersøke alvorlige hendelser eller forhold som har skjedd i Norge. Longyearbyen sykehus på Svalbard er et akuttmedisinsk beredskapssykehus som yter både primær- og spesialisthelsetjenester til befolkningen på Svalbard og alle som ferdes på og rundt øygruppen og de tilstøtende havområdene. Sykehuset er den del av Universitetssykehuset Nord-Norge. Etter departementets vurdering vil det kunne være aktuelt å gjøre loven gjeldende for helsetjenester som ytes på Svalbard. Departementet foreslår derfor i bestemmelsens andre ledd at departementet kan gi forskrift om at loven og forskrifter med hjemmel i loven helt eller delvis skal gjelde for Svalbard og Jan Mayen.

Det foreslås også en hjemmel for departementet å gi forskrift om at loven og forskrifter gitt med hjemmel i loven helt eller delvis skal gjelde på norske skip i utenriksfart, i norske sivile luftfartøyer i internasjonal trafikk, på installasjoner og fartøy i arbeid på den norske kontinentalsokkelen og på norsk redningsansvarsområde.

8.3.3 Definisjoner

Begrepene alvorlige hendelser og andre alvorlige forhold benyttes i flere av bestemmelsene i loven, blant annet i § 4 om undersøkelseskommisjonen oppgaver, § 5 om varsel, § 15 om undersøkelsesrapport og § 14 om informasjon til relevant offentlig organ. Departementet mener disse begrepene bør defineres nærmere i loven og foreslår derfor en egen definisjonsbestemmelse, se forslag til § 4.

Alvorlige hendelser foreslås definert som dødsfall eller betydelig skade på pasient eller bruker hvor utfallet er uventet ut fra til påregnelig risiko. Denne definisjonen tilsvarer definisjonen i spesialisthelsetjenesteloven § 3-3 a.

Alvorlige forhold foreslås definert som omstendigheter eller sammenhenger som antas å kunne føre til alvorlige hendelser. Dette kan for eksempel være serie av hendelser eller nesten-hendelser som kunne ha ført til betydelig skade eller dødsfall. Det kan også være forhold som knytter seg til organiseringen av helsetjenesten eller samarbeid mellom ulike institusjoner eller instanser i helsesektoren, dersom slik forhold antas å kunne føre til alvorlige hendelser.

Til toppen
Til dokumentets forside