3 Framlegg om å endre reglane om krav om relevant kompetanse i undervisningsfag
Framlegget går ut på å endre lovføresegna om relevant kompetanse i undervisningsfag slik at det kan innførast krav for alle lærarar. Samtidig foreslår departementet å oppheve det særlege høvet skolar med små ungdomstrinn har til å fråvike kompetansekrava for undervisning.
3.1 Bakgrunnen for framlegget
I 2012 vedtok Stortinget at lærarar skal ha relevant kompetanse i dei faga dei skal undervise i. Kravet om relevant fagkompetanse gjeld i dag berre dei lærarane som arbeider fast i skolen, og som er ferdig utdanna i 2014 eller seinare. Det vil seie at kravet ikkje gjeld alle dei som fylte krava for å bli tilsett i undervisningsstilling før 1. januar 2014.
I den politiske plattforma til regjeringa, Sundvolden-erklæringa, heiter det at regjeringa vil krevje at «alle lærere fra 1. trinn skal ha fordypning i de basisfagene de underviser i». Dette er utdjupa i strategien Lærerløftet – På lag for kunnskapsskolen, som regjeringa la fram hausten 2014. I strategien heiter det mellom anna:
«Gode lærere behersker faget sitt godt, skaper et positivt klima i klasserommet og varierer undervisningen ut fra elevenes behov. De har også kunnskap om grunnleggende ferdigheters betydning for læring. En kartlegging fra 2014 viser at mange lærere i grunnskolen i for liten grad har fordypning i undervisningsfagene sine.
Regjeringen vil at alle lærere i grunnskolen som underviser i de sentrale fagene matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk tegnspråk, skal ha fordypning i faget. For å nå dette målet, vil regjeringen skjerpe kompetansekravene og gjennomføre en omfattende satsing på videreutdanning for lærere.»
I strategien viser ein òg til det særlege høvet som skolar med små ungdomstrinn har til å fråvike kompetansekrava for undervisning:
«Regjeringen vil fremme forslag om å oppheve denne unntaksordningen. Skolene vil kunne få dekket sitt behov for en viss fleksibilitet gjennom den ordinære unntaksmuligheten for skoleeier. (…) Regjeringen mener det er viktig at reglene om lærerkompetanse skal være like, uansett skolestørrelse.»
Dette er bakgrunnen for at departementet no foreslår
å endre lovføresegna om relevant kompetanse i undervisningsfag slik at det kan innførast krav for alle lærarar
å oppheve det særlege høvet skolar med små ungdomstrinn har til å fråvike kompetansekrava for undervisning
3.2 Gjeldande rett
3.2.1 Opplæringslova og forskrift til opplæringslova
Opplæringslova med forskrift inneheld i dag to typar kompetansekrav for dei som skal undervise i skolen: 1) kompetansekrav for å kunne bli tilsett i undervisningsstilling og 2) krav om at lærarane må ha relevant kompetanse i faga dei skal undervise i. For begge typane kompetansekrav er det overordna kravet om relevant kompetanse fastsett i opplæringslova § 10-1 (tilsetjing) og § 10-2 (undervisning). Meir detaljerte krav er fastsette i forskrift til opplæringslova kapittel 14 Krav til kompetanse ved tilsetjing og undervisning.
Opplæringslova § 10-1 gjeld i utgangspunktet for alle som skal tilsetjast i undervisningsstilling i grunnskolen og i den vidaregåande skolen. Dersom det ikkje er søkjarar som fyller dei kompetansekrava for tilsetjing som er gitte i § 10-1 og dei tilhøyrande forskriftsføresegnene, kan likevel søkjarar som ikkje fyller kompetansekrava, tilsetjast mellombels. Dette følgjer av opplæringslova § 10-6. Ei slik mellombels tilsetjing skal vare til og med 31. juli, med mindre det er avtala ein kortare tilsetjingsperiode. Dersom det ikkje er søkjarar som fyller kompetansekrava for tilsetjing, er det òg mogleg å tilsetje ein søkjar som er i gang med relevant utdanning, på det vilkåret at utdanninga blir fullført, jf. opplæringslova § 10-6a.
Kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag i opplæringslova § 10-2 tok til å gjelde 1. januar 2014. Opplæringslova § 10-2 første ledd seier at tilsette som skal undervise, må ha relevant kompetanse i dei faga dei skal undervise i. Kva kravet inneber i ulike fag og på ulike årstrinn, går fram av forskrift til opplæringslova kapittel 14. Opplæringslova § 10-2 andre ledd opnar for at departementet òg kan fastsetje at det ikkje skal stillast krav om relevant fagkompetanse i enkelte fag. På barnetrinnet er til dømes krava avgrensa til å gjelde norsk, samisk, norsk teiknspråk og matematikk.
Det er i dag fastsett følgjande krav til kompetanse ved undervisning:
På barnetrinnet:
30 studiepoeng relevant kompetanse for å undervise i faga norsk, samisk, norsk teiknspråk eller matematikk
På ungdomstrinnet:
60 studiepoeng relevant kompetanse for å undervise i faga norsk, samisk, norsk teiknspråk, matematikk eller engelsk
30 studiepoeng relevant kompetanse for å undervise i dei fleste andre fag
På vidaregåande skole:
60 studiepoeng / 1 år relevant kompetanse for å undervise i alle fag, med unntak av faget prosjekt til fordjuping
Det går fram av forarbeida at det er skoleeigaren sitt ansvar å vurdere kva slags utdanning som kan seiast å vere relevant for å undervise i det aktuelle faget på det aktuelle trinnet.1 Dette vil òg seie at eit fag ikkje nødvendigvis må samsvare nøyaktig med eit undervisningsfag for å kunne bli vurdert som relevant. Ifølgje forarbeida vil skoleeigaren til dømes «kunne vurdere om ei ingeniørutdanning kan seiast å innehalde tilstrekkeleg mange studiepoeng som er relevante for å undervise i matematikk».
Av opplæringslova § 10-2 tredje ledd går det fram at kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag ikkje gjeld
den som er mellombels tilsett etter § 10-6 eller etter arbeidsmiljølova (vikarar)
den som er tilsett på vilkår etter § 10-6a
den som før føresegna tok til å gjelde, hadde tilfredsstillande kompetanse for å bli tilsett i undervisningsstilling
den som etter at føresegna tok til å gjelde, fullfører den tidlegare allmennlærarutdanninga
Slik reglane er i dag, gjeld derfor kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag dei som har fast tilsetjing i skolen, og som har fullført lærarutdanninga si i 2014 eller seinare. Når det er eit skjeringspunkt 1. januar 2014, kjem det av at krava heng saman med dei nye grunnskolelærarutdanningane. Grunnskolelærarutdanningane erstatta den tidlegare allmennlærarutdanninga hausten 2010. Det første ordinære kullet avslutta derfor studiet våren 2014 og er det første som blir omfatta av kravet om relevant undervisningskompetanse. I ein overgangsperiode vil det kunne bli utdanna enkelte allmennlærarar, sjølv om institusjonane ikkje lenger tilbyr denne utdanninga. For at alle med allmennlærarutdanning skal vere likestilte, er også desse kandidatane fritekne for kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag.
Det følgjer av opplæringslova § 10-2 fjerde ledd at skoleeigaren om nødvendig kan avgjere at ein lærar kan undervise sjølv om vedkommande ikkje fyller kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget. Føresetnaden for dette er at skolen ikkje har nok kvalifiserte lærarar i faget. Ifølgje forarbeida til lova er det òg ein føresetnad at faga er fordelte mellom lærarane slik at krava kan bli fylte i størst mogleg grad. § 10-2 fjerde ledd opnar dermed for at skoleeigaren kan få gjennomført den opplæringa som elevane har rett og plikt til, også der læraren ikkje har relevant fagkompetanse. Det går fram av forarbeida at det er skoleeigaren sitt ansvar å vurdere om det kan setjast i verk tiltak som gjer det unødvendig å fråvike kompetansekrava. Det er presisert at dette ikkje inneber eit krav om å avslutte eller endre arbeidsforhold, eller om å tilsetje fleire lærarar enn det verksemda treng. Avgjerder etter § 10-2 fjerde ledd blir ikkje rekna som enkeltvedtak, og reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova gjeld derfor ikkje. Dersom skoleeigaren ser seg nøydd til å fråvike kravet, må det takast stilling til dette på nytt kvart skoleår.
I opplæringslova § 10-2 femte ledd er det gitt ein særleg regel for skolar med små ungdomstrinn, det vil seie ungdomstrinn som har færre enn 60 elevar og færre enn 5 lærarårsverk. Som i § 10-2 fjerde ledd føreset ei avgjerd om unntak etter femte ledd at verksemda ikkje har nok kvalifiserte lærarar i faget, og at faga er fordelte mellom lærarane slik at krava kan fyllast i størst mogleg grad. Men på små ungdomstrinn kan ein ta avgjerd om dette for heile ungdomstrinnet, det må ikkje gjerast per lærar per fag. Det er heller ikkje nødvendig å ta stilling til dette kvart år.
Kompetansekrava for tilsetjing og undervisning gjeld òg ved spesialundervisning. Spesialundervisning skal derfor i utgangspunktet bli gitt av ein lærar som fyller kravet om relevant fagkompetanse i faget. Etter opplæringslova § 5-5 tredje ledd kan likevel kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget fråvikast dersom ei konkret vurdering av eleven og den spesialundervisninga som skal bli gitt, tilseier det. Dette må i så fall gå fram av enkeltvedtaket om spesialundervisning og må grunngivast ut frå fagleg-pedagogiske årsaker. Det finst ikkje eit tilsvarande høve til å fråvike tilsetjingskrava.
Det er skoleeigaren sitt ansvar å ha riktig og nødvendig kompetanse i verksemda. Dette følgjer av opplæringslova § 10-8. Skoleeigaren skal ha eit system som gir mellom anna undervisningspersonalet høve til nødvendig kompetanseutvikling. Formålet med slik kompetanseutvikling er å fornye og utvide den faglege og pedagogiske kunnskapen og å halde seg orientert om og vere på høgd med utviklinga i skolen og samfunnet.
3.2.2 Private skolar
Opplæringslova § 2-12 tredje ledd seier at kompetansekrava i § 10-1 (tilsetjing) og § 10-2 (undervisning) òg gjeld for private grunnskolar. Departementet kan likevel gjere unntak frå krava i andre og tredje ledd for utanlandske og internasjonale grunnskolar i Noreg.
For private skolar med rett til statstilskot slår privatskolelova § 4–2 første ledd fast at opplæringslova §§ 10–1 og 10-2 med tilhøyrande forskrifter gjeld tilsvarande. Ved skolar som er godkjende på grunnlag av ei anerkjend pedagogisk retning, følgjer det av privatskolelova § 4–2 tredje ledd at departementet kan godkjenne alternative kompetansekrav ved tilsetjing av undervisningspersonale. Vidare opnar forskrift til privatskolelova § 8A-1 for at departementet kan godkjenne alternative kompetansekrav for undervisning ved slike skolar. Ved tilsetjing på skolar som er godkjende på religiøst grunnlag, kan departementet òg godkjenne tilleggskompetansekrav, jf. privatskolelova § 4-2 tredje ledd andre punktum.
Regjeringa vil i 2015 òg fremje ein lovproposisjon med framlegg til endringar i privatskolelova. Kompetansereglane for private skolar med rett til statstilskot foreslår regjeringa i all hovudsak å føre vidare.
3.3 Høyringsframlegget
I høyringsnotatet foreslo departementet å endre opplæringslova slik at ho gjer det mogleg å stille krav om relevant kompetanse i undervisningsfag for alle lærarar. Departementet foreslo å oppheve opplæringslova § 10-2 tredje ledd andre punktum. Ei slik lovendring har til følgje at lærarar som fullførte utdanninga si før 1. januar 2014, ikkje lenger vil vere fritekne for kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag i § 10-2 første ledd. Ho har òg til følgje at dei som har fullført den tidlegare allmennlærarutdanninga etter 1. januar 2014, ikkje lenger vil vere fritekne for kravet.
Departementet forslo ikkje endringar i reglane om tilsetjing.
Departementet viste til regjeringsstrategien Lærerløftet – På lag for kunnskapsskolen i høyringsnotatet. Det går fram av strategien at formålet med å endre lovføresegna om relevant kompetanse i undervisningsfag er at ho skal gjelde for alle lærarar som underviser i faga matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk teiknspråk i grunnskolen. Departementet foreslo ikkje å regulere dette i opplæringslova, men meinte at den nærmare reguleringa av fag og årstrinn bør gå fram av forskrift til opplæringslova, i samsvar med måten kompetansekrava elles er regulerte på.
Dei gjeldande forskriftsføresegnene stiller ikkje krav om relevant fagkompetanse for å kunne undervise i engelsk på barnetrinnet. Dette følgjer av forskrift til opplæringslova § 14-2 siste ledd. Departementet orienterte derfor også om at det vil bli sendt på høyring eit framlegg om å endre dei gjeldande forskriftskrava slik at ein lærar må ha 30 studiepoeng relevant kompetanse for å kunne undervise i engelsk på barnetrinnet, uavhengig av når læraren fullførte utdanninga si.
Departementet foreslo òg å oppheve den særlege unntaksordninga for skolar med små ungdomstrinn som i dag er fastsett i opplæringslova § 10-2 femte ledd.
Departementet foreslo ikkje å oppheve det høvet skoleeigarane har til å fråvike kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag etter § 10-2 fjerde ledd. Departementet viste til Lærerløftet – På lag for kunnskapsskolen, der det går fram at regjeringa meiner denne ordninga i utgangspunktet bør førast vidare i 10 år. Dette vil vere nødvendig for å kunne vidareutdanne lærarar som ikkje fyller kompetansekrava i dag, og for å kunne byggje tilstrekkeleg kapasitet og kvalitet i vidareutdanningstilboda. Målet er at alle grunnskolar skal kunne fylle krava i matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk teiknspråk innan utgangen av perioden på 10 år. For skolar der dette blir særleg vanskeleg, bør ordninga kunne førast vidare i 5 år til.
Det gjekk fram av høyringsnotatet at regjeringa ville trappe opp den statlege satsinga på vidareutdanning for å leggje til rette for at kompetansekrava kan fyllast. På bakgrunn av ei utvalsundersøking som SSB gjennomførte i 2014, meinte departementet at det årleg vil vere behov for om lag 3 500 studieplassar i norsk, matematikk og engelsk dersom kompetansekrava skal fyllast innan det har gått 10 år. Det var teke med i reknestykket at lærarar frå dei nye grunnskolelærarutdanningane i stor grad vil ha erstatta dei lærarane som i dag er over 60 år, når denne perioden er omme.
3.4 Høyringsfråsegner
80 høyringsinstansar har uttala seg om framlegget til endringar i reglane om krav om relevant kompetanse i undervisningsfag.
29 høyringsinstansar støttar departementet sitt framlegg om å innføre krav om relevant kompetanse i undervisningsfag for alle lærarar, 31 støttar det ikkje. 13 instansar kommenterer framlegget utan at dei tek tydeleg stilling til om dei støttar det eller ikkje. Dei resterande 7 høyringsinstansane har ikkje merknader til framlegget.
Det er færre som tek stilling til framlegget om å oppheve den særlege ordninga for små ungdomstrinn. I enkelte av fråsegnene er det noko uklart om den merknaden som er gitt, òg knyter seg til dette framlegget, men departementet forstår det slik at 22 av høyringsinstansane støttar framlegget, mens 20 ikkje gjer det. 38 instansar tek ikkje stilling eller har ingen merknader i det heile til dette framlegget.
Blant dei som heilt eller delvis støttar framlegget om å innføre krav om relevant kompetanse i undervisningsfag for alle lærarar, er det 5 fylkeskommunar og 9 kommunar.
Buskerud fylkeskommune skriv mellom anna:
«Solid fagkompetanse er et viktig fundament for å utøve lærergjerningen på en trygg og god måte. En faglig trygg lærer vil ha best forutsetninger for å gi god og variert undervisning som understøtter ulike elevers læring optimalt.
Det er et viktig grep at kravet om relevant kompetanse i økt grad gjøres gjeldende for fagene norsk, samisk, norsk tegnspråk, matematikk og engelsk i grunnskolen. Disse fagene inneholder grunnleggende ferdigheter som all annen utdanning bygger på.»
Blant dei andre som heilt eller delvis støttar framlegget, er Foreldreutvalet for grunnopplæringa, Språkrådet, NHO, fleire institusjonar innanfor høgare utdanning og Norsk Lektorlag. Den sistnemnde instansen held mellom anna fram dette:
«Norsk Lektorlag støtter forslaget om å endre reglene om krav om relevant kompetanse i undervisningsfag. Vi er glad for at departementet foreslår innskjerping av kravene. Dette har Norsk Lektorlag etterlyst lenge, og vi mener at innskjerpingen bør være sterkere selv om vi har forståelse for at alle slike innskjerpinger støter på praktiske hindringer og økonomiske begrensninger.»
NHO skriv at dei meiner «det er nødvendig med klare kompetansekrav for alle som underviser i hele grunnopplæringen. Den danner grunnlaget for elevenes mulighet til å lykkes i arbeidslivet og dermed være med på å gi viktige bidrag til landets humankapital – vårt viktigste konkurransefortrinn. For norsk næringsliv er det avgjørende betydning at grunnopplæringen holder høy kvalitet.»
Det humanistiske fakultet ved Universitetet i Oslo seier at dei «er positive til at unntaksbestemmelsen i § 10-2 oppheves, slik at flest mulig lærere får undervisningskompetanse i de fagene de underviser i. Vi mener dette vil heve fagenes stilling i skolen og at undervisningskvaliteten vil styrkes.»
Fleire høyringsinstansar meiner at kompetansekrava bør vere strengare og/eller gjelde i fleire fag. Somme høyringsinstansar meiner at det foreslåtte kravet bør innførast for alle fag i skolen. Enkelte meiner prinsipielt sett at det er uheldig at kompetansekrava skil mellom faga. Dette gjeld òg høyringsinstansar som i utgangspunktet ikkje støttar lovframlegget. Somme høyringsinstansar ønskjer òg at det skal innførast andre typar kompetansekrav enn dei som knyter seg til undervisningsfaga.
Enkelte høyringsinstansar meiner framlegget vil vere vanskeleg å gjennomføre dersom det blir vedteke.
Fylkesmannen i Finnmark sluttar seg til framlegget, men meiner det vil kunne vere utfordrande for fleire kommunar å få gjennomført vidareutdanning for alle dei lærarane som ikkje fyller krava, innan utgangen av perioden på 10 eller 15 år. I ei felles fråsegn skriv dei skolefagleg ansvarlege i Bremanger, Vågsøy, Selje, Eid, Gloppen, Hornindal og Stryn at det blir uråd å fylle lovkravet om relevant undervisningskompetanse for mange av skolane i regionen. Fylkesmannen i Rogaland har denne merknaden:
«I Lærarløftet er det lagt opp til at kompetansekrava skal kunne innfriast i løpet av ein tiårsperiode (15 år for skolar med særlege utfordringar) gjennom vidareutdanningssatsinga Kompetanse for kvalitet. Vi trur ikkje det er mogeleg for små skolar å klare dette. Det er så få lærarar på dei minste skolane at det reint faktisk og matematisk ikkje vil gå opp.»
Enkelte høyringsinstansar peikar på at det alt i dag er krevjande å få tak i lærarar med relevant kompetanse, og at det venteleg blir større mangel på lærarar i åra som kjem.
KS viser til SSB-rapporten Framskrivinger av befolkning og arbeidsstyrke etter utdanning med alternative forutsetninger for innvandring frå 2014 og peikar på at dei nye framskrivingane tyder på ein lærarmangel på i underkant av 38 000 i 2025. KS seier vidare at dei ønskjer velkvalifiserte lærarar i skolen, men at dei ikkje støttar framlegget:
«Begrunnelsen for dette er at det er tvilsomt at dette kravet vil gi resultater som er i tråd med de ressurser som må legges inn for å sikre at kravene nås, og fordi kravene skal realiseres i en tidsperiode der det er all grunn til å tro at vil være vanskelig å få nok lærere som fyller dagens kvalifikasjonskrav.»
Sandnes kommune, som heller ikkje støttar framlegget, peikar på at skolane vil få store utfordringar med å finne vikarar for dei lærarane som skal delta i vidareutdanningssatsinga:
«Det er i dag vanskeligheter med å skaffe lærere med godkjent utdanning. Fra mange hold pekes det på økende lærermangel i årene som kommer. I en slik situasjon vil et omfattende program for videreutdanning av lærere, føre til at lærere med godkjent pedagogisk utdanning, men manglende faglig fordypning etter de nye bestemmelsene, blir erstattet av lærere som verken har godkjent pedagogisk utdanning eller faglig fordypning. Det er ikke ønskelig. Ikke minst av hensyn til elevene.»
Også fleire andre høyringsinstansar meiner at framlegget vil føre til store utfordringar når det gjeld å skaffe vikarar, og at dette kan påverke læringsmiljøet negativt i den perioden vidareutdanningssatsinga varer.
Fleire av høyringsinstansane som ikkje støttar framlegget, meiner det er problematisk å innføre kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget også for dei lærarane som alt jobba i skolen då kravet blei innført for første gong i 2014.
Utdanningsforbundet held fram at dei støttar departementet sine intensjonar om høg kompetanse i skolen, men går imot framlegget:
«Vi meiner krav til kompetanse for undervisning i fag ideelt sett bør omfatte alle fag på alle steg i alle skuleslag. Samstundes må vedtekne krav i lov og forskrift vere realistiske i notida slik at alle lærarar, skuleleiarar og skuleeigarar har rimeleg høve til å oppfylle krava utan at lærarar vert stempla som ukvalifiserte. Utdanningsforbundet meiner difor at vi må gå stegvis fram på vegen mot dette målet.
Utdanningsforbundet meiner dagens lovtekst i tilstrekkeleg grad varetar behovet for å styrkje fagkompetansen til lærarane i dei faga de skal undervise i og samstundes tek høgd for den faktiske situasjonen i skulen i dag. Vi meiner reglane for unnatak § 10-2 tredje ledd bør førast vidare, og går såleis mot departementet sitt framlegg til endring.
Vi meiner departementet gjennom sitt framlegg sender uheldige signal til mange lærarar som i dag er tilsette og gjer ein god jobb i skulen om at dei ikkje lenger er kvalifiserte til jobben dei gjer.»
Skolenes landsforbund støttar heller ikkje framlegget og meiner det vil gi urimelege konsekvensar for stillingsvernet i skolesektoren. Dei meiner endringa har til følgje at dei fleste lærarar no vil miste kompetansen sin i eitt eller fleire fag, og at mange skoleeigarar ikkje vil ha kapasitet til å tilby vidareutdanning i det omfanget det er behov for. Dersom skoleeigarane må nytte seg av unntaksordningane i stor grad, meiner Skolenes landsforbund at kompetansekravet ikkje vil gi den ønskte effekten når det gjeld kompetanseheving, men vil kunne resultere i svekt tillit til skolen. Også Steinerskoleforbundet og Rudolf Steinerhøyskolen meiner at framlegget grip inn i stillingsvernet for lærarar som alt er tilsette, og «som gjennom år har vist sin reelle kompetanse».
Stavanger kommune går mot framlegget og ber departementet vurdere om ikkje det er mogleg å oppnå den ønskte effekten med meir positivt retta tiltak:
«Stavanger kommune vil påpeke at en av norsk skoles fremste utfordringer fremover er å beholde og rekruttere kompetente lærere. I en slik situasjon kan det virke uheldig å endre ett lovverk med tilbakevirkende kraft på en måte som gjør at en rekke kommuner, skoler og enkeltlærere formelt sett defineres til å «ikke være gode nok». Dette kan skape ett unødvendig negativ fokus. Med mindre det tilføres svært store ressurser, for raskt å lukke det eventuelle gapet mellom reell formell kompetanse, og de formelle krav til kompetanse, risikerer man å skape en negativ oppfattelse av enkeltlærere, skoler og skolesystem.»
Utdanningsforbundet, Skolenes landsforbund og LO er redde for at framlegget skal føre til fleire deltidstilsette og mellombelse tilsetjingar.
Enkelte høyringsinstansar meiner forskingsfunn om samanhengen mellom formalkompetanse og elevprestasjonar ikkje er eintydige, og at det er usikkert om framlegget og vidareutdanningssatsinga vil føre til ei kompetanseheving som får dei intenderte effektane. Andre uroar seg over at det går mot eit faglærarsystem på barnetrinnet, slik at elevane mistar den tryggleiken det gir å kunne ha få vaksne å relatere seg til.
Somme høyringsinstansar viser til at skoleeigarane alt har eit ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i verksemda etter opplæringslova § 10-8, eller peikar på at framlegget vil gå ut over satsinga på andre fag eller andre typar kompetanseutvikling. KS held fram at kommunar, fylkeskommunar og skolar ønskjer å tilsetje lærarar som er best mogleg kvalifiserte til å undervise. KS fryktar at framlegget vil føre til at rektorar og skoleleiarar mistar eit viktig styringsmiddel for å sikre kvaliteten i opplæringa, og at dei må bruke tida si på å administrere formelle krav framfor å sikre god kompetanse samla sett på den enkelte skolen.
Kommunane Hyllestad, Askvoll, Fjaler, Solund, Gulen og Høyanger meiner framlegget bind opp vidareutdanningsmidlane til dei faga der det no skal stillast krav om relevant kompetanse for alle lærarar:
«Dette gjev lite rom for skuleeigar til å disponere arbeidskrafta slik dei meiner det vil vere best for skulen og elevane. Handlingsrommet er tilnærma lik null i den perioden dette skal gjennomførast. (…) Krav om fordjuping i fag også for dei lærarane som var tilsett før 1. januar 2014 vil gjere at midlane til vidareutdanning einsidig går til dei prioriterte faga og det meste av midlane går til individuell kompetanseheving.»
Enkelte høyringsinstansar peikar på at dei kommunale utgiftene vil auke dersom framlegget blir vedteke. Andre føreset at staten dekkjer meirutgiftene ved framlegget.
Bergen kommune støttar framlegget, men skriv:
«Per i dag har skoleeier ikke utgifter med lærere som tar videreutdanning i naturfag og matematikk. Denne ordningen bør innføres også for norsk og engelsk. Når det gjelder økte lønnsutgifter i forbindelse med at et betydelig antall lærere kommer over i en ny stillingskode etter videreutdanning forutsetter Bergen kommune at midler til dette settes av sentralt.
I forbindelse med kompetanseutviklingsforslagene for lærerne i grunnskolen mener Bergen kommune at statens tilskudd til vikarkostnader må økes fra 75 prosent til 100 prosent av årsverkkostnaden slik at kommunene ikke får uventede merutgifter.»
Skolenes landsforbund og Utdanningsforbundet meiner at den enkelte læraren ikkje skal måtte bere kostnaden ved endra kompetansekrav. Utdanningsforbundet skriv at dei ikkje er samde i departementet si vurdering av kva økonomiske og administrative konsekvensar framlegget kjem til å få:
«Departementet legg dagens system for vidareutdanning med ei vikarordning og ei stipendordning til grunn for sine kostnadsberekningar. Dagens system er eit tilbod om vidareutdanning – ikkje ei plikt. Viss ein lærar skal kunne påleggjast vidareutdanning etter at ei lovendring med tilbakeverkande kraft har medført at læraren ikkje lenger har relevant kompetanse, må det etter Utdanningsforbundet sitt syn vere ein absolutt føresetnad at slik vidareutdanning skjer utan omkostningar for den einskilde lærar. Det er kommunen/skuleeigar si plikt til å skaffe seg rett og nødvendig kompetanse. Framlegget frå departementet kan lesast som at utfordringar knytt til kompetansekravet vert privatisert og gjort til eit problem for læraren/profesjonen og ikkje vert plassert der det hører heime, hos skuleeigar.»
KS peikar på at det etter opplæringslova er kommunane og fylkeskommunane som har ansvaret for at skolane har den rette og nødvendige kompetansen:
«Dette innebærer at det eventuelt vil bli skoleeiers og arbeidsgivers ansvar å sørge for at berørte lærere har tilstrekkelig kompetanse. I høringsnotatet omtales nåværende system for videreutdanning, Kompetanse for kvalitet, uten at det fremgår eksplisitt hvordan departementet mener at utgiftene til videreutdanning skal fordeles ved en eventuell lovendring. Det slås fast at det er vanskelig å anslå hvor store merutgifter kommunene og fylkeskommunene vil få til videreutdanning. Et spørsmål er en eventuell fordeling mellom stat og kommunesektor, men det vil også være spørsmål om i hvilken grad lærerne selv skal bidra slik de i dag gjør innenfor Kompetanse for kvalitet. Høringsnotatet viser til gjeldende tariffavtaler og viser til at videreutdanning som gjennomføres for å fylle eventuelle nye kompetansekrav, vil kunne innebære økte lønnsutgifter. KS vil påpeke at det vil føre til økte lønnsutgifter. KS savner en nærmere redegjørelse av de mer arbeidsrettslige sidene ved forslaget, som for eksempel eventuelle konsekvenser for ansettelsesforholdet dersom en lærer ikke vil eller kan ta nødvendig videreutdanning. KS savner videre en vurdering av eventuelle nye rapporterings- og dokumentasjonskrav som følger av en lovendring.
Ved en eventuell lovendring forutsetter KS en utstrakt dialog om både organiseringen og finansieringen av videreutdanning og konsekvenser for kommunesektorens lønnsutgifter.»
Enkelte av universitets- og høgskolemiljøa som har uttala seg, er skeptiske til om det er stor nok kapasitet i universitets- og høgskolesektoren til å få gjennomført ei slik satsing på vidareutdanning som framlegget ber i seg.
Somme høyringsinstansar meiner at ein må halde på den særlege unntaksordninga for skolar med små ungdomstrinn som i dag er fastsett i opplæringslova § 10-2 femte ledd. Det er òg enkelte som peikar på at regelverket ser ut til å vere tilpassa tettbygde strøk, eller at framlegget vil skape press mot den desentraliserte skolestrukturen.
Dei skolefagleg ansvarlege i kommunane Bremanger, Vågsøy, Selje, Eid, Gloppen, Hornindal og Stryn skriv:
«Vi stiller oss særleg tvilande til framlegget om å oppheve opplæringslova §10-2 femte ledd. Dette vil vere uråd å leve opp til i overskueleg framtid.»
Kristne Friskolers Forbund (KFF) støttar ingen av endringsframlegga som er knytte til krav om relevant kompetanse i undervisningsfag, og skriv:
«KFF mener at det er inkonsekvent å ta vekk denne unntaksordningen med henvisning til den ordinære unntaksordningen, når det samtidig sies at sistnevnte skal tas vekk om ti år. Det vil fremdeles finnes små ungdomsskoler som nesten alltid har behov for unntak fordi de med maks fem ansatte vanskelig kan få lærere som har riktig kompetanse i alle fag. En ordning som gjør at disse må søke hvert år øker byråkratiet og papirarbeidet for skoleledelsen.»
Andre høyringsinstansar viser til at behovet for god lærarkompetanse er like stort på skolane med små ungdomstrinn, og støttar departementet sitt framlegg om å oppheve den særlege unntaksordninga.
Foreldreutvalet for grunnopplæringa støttar framlegget og skriv:
«Skoleeiers mulighet til å fravike kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag gir skoleeier gode nok muligheter til å få gjennomført den opplæringen elevene har rett til.
I hvilket omfang undervisningspersonalet har relevant kompetanse i de fagene det undervises i, og i hvilken grad skoleeier bruker unntaksordningen bør belyses årlig, gjerne som en del av tilstandsrapporteringen. Foreldreutvalget foreslår at § 13-10 i opplæringsloven om tilstandsrapportering knytta til læringsresultat, frafall og læringsmiljø endres slik at også ressursinnsats i form av kompetanse og tidsbruk blir en del av tilstandsrapporteringen.»
3.5 Departementet sine vurderingar
3.5.1 Krav om relevant kompetanse i undervisningsfag for alle lærarar
Solid fagkompetanse er nødvendig for å kunne motivere og formidle kunnskap på ein god måte.2 Lærarar som er fagleg trygge, er mindre bundne til faste opplegg og metodar. Dei kan i større grad variere og vidareutvikle undervisninga. Dei gir meir krevjande oppgåver og oppmodar i større grad elevane til å tenkje abstrakt. Forsking tyder på at den fagspesifikke kompetansen til lærarar har positiv effekt på læringsutbyttet til elevane, men at effekten kan minke over ein viss terskelverdi. Det kan òg vere slik at effekten av fagspesifikk kompetanse er større på dei øvste trinna av grunnopplæringa.
Ei kartlegging frå 2014 viser at mange lærarar i grunnskolen har fordjupa seg lite i faga dei underviser i. På 1.–4. årstrinnet oppgir omtrent 26 prosent av norsklærarane, 45 prosent av matematikklærarane og 65 prosent av engelsklærarane at dei har mindre enn 30 studiepoeng fordjuping i faget. På 5.–7. årstrinnet er det omtrent 20 prosent av norsklærarane, 33 prosent av matematikklærarane og 50 prosent av engelsklærarane som oppgir det same. På ungdomstrinnet oppgir omtrent 43 prosent av norsklærarane, 47 prosent av matematikklærarane og 34 prosent av engelsklærarane at dei har mindre enn 60 studiepoeng i faget. TALIS-undersøkinga3 frå 2013 viser at om lag 43 prosent av lærarane jobbar på skolar der rektor rapporterer at mangel på gode og kvalifiserte lærarar står i vegen for at skolen kan gi undervisning av høg kvalitet til alle elevane.
Regjeringa vil at kravet om å ha relevant kompetanse i undervisningsfaget skal gjelde alle lærarar i grunnskolen som underviser i dei sentrale faga matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk teiknspråk. Dette går fram av Lærerløftet – På lag for kunnskapsskolen. Saman med ei omfattande satsing på vidareutdanning vil ei slik endring av kompetansekrava bidra til at det blir fleire lærarar i grunnskolen som har formell kompetanse i faga dei underviser i. Målet er at alle elevar skal få undervisning av lærarar med relevant fagkompetanse innan utgangen av ein 10-årsperiode.
Kravet om å ha relevant kompetanse i dei faga ein underviser i, rettar seg i dag berre mot lærarar som er ferdig utdanna frå og med 1. januar 2014. Dette går fram av opplæringslova § 10-2 tredje ledd andre punktum, som seier at kravet ikkje gjeld for den som før føresegna vart sett i kraft, hadde tilfredsstillande kompetanse etter dei krava som gjaldt for å bli tilsett i undervisningsstilling då. Etter same føresegna gjeld kravet heller ikkje dei som fullfører den tidlegare allmennlærarutdanninga etter 1. januar 2014. Å innføre kompetansekrav for undervisning for alle lærarar i grunnskolen som underviser i matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk teiknspråk, krev derfor lovendring.
Departementet meiner at den gjeldande føresegna om unntak for lærarar som er utdanna før 1. januar 2014, eller som fullfører den tidlegare allmennlærarutdanninga etter 1. januar 2014, bør opphevast. Opplæringslova § 10-2 vil då opne for at ein kan fastsetje forskrifter om krav til relevant kompetanse i undervisningsfag for alle fast tilsette lærarar, i alle fag og på alle årstrinn i grunnopplæringa.
At lærarar som i dag er fritekne etter § 10-2 tredje ledd andre punktum, berre skal vere omfatta av krava dersom dei underviser i matematikk, engelsk, norsk, samisk eller norsk teiknspråk i grunnskolen, vil gå fram av forskrift til opplæringslova. Slik departementet vurderer det, vil lovføresegna då bli meir oversiktleg. Det er dessutan i samsvar med kompetansekrava elles at den meir detaljerte reguleringa for ulike fag og ulike årstrinn er fastsett i forskrift. Dersom det seinare skulle vere aktuelt å endre kva fag og årstrinn krava skal gjelde for, vil dette skje ved at ein sender framlegg til forskriftsendringar ut til offentleg høyring på vanleg måte.
Somme høyringsinstansar ønskjer at det skal stillast krav i fleire fag, eller at det skal gjelde like krav i alle fag. Andre er opptekne av at dei yngste elevane ikkje må miste den tryggleiken det gir å kunne ha få vaksne å relatere seg til. I høyringsrunden har det òg komme merknader om økonomiske eller praktiske utfordringar i samband med den vidareutdanninga som vil vere nødvendig for å fylle dei krava departementet har foreslått. Departementet kan ikkje sjå at høyringsfråsegnene samla sett gir grunn til å foreslå at det skal innførast forskriftskrav for å kunne undervise i andre fag enn matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk teiknspråk i grunnskolen for den gruppa lærarar som fram til no har vore fritekne.
Dei nødvendige endringane i forskrift til opplæringslova vil bli foreslåtte i ei eiga høyring våren 2015. Dei noverande forskriftsføresegnene slår fast kor mange studiepoeng med relevant kompetanse ein må ha for å undervise i ulike fag på ulike årstrinn. Mange lærarar har utdanning som er målt i andre einingar, til dømes vekttal. Dette vil det bli teke omsyn til i framlegget til forskriftsendringar.
Forskriftsføresegnene om kompetansekrav stiller i dag ikkje krav om relevant fagkompetanse for å kunne undervise i engelsk på barnetrinnet. Dette følgjer av forskrift til opplæringslova § 14-2 siste ledd. Det vil derfor også bli sendt ut til høyring eit framlegg om å endre dei gjeldande forskriftskrava på barnetrinnet slik at ein lærar må ha 30 studiepoeng relevant kompetanse for å kunne undervise i engelsk på barnetrinnet, uavhengig av når læraren fullførte utdanninga si.
Slik departementet vurderer det, bør kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag framleis berre gjelde dei som arbeider fast i skolen. Departementet foreslår derfor ikkje å oppheve unntaka i § 10-2 tredje ledd første punktum for dei som er mellombels tilsette etter § 10-6 eller etter arbeidsmiljølova, eller dei som er tilsette på vilkår om å fullføre ei lærarutdanning dei har begynt på, etter § 10-6a. Dei som blir tilsette etter § 10-6 eller § 10-6a, vil i utgangspunktet ikkje fylle kompetansekrava for tilsetjing. Derfor blei det i Prop. 84 L (2011–2012) lagt til grunn at mellombels tilsette i svært mange tilfelle heller ikkje vil kunne fylle kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag, slik at skoleeigaren vil måtte vurdere om det er nødvendig å fråvike kravet. For at regelverket ikkje skulle vere unødvendig komplisert og tidkrevjande for skoleeigaren, blei krava derfor ikkje sette til å gjelde mellombels tilsette. Departementet meiner at det framleis er nødvendig å ta dette omsynet.
Lovframlegget og den varsla satsinga på vidareutdanning vil auke behovet for vikarar i grunnskolen i ein periode på 10–15 år. Skoleeigaren har eit ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i verksemda etter opplæringslova § 10-8. Dette inneber òg at skoleeigarar må gjere det dei kan for å få søkjarar med rett kompetanse, slik at dei tilset færrast mogleg utan godkjend utdanning i mellombels stilling. Vidareutdanning av lærarar vil likevel kunne føre til at somme elevar får opplæring av ein som er dårlegare kvalifisert enn den læraren dei normalt har, i den perioden læraren vidareutdannar seg. Slik departementet vurderer det, må omsynet til kompetanseheving og læraren sitt høve til å vidareutdanne seg her vege tyngre. Departementet går likevel ut frå at skoleeigarane gjer det dei kan for å tilsetje vikarar med best mogleg kompetanse.
Enkelte høyringsinstansar fryktar at dei foreslåtte endringane kan bidra til ei negativ oppfatning av lærarar og skolar som ikkje fyller krava. Departementet meiner at eit krav om at lærarane skal ha relevant fagkompetanse i det dei underviser i, kan gjere fleire merksame på kor viktig det er å ha dyktige lærarar med høg fagkompetanse. Slik departementet vurderer det, vil dette vere positivt både for norsk skole og for læraryrket. Framlegget gjer ingen av lærarane som jobbar i skolen i dag, «ukvalifiserte» som lærarar, men det gir føringar for kva fag ein lærar skal kunne undervise i. Det skal vere ein samanheng mellom kva lærarar har formell kompetanse i, og kva undervisningsoppgåver dei har. For den gruppa lærarar som fram til no har vore fritekne for kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag, vil kravet berre gjelde for undervisning i grunnskolen i faga matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk teiknspråk.
Departementet har ikkje foreslått endringar i reglane om tilsetjing. Departementet understrekar at kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag berre regulerer forholdet etter at ein er tilsett. Kravet hindrar ingen i å søkje ei ny stilling, og det er heller ikkje eit krav om å avslutte arbeidsforhold. I Prop. 84 L (2011–2012) gav departementet denne vurderinga:
«Det foreslåtte kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget vil berre regulere forholdet etter at ein er tilsett. Dersom ein søkjar oppfyller tilsetjingskrava, men ikkje oppfyller det foreslåtte kravet om relevant undervisningskompetanse i alle dei faga som vedkommande etter planen skal undervise i, skal søkjaren (som i dag) bli tilsett i vanleg, fast stilling som lærar fordi han oppfyller tilsetjingskrava. Eit nytt krav om relevant undervisningskompetanse vil ikkje vere til hinder for fast tilsetjing i slike situasjonar. Det vil likevel vere til hinder for at den som blir tilsett i fast stilling som lærar, kan undervise i dei faga han manglar tilstrekkeleg fagkompetanse i.
Sjølv om det er tilsetjingskrava i lov og forskrift som regulerer kven som kan tilsetjast, meiner departementet at skoleeigaren ved utlysning og tilsetjing må vurdere kva for fag stillinga tek sikte på å dekkje, og ta omsyn til kva krav som er stilte for å kunne undervise i desse faga. Der det ikkje melder seg søkjarar med rett fagkompetanse, bør ein vurdere om stillinga skal lysast ut på ny.
Der det er fleire søkjarar som oppfyller tilsetjingskrava, skal det etter gjeldande rett m.a. leggjast vekt på det undervisningsbehovet stillinga skal dekkje, jf. opplæringslova § 10–5. Men skoleeigaren skal også vurdere kor kvalifiserte søkjarane elles er for stillinga. Dette er ikkje foreslått endra.»
Kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag inneber heller inga plikt til å ta vidareutdanning. For lærarar som ikkje har tilstrekkeleg fagkompetanse i eit fag dei ønskjer å undervise i, kan vidareutdanning likevel vere eit alternativ.
Regjeringa har som mål at alle skolar skal kunne fylle dei foreslåtte krava i matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk teiknspråk innan det har gått 10 år. Den statlege satsinga på vidareutdanning er trappa opp for å leggje til rette for at kompetansekrava kan fyllast. Ein periode på 10 år vil vere nødvendig for å kunne vidareutdanne lærarar som ikkje fyller krava i dag, og for å kunne byggje tilstrekkeleg kapasitet og kvalitet i vidareutdanningstilboda. Det går fram av Lærerløftet at regjeringa derfor meiner at det unntakshøvet som skoleeigarane har i dag, bør førast vidare i denne perioden. Det er da sikta til det høvet skoleeigarane har til å fråvike kravet om relevant kompetanse i undervisningsfagetter opplæringslova § 10-2 fjerde ledd. For skolar der det blir særleg vanskeleg å fylle kravet, har ein sagt at unntaksordninga bør kunne førast vidare i 5 år til.
Departementet vil komme tilbake til når og korleis ein skal foreslå å stramme inn unntaksordninga. Unntaksordninga i opplæringslova § 10-2 fjerde ledd gjeld i dag for alle fag og alle årstrinn der det er stilt krav om relevant undervisningskompetanse, ikkje berre i matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk teiknspråk i grunnskolen. Framtidige innstrammingar vil derfor ta omsyn til kva fag og kva årstrinn som er prioriterte i vidareutdanningssatsinga.
Det er viktig at unntaksordninga ikkje er med på å undergrave målet med krava, som er at fleire lærarar skal ha relevant kompetanse i faga dei underviser i. Departementet vil derfor følgje med på korleis bruken av unntaksordninga utviklar seg. Det vil bli regelmessig kartlagt i kor stor grad det er lærarar med relevant fagkompetanse som underviser i dei ulike faga. Departementet meiner Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) vil vere eigna til dette, og vil sjå nærmare på korleis GSI kan vidareutviklast for å handsame slik informasjon. På bakgrunn av dette vil departementet vurdere fortløpande om det er grunn til å foreslå endringar i § 10-2 fjerde ledd om skoleeigaren sitt høve til å fråvike kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag.
3.5.2 Den særlege ordninga for skolar med små ungdomstrinn
Slik departementet vurderer det, bør kompetanseføresegnene i opplæringslova med forskrifter vere like uansett kor stor skolen er, og kor i landet du bur. Departementet ser at det å få tak i den ønskte kompetansen kan vere meir utfordrande enkelte stader i landet. Det høvet skoleeigarane har til å fråvike kravet om relevant kompetanse i undervisningsfagetter opplæringslova § 10-2 fjerde ledd, må likevel vere tilstrekkeleg også ved dei små ungdomstrinna. Departementet meiner derfor at den særlege ordninga i § 10-2 femte ledd bør opphevast.
Dersom ordninga for små ungdomstrinn blir oppheva, må skoleeigaren også her vurdere minst ein gong i året om det er nødvendig å fråvike regelverket. Vidare vil det ikkje vere mogleg å ta avgjerd om å fråvike regelverket for heile ungdomstrinnet samla. Sidan det er snakk om ungdomstrinn med færre enn 60 elevar og færre enn 5 lærarårsverk, kan ikkje departementet sjå at ei slik endring vil få store praktiske konsekvensar. Omsynet til at det bør stillast like krav til alle skolar, må vege tyngre. Dette vil òg gi eit enklare regelverk.
Når og korleis § 10-2 fjerde ledd skal strammast inn, er noko departementet vil komme tilbake med framlegg om. Dette blir derfor ikkje nærmare omtala her.
3.6 Departementet sitt framlegg
Departementet foreslår, i samsvar med høyringsframlegget, å oppheve opplæringslova § 10-2 tredje ledd andre punktum og femte ledd.
Framlegget har til følgje at alle lærarar som fullførte utdanninga si før 1. januar 2014, ikkje lenger vil vere fritekne for kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag i § 10-2 første ledd. Det har òg til følgje at dei som har fullført den tidlegare allmennlærarutdanninga etter 1. januar 2014, ikkje lenger vil vere fritekne for kravet i § 10-2 første ledd. Vidare inneber det at den særlege ordninga for skolar som har ungdomstrinn med færre enn 60 elevar og færre enn 5 lærarårsverk, vil falle bort.