5 Tilsyn med overholdelse av verdipapirhandelloven § 5-5a (land-for-land-rapportering)

5.1 Gjeldende rett

Etter verdipapirhandelloven § 5-5a skal utstedere som driver virksomhet innen utvinningsindustrien eller skogsdrift innen ikke-beplantet skog, utarbeide og offentliggjøre en årlig rapport med opplysninger om sine betalinger til myndigheter på land- og eventuelt prosjektnivå, såkalt «land-for-land-rapportering» (LLR). Bestemmelsen stiller krav om at det i årsberetningen skal gis opplysninger om hvor LLR-rapporten er offentliggjort. Det stilles også krav om at ansvarlige personer hos utsteder skal gi en erklæring om at LLR-rapporten, etter deres beste overbevisning, er utarbeidet i samsvar med kravene i verdipapirhandelloven § 5-5a med tilhørende forskrift. Det er videre gitt enkelte unntak fra plikten til å utarbeide, men ikke offentliggjøre, LLR-rapporten. Departementet kan fastsette nærmere regler om LLR i forskrift. Slike regler er fastsatt i forskrift 20. desember 2013 nr. 1682 om land-for-land-rapportering.

Etter verdipapirhandelloven § 5-12 første ledd skal utsteder offentliggjøre opplysninger etter verdipapirhandelloven på en effektiv og ikke-diskriminerende måte. Etter annet ledd skal LLR-rapporter sendes Finanstilsynet elektronisk samtidig som offentliggjøring etter første ledd skjer.

Etter verdipapirhandelloven § 15-1 tredje ledd fører Finanstilsynet kontroll med at årsregnskap, årsberetning, halvårsregnskap og annen finansiell rapportering fra utstedere av omsettelige verdipapirer som er eller søkes notert på regulert marked i EØS, er i samsvar med lov eller forskrifter. Det følger videre av bestemmelsen at departementet kan fastsette forskrifter om slik kontroll og tiltak for å sikre at det blir gitt korrekt informasjon i tilfeller der den finansielle rapporteringen ikke er i samsvar med lov eller forskrifter. Departementet kan videre delegere Finanstilsynets myndighet etter verdipapirhandelloven § 15-1 tredje ledd, eller bestemmelser fastsatt i medhold av tredje ledd, til regulert marked. Det følger avslutningsvis av bestemmelsen at kontroll etter tredje ledd føres med den finansielle rapporteringen til utstedere som har Norge som hjemstat. Nærmere regler om kontroll med børsnoterte utstederforetaks finansielle rapportering følger av verdipapirforskriften kapittel 13 del II.

Etter verdipapirhandelloven § 17-4 annet ledd kan Finanstilsynet ilegge foretak som nevnt i § 15-1 tredje ledd, overtredelsesgebyr dersom foretakets finansielle rapportering ikke er i samsvar med lov eller forskrift, når overtredelsen har skjedd forsettlig eller uaktsomt.

5.2 EØS-rett

EØS-regler som svarer til direktiv 2004/109/EF om utsteders informasjonsplikter (rapporteringsdirektivet), er i hovedsak gjennomført i norsk rett i verdipapirhandelloven kapittel 4 og 5, med tilhørende forskrifter. Utfyllende EU-regler er gitt i kommisjonsdirektiv 2007/14/EU, som i sin helhet er innarbeidet i verdipapirforskriften.

Rapporteringsdirektivet ble endret ved direktiv 2013/50/EU (endringsdirektivet), som ble vedtatt av Europaparlamentet og Rådet 22. oktober 2013. Etter endringsdirektivet artikkel 6 pålegges utstedere som driver virksomhet innen utvinningsindustrien eller skogsdrift innen ikke-beplantet skog, å utarbeide og offentliggjøre en årlig rapport om sin virksomhet på land- og eventuelt prosjektnivå, såkalt «land-for-land-rapportering» (LLR). Bestemmelsen i artikkel 6 er i hovedsak gjennomført i verdipapirhandelloven § 5-5a.

Etter endringsdirektivet artikkel 28a skal tilsynsmyndigheten som et minimum kunne ilegge nærmere bestemte administrative sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr, dersom utsteder ikke har offentliggjort opplysninger som kreves i henhold til nasjonale bestemmelser som blant annet gjennomfører LLR-bestemmelsen i direktivet artikkel 6.

Etter artikkel 28b nr. 1 bokstav a til c skal tilsynsmyndigheten ved overtredelse som nevnt i artikkel 28a, som et minimum kunne pålegge følgende administrative tiltak og sanksjoner:

• Gi en offentlig erklæring om at en person eller et foretak har brutt regelverket, og om overtredelsens karakter.

• Gi pålegg om at den som bryter regelverket, opphører med atferden og ikke gjentar handlingen.

• Gi administrative overtredelsesgebyrer etter nærmere bestemte regler for juridiske og fysiske personer.

Bestemmelsen i artikkel 28b inneholder for øvrig regler om beregning av overtredelsesgebyr i annen valuta enn euro, regler om midlertidig oppheving av stemmerettigheter, samt adgang til å fastsette regler om ytterligere sanksjoner eller tiltak og høyere overtredelsesgebyr enn det som følger av direktivet. Artikkel 28c gir videre detaljerte regler om hva nasjonale tilsynsmyndigheter skal legge vekt på når sanksjonsmyndigheten utøves. Etter artikkel 29 skal medlemsstatene sørge for at tilsynsmyndigheten uten utgrunnet opphold skal offentliggjøre alle beslutninger om sanksjoner og tiltak som ilegges for overtredelse av regler som gjennomfører direktivet. Tilsynsmyndigheten kan utsette offentliggjøring av en beslutning eller offentliggjøre beslutningen i anonymisert form i nærmere bestemte tilfeller.

5.3 Utvalgets forslag

Verdipapirlovutvalget har i sin første delutredning, NOU 2016: 2 Endringer i verdipapirhandelloven – flagging og periodisk rapportering – Gjennomføring av endringer i rapporteringsdirektivet, blant annet utredet og kommet med forslag til hvordan et tilsyns- og sanksjonsregime for overholdelsen av verdipapirhandelloven § 5-5a kan etableres. Utvalget har i kapittel 6.2 uttalt følgende om slikt tilsyn:

«Det kan reises spørsmål om tilsyn med overholdelsen av bestemmelsen om land-for-landrapportering i vphl. § 5-5a skal føres i medhold av vphl. § 15-1 annet eller tredje ledd. Dette har blant annet betydning for om verdipapirforskriften kapittel 13 II kommer til anvendelse.

Spørsmålet om tilsyns- og sanksjonsregime ble drøftet i forbindelse med innføring av land-for-landrapportering. I rapport til Finansdepartementet fra arbeidsgruppen for land-for-landrapportering under pkt. 6.2, bemerket arbeidsgruppen at oppfølging av land-for-landrapporteringen ville følge et tosporet system, der etterlevelsen av rapporteringen blir ivaretatt av Finanstilsynet for foretak som faller inn under vphl. § 5-5a, og av Regnskapsregisteret for foretak som kun har rapporteringsplikt etter regnskapsloven § 3-3d. Tilsvarende vil sanksjonsbestemmelsene følge av henholdsvis verdipapirhandelloven kapittel 17 og regnskapsloven kapittel 8. Det ble imidlertid ikke tatt stilling til hvilket av alternativene i § 15-1 som kommer til anvendelse for foretak som faller under Finanstilsynets tilsyn.

Utvalget legger til grunn at land-for-landrapporteringen faller inn under tilsynsbestemmelsen i vphl. § 15-1 tredje ledd. Selv om det er noe uklart om land-for-landrapporteringen etter en streng språklig fortolkning kan karakteriseres som «annen finansiell rapportering» er det likefullt bestemmelser om utstederes rapportering om nærmere bestemt finansiell informasjon i regnskapsdirektivet og rapporteringsdirektivet. Systematisk og innholdsmessig hører tilsynet hjemme sammen med tilsynet med den finansielle rapporteringen. Det bør fremgå klart om land-for-landrapporteringen faller inn under det ene eller det andre alternativet, blant annet fordi det har betydning for hvilke tilsyns- og sanksjonsbestemmelser som kommer til anvendelse. Utvalget foreslår derfor at det foretas en presisering i § 15-1 tredje ledd slik at det uttrykkelig fremgår at land-for-landrapporteringen faller inn under denne bestemmelsen.»

Som nærmere beskrevet under punkt 5.2 ovenfor, stiller rapporteringsdirektivet krav om at tilsynsmyndigheten som et minimum skal kunne pålegges nærmere bestemte administrative tiltak eller sanksjoner. Om adgangen til å gi pålegg, samt rette offentlig kritikk, uttaler utvalget følgende:

«Verdipapirhandelloven § 15-7 sjette ledd fastslår at dersom Finanstilsynet har grunn til å anta at noen handler i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av verdipapirhandelloven, kan vedkommende pålegges å bringe handlingen til opphør. Pålegget kan omfatte ethvert tiltak som er nødvendig for å bringe overtredelsen til opphør, og kan rettes mot ethvert rettssubjekt som bryter loven. I tillegg gir verdipapirforskriften i §§ 13-8 flg. hjemler til å pålegge korrigering av regnskapsinformasjon. Dette innebærer at lovverket allerede inneholder bestemmelser som tilsvarer rapporteringsdirektivet på dette punktet. Lovendringer er dermed ikke nødvendig.

For så vidt gjelder adgangen til å rette offentlig kritikk, bemerker utvalget at det ikke foreligger behov for noen særskilt hjemmel. Finanstilsynet har ansvar for å føre tilsyn med at verdipapirhandelloven overholdes og kan i kraft av dette ansvaret påtale brudd på bestemmelsene i loven. Finanstilsynet retter denne typen kritikk i dag, for eksempel i forbindelse med utforming av tilsynsrapporter. Finanstilsynet har allerede etter dagens regler lang og systematisk praksis for å legge tilsynsrapporter og kritikkbrev ut på sin hjemmeside. Utvalget kan ikke se at det er behov for å utarbeide ytterligere lovhjemler for å ivareta direktivets bestemmelser på dette punktet.»

Om ileggelse av overtredelsesgebyr uttaler utvalget videre følgende:

«Artikkel 6 er gjennomført i norsk rett i vphl. 5-5a om rapportering om betaling til myndigheter mv. Utvalget foreslår at det inntas en uttrykkelig henvisning til land-for-landrapportering i vphl. § 15-1 tredje ledd. Lovens § 17-4 annet ledd peker tilbake på denne bestemmelsen, hvilket medfører at det kan ilegges overtredelsesgebyr for brudd på bestemmelsen.»

5.4 Høring

Verdipapirlovutvalgets delutredning NOU 2016: 2 ble overlevert til Finansdepartementet 1. februar 2016, og sendt på høring 2. mars 2016. Fristen for merknader var 2. juni 2016. Rapporten ble sendt på høring til følgende instanser:

• Alle departementene

• Datatilsynet

• Finanstilsynet

• Folketrygdfondet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Handelshøyskolen BI

• Konkurransetilsynet

• Norges Bank

• Norges Handelshøyskole

• Regelrådet

• Skattedirektoratet

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Tromsø

• ØKOKRIM

• Aksjonærforeningen i Norge

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Revisorforening

• Energi Norge

• Finans Norge

• Finansforbundet

• Finansieringsselskapenes Forening

• Initiativ for etisk handel

• Hovedorganisasjonen Virke

• Landsorganisasjonen i Norge

• Nasdaq OMX Oslo ASA

• Nordic Association of Electricity Traders (NAET)

• Norges Interne Revisorers Forening (NIRF)

• Norges Juristforbund

• Norges Røde Kors

• Norges Skogeierforbund

• Norsk Kapitalforvalterforening

• Norsk Venture

• Norske Finansanalytikeres Forening

• NOS Clearing ASA

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Oslo Børs

• Pensjonskasseforeningen

• Sparebankforeningen i Norge

• Unio

• Verdipapirfondenes forening

• Verdipapirforetakenes Forbund

• Verdipapirsentralen

Det ble avgitt følgende høringssvar med merknader knyttet til spørsmålet om å etablere tilsyn med rapporteringspliktige utstedere etter LLR-bestemmelsen i verdipapirhandelloven § 5-5a:

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener det er bra at det for land-for-land-rapporteringen presiseres at Finanstilsynet skal føre tilsyn med dette. LO mener videre at LLR bør utvides til andre sektorer, og at det bør være en klar målsetning at det internasjonalt blir enighet om dette.

Publish What You Pay Norge (PWYP) synes at forslaget i tilknytning til tilsynsansvar lagt frem av Verdipapirlovutvalget i NOU 2016: 2, er godt. PWYP støtter utvalgets forslag om at det foretas en presisering i verdipapirhandelloven § 15-1 tredje ledd slik at det uttrykkelig fremgår at LLR faller inn under denne bestemmelsen. PWYP har i tillegg en merknad knyttet til hvilke elementer som bør inngå i en slik bestemmelse, og uttaler:

«PWYP Norge foreslår derfor at Finanstilsynet, under presiseringen i § 15-1 tredje ledd hvor den foreslås at det uttrykkelig fremgår at land-for-land-rapporteringen faller inn under denne bestemmelsen, at det også tilføyes et element at de også har ansvar for å besvare henvendelser som krever å gå inn i materielle spørsmål dersom et selskap har behov for å avklare hvorvidt de faller inn under forskriften eller ei.»

5.5 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering om at tilsyn med overholdelse av LLR-bestemmelsen i verdipapirhandelloven § 5-5a systematisk og innholdsmessig hører sammen med tilsyn av utstederes finansielle rapportering etter verdipapirhandelloven § 15-1 tredje ledd. Departementet viser til at et slikt tilsyn er begrenset til en kontroll av den finansielle rapporteringen. Departementet foreslår at kontrollen med LLR skal følge reglene som gjelder for kontroll med finansiell rapportering så langt de passer.

Departementet er videre enig med utvalget i at det er nødvendig å foreta en presisering i verdipapirhandelloven § 15-1 tredje ledd første punktum, slik at det uttrykkelig fremgår at LLR faller inn under bestemmelsen. Etter departementets vurdering er det ikke behov for å tilføye et element i lovbestemmelsen om at Finanstilsynet skal ha et ansvar for å besvare materielle tolkningsspørsmål til avklaring av om selskap faller inn under LLR-regelverket, slik Publish What You Pay Norge har foreslått i sin høringsmerknad. Departementet viser i denne forbindelse til forvaltningens alminnelige veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11.

Etter departementets vurdering bør det også åpnes for at departementet kan fastsette nærmere regler i forskrift om kontroll av LLR, samt tiltak for å sikre at det blir gitt korrekt informasjon i tilfeller der LLR ikke er i samsvar med lov eller forskrift. Dette vil bidra til å sikre en effektiv og hensiktsmessig kontroll med LLR. Det vises til forslag til ny § 15-1 tredje ledd annet punktum.

Departementet mener videre at det er nødvendig å presisere at kontroll etter verdipapirhandelloven § 15-1 tredje ledd skal føres med LLR til utstedere som har Norge som hjemstat. Det vises til forslag til ny § 15-1 tredje ledd siste punktum.

Departementet tar i denne proposisjonen ikke stilling til eventuelt behov for nærmere regelverksendringer til gjennomføring av forvaltningsmessige tiltak og sanksjoner etter rapporteringsdirektivet. Dette bør etter departementets vurdering gjøres samlet i forbindelse med gjennomføring av endringer i rapporteringsdirektivet, jf. direktiv 2013/50/EU, som utredet av verdipapirlovutvalget i NOU 2016: 2. For å sikre et hensiktsmessig tilsyns- og sanksjoneringsregime mener imidlertid departementet at Finanstilsynet bør ha hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr dersom LLR ikke er i samsvar med lov eller forskrift når overtredelsen har skjedd forsettlig eller uaktsomt. Departementet foreslår på denne bakgrunn en presisering i verdipapirhandelloven § 17-4 annet ledd, slik at bestemmelsen også gjelder for LLR. Det vises til forslag til ny § 17-4 annet ledd første punktum.