13 Sammensatt diskriminering
13.1 Innledning
Departementet foreslår at likestillings- og diskrimineringsloven skal ha et uttrykkelig forbud mot sammensatt diskriminering i § 6. Sammensatt diskriminering er betegnelsen på ulovlig forskjellsbehandling som kan knyttes til kombinasjoner av flere diskrimineringsgrunnlag. Slik diskriminering er forbudt også etter gjeldende diskrimineringslovgivning, men dette fremgår ikke klart av lovene. Departementet mener en presisering vil bidra til å øke bevisstheten om sammensatt diskriminering og gjøre vernet mot slik diskriminering mer effektivt.
13.2 Hva er sammensatt diskriminering?
Diskrimineringslovgivningen beskytter mot forskjellsbehandling som skjer på grunn av et bredt spekter av forhold og egenskaper. Realiteten er at de fleste mennesker kan besitte opptil flere av egenskapene som er vernet av diskrimineringslovgivningen. Dette medfører en risiko for at mennesker kan bli utsatt for forskjellsbehandling på grunn av flere diskrimineringsgrunnlag samtidig eller på grunn av en unik kombinasjon av flere diskrimineringsgrunnlag, men som ikke kan knyttes til ett isolert grunnlag. Dette omtales som sammensatt diskriminering.
Sammensatt diskriminering dreier seg altså om situasjoner som involverer flere diskrimineringsgrunnlag på én gang, enten ved at flere grunnlag berøres samtidig, eller situasjoner der det er en sammenveving av flere diskrimineringsgrunnlag som fører til forskjellsbehandlingen. For det første kan en person for eksempel bli diskriminert både på grunn av etnisitet og alder ved ansettelse. Dette blir ofte betegnet som multippel diskriminering. For det andre kan diskrimineringen skje på grunn av en unik kombinasjon av flere diskrimineringsgrunnlag som gjensidig påvirker hverandre. Dette betegnes gjerne som interseksjonell diskriminering. Eksempler på dette kan være at en kvinne med funksjonsnedsettelse utsettes for forskjellsbehandling på grunn av fordommer knyttet til en kombinasjon av kjønn og funksjonsnedsettelse, at en kvinne med hijab forskjellsbehandles på grunn av fordommer knyttet til kombinasjonen kjønn, religion og etnisitet eller at en homofil med samisk bakgrunn utsettes for diskriminering på grunn av fordommer knyttet til en kombinasjon av seksuell orientering og etnisitet. Det er ikke mulig å trekke et skarpt skille mellom multippel og interseksjonell diskriminering. Felles for de to typetilfellene er at diskrimineringen skyldes et samvirke av flere diskrimineringsgrunnlag, og at samvirket øker risikoen for diskriminering.
13.3 Gjeldende rett
Ingen av diskrimineringslovene har uttrykkelige forbud mot sammensatt diskriminering. Det er likevel ingen tvil om at det allerede i dag eksisterer et forbud mot sammensatt diskriminering. Dette følger av at diskriminering på hvert enkelt grunnlag er forbudt og av uttalelser i forarbeidene, jf. Prop. 88 L (2012–2013) kapittel 13.5 side 92.
I forskrift 18. desember 2013 nr. 1613 om organisasjon og virksomhet for Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda § 1 andre ledd står det følgende:
«Ombudet skal se de ulike diskrimineringsgrunnlagene i sammenheng, utvikle tverrfaglig kompetanse og evne til å håndtere multippel diskriminering og diskriminering i skjæringspunktet mellom kjønn og andre diskrimineringsgrunnlag».
13.4 Internasjonale forpliktelser
FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne er den eneste menneskerettskonvensjonen som gir et uttrykkelig vern mot sammensatt diskriminering. Etter artikkel 6 skal konvensjonsstatene treffe tiltak for å sikre menneskerettighetene og grunnleggende friheter til kvinner med nedsatt funksjonsevne.
Alle FN-komiteene har understreket at konvensjonene gir et vern mot sammensatt diskriminering. Dette gjelder også konvensjoner som etter sin ordlyd bare beskytter mot diskriminering på grunn av ett enkelt grunnlag, se blant annet generell anbefaling nr. 28 fra FNs kvinnediskrimineringskomité.
Både FNs kvinnediskrimineringskomité og FNs rasediskrimineringskomité har bemerket at Norge mangler et nasjonalt lovverk for å hanskes med interseksjonell diskriminering. Begge komiteer har gitt uttrykk for viktigheten av å rette oppmerksomhet mot særlige utfordringer som minoritetskvinner opplever, se FNs kvinnediskrimineringskomités avsluttende merknader til Norges åttende rapport og FNs rasediskrimineringskomités avsluttende merknader til Norges 20. rapport, samt FNs rasediskrimineringskomités generelle anbefaling nr. 25. FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter har gitt uttrykk for lignende synspunkter i deres generelle anbefaling nr. 20.
FNs barnekomité har i både sine generelle kommentarer og landrapporter påpekt at barn kan være utsatt for sammensatt diskriminering, se blant annet FNs barnekomités generelle kommentar nr. 6 og 9.
13.5 EU-rett
EU-direktivene omfatter bare uttrykkelig opplistede diskrimineringsgrunnlag. I fortalen til EUs rasediskrimineringsdirektiv (2000/43/EF) punkt 3 vises det imidlertid til FNs kvinnediskrimineringskonvensjon. I fortalens punkt 14 heter det at statene skal arbeide for å fremme likestilling mellom menn og kvinner, særlig fordi kvinner ofte er ofre for dobbel diskriminering. Det samme fremgår av fortalen til EUs rammedirektiv (2000/78/EF) punkt 3. I EUs rasediskrimineringsdirektiv (2000/43/EF) artikkel 17 nr. 2 heter det at statene i sine rapporter skal vurdere hvilken effekt direktivet har hatt på likestilling mellom menn og kvinner.
13.6 Andre lands rett
Ingen av de nordiske diskrimineringslovene har egne bestemmelser om sammensatt diskriminering. Storbritannia, Tyskland, Romania, Østerrike og Canada har imidlertid særskilte bestemmelser om sammensatt diskriminering.
Forbudet mot sammensatt diskriminering i den tyske diskrimineringsloven er utformet på følgende måte i § 4:
«Where unequal treatment occurs on several of the grounds referred to under Section 1, this unequal treatment may only be justified under Sections 8 to 10 and 20 when the justification extends to all those grounds for which the equal treatment occurred.»
Den tyske diskrimineringsloven gjelder for diskrimineringsgrunnlagene rase eller etnisk opprinnelse, kjønn, religion eller livssyn, funksjonsnedsettelse, alder eller seksuell orientering.
13.7 Diskrimineringslovutvalgets forslag (NOU 2009: 14)
Diskrimineringslovutvalget foreslo ikke en egen bestemmelse om sammensatt diskriminering da utvalget mente dette ikke var nødvendig, se NOU 2009: 14 kapittel 14 side 180. Utvalget viste til at det fremgår klart av lovens diskrimineringsforbud at sammensatt diskriminering er forbudt, ettersom flere grunnlag allerede er gitt et vern i lovteksten. Utvalget bemerket også at LDO og Likestillings- og diskrimineringsnemnda (LDN) har behandlet flere saker om sammensatt diskriminering, og at utvalgets foreslåtte samlekategori ville omfatte saker om diskriminering på flere grunnlag. Utvalget mente imidlertid at det bør fremgå klart av lovens forarbeider at saker om diskriminering på flere grunnlag, både multippel diskriminering og interseksjonalitet, er vernet av loven.
Utvalget vurderte om spørsmålet om diskriminering på ett eller flere grunnlag skal tillegges vekt ved oppreisningsutmålingen, men mente spørsmålet ikke bør reguleres av lovgiver. Utvalget viste til at det etter de alminnelige kriteriene for utmåling av oppreisning skal legges til grunn en bred helhetsvurdering, herunder krenkelsens grovhet.
13.8 Likestillingsutvalgets forslag (NOU 2011: 18)
Likestillingsutvalget foreslo å lovfeste et uttrykkelig forbud mot sammensatt diskriminering i likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og den nye diskrimineringsloven om seksuell orientering, se NOU 2011: 18 kapittel 3.4.2 side 45–46. Likestillingsutvalget viste i sin begrunnelse til at FNs kvinnediskrimineringskomité har anbefalt nasjonalstatene å forby sammensatt diskriminering. Videre viste utvalget til EU-kommisjonens anbefaling om at medlemsstatene bør innføre spesifikke lovbestemmelser for å motvirke sammensatt diskriminering.
Likestillingsutvalget mente et lovforbud som det er knyttet sanksjoner til, må være klart utformet. Utvalget gikk derfor inn for at vernet mot sammensatt diskriminering skal være knyttet til de diskrimineringsgrunnlagene som fra før har et vern i lovverket. Utvalget åpnet ikke for å kombinere vernede diskrimineringsgrunnlag med ikke-vernede grunnlag.
Utvalget foreslo følgende bestemmelse i likestillingsloven:
«Diskriminering på grunn av kjønn i kombinasjon med etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion, livssyn, alder, politisk syn, seksuell orientering eller nedsatt funksjonsevne er forbudt.»
13.9 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet foreslo departementet at forbudet mot sammensatt diskriminering skulle tydeliggjøres. Departementet foreslo at forslagets § 6 om det generelle diskrimineringsforbudet skulle ha følgende utforming:
«Diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon i forbindelse med fødsel og adopsjon, etnisitet, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, religion, livssyn, [alder] eller ulike kombinasjoner av disse grunnlagene, er forbudt.»
Departementet foreslo videre at forbudet mot sammensatt diskriminering bare skulle omfatte diskriminering på grunn av kombinasjoner av de diskrimineringsgrunnlagene som var listet opp i loven. Forbudet skulle ikke omfatte diskriminering som skjer på grunn av kombinasjoner av opplistede grunnlag og forhold som ville falle inn under en eventuell samlekategori («andre lignende, vesentlige forhold ved en person»).
13.10 Høringsinstansenes syn
Forslaget om et uttrykkelig forbud mot sammensatt diskriminering har fått bred støtte i høringen, herunder av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), LDO, Avdeling for kvinnerett, barnerett og likestillings- og diskrimineringsrett (KVIBALD) ved Universitetet i Oslo, Kirkerådet, arbeidstakerorganisasjonene, Virke, Amnesty International, Antirasistisk senter, Norges Handikapforbund, SAFO, Norske kvinners sanitetsforening, Reform, Menneskerettsalliansen og Skeiv Ungdom.
LDO uttaler blant annet at lovgiver ved en slik lovfesting anerkjenner at sammensatt diskriminering er en reell problemstilling, og at en større bevissthet om sammensatt diskriminering kan bidra til at det utarbeides mer treffsikre tiltak for likestilling og mot diskriminering. LDO og flere organisasjoner påpeker også at et uttrykkelig forbud fjerner eventuell tvil ved håndhevingen.
Skeiv Ungdom mener at forbudet mot sammensatt diskriminering også må omfatte en eventuell samlekategori.
Enkelte høringsinstanser, som LO og Unio, uttaler at de støtter presiseringen, men påpeker samtidig at en slik presisering også kan gjøres i separate lover.
Det er kun tre høringsinstanser som uttaler at de ikke ønsker et uttrykkelig forbud mot sammensatt diskriminering. Disse høringsinstansene er Finans Norge, Spekter og KS, som mener et slikt forbud er unødvendig og rettssikkerhetsmessig problematisk. Finans Norge og KS viser til at håndhevingsapparatet og domstolene allerede håndhever saker om sammensatt diskriminering. Finans Norge skriver:
«I tilfeller der man ikke kan påvise diskriminering basert på et separat diskrimineringsgrunnlag, vil det være enkelt å falle ned på at det allikevel foreligger sammensatt diskriminering. Det er en fare for at bevisterskelen blir for lav. Med en så uklar og lite forutsigbar bestemmelse blir det også vanskelig for bedriftene å arbeide systematisk og målrettet på diskrimineringsområdet.»
Også KS påpeker viktigheten av at reglene er klare og forutsigbare, og at det er en risiko for at en slik bestemmelse vil kunne senke terskelen for diskrimineringsvernet. KS påpeker også at sammenhengen mellom diskrimineringsgrunnlagene blir klarere ved at alle diskrimineringsgrunnlagene samles i en felles lov.
13.11 Departementets vurdering
13.11.1 Uttrykkelig forbud mot sammensatt diskriminering
Departementet foreslår at likestillings- og diskrimineringsloven skal ha et uttrykkelig forbud mot sammensatt diskriminering i § 6.
Som flere høringsinstanser påpeker, viser praksis fra LDO, LDN og domstolene at saker som gjelder sammensatt diskriminering, blir håndhevet også i dag. Det er ikke påvist tilfeller som har falt utenfor diskrimineringsvernet fordi det ikke er et uttrykkelig forbud mot sammensatt diskriminering i diskrimineringslovene.
Dagens diskrimineringslovgivning knytter diskrimineringsvernet til isolerte diskrimineringsgrunnlag. Grunntanken er at mennesker kan bli diskriminert på grunn av ett grunnlag om gangen, og at disse grunnlagene kan behandles separat. Denne tankegangen reflekterer ikke fullt ut virkeligheten. Mennesker kan ha flere personlige karakteristikker samtidig, noe som kan øke risiko og sårbarhet for diskriminering. Etter departementets syn bør en felles lov reflektere denne sammensatte virkeligheten. Et uttrykkelig forbud er også i tråd med anbefalinger fra internasjonale håndhevingsorganer og EU-kommisjonen, og støttes av et stort antall høringsinstanser.
I sitt høringssvar påpeker KS at sammenhengen mellom diskrimineringsgrunnlagene vil bli klarere ved at diskrimineringsgrunnlagene samles i en felles lov. Departementet mener likevel at behovet for et uttrykkelig vern mot sammensatt diskriminering er til stede. Et uttrykkelig forbud mot sammensatt diskriminering vil ha informasjonsverdi fordi det vil tydeliggjøre gjeldende rett og skape større bevissthet om sammensatt diskriminering. Flere høringsinstanser har påpekt at det er viktig at det blir større bevissthet om slik diskriminering og at et uttrykkelig forbud kan bidra til dette. Et uttrykkelig forbud vil også kunne tydeliggjøre samspillet mellom de ulike diskrimineringsgrunnlagene, noe som kan føre til at diskrimineringsvernet blir mer effektivt.
KS og Finans Norge har i sine høringssvar uttalt at et uttrykkelig forbud mot sammensatt diskriminering kan skape rettslig uklarhet, svak forutsigbarhet og svekket rettssikkerhet. Departementet deler ikke denne bekymringen. Departementet kan ikke se at et uttrykkelig forbud mot sammensatt diskriminering kan føre til større rettslig uklarhet, siden sammensatt diskriminering også er forbudt i dag.
På denne bakgrunn vil departementet foreslå å tydeliggjøre forbudet mot sammensatt diskriminering i en felles diskrimineringslov.
Departementet vil understreke at det ikke skal være tilstrekkelig å foreta en skjønnsmessig helhetsvurdering av om diskrimineringen kan ha sin bakgrunn i enkelte elementer av ett eller flere diskrimineringsgrunnlag. Forutsetningen er at de aktuelle grunnlagene faktisk har spilt en avgjørende rolle. Det er ikke tilstrekkelig å vise til at man er vernet av flere diskrimineringsgrunnlag. Det må bevises at den aktuelle kombinasjonen av diskrimineringsgrunnlag har ført til forskjellsbehandlingen.
Et forslag om et eksplisitt forbud mot sammensatt diskriminering skal ikke tolkes dithen at terskelen for å bevise diskriminering senkes. Bestemmelsen er heller ikke ment å tette hull i diskrimineringsvernet eller på andre måter regulere noe som ikke allerede er omfattet av dagens diskrimineringsvern.
13.11.2 Kravet til sammenligningsperson ved sammensatt diskriminering
Diskrimineringslovutvalget bemerket at spørsmålet om faktisk eller hypotetisk sammenligningsperson kan være vanskelig i saker om diskriminering på flere grunnlag.
Hvis en person med en bestemt etnisk bakgrunn mener seg forskjellsbehandlet, vil som regel sammenligningspersonen være en person med norsk etnisk bakgrunn. Hvis en kvinne som kommer fra et land mange prostituerte kommer fra blir nektet hotellrom fordi hotellet frykter at kvinnen er prostituert, oppstår spørsmålet om hvem hun skal sammenlignes med i en diskrimineringsvurdering. I dette tilfellet er hun stilt dårligere enn andre kvinner på grunn av sin nasjonale opprinnelse. Samtidig er hun stilt dårligere enn andre med samme nasjonale opprinnelse fordi hun er kvinne. Det kan altså være vanskelig å påvise at diskrimineringen direkte knytter seg til ett bestemt diskrimineringsgrunnlag, da det er kombinasjonen av ulike diskrimineringsgrunnlag som fører til forskjellsbehandlingen.
I en slik sak vil det avgjørende derfor være om vedkommende blir stilt dårligere enn andre som ikke har den aktuelle kombinasjonen av karakteristikker som påstås å ha ført til diskriminering. Relevante sammenligningspersoner i eksemplet over vil dermed både være andre kvinner som ikke har samme nasjonale opprinnelse, og menn med samme nasjonal opprinnelse som kvinnen. Det vil imidlertid heller ikke i en sak om sammensatt diskriminering stilles krav om at det må påvises en konkret sammenligningsperson. Loven åpner også for å sammenligne med hypotetiske sammenligningspersoner.
13.11.3 Konsekvenser for adgangen til lovlig forskjellsbehandling
En bestemmelse om sammensatt diskriminering kan vanskeliggjøre vurderingen av lovens unntak for saklig forskjellsbehandling. Hvis det skal mer til for at en forskjellsbehandling skal være lovlig på ett grunnlag enn på et annet grunnlag, skal det sterkeste vernet legges til grunn. For eksempel kan en gravid kvinne diskrimineres på grunn av en kombinasjon av graviditet, etnisitet og funksjonsnedsettelse. For at forskjellsbehandlingen skal være lovlig, må den være saklig knyttet til hvert diskrimineringsgrunnlag.
Det må vurderes konkret om sammensatt diskriminering skal vektlegges i oppreisningsutmålingen.