Prop. 85 S (2017–2018)

Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2018

Til innholdsfortegnelse

3 Andre saker

3.1 Oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak om landmaktproposisjonen

I Stortingets behandling av Innst. 50 S (2017–2018) til Prop. 2 S (2017–2018) la Utenriks- og forsvarskomiteen til grunn at regjeringen skulle komme tilbake i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett våren 2018 med oppdateringer i sakene omtalt nedenfor. Regjeringen følger opp den videre utvikling av landmakten ved å identifisere konkrete løsninger for implementering av Stortingets beslutninger. Regjeringen presenterte i Prop. 2 S (2017–2018) de samlede økonomiske, administrative og operative konsekvensene av sine anbefalinger. Regjeringen er opptatt av at alternative tiltak, herunder følgekonsekvenser som tiltak på ett område har for kostnader og operativ evne på andre områder, vurderes i en helhetlig sammenheng. Det er derfor hensiktsmessig å presentere sakene samlet for Stortinget.

De økonomiske størrelsene er angitt i 2019-kroner, dersom ikke annet er spesifisert.

Anmodningsvedtak nr. 80 om helhetlig kostnadsplan

Det vises til anmodningsvedtak nr. 80 (2017–2018) av 5. desember 2017:

«Stortinget ber regjeringen om i revidert nasjonalbudsjett 2018 å legge fram en oppdatert investerings- og kostnadsplan for langtidsplanperioden, både for perioden 2017 til og med 2020 og for hele langtidsplanperioden fram til og med 2034.»

Gjennom arbeidet med Prop. 151 S (2015–2016) og Stortingets behandling av Innst. 62 S (2016–2017) ble det etablert en bred og felles forståelse for den økonomiske opptrappingen i langtidsplanen. Det økonomiske løftet i langtidsplanen vil legge til rette for et gradvis hevet ambisjonsnivå, både innenfor drift og investering, for forsvarssektoren. Innhenting av det identifiserte etterslepet er allerede godt i gang. Dette bidrar til at tilgjengelighet bedres og utholdenhet øker. I 2018 er bevilgningene økt for å bidra til at Forsvarets kapasiteter er bemannet, trenet og øvet slik at de kan benyttes til oppgavene de er tiltenkt, når det er behov for dem. Neste trinn i langtidsplanen er å investere i fremtidsrettede, strategiske kapasiteter, for blant annet å opprettholde situasjonsforståelsen og kontrollen i nordområdene.

Oppdateringen av det økonomiske grunnlaget for inneværende langtidsplan, jf. Stortingets behandling av Innst. 62 S (2016–2017) til Prop. 151 S (2015–2016) og Innst. 50 S (2017–2018) til Prop. 2 S (2017–2018), samt de flerårige konsekvensene av budsjettavtalen for 2017 med samarbeidspartiene Venstre og Kristelig folkeparti, jf. Stortingets behandling av Innst. 7 S (2016–2017) til Prop. 1 S (2016–2017), er gjennomført med bruk av samme metodikk som beregningene som ligger til grunn for Prop. 151 S (2015–2016).

Samlet merbehov i perioden 2017–2034 er gjennom den oppdaterte kostnadsberegningen beregnet til å utgjøre i overkant av 189 mrd. kroner, sammenholdt med referansebudsjettbanen som lå til grunn ved inngangen til inneværende planperiode. Endringen i beløpets størrelse fra tidligere 180 mrd. 2017-kroner skyldes oppjustering av kroneverdien fra 2017-kroner til 2019-kroner med 7,6 mrd. kroner, og de økonomiske konsekvensene som følger av den videre utviklingen av landmakten med 1,7 mrd. kroner, gitt hittil kjent ambisjonsnivå.

I det oppdaterte kostnadsbildet forutsettes det stadig at forsvarssektoren skal bidra med i overkant av 2,4 mrd. kroner i varig årlig effekt fra 2020, knyttet til forbedring og effektivisering i forsvarssektoren samt frigjøring av ressurser gjennom nedbemanning og strukturendring.

Tilhørende vedtatt langtidsplan legges det opp til at forsvarsrammen skal løftes til et nivå i 2020 som ligger 8,16 mrd. kroner (7,96 mrd. 2018-kroner, jf. Prop. 1 S (2017–2018)) høyere enn referansenivået for 2016. Merbehovet som følger av Stortingets innstilling til den videre utviklingen av landmakten innebærer imidlertid at dette nivået økes med ytterligere 177 mill. kroner, slik at det nye nivået i 2020 ligger 8,34 mrd. kroner (8,16 mrd. kroner pluss 0,18 mrd. kroner) høyere enn referansenivået for 2016.

I tallene over er det tatt høyde for de flerårige konsekvensene av budsjettforliket med samarbeidspartiene for 2017-budsjettet. I den videre utviklingen av landmakten er det kun for Heimevernet at det nå skisseres et ytterligere investeringsbehov utover det regjeringen la opp til i Prop. 2 S (2017–2018). Investeringene vil være i størrelsesorden 356 mill. kroner i perioden 2019–2034.

Anmodningsvedtak nr. 81, 82 og 83 om helikopterløsning

Det vises til anmodningsvedtak nr. 81, 82 og 83 (2017–2018) av 5. desember 2017:

«Stortinget ber regjeringen legge til grunn en delt løsning mellom Bardufoss og Rygge. Bardufoss flystasjon videreutvikles som base med egen ledelse, budsjett- og resultatansvar.»
«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett våren 2018 legge frem en plan som sikrer dedikert helikopterstøtte til Hæren, herunder muligheten for alternativ supplerende kapasitet, samt sikrer økt helikopterkapasitet for spesialstyrkene.»
«Stortinget ber regjeringen sørge for en hensiktsmessig organisering av helikoptrene som ivaretar lokal ledelse og forvaltning av disse.»

Regjeringen anbefalte i Prop. 151 S (2015–2016) å samle Luftforsvarets Bell 412-helikoptre på Rygge som dedikert støtte til Forsvarets spesialstyrker. Grunnen var behovet for å øke spesialstyrkenes kapasitet og en tydelig prioritering for anvendelse av en viktig kapasitet, som til nå ikke har vært optimalt utnyttet. Saken ble vurdert på ny i landmaktutredningen og arbeidet med Prop. 2 S (2017–2018). Konklusjonen her var den samme. Bell 412-helikoptrene kan best utnyttes dersom de får en bedre modell for styrkeproduksjon og prioriteres for støtte til spesialstyrkene.

På bakgrunn av Stortingets vedtak under behandlingen av Innst. 62 S (2016–2017) og Innst. 50 (2017–2018), er det gjennomført nye vurderinger av hvordan Hæren kan gis dedikert helikopterstøtte, samt økt helikopterkapasitet for spesialstyrkene.

Ulike alternativer har vært vurdert. Tre Bell 412-helikoptre på Bardufoss og 15 på Rygge er den løsningen som vil kunne gi støtte til Hæren og som samtidig sikrer økt helikopterkapasitet for spesialstyrkene. Bruk av Forsvarets helikoptre prioriteres på bakgrunn av operative behov. Grunnet høyere kompetansekrav til helikopterbesetningen for å støtte spesialstyrkene, ligger det en fleksibilitet til å omprioritere helikoptre til å støtte Hæren ved behov. Helikopterkapasitet til Hæren vil ikke gi en tilsvarende kapasitet til å støtte spesialstyrkene ved behov. Regjeringen vil videreføre en lokal ledelse på Bardufoss med et budsjett- og resultatansvar i tråd med Stortingets vedtak. Med løsningen som regjeringen her foreslår vil det være mer helikopterkapasitet i Nord-Norge enn regjeringens anbefaling i Prop. 151 S (2015–2016). Regjeringen planlegger at endringene for å innføre denne løsningen starter i 2019.

Løsningen med 15 helikoptre på Rygge ivaretar behovene til støtte for spesialstyrkene, viderefører beredskapen for håndhevelsesbistand til politiet, samtidig som den gir mulighet for nødvendig egentrening og utdanning. Færre enn 15 helikoptre på Rygge vil medføre at denne ambisjonen må reduseres og dermed ikke oppfylle Stortingets vedtak om økt helikopterkapasitet for spesialstyrkene.

I tillegg er det vurdert å anskaffe brukte Bell 412-helikoptre som supplerende kapasitet for støtte til Hæren. Dette vil være svært ressurskrevende, primært på grunn av behovet for å ansette og utdanne flere besetninger. Det er underdekning på helikopterpiloter i dag, og utdanningsløpet er langt og krevende. En slik anskaffelse vil følgelig ikke kunne ha noen operativ effekt før på lengre sikt og anbefales ikke.

Innleie av sivile helikoptre som supplerende kapasitet har også vært vurdert. De sivile helikoptrene vil kunne frigjøre de militære ressursene for innsats i de skarpeste delene av oppdragsspekteret. Regjeringen vurderer det til å være et viktig supplement som bidrar til økt løftekapasitet for Forsvaret. Denne typen anvendelse av sivile ressurser er i tråd med totalforsvarskonseptet, og gjør det mulig å fremskaffe løftekapasitet til logistikk og støtteformål i utover den kapasiteten Forsvaret innehar. Det jobbes for å inngå en rammeavtale for sivil innleie med forventet sluttføring i løpet av 2018. Når en rammeavtale om innleie av sivile helikoptre er på plass, vil det være mulig å justere omfang og innretning for å tilpasse ordningen til Forsvarets behov.

En løsning med tre Bell 412-helikoptre fast stasjonert på Bardufoss gjør at dagens transportberedskap for politiet ikke kan videreføres. Dette er basert på det nødvendige personell- og helikopterbehovet for å kunne ivareta en slik beredskap, sett opp mot de totale ressursene tilgjengelig for samtidig å understøtte behovene på Rygge.

Ved å benytte samme metodikk som i det økonomiske grunnlaget for langtidsplanen, er merutgiftene i perioden frem til 2034, som følge av det anbefalte alternativet, beregnet til 947 mill. kroner. Frem til og med 2020 er merutgiftene 49 mill. kroner. Årlig driftsrelaterte merutgifter er om lag 65 mill. kroner når alle tiltakene planlegges med full effekt fra og med 2022.

Anmodningsvedtak nr. 86 om stridsvogner

Det vises til anmodningsvedtak nr. 86 (2017–2018) av 5. desember 2017:

«Stortinget ber regjeringen legge til grunn at landmakten skal ha en moderne stridsvognkapasitet, og ber regjeringen legge frem en sak om lån eller leasing av stridsvogner tilgjengelige fra 2019 for å oppnå en raskest mulig oppgradering av brigadens stridsvognkapasitet.»

Regjeringens anbefaling i Prop. 2 S (2017–2018) var å stanse det vedtatte oppgraderingsprosjektet for eksisterende stridsvogner, og i stedet anskaffe moderne stridsvogner. Dette baserte seg på faglige anbefalinger fra landmaktutredningen. Landmaktutredningen dokumenterte at det planlagte oppgraderingsprogrammet ikke ville gi en stridsvogn med tilstrekkelig evne til å svare på utviklingen i trusselbildet, fordi trusselen fra moderne våpen- og ammunisjonstyper har utviklet seg. Regjeringen anbefalte en innfasing med tilhørende utbetalinger i perioden 2025–2028.

På bakgrunn av Stortingets vedtak under behandlingen av Innst. 50 S (2017–2018) ble det innledet samtaler med Tyskland for å undersøke muligheter for lån eller innleie av stridsvogner fra 2019.

Tyskland og Norge opererer begge Leopard 2 stridsvogner, men Tyskland har en mer oppdatert versjon. En oppgradering til en moderne stridsvognkapasitet i det tidsrommet Stortinget indikerer, innebærer at Forsvaret må bygge videre på en moderne versjon av det kjente Leopard 2-systemet. En annen stridsvogn ville innebære et systemskifte i Forsvaret, og anskaffelsen vil således ha et vesentlig lengre tidsperspektiv og en høyere risiko.

I motsetning til signaler innledningsvis, har det fremkommet at utlån eller utleie av stridsvogner er lite ønskelig sett fra tysk side. Den sikkerhetspolitiske utviklingen med vekt på kollektivt forsvar har medført at moderne stridsvogner har økt relevans. Oppgraderingsbehovet hos europeiske nasjoner er stort, og det er derfor heller ikke lengre et overskudd på stridsvogner hos øvrige nasjoner som opererer Leopard 2. En løsning med lån eller innleie av stridsvogner er derfor ikke et realistisk alternativ.

Regjeringen arbeider videre med gjennomføringen av anskaffelse av moderne stridsvogner. Det planlegges med et anskaffelsesløp der ulike alternativer inngår, med sikte på anskaffelse av moderne stridsvogner i perioden 2025–2028. En eventuell raskere oppgradering av stridsvognkapasiteten innebærer å forsere materiellinvesteringen. Dette vil medføre økt behov for bevilgninger i en periode hvor det allerede er planlagt betydelig opptrapping av de årlige budsjettene for å ivareta andre prioriterte kapasiteter som for eksempel nye maritime patruljefly (P-8), kystvaktfartøyer og ubåter.

Anmodningsvedtak nr. 87 om kostnader ved økt oppsetting 2. bataljon

Det vises til anmodningsvedtak nr. 87 (2017–2018) av 5. desember 2017:

«Stortinget ber regjeringen innen 1. kvartal 2018 komme tilbake med en kostnadsoversikt for å beholde 2. bataljon oppsatt med minimum én stridsgruppe med ett til to kompanier med støtteelementer på Skjold. Før endelig beslutning om endret sammensetning i 2. bataljon skal kostnadsoversikten foreligge.»

Regjeringen viser til brev til Stortingets presidentskap, datert 7. mars 2018, der det gis en kostnadsoversikt for en oppsetting slik Stortinget etterspør i sitt vedtak. Regjeringen har i sin oppfølging av Stortingets vedtak om 2. bataljon vært opptatt av å finne en operativt god løsning og samtidig minimere behovet for ny infrastruktur på Skjold. Videre er det viktig at en løsning for 2. bataljon ses i sammenheng med den nye ordningen for grunnleggende soldatutdanning på Skjold, som skal gi økt operativ tilgjengelighet for Hærens kampavdelinger. Foreløpige beregninger viser at en løsning med økt oppsetting i tråd med det Stortinget beskriver i anmodningsvedtaket, vil gi en varig og årlig økning i driftsutgiftene på om lag 188 mill. 2018-kroner når tiltakene tar full effekt rundt 2022. I tillegg vil det være nødvendig med investeringer i infrastruktur på Skjold i størrelsesorden 220 mill. 2018-kroner i perioden 2020–2025.

Anmodningsvedtak nr. 88 om helhetlig vurdering av økt oppsetting av 2. bataljon

Det vises til anmodningsvedtak nr. 88 (2017–2018) av 5. desember 2017:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en helhetlig vurdering av hvilken innvirkning det vil ha på rekruttering og operativ evne til Brigade Nord å oppsette minimum én stridsgruppe, med ett til to kompanier med støtteelementer, på Skjold.»

En oppsettingsgrad i 2. bataljon, slik Stortinget beskriver, vil gi en økt operativ evne for avdelingen, sammenlignet med en mobiliseringsbasert avdeling. Hovedeffekten av tiltaket vil være at bataljonen får noe økt reaksjonsevne.

Økt oppsettingsgrad i 2. bataljon vil innebære at noen flere vil gjennomføre førstegangstjeneste enn forutsatt i Prop. 2 S (2017–2018). Dermed styrkes rekrutteringsgrunnlaget til offisers- og spesialistutdanning, grenaderer, innsatsreserven og til Heimevernet. Ettersom Hæren får en større stående styrke, reduseres antallet stillinger som skal bemannes i reserven. En økning av militært tilsatte vil i noen grad øke utdanningsvolumet ved befalsskolene og for Krigsskolen. Ledetid gjennom utdanningsløp for militært tilsatte vil imidlertid kunne påvirke hvor raskt oppbemanningen vil kunne gjennomføres.

Regjeringens anbefaling i Prop. 2 S (2017–2018) om 2. bataljon bygger på de samlede vurderingene i Landmaktutredningen. Økt oppsettingsgrad i 2. bataljon vil øke den operative evnen til brigaden, men innebærer økte utgifter som legger press på bærekraften i langtidsplanen og dermed muligheten til å gjennomføre andre viktige og nødvendige tiltak. En høyere oppsettingsgrad vil dermed gå på bekostning av ambisjonene for andre kapasiteter i Forsvarssektoren som Stortinget har sluttet seg til. Gitt den økonomiske planrammen for langtidsplanen, vil en økt oppsettingsgrad i 2. bataljon gi redusert operativ evne, da ambisjonene for andre kapasiteter må reduseres. Selv med en økning av den økonomiske planrammen vil det være andre tiltak som bør prioriteres høyere enn 2. bataljon, da disse vil ha en bedre effekt på Forsvarets operative evne. Regjeringen opprettholder derfor sin anbefaling i Prop. 2 S (2017–2018) om å ikke prioritere økt oppsetting i 2. bataljon nå.

Anmodningsvedtak nr. 84 og 85 om oppfølging av vedtak om Heimevernet

Det vises til anmodningsvedtak nr. 84 og 85 (2017–2018) av 5. desember 2017:

«Stortinget ber regjeringen gjennomføre en kvalitetsreform for Heimevernet med økte midler til utstyr og trening.»
«Stortinget ber regjeringen sikre at Heimevernet har 40 000 soldater inkludert områdestruktur og innsatsstyrker. Det foretas en ny politisk vurdering etter at regjeringen har innhentet en helhetlig faglig vurdering av Heimevernets behov for bemanning, trening og utstyr for å løse sine oppgaver samt hvordan sikring og vakthold av objekter i kystsonen best kan ivaretas etter nedleggelsen av Sjøheimevernet.»

Regjeringen legger til grunn Stortingets beslutning i behandlingen av Innst. 50 S (2017–2018) om å øke områdestrukturen med 2 000 til 37 000 soldater i den videre oppfølging av vedtaket knyttet til økt kvalitet for Heimevernet. Inkludert innsatsstyrken på 3 000, innebærer dette at antall soldater i Heimevernet er 40 000.

Til grunn for regjeringens oppfølging om utvikling av Heimevernet ligger fagmilitære vurderinger, som vil tas med i den kontinuerlige langtidsplanleggingen for videreutvikling av forsvarssektoren. Dette sikrer sammenheng i Forsvarets oppgaver og innretning.

Regjeringen følger opp Stortingets vedtak om en kvalitetsreform i Heimevernet og øker evnen til objektsikring og vakthold i kystsonen. Regjeringen vil prioritere at Heimevernets soldater har moderne bekledning og utrustning som inkluderer moderne våpen til den enkelte soldat. For ytterligere å øke den operative evnen, økes den årlige øvingen for områdestrukturen i HV-16 i Troms, tilsvarende som for HV-17 i Finnmark. Dette er en satsing på Heimevernet i nord, og følger opp regjeringens prioriteringer fra Prop. 2 S (2017–2018). Et viktig tiltak blir også å sørge for at Heimevernet kan gjennomføre flere kurs årlig for å øke kompetansen hos befal og soldater.

For vakthold og sikring av objekter i kystsonen går regjeringen inn for å anskaffe et mindre antall kommersielle småbåter og maritimt markerings- og sperremateriell. I tillegg vil det være et system for rekvirering av sivile fartøy på plass i 2019, som ved behov kan benyttes til å løse oppdrag i kystsonen.

I denne proposisjonen foreslår regjeringen å øke bevilgningen til Heimevernet med 11 mill. kroner knyttet til økningen i områdestrukturen og til gjennomføring av kurs, trening og øving for å heve kompetansen hos befal og soldater. I HV-16 økes den årlige treningen i områdestrukturen. I tillegg foreslår regjeringen å øke bevilgningen med 25 mill. kroner for å raskt å komme i gang med anskaffelser av moderne bekledning og utrustning, som inkluderer moderne våpen til den enkelte soldat samt materiell for vakthold og sikring av objekter i kystsonen. Til sammen gir dette en foreslått bevilgningsøkning på 36 mill. kroner.

Ved å benytte samme metodikk som i det økonomiske grunnlaget for langtidsplanen, er merutgiftene i perioden 2017–2034, som følge av det anbefalte alternativet, beregnet til 777 mill. kroner, hvorav 412 mill. kroner til drift og 365 mill. kroner til investering. Frem til og med 2020 er merutgiftene 299 mill. kroner. Årlig driftsrelaterte merutgifter er om lag 25 mill. kroner når alle tiltakene er gjennomført.

3.2 Status i arbeidet med et fullskala demonstrasjonsanlegg for fangst og lagring av CO2

Innledning og sammendrag

Regjeringen vil bidra til en kostnadseffektiv teknologi for fangst, transport og lagring av CO2. Regjeringen har ambisjon om å realisere en kostnadseffektiv løsning for fullskala CO2-håndtering i Norge, gitt at dette gir teknologiutvikling i et internasjonalt perspektiv.

Både FNs klimapanel og Det internasjonale energibyrået (IEA) mener at det vil være nødvendig med fangst og lagring av CO2 for å redusere globale klimagassutslipp i tråd med klimamålene i Parisavtalen til lavest mulig kostnader.

Klimautfordringen krever stor innsats i årene fremover som må møtes innenfor et smalere handlingsrom i budsjettene. Det prioriteres betydelige ressurser til klimatiltak i budsjettene. Beslutning om å bidra til å finansiere investering og drift av et fullskala prosjekt for fangst og lagring av CO2 må vurderes opp mot andre klimatiltak. Vi må velge effektive tiltak som gir størst mulig klimaeffekt.

Regjeringen varslet i Prop. 1 S (2017–2018) for Olje- og energidepartementet et helhetlig fremlegg for Stortinget om status i arbeidet med å realisere ambisjonen om et fullskala demonstrasjonsprosjekt for fangst og lagring av CO2. Som oppfølging av dette gis det i denne proposisjonen en vurdering av samfunnsøkonomisk lønnsomhet, kostnader, industriaktørenes bidrag og insentiver til kostnadsreduksjoner, statens kostnader og risiko samt nytte av et demonstrasjonsprosjekt, herunder potensialet for kostnadsreduksjoner og teknologispredning til prosjekter internasjonalt.

Ekstern kvalitetssikrer, Atkins og Oslo Economics, har vurdert kostnader, nytte og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. KS1-rapporten ble lagt frem høsten 2016. Ekstern kvalitetssikrer viser i KS1-rapporten til at FNs internasjonale klimapanel har identifisert CO2-håndtering som ett av mange tiltak som er nødvendig for å nå togradersmålet. Det er likevel i dag få anlegg under planlegging, fordi aktørene som slipper ut CO2 ikke betaler høy nok pris for sine utslipp og dermed ikke har insentiver til å investere i utslippsreduserende teknologi. Et demonstrasjonsanlegg kan gi læring som reduserer teknologikostnadene noe, men omfanget av andre utbyggere som vil komme etter og ta læring i bruk er usikkert. Det anbefaltes derfor ikke å gå videre med et fullskala demonstrasjonsanlegg, før prosjektet i større grad kan sannsynliggjøre nyttesiden. Kvalitetssikrerne mener det bør jobbes videre med å sikre bærekraftige finansieringsmekanismer for CO2-håndtering gjennom internasjonale samarbeidskonstellasjoner, og at det må sikres at et demonstrasjonsprosjekt faktisk vil gi de ønskede virkningene med tanke på læring og kostnadsreduksjoner.

Demonstrasjonsprosjektet for fangst og lagring av CO2 i industriell skala er fulgt opp gjennom idéstudier, mulighetsstudier og konseptstudier. For hver fase blir prosjektet mer modent og planene mer detaljerte. Figur 3.1 viser hvordan prosjektløpet for demonstrasjonsprosjektet er lagt opp. Forprosjektfasen er normalt siste fasen som gir nødvendig informasjon før en eventuell investeringsbeslutning. På bakgrunn av resultatene fra forprosjekteringen og ekstern kvalitetssikring (KS2 del 2), vil både staten og de ulike selskapene involvert i prosjektet avgjøre om en vil investere i bygging og drift. Dersom investeringen blir besluttet gjennomført, går prosjektet inn i realiseringsfasen og deretter driftsfasen.

Figur 3.1 Prosjektløpet for demonstrasjonsprosjektet

Figur 3.1 Prosjektløpet for demonstrasjonsprosjektet

Konseptstudiene for fangst og transport ble ferdigstilt høsten 2017. Industriaktørene har ikke avdekket elementer som vil hindre gjennomføring av prosjektet. Lagerdelen av prosjektet vil gjøre ferdig konseptstudien høsten 2018. Som en del av arbeidet med konseptstudiene har Olje- og energidepartementet, Gassnova SF og industriaktørene i prosjektet arbeidet med gevinstrealisering av prosjektet. Arbeidet skal legge til rette for at nyttesiden av et eventuelt prosjekt blir så stor som mulig og at læring og kostnadsreduksjoner som følger av et demonstrasjonsprosjekt kommer eventuelle etterfølgende prosjekt til gode.

Ekstern kvalitetssikrer har våren 2018, i forbindelse med dette fremlegget, gjennomført en oppdatering av kostnadsanslag, usikkerhet og vurdert planene for gevinstrealisering i prosjektet. Dette er del 1 av KS2 for prosjektet. Ekstern kvalitetssikrer mener at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten er ytterligere svekket fra KS1, hovedsakelig på grunn av økte kostnadsanslag. Kvalitetssikrer mener at det er gjort et godt arbeid med å følge opp anbefalingene fra KS1-rapporten og at gevinstrealiseringsplanen som er lagt frem er på rett nivå gitt den fasen prosjektet er i. For å bli samfunnsøkonomisk lønnsomt må demonstrasjonseffekten gi vesentlige bidrag til å fremskynde utvikling av CO2-håndtering. Som følge av arbeidet har sannsynligheten økt noe, men det knytter seg fortsatt betydelig usikkerhet til hvorvidt det vil komme etterfølgende anlegg. Ekstern kvalitetssikrer mener det må påregnes behov for statsstøtte også i kommende prosjekt i lang tid fremover.

Det skal nå tas stilling til om det skal gjennomføres forprosjektering for alle leddene i kjeden. Under forprosjektet vil de usikkerhetsmomentene som fremdeles er uavklart etter konseptstudiene bli avklart, kostnadsanslagene vil ha et mindre usikkerhetsspenn og prosjektet vil ha mulighet til å finne løsninger på ulike tekniske utfordringer som er avdekket gjennom konseptstudiene samt kvalitetssikringen av disse.

Av de tre fangstanleggene som er utredet og vurdert har Norcem de beste forutsetningene for å gjennomføre et vellykket prosjekt. Ekstern kvalitetssikrer vurderer at Norcem har de beste forutsetningene for å lykkes med gevinstrealiseringen. Norcem har god gjennomføringsevne, og relativt lav kostnad per tonn CO2 fanget sammenlignet med de andre prosjektene. Norcem har engasjement for å spre læring og det ligger til rette for dette både innad i Heidelbergkonsernet og i sementindustrien ellers. Sementindustrien er også en vesentlig bidragsyter til globale klimagassutslipp. Regjeringen foreslår derfor å gi Norcem tilskudd til å gjennomføre forprosjektering av CO2-fangst på sitt anlegg.

Det tilrås ikke forprosjektering på Yaras anlegg. Yara har ikke like sterk forretningsmessig drivkraft som de andre aktørene til å prioritere CO2-håndtering på sine anlegg, de har lavere læringspotensial og det er usikkerhet rundt andre forhold ved anlegget. Yaras prosessgassalternativ har lavest totale kostnader og stor sannsynlighet for å bli et vellykket anlegg dersom det blir realisert. Likevel anses alternativet som svakere enn Norcem, fordi alternativet gir lite læring knyttet til optimalisering og oppskalering. Yara har opplyst til Olje- og energidepartementet at produksjonsvolumet for Yaras ammoniakkfabrikk er usikkert. En omlegging til bruk av LNG som råstoff, vil redusere CO2-utslippene fra Yaras anlegg, men også gi lavere fangstvolum. Yara vil etter planen fatte en eventuell beslutning om å starte forprosjektering for omlegging til LNG mot slutten av 2018. En slik fremdrift er ikke forenlig med den planlagte fremdriften for resten av det norske demonstrasjonsprosjektet.

Fortum Oslo Varme har større risiko i gjennomføringen enn de andre fangstaktørene, både knyttet til lang rørledning, frykt for aminutslipp nær storby og organisasjonens prosjekterfaring. Samtidig er kostnadsanslaget betydelig høyere enn hos de andre fangstaktørene. Dette kom frem gjennom konseptstudien og den påfølgende kvalitetssikringen. Ut fra Fortum Oslo Varmes opprinnelige forslag ville fangstprosjektet ikke utgjøre en reell konkurrent for de andre fangstaktørene. Høye kostnader og høy gjennomføringsrisiko øker faren for negativ demonstrasjonseffekt som kan avskrekke mulige påfølgende CO2-håndteringsprosjekter. Dette taler mot å gå videre med forprosjektering av Fortum Oslo Varme. Etter at kvalitetssikringen ble lagt frem har Fortum Oslo Varme presentert nye opplysninger om prosjektet for Olje- og energidepartementet. Det vil være nødvendig med ekstern kvalitetssikring av de nye opplysningene før regjeringen kan vurdere støtte til forprosjektering hos Fortum Oslo Varme. En slik kvalitetssikringsprosess er igangsatt. Basert på disse vurderingene vil regjeringen ta stilling til om det også skal gis tilskudd til forprosjektering på anlegget til Fortum Oslo Varme.

Forprosjekteringen er et nødvendig skritt før en eventuell investeringsbeslutning om prosjektet. Regjeringen fremmer i denne proposisjonen forslag om bevilgning i 2018 til forprosjektering av transport- og lager, og inntil to fangstanlegg.

Det er usikkerhet om enkelte elementer i prosjektet som er vesentlige for en investeringsbeslutning, og det er nødvendig å gjøre videre utredninger før en kan fatte beslutning om bygging og drift. Forprosjekteringen vil redusere risikoen i prosjektet og ytterligere avklare mulighetene for gevinstrealisering. Parallelt med forprosjekteringen vil risiko for staten og størrelsen på det statlige bidraget avklares.

Når forprosjektering er fullført og ekstern kvalitetssikring (KS2, del 2) gjennomført, vil regjeringen vurdere om et demonstrasjonsprosjekt bør realiseres. Regjeringens vurdering vil legges frem for Stortinget.

Ved investeringsbeslutningen vil blant annet følgende forhold være viktige:

  • Informasjon fra forprosjekteringsfasen, herunder kostnadsutvikling, risiko, læringseffektene opp mot ressursbruk og om et CO2-håndteringsprosjekt i Norge vil være et effektivt bidrag i den samlede globale klimainnsatsen.

  • Det økonomiske handlingsrommet som gjør det krevende å finansiere prosjektet uten betydelig finansiering fra andre kilder.

  • At tilsvarende ressursbruk til andre klimatiltak kan gi mye større utslippsreduksjoner.

Om fangst og lagring av CO2

Fangst og lagring av CO2 er et klimatiltak som reduserer utslipp av CO2 til atmosfæren. CO2 blir fanget fra utslippspunkt, transportert og permanent lagret i et geologisk lager. Fangst og lagring av CO2 heter på engelsk carbon capture and storage (CCS), kortformen CCS er også mye brukt på norsk. CO2-håndtering som klimatiltak forutsetter at CO2 blir permanent fjernet fra atmosfæren.

Fangst av CO2 kan gjennomføres ved større punktutslipp i industri- og kraftproduksjon eller ved utvinning av petroleum. Det finnes mange ulike måter å fange CO2 på, og det er flere teknologier på markedet som egner seg for ulike utslippskilder.

CO2 kan bli transportert i rør eller i tanker på eksempelvis skip eller biler.

Lagring av CO2 i Norge kan skje under havbunnen i egnede geologiske formasjoner. CO2 fra gassutvinning har blitt lagret på norsk kontinentalsokkel siden 1996. CO2 kan også brukes i andre industriprosesser som innsatsfaktor. Bruk av CO2 som innsatsfaktor i industri vil i mange tilfeller ikke resultere i permanent lagring, men bare utsette utslippet. CO2 til økt oljeutvinning er ikke brukt i Norge, men har i mange år vært benyttet ved landbasert oljeproduksjon, særlig i USA, basert på underjordiske forekomster av CO2.Størstedelen av CO2 som blir brukt til økt utvinning kan lagres permanent i de tømte oljereservoarene.

Fangst og lagring av CO2 er først og fremst et tiltak for å redusere CO2-utslipp. Samtidig kan tiltaket potensielt bedre konkurransekraften til industrien i fremtidige markeder med stadig økende klimakrav. Fangst og lagring av CO2 kan bli viktig for industri som ikke kan redusere CO2-utslipp i stor nok grad ved andre tiltak, som å bytte energikilde. Dette gjelder eksempelvis stål- og sementindustri.

Klimaendringene oppstår i hovedsak som følge av den totale økningen i mengden CO2 som er i atmosfæren. For å stanse global oppvarming må utslippene av CO2 enten reduseres, eller kompenseres for ved at CO2 fjernes fra atmosfæren. Fangst og lagring av CO2 kan gjøre begge deler. De fleste scenarioene i FNs klimapanels rapporter viser at det ikke vil være mulig å nå togradersmålet uten fangst og lagring av CO2. I sin femte hovedrapport viser klimapanelet at de totale kostnadene ved å nå togradersmålet vil kunne bli mer enn dobbelt så høye uten fangst og lagring av CO2.

Boks 3.1 Bruk av CO2 til økt oljeutvinning

CO2 har blitt brukt til økt oljeutvinning i mange år. Særlig på felt på land i USA og Canada er dette en stor industri. CO2 blir injisert i oljereservoar for å utvinne olje som det ellers ikke er mulig å utvinne med tradisjonelle metoder, som for eksempel vanninjeksjon.

Selv om CO2 til økt oljeutvinning ikke primært har et klimaformål, vil 90–95 pst. av injisert CO2 bli værende i oljereservoaret etter at oljen er produsert dersom injeksjon og utvinning gjøres riktig. Total CO2-mengde som blir lagret kan i noen tilfeller være større enn CO2-mengden som vil bli sluppet ut i forbindelse med forbrenning av den inkrementelle oljen som blir produsert.

Det er flere grunner til at CO2 til økt oljeutvinning ikke har blitt brukt på norsk sokkel. Metoder for økt oljeutvinning med CO2 har stort sett vært utviklet for felt på land. Det kreves mange brønner og utstyr som tåler høye konsentrasjoner av CO2. Dette er mye dyrere å gjøre til havs enn for oljefelt på land. Samtidig har norsk sokkel allerede en høy utvinningsgrad ved bruk av tradisjonelle metoder. Det har derfor ikke vært økonomisk forsvarlig å bruke CO2 til økt oljeutvinning på norske felt.

Status for fangst og lagring av CO2 i verden

Ifølge siste oversikt fra Det globale CCS-instituttet (GCCSI) er det 37 fullskalaprosjekter i planleggings-, bygge- og driftsfasen, jf. tabell 3.1. GCCSI påpeker at tilveksten av nye fullskalaprosjekter er svært lav, og at antallet slike prosjekter under planlegging går nedover. I 2010 var det 69 fullskalaprosjekter i planleggings- og byggefasen, mens det i 2016 bare var 20.

Det er 17 fullskala CO2-håndteringsanlegg i drift og fire prosjekt under bygging i verden i dag. GCCSI antar at prosjektene under bygging blir satt i drift i løpet av 2018. Videre antar GCCSI at fem andre prosjekter, herunder det norske fullskalaprosjektet, vil være i drift i første halvdel av 2020-tallet. Til sammenligning var det i 2010 under 10 prosjekter i drift. Prosjekter i drift eller under utvikling inkluderer CO2-fangst fra kullkraftverk, gasskraftverk, stålproduksjon og raffinering av oljesand og lagring både på land, under havbunnen og bruk av CO2 til økt oljeutvinning. De norske prosjektene på Sleipner og Snøhvit er inkludert i denne oversikten. Mer enn 6 000 kilometer rør for transport av CO2 er lagt, og prosjektene i drift kan samlet fange 37 millioner tonn CO2 per år.

I tillegg viser oversikten til GCCSI at det i dag er 40 ulike pilot- og demonstrasjonsprosjekter i planleggings- og bygge- og driftsfasen i rundt 20 land.

Ti land har inkludert CO2-håndtering i sine nasjonalt fastsatte bidrag under Parisavtalen. Disse landene inkluderer USA, Kina, Sør-Afrika og Norge som samlet utgjør en stor del av globale CO2-utslipp. Japan, Malaysia, Polen, Sør-Afrika, Storbritannia og EU har utviklet planer, reguleringer og insentiver for CO2-håndtering. Dette viser at flere land har ambisjoner om å kunne ta i bruk CO2-håndtering på sikt.

Alle prosjektene som i dag er under planlegging, utbygging eller drift er drevet frem av muligheten for økt oljeutvinning, utvinning av gassressurser fra felt med høyt CO2-innhold, skatteinsentiver, statlig støtte til investeringer og drift, utslippsreguleringer, skatterabatter ved gjennomføring av fangst og lagring av CO2 eller av CO2-skatter. Tre fjerdedeler av prosjektene for fangst og lagring av CO2 i drift har en inntektskilde fra salg av CO2 til bruk i økt oljeutvinning.

Tabell 3.1 Status for fullskala CO2-handteringsprosjekt globalt per 2016.

Land

Fase

Tidlig utvikling

Moden planleggingsfase

Byggefase

I drift

Totalt

USA

2

9

11

Canada

2

3

5

Brasil

1

1

Kina

6

1

1

8

Australia

1

1

1

3

Sør-Korea

2

2

Norge

1

2

3

Storbritannia

2

2

Saudi Arabia

1

1

De forente emirater

1

1

Totalt

11

5

4

17

37

Kilde: http://www.globalccsinstitute.com/sites/www.globalccsinstitute.com/files/uploads/global-status/ 1-0_4529_CCS_Global_Status_Book_layout-WAW_spreads.pdf

Utviklingen i verden til nå har i hovedsak vært dominert av USA og Canada. 12 av 17 anlegg i drift er i USA eller Canada, og de har de tre største prosjektene i verden. Det ene, Petra Nova, er det største prosjektet i verden for fangst og lagring av CO2 fra et kullkraftverk. Amerikanske myndigheter tilbyr skattefradrag til prosjekter som bruker løsninger for fangst, lagring eller bruk av CO2. Denne insentivordning ble det nylig vedtatt å forsterke. Videre har både USA og Canada utviklet sine forsknings- og teknologigrunnlag ved hjelp av omfattende offentlig finansiering.

I 2017 ble det fattet vedtak om investering i det første fullskalaprosjektet for fangst og lagring av CO2 i Kina. I tillegg har Kina flere prosjekter på pilot- og demonstrasjonsnivå. CO2 til økt oljeutvinning er den mest sentrale drivkraften for prosjektene.

I EU er det på overordnet nivå gitt tydelig politisk støtte for fangst og lagring av CO2 som et viktig klimatiltak i flere år. Ambisjonen fra 2007 var å bygge 12 demonstrasjonsprosjekter innen 2015. Til tross for ambisjonen er det ikke andre prosjekter i drift i Europa enn prosjektene på norsk sokkel. I 2017 ble planleggingen av ROAD-prosjektet i Nederland stanset etter at industriaktørene bak prosjektet trakk støtten sin på grunn av usikker fremtid for kullkraft i Nederland.

Kvoteprisene har holdt seg på et lavere nivå enn det som opprinnelig var ventet, og lavere enn det som er nødvendig for å gjøre fangst og lagring av CO2 økonomisk attraktivt. Samtidig har ikke de lave kvoteprisene i tilstrekkelig grad blitt motvirket av økonomisk eller politisk støtte til prosjekter i medlemslandene. EU-institusjonene i Brussel har bekreftet sin støtte til fangst og lagring av CO2, men medlemslandene har ikke fulgt opp med konkrete prosjekter. Årsakene til dette er sammensatt. Folkelig motstand mot lagring på land, lave kvotepriser og mangel på politisk prioritering har i ulik grad vært avgjørende.

EU har innført flere støtteordninger som blant annet kan gi støtte til CO2-håndtering. Blant annet vil Innovasjonsfondet, som erstatter NER 300 under kvotesystemet, fortsette å være et aktuelt støttesystem for CO2-håndtering. Innovasjonsfondet revideres nå og virkeområdet blir utvidet til også å omfatte støtte til tiltak for å redusere CO2-utslipp i industrien. Kommisjonen tar sikte på å ferdigstille revisjonen i andre halvdel av 2018. Fondet er anslått til å ligge mellom 3 og 11 mrd. euro. Flere andre støttesystemer i EU er også åpne for fangst- og lagringsprosjekter. EU støtter også forskingsprosjekter gjennom forskingsprogrammet Horisont 2020.

Nederland og Storbritannia er de to EU-landene med sterkest fokus på CO2-håndtering. Nederland har et ambisiøst mål om at 20 mill. tonn CO2 skal bli fanget og lagret innen 2030. Regjeringen i Storbritannia la høsten 2017 frem Clean Growth Strategy som blant annet støtter opp om videre satsing på CO2-håndtering, og de har som mål at CO2-håndtering skal bli et kommersielt klimatiltak i løpet av 2030-tallet. I begge landene jobber industrien med ulike prosjekter.

Boks 3.2 CO2-lagring på Sleipner og Snøhvit

Brønnstrømmen på Sleipner og Snøhvit inneholder så mye CO2 at denne må separeres ut før naturgassen kan transporteres og selges. CO2 blir separert ut under høyt trykk. Dette er velprøvd teknologi. I 1991 innførte Norge en avgift på CO2-utslipp fra petroleumsnæringen. Denne CO2-avgiften har gitt selskapene insentiver til å lagre CO2 i stedet for å slippe den ut til luft. Norge har derfor betydelig kompetanse på lagring av CO2 i geologiske formasjoner. Siden 1996 er det skilt ut rundt en million tonn CO2 årlig fra gasstrømmen i Sleipnerfeltet. CO2 er lagret under havbunnen i den geologiske formasjonen Utsira. Gassen fra Gudrunfeltet, som startet produksjon i 2014, blir også håndtert på Sleipner. Dermed blir CO2 fra Gudrungassen også skilt ut og lagret i Utsiraformasjonen. På Snøhvit, som startet produksjon i 2007, må CO2 fjernes fra naturgassen før det er mulig å gjøre gassen flytende før transport til markedet (LNG). Årlig blir det separert ut rundt 700 000 tonn CO2 fra gasstrømmen, som blir lagret i en separat geologisk formasjon. CO2 fra gasskraftverket på Melkøya blir derimot sluppet ut til luft. Avanserte måle- og overvåkingsprogrammer viser at det ikke er lekkasjer av CO2 fra lagrene på norsk sokkel. Disse to prosjektene tilsvarer 3–4 pst. reduksjon av norske utslipp årlig og er viktige storskalaerfaringer som har gitt global læring.

Barrierer for videre utvikling av fangst og lagring av CO2

Til tross for økende oppmerksomhet om CO2-håndtering i flere land, advarer Det globale CCS-instituttet i sin siste statusrapport om at tilveksten av nye prosjekter er svært lav, og at antallet prosjekter under planlegging går nedover. I 2010 var det 69 fullskalaprosjekter i planleggings-, bygge- og driftsfasen, mens det i 2016 bare var 20. Videre er det nå færre prosjekter under utvikling enn i bygge- og driftsfasen. IEA har også observert at medlemslandene har lavere budsjetter for støtte til forsking og utvikling av teknologi for fangst og lagring av CO2 enn tidligere.

For at fangst og lagring av CO2 skal utvikles til å bli et klimatiltak som monner, er demonstrasjon neste steg for å oppnå ytterligere læring og kostnadsreduksjoner. Alle leddene i fangst- og lagringskjeden er kjente, og i så måte består kjeden av flere modne teknologikomponenter. Det er flere prosjekter for fangst og lagring av CO2 i drift i dag, men det er fremdeles betydelige barrierer for utvikling av fangst og lagring av CO2. Barrierene kan deles inn i tekniske-, regulatoriske- og økonomiske barrierer.

Høye investerings- og driftskostnader kombinert med lavt inntektspotensial og teknisk risiko gjør det utfordrende for kommersielle aktører å investere i fangst og lagring av CO2. Flere av delene i kjeden for fangst- og lagring av CO2 har svært høye investeringskostnader. Dette gjelder for industriselskaper med store utslipp som eventuelt må investere i fangstanlegg. Samtidig må det investeres i transportinfrastruktur som rør eller skip og det må investeres i anlegg for mottak, prosessering og lagring av CO2, og driften av hele kjeden må finansieres. Dette er komplekst, omfattende og kostnadskrevende, og dermed er det en høy økonomisk barriere for å realisere fangst og lagring av CO2.

Det er ikke sannsynlig at kvoteprisen i EUs kvotesystem blir høy nok til at industrien tar i bruk fangst og lagring av CO2 på kort eller mellomlang sikt. På kort sikt er det andre tiltak som kan gi større reduksjon i klimagassutslipp til en lavere kostnad enn fangst og lagring av CO2. Det vil være behov for insentivordninger over mange år i flere land dersom fangst og lagring av CO2 skal bli en kostnadseffektiv klimateknologi. Dersom verdien av teknologiutvikling er større for samfunnet som helhet enn for bedriftene som tar investeringsbeslutninger, kan det føre til for lite teknologiutvikling i et samfunnsøkonomisk perspektiv, jf. Grønn skattekommisjon NOU 2015: 15.

En annen økonomisk barriere er at CO2-håndteringsprosjekter er avhengig av nye og uprøvde reguleringer og med tekniske komponenter som får nye anvendelser. Dette kan gjøre det vanskelig å vurdere risiko i enkeltprosjekter både for industriaktører og finansinstitusjoner. Derfor blir finansierings- og forsikringskostnader høye.

Støtte til et prosjekt i Europa må håndteres etter EUs og EØS-avtalens regler om statsstøtte.

For at fangst og lagring av CO2 skal bli et kostnadseffektivt klimatiltak over tid, trenger industrien stabile rammer og forretningsmodeller. En høyere pris på CO2-utslipp vil være den viktigste driveren, men er på kort sikt ikke tilstrekkelig for å utløse prosjekter. Utslippsreguleringer, mulighet for høyere pris på sluttprodukter, regelverk for innkjøp, ulike tilskuddsordninger for lageraktører eller industriaktører kan være eksempler på mulige drivere for kommende CO2-håndteringsprosjekter. Det kan være viktig med et internasjonalt samarbeid om slike løsninger.

Fangst og lagring av CO2 er teknisk mulig å gjennomføre, og det er bygd flere prosjekter globalt. Derfor er de tekniske barrierene relativt små. Likevel er fangst og lagring av CO2 komplekse prosjekter der fangst- og lagringsdelene krever svært ulik kunnskap og kompetanse. Det kan derfor være behov for å realisere demonstrasjonsprosjekter som tar for seg hele kjeden av fangst, transport og lagring i industriell skala. Slike prosjekter vil gi erfaring med optimalisering av kjeden, logistikk og grensesnittene mellom de ulike delene.

I det en ny kjede for fangst, transport og lagring blir realisert i Europa er det flere EU-regelverk som blir anvendt for første gang. Dette vil gi erfaringer om hvordan regelverket kan forbedres og om det er behov for ytterligere reguleringer.

Londonprotokollen fra 1996 under International Maritime Organization (IMO) forbyr dumping av avfallsstoffer på havet og under havbunnen. Slik protokollen ble vedtatt i 1996 forbød den også eksport av CO2 med skip over landegrenser for lagring under havbunnen. I 2009 ble det vedtatt en endring til protokollen som tillater transport over landegrenser på bestemte vilkår. For at endringen skal tre i kraft må to tredeler av partene til Londonprotokollen ratifisere endringen. Foreløpig har fem av totalt 50 parter til protokollen ratifisert endringen.

En annen regulatorisk barriere er at regelverket i EUs kvotesystem ikke er prøvd på en kjede av fangst, transport og lagring av CO2. Disse forholdene medfører usikkerhet for selskaper som kan være interessert i fangst og lagring av CO2.

Fangst og lagring av CO2 i norsk klimapolitikk

Norge har ambisiøse klimamål:

  1. Norge skal frem til 2020 kutte i de globale utslippene av klimagasser tilsvarende 30 prosent av Norges utslipp i 1990.

  2. Norge har tatt på seg en betinget forpliktelse om minst 40 prosent utslippsreduksjon i 2030 sammenlignet med 1990.

  3. Norge skal være klimanøytralt i 2030.

  4. Norge har lovfestet et mål om å bli et lavutslippssamfunn i 2050.

  5. Reduserte utslipp av klimagasser fra avskoging og skogdegradering i utviklingsland, i samsvar med bærekraftig utvikling.

  6. Politisk mål om at samfunnet skal være forberedt på og tilpasset til klimaendringene.

Målet for 2020 skal følges opp under Kyotoprotokollen, mens 40-prosentmålet for 2030 er meldt inn som Norges bidrag under Parisavtalen og lovfestet i klimaloven. Regjeringen arbeider for at forpliktelsen for 2030 skal bli oppfylt sammen med EU.

Regjeringen har pekt ut fem satsingsområder for å kutte utslipp: transport, styrking av Norges rolle som leverandør av fornybar energi, utvikling av lavutslippsteknologi i industrien og ren produksjonsteknologi, et grønt skifte i skipsfarten samt fangst og lagring av CO2.

Sektorovergripende økonomiske virkemidler i form av avgifter og deltakelse i det europeiske kvotesystemet er hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk. Over 80 prosent av klimagassutslippene i Norge er dekket av kvoteplikt eller CO2-avgift. I tillegg til kvoter og avgifter bruker myndighetene også andre virkemidler som direkte regulering, standarder, avtaler og ulike støtteordninger til utslippsreduserende tiltak.

Regjeringen presenterte sin strategi for arbeidet med CO2-håndtering i Prp. 1 S (2014–2015) Olje- og energidepartementet. Regjeringen vil bidra til å utvikle teknologi for fangst, transport og lagring av CO2 og har en ambisjon om å realisere en kostnadseffektiv løsning for fullskala CO2-håndtering i Norge, gitt at dette gir teknologiutvikling i et internasjonalt perspektiv. Fangst og lagring av CO2 er, i tillegg til å være ett av fem satsingsområder for regjeringens klimapolitikk, også en del av regjeringens strategi for grønn konkurransekraft og regjeringens havstrategi. Regjeringens arbeid med fangst og lagring av CO2 er også omtalt i Meld. St. 27 (2016–2017) Industrien – grønnere, smartere og mer nyskapende. Regjeringen ønsker å bidra til å redusere de økonomiske, tekniske og regulatoriske barrierene for at fangst og lagring av CO2 kan bli et kostnadseffektivt klimatiltak.

Den norske satsingen på fangst og lagring av CO2 har et bredt spekter av aktiviteter, fra forsking og utvikling til fullskala demonstrasjon og internasjonalt arbeid for å fremme fangst og lagring av CO2. Boks 3.3 beskriver de viktigste aktørene i den norske satsingen på fangst og lagring av CO2.

Boks 3.3 Aktører i den norske satsingen på fangst og lagring av CO2

Gassnova SF

Gassnova SF er statens foretak for arbeidet med fangst og lagring av CO2. Gassnova skal bidra til teknologiutvikling og kompetanseoppbygging gjennom konkrete fangst- og lagringsprosjekt. Gassnova har sammen med Norges forskingsråd ansvar for gjennomføring av programmet for forskning, utvikling og demonstrasjon, CLIMIT. Gassnova skal gi råd til Olje- og energidepartementet om CO2-håndtering. Gassnova forvalter statens interesser i Teknologisenteret på Mongstad (TCM). Gassnova har erfaring fra planlegging av prosjektene for CO2-fangst og -lagring ved Kårstø og Mongstad. Gassnova SF har fått ansvaret for å inngå avtaler om og følge opp gjennomføringen av konseptstudier og forprosjektering av fullskala CO2-håndtering i Norge. Gassnova har et administrasjonsbudsjett på om lag 100 mill. kroner i året.

CLIMIT

CLIMIT er et nasjonalt program for forskning, utvikling og demonstrasjon av teknologier for fangst, transport og lagring av CO2 fra fossilt basert kraftproduksjon og industri. Programmet er forvaltet av Gassnova og Norges forskingsråd og gir økonomisk støtte til forskning, utvikling og demonstrasjon av teknologier for fangst og lagring av CO2. Støtten skal bidra til utnytting av nasjonale fortrinn og utvikling av ny teknologi og tjenestekonsept med kommersielt og internasjonalt potensial. CLIMIT har i 2017 og finansiert internasjonale prosjekt gjennom Accelerating CCS Technology (ACT) i samarbeid med EU og sju andre land. ACT er et samlet fond mellom flere land som skal bidra til tettere samarbeid og mer kunnskapsdeling på tvers av landegrenser og til raskere utvikling og modning av CCS-teknologi. Flere land viser interesse for ACT, og det er ventet flere deltakerland i neste ACT-utlysing i juni 2018. Stortinget har for 2018 bevilget 180 mill. kroner til CLIMIT.

Forskningssenter for miljøvennlig energi (FME)

Norge har et forskningssenter for miljøvennlig energi (FME) dedikert til fangst og lagring av CO2. Norwegian CCS Research Centre (NCCS) startet opp i 2016 og varer i åtte år. NCCS har rundt 30 forsknings- og industripartnere og et budsjett på 570 mill. kroner over åtte år. SINTEF Energi leder senteret i tett samarbeid med NTNU og UiO.

Teknologisenteret på Mongstad (TCM)

Teknologisenteret på Mongstad er en arena for utvikling, testing og kvalifisering av teknologi for CO2-fangst. TCM bidrar til internasjonal spredning av disse erfaringene, slik at kostnader og risiko for fullskala CO2-fangst kan bli redusert. TCM og Gassnova har omfattende erfaring med å spre kunnskap og erfaringer fra TCM. TCM har blant annet gjennomført erfaringsutveksling og etablert samarbeidsavtaler med fangstaktørene i fullskalaprosjektet.

TCM har vært i drift siden 2012. Blant annet Alstom (nå GE), Shell Cansolv og Aker Solutions har gjennomført testkampanjer på TCM. Alle disse er potensielle leverandører til CO2-fangstprosjekter i industriell skala. I alt har fem fangstteknologileverandører gjennomført omfattende tester på TCM. I tillegg har TCM også testet ulikt måleutstyr og prosesskomponenter og gjennomført testkampanjer med åpne resultater alene eller i samarbeid med norske og utenlandske universiteter og forskingsinstitusjoner. Et viktig mål med de åpne kampanjene er å publisere resultatene offentlig.

TCM er også en del av et internasjonalt testsenternettverk og samarbeider tett med blant annet amerikanske aktører og myndigheter. Teknologieiere med offentlig støtte fra amerikanske myndigheter har testet teknologien sin på TCM, og i februar 2018 ble det klart at USA har bevilget 33,7 mill. amerikanske dollar til fire nye prosjekter for avansert fangstteknologi, der eierne planlegger å teste på TCM. I 2017 undertegnet teknologisenteret en intensjonsavtale med et kinesisk CO2-håndteringsprosjekt.

Staten, Statoil, Shell og Total har videreført driften ved TCM, i første omgang i tre år fra august 2017, jf. Prp. 129 S (2016–2017). I sammenheng med den nye samarbeidsavtalen ble det også utarbeidet en ny strategi for TCM der det er vektlagt at TCM skal støtte fullskalaprosjektet og kunnskapsdeling generelt. Stortinget har bevilget 195 mill. kroner til TCM i 2018.

Det finnes en rekke regionale og internasjonale nettverk, programmer, samarbeid og fora som arbeider med fangst og lagring av CO2. Olje- og energidepartementet, Gassnova og/eller Forskningsrådet deltar i de fleste av disse. En viktig ramme for dette arbeidet er handlingsplanen for å fremme utvikling og bruk av CO2-håndtering internasjonalt, jf. Prop. 1 (2008–2009) og Meld St. 9 (2010–2011). Olje- og energidepartementet har sammen med Utenriksdepartementet og relevante utenriksstasjoner fulgt opp dette arbeidet siden 2008. Målet er å få større aksept for fangst og lagring av CO2 som et viktig klimatiltak. Målet er også å etablere en bred forståelse for potensialet for utslippsreduksjoner og medvirke til at CO2-håndtering blir tatt i bruk utenfor Norge.

Olje- og energidepartementet samarbeider tett med myndigheter fra flere land i flere regionale og internasjonale fora, jf. nærmere omtale i Prop. 1 S (2014–2015) Olje- og energidepartementet. Videre samarbeider Norge tett med EU og deltar i flere av EU sine organer og fora, som for eksempel Strategic Energy Technology Plan (SET Plan) som blant annet utarbeider implementeringsplaner for viktige teknologiområder innenfor Europas energisystem, også CO2-håndtering.

Norge har også en sentral rolle i koordineringen av europeisk forskningsinfrastruktur for CO2-håndtering. Sammen med fire andre land driver Norge ECCSEL ERIC, som er et konsortium som gir tilgang til europeiske forskningsfasiliteter for CO2-håndtering i verdensklasse. Gjennom ECCSEL ERIC blir om lag 50 laboratorier i fem europeiske land koordinert fra Trondheim.

Norge har bilateralt samarbeid og relasjoner med blant annet Storbritannia, Nederland og USA. Norge har sammen med EU deltatt i det kinesiske prosjektet Near Zero Emission Coal og har bidratt med finansiering i de tidlige fasene av prosjektet. Norge bidrar også med støtte til prosjekter i Mexico og Sør-Afrika gjennom Verdensbanken og med teknisk rådgiving og delfinansiering av en testpilot for CO2-injeksjon i Sør-Afrika. Samlet statlig støtte de siste 10 årene til Verdensbankens fond for CO2-håndtering har vært 1 143,5 mill. kroner.

I land som mottar EØS-midler fra Norge er det mange store punktutslipp. Regjeringen arbeider for at deler av EØS-midlene blir brukt til å støtte europeiske prosjekter for CO2-håndtering. Gjennom EØS-midlene for perioden 2009–2014, som ikke er avsluttet enda, er Norge med på å finansiere aktiviteter for fangst og lagring av CO2 i tre land, og det er gitt støtte tilsvarende om lag 190 mill. kroner.

Foreløpig er programmene for perioden 2014–2021 under etablering, og derfor er det ikke lyst ut EØS-midler ennå. Det er et mål at EØS-midlene skal bidra til mest mulig bilateralt samarbeid mellom giver- og mottakerland. Dette vil bidra til erfaringsoverføring og kompetansebygging for CO2-håndtering i mottakerlandene. I tillegg til økt kunnskap om teknologi og løsninger for CO2-håndtering, kan aktivitetene være et første steg mot anlegg i industriell skala i fremtiden.

Regjeringen har gitt sin tilslutning til at Norge kan delta i et samarbeid med minst to andre europeiske land under Europakommisjonens forskingsprogram Horisont 2020 for å medvirke til utvikling at et europeiske fangst- og lagringsprosjekt.

Utredning av et norsk demonstrasjonsprosjekt

Et demonstrasjonsprosjekt i Norge, slik det har blitt utredet, er illustrert av figur 3.2. Planene baserer seg på at det fanges CO2 fra utslippskilder på Østlandet. Etter fangst vil CO2 bli transportert med skip til et landanlegg i Øygarden kommune. Fra landanlegget vil CO2 bli sendt i rør til sikker lagring i et geologisk lager under havbunnen i nærheten av Trollfeltet.

Figur 3.2 Illustrasjon av et norsk prosjekt

Figur 3.2 Illustrasjon av et norsk prosjekt

Prosjektet har gjennomført idé- og mulighetsstudier. Det er også gjennomført konseptstudier av CO2-fangst og -transport. Konseptstudier av CO2-lagring vil bli avsluttet høsten 2018. Statsstøtte til konseptstudier og forprosjektering av fangst og lagring av CO2 er notifisert til og godkjent av Eftas overvåkingsorgan, ESA, som lovlig statsstøtte under EØS-avtalen. Prosjektet er nå ved punktet der det skal avgjøres om det skal gjennomføres forprosjektering.

Idé- og mulighetsstudiene

Regjeringen la frem sin strategi for arbeidet med CO2-håndtering i Prop. 1 S (2014–2015) Olje- og energidepartementet. På bakgrunn av strategien utarbeidet Gassnova en idéstudie, «Utredning av mulige fullskala CO2-håndteringsprosjekter i Norge», som ble presentert våren 2015. Denne identifiserte flere utslippskilder og lagerlokasjoner som kunne være teknisk egnet for fangst og lagring av CO2, og industrielle aktører som kunne være interessert i å delta i videre studier. Høsten 2015 ble prosjektet videreført til mulighetsstudiefasen.

Tre industriaktører gjennomførte mulighetsstudier for fangst av CO2 på industrianleggene sine. Norcem AS vurderte muligheten for fangst av CO2 fra røykgassen ved sementfabrikken i Brevik. Yara Norge AS vurderte fangst av CO2 fra tre ulike kilder ved ammoniakkfabrikken på Herøya i Porsgrunn. Energigjenvinningsetaten i Oslo kommune vurderte fangst av CO2 fra energigjenvinningsanlegget på Klemetsrud i Oslo som nå eies av Fortum Oslo Varme AS. Videre gjennomførte Gassco en skipstransportstudie med bistand fra Larvik Shipping AS og Knutsen OAS Shipping AS. Statoil ASA gjennomførte en mulighetsstudie for CO2-lagring ved tre ulike lokasjoner på norsk kontinentalsokkel.

Statoil konkluderte i mulighetsstudien for lager at en løsning med et landanlegg og et rør til CO2-lageret øst for Trollfeltet var den beste løsningen for CO2-lagring. Videre ble skipstransport av CO2 mellom fangstlokasjonene og lagerlokasjonene vurdert for tre ulike trykk- og temperaturbetingelser. Gassco vurderte løsningene for alle de tre studerte transportbetingelsene som teknisk mulige å gjennomføre.

Resultatene av mulighetsstudiene viste at det er teknisk mulig å realisere en kjede for fangst og lagring av CO2 i Norge. Basert på resultatene fra mulighetsstudiene ble det bestemt at prosjektet skulle videreføres til konseptstudier, jf. Prop.1 S (2016–2017) Olje- og energidepartementet.

Status for konseptstudier

Gassnova lyste i desember 2016 ut en konkurranse om statsstøtte til å utføre konsept- og forprosjektstudier av fangst av CO2 fra industrielle anlegg. Gassnova tildelte våren 2017 kontrakter for gjennomføring av konsept- og forprosjektering til alle tilbyderne; Fortum Oslo Varme AS (tidligere Klemetsrudanlegget AS), Norcem AS og Yara AS. Endelige rapporter for konseptfasen ble levert Gassnova høsten 2017.

Fortum Oslo Varme har studert fangst av CO2 fra røykgassen fra energigjenvinningsanlegget på Klemetsrud i Oslo kommune. De har hatt flere leverandører av aminteknologi med i studien, men viser til Shell Cansolv, som har testet på TCM, som det mest aktuelle alternativet. De vil fange om lag 400 000 tonn CO2 per år. I tillegg til selve fangstanlegget har Fortum Oslo Varme også studert transport fra Klemetsrud til kai ved Oslo havn og flytendegjøring og mellomlagring av CO2 ved kaianlegget. Det er studert både transport i rør og transport i tank på lastebil. Det ekstra transportleddet fra anlegget til kai skiller prosjektet til Fortum Oslo Varme fra Norcem og Yara. Konseptstudiene viser at denne transportløsningen er gjennomførbar, men medfører økt prosjektrisiko.

Norcem har studert fangst av CO2 fra røykgassen fra sementfabrikken i Brevik i Porsgrunn kommune. De vil fange om lag 400 000 tonn CO2 per år ved å bruke Aker Solutions’ aminteknologi. Norcem har også studert flytendegjøring og mellomlagring av CO2. Norcems prosjekt har i likhet med de andre prosjektene noe særskilt risiko. Det er risiko ved bygging på et trangt område, samt noe risiko knyttet til integrering av fangstanlegget med eksisterende anlegg. Konseptstudien konkluderer med at risikoene er håndterbare.

Yara har studert fangst av CO2 fra ulike utslippspunkt ved ammoniakkfabrikken på Herøya i Porsgrunn kommune. Det er to alternativer for å fange CO2 fra Yaras anlegg; fangst fra prosessgass og fangst fra røykgass. Konseptstudien til Yara er basert på dagens råstoff til fabrikken, som er LPG (flytende petroleumsgass/etan). Grunnet usikker fremtid for fabrikken dersom disse endringene ikke blir gjennomført, mener Yara det bare vil være aktuelt å bygge CO2-fangstanlegg dersom fabrikken bygges om til å bruke LNG (flytende naturgass/metan) som råstoff. Yara vil beslutte om de skal gjennomføre forprosjektering av ombygging til LNG i løpet av 2018.

Ved fangst av CO2 fra prosessgassen er det lagt opp til bruk av tradisjonell aminteknologi fra Linde/BASF. Denne type teknologi er standard for nye anlegg i prosessindustrien, og er ulik mer umodne aminteknologien for rensing av røykgass. Yara legger opp til å fange om lag 300 000 tonn CO2 per år i prosessgassalternativet. Yaras vurdering er at det ikke er aktuelt å bygge ut fangst fra både prosessgass og røykgass samtidig, fordi kompleksiteten blir stor. Yara mener prosessgass er det mest aktuelle alternativet, selv om potensialet for læring er lavere for dette alternativet.

En oversikt over konseptene fangstaktørene har beskrevet i konseptstudiene er vist i tabell 3.2.

Tabell 3.2 Ulike konsept for CO2-fangst.

Støttemottaker/ konsept

Fangst fra

Kontraktør/ teknologileverandør

Fangstteknologi

Tonn CO2 per år som kan fanges

Fortum Oslo Varme

Røykgass

Technip FMC / Shell-Cansolv

Amin

Om lag 400 000

Norcem

Røykgass

Aker Solutions / Aker Solutions

Amin

Om lag 400 000

Yara – Case 1

Prosessgass

Linde / BASF

Amin

Om lag 300 000

Yara – Case 2

Røykgass

GE / GE

Kjølt ammoniakk

Om lag 300 000

Kilde: Gassnovas rapport for konseptstudier

Konseptstudiene har ikke avdekket forhold på noen av fangstprosjektene som vil hindre gjennomføring av prosjektet. Risikohåndtering er en sentral aktivitet i all prosjektplanlegging og gjennomføring. Fangstprosjektene er nå ferdige med konseptfasen. Det er naturlig at prosjektene fremdeles har risiko som må reduseres videre i forprosjektfasen før en eventuell investeringsbeslutning. Modningen av prosjektet gjennom de ulike fasene skal bidra til å redusere identifisert risiko til et akseptabelt nivå før investeringsbeslutning.

Gassco har gjennom konseptstudien for skipstransport av CO2 dokumentert at det er mulig å gjennomføre prosjektet med fire ulike størrelser på skip. Videre har de anslått investerings- og driftskostnader for de ulike størrelsene. Enhetskostnaden for CO2-transport på skip blir redusert når skipsstørrelsen øker. Det kan være mulig å benytte eksisterende skrog og bygge nye tanksystem. Hvorvidt dette vil lønne seg avhenger blant annet av hvilke krav som stilles til fremdriftssystemet for skipene. Brevik Engineering AS og Larvik Shipping AS har gjennomført konseptstudiene for Gassco.

Hvilket drivstoff skipene benytter vil påvirke utslippene fra transporten og prosjektet. Som en del av studien er det derfor vurdert utslipp og kostnader ved bruk av ulike drivstoff. Gassco har lagt til grunn «beste tilgjengelige teknologi» (BAT) for drivstoff på skipene. I maritim bransje er dette vurdert å være LNG som drivstoff for hovedmaskineri i kombinasjon med batteri og landstrøm. CO2-utslippet fra transportleddet varierer mellom 0,91 pst. og 1,22 pst. av transportert mengde CO2, forutsatt bruk av landstrøm. Utslippene fra transport vil være innenfor ikke-kvotepliktig sektor, hvor Norge har betydelige forpliktelser frem til 2030.

Etter at mulighetsstudien ble gjennomført, lyste Gassnova ut en konkurranse om å studere og planlegge et permanent undersjøisk CO2-lager, med tilhørende landanlegg og annen nødvendig infrastruktur. Oppdraget ble tildelt Statoil i juni 2017. Konseptstudien bygger videre på mulighetsstudien, og Statoils og Gassnovas tilrådinger om lagerlokalisering øst for Trollfeltet.

I oktober 2017 signerte Statoil ASA en samarbeidsavtale med A/S Norske Shell og Total E&P Norge AS, som gjør selskapene til partnere i prosjektet. I konsept- og forprosjekteringsfasen har alle partnerne en deltakerandel på 33,33 pst. og skal bidra med personell, erfaring og finansiell støtte. Statoil er operatør og leder prosjektet. Avtalen med Statoil innebærer at staten støtter konsept- og forprosjekteringsstudiene av CO2-lager med totalt 110 mill. kroner av en totalkostnad på vel 400 mill. kroner.

Statoil har som operatør av Sleipner og Snøhvit lang erfaring med CO2-lagring på norsk kontinentalsokkel. Shell og Total har erfaring med fangst og lagring av CO2 i Norge og internasjonalt.

Konseptstudien av CO2-lager er ennå ikke avsluttet. Dette skal etter planen skje høsten 2018. Konseptstudien vil munne ut i en konklusjon om hvilke løsninger som er best for prosjektet. Deretter vil disse løsningene utvikles videre for å få et mer nøyaktig kostnadsestimat. Konseptet Statoil, Shell og Total studerer er å transportere CO2 med skip fra CO2-kilden til landanlegg og med rør videre til en eller flere injeksjonsbrønner på sokkelen. Etter en omfattende gjennomgang av mulige lokasjoner planlegges det at det landbaserte mottaksanlegget for CO2 skal lokaliseres ved Naturgassparken i Øygarden kommune. Denne lokaliseringen gir den beste kombinasjonen av havneforhold, tilgang på LNG-drivstoff til skipene, god ilandføring av rør, muligheter for utvidelse, byggerisiko og kostnader.

Statoil har gjort flere studier av CO2-lagring på norsk kontinentalsokkel. Det aktuelle området er lokalisert i nærheten av Trollfeltet. Konseptstudien vil også gi en oppdatert vurdering av kapasiteten i CO2-lageret.

Regulering av fullskalaprosjektet

De ulike delene av kjeden vil bli behandlet etter og vil trenge tillatelse under forskjellig regelverk. Kartlegging av hvilke regelverk som er relevante skjer fortløpende gjennom planleggingsfasen. Aktørene i de ulike delene av kjeden er ansvarlige for å søke om nødvendige tillatelser, og for å følge regelverket og oppfylle eventuelle vilkår for tillatelsene.

EUs lagringsdirektiv er gjennomført i norsk rett gjennom forskrift til kontinentalsokkelloven og kapittel 35 i forurensingsforskriften. For dette prosjektet er det nødvendig med tillatelse etter lagringsforskriften, som blant annet krever tillatelse til «utnyttelse av et undersjøisk reservoar til injeksjon og lagring av CO, en såkalt utnyttelsestillatelse. En utnyttelsestillatelse vil bli tildelt på bakgrunn av offentliggjorte, objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Olje- og energidepartementet tar sikte på å invitere interessenter til å søke utnyttelsestillatelse i løpet av første halvår 2018.

De som får utnyttelsestillatelse må forelegge en plan for utbygging og drift av lagringskomplekset for Olje- og energidepartementet til godkjennelse. Planen for utbygging og drift skal inneholde en beskrivelse av utbyggingen og en konsekvensutredning. Konsekvensutredningsprosessen starter ved at rettighetshaver sender et utredningsprogram på offentlig høring. Programmet fastsettes deretter av departementet. Basert på utredningsprogrammet gjennomfører rettighetshaver selve konsekvensutredningen. Konsekvensutredningen sendes på offentlig høring før den inngår i utbyggingsplanen.

Plan for utbygging og drift, som også omfatter sikkerhet og arbeidsmiljø, skal sendes Olje- og energidepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Klima- og miljødepartementet med kopi til Oljedirektoratet, Petroleumstilsynet og Miljødirektoratet. Olje- og energidepartementet koordinerer godkjennelsesprosessen.

Før driften av kjeden kan starte, vil det kreves samtykke til injeksjon og lagring av CO2 etter de krav som stilles i kapittel 5 i lagringsforskriften.

Statens kostnader, risiko og nytten av et prosjekt

Det er lagt til grunn at risikoen for grensesnittene mellom fangst- og lagringsleddet vil ligge på staten. Dette innebærer at fangstaktørene ikke må ta risiko for stans i transport- og lagring, og at lagringsaktørene ikke må ta risiko dersom det blir stans i CO2-leveransene. For fangstaktørene har dette vært en forutsetning for å engasjere seg i prosjektet siden kvotekostnaden ikke er høy nok til å forsvare CO2-fangst.

Foreløpige kostnadsanslag har gjennomgått ekstern kvalitetssikring, som omtalt nedenfor. Et endelig bilde av statens totale kostnader og risiko vil ikke være klart før etter gjennomført forprosjektering og ferdigforhandlede avtaler om utbygging og drift.

Det legges til grunn at fangst- og lagerselskapene skal bygge, eie og drive anleggene, og at statens kostnader og risiko er regulert i en støtteavtale mellom staten og den enkelte aktør. Staten har bedt aktørene om å komme med tilbud på egenbidrag i prosjektet. Alle fangstaktørene har levert tilbud basert på informasjonen de har på dette tidspunktet i prosjektet. Aktørene har et begrenset investeringsbudsjett slik at dette prosjektet vil fortrenge andre investeringer selskapene kunne gjennomført. Da har aktørene insentiv til å holde investeringskostnadene så lave som mulig for at egenbidraget ikke skal øke.

Tilbudene fra selskapene inneholder kommersielle opplysninger som er konfidensielle. Endelige avtaler om rammer for tilskudd til investering og drift i fangst og lagring av CO2 vil bli ferdigstilt, og kostnadsanslag og usikkerhet kvalitetssikres (KS2, del 2), før grunnlag for investeringsbeslutning blir lagt frem for Stortinget. Når avtalene er ferdigforhandlet vil det også gis en grundigere beskrivelse av innholdet i avtalene.

Resultatene fra konseptstudiene på fangst og transport av CO2, og det pågående arbeidet med konseptstudier av CO2-lager, viser at realisering av et prosjekt i Norge vil kreve store ressurser og ta opp en betydelig del av handlingsrommet i statsbudsjettet i investeringsfasen. Det er derfor avgjørende at statens forventede kostnader i prosjektet blir redusert frem mot investeringsbeslutning. Dette kan skje på tre måter: 1) totale, estimerte prosjektkostnader reduseres, 2) industriaktørene dekker en større del av kostnadene eller 3) prosjektet får støtte fra andre finansieringskilder som for eksempel EU eller andre land.

Det overordnede målet for prosjektet er å bidra til læring og kostnadsreduksjoner for etterfølgende prosjekter. Prosjektet kan bidra til å redusere de tekniske-, økonomiske og regulatoriske utfordringene for prosjekter innen fangst og lagring av CO2. Potensielle gevinster av prosjektet kan være produktivitetsgevinster, utslippsreduksjoner nasjonalt, nye næringsmuligheter og annen nytte som inkluderer læring om regulering og etablering av støttemodell.

Produktivitetsgevinster er definert som den kostnadsreduksjonen som etterfølgende prosjekter globalt kan oppnå når flere prosjekter innen fangst og lagring av CO2 blir bygget ut. Disse prosjektene kan bli gjennomført til lavere kostnader som følge av gjennomføringen av demonstrasjonsprosjektet. Størrelsen på produktivitetsgevinstene er avhengig av størrelsen på læringen, stordriftsfordelene og teknologiutviklingen som kommer ut av prosjektet. Videre må det faktisk komme prosjekter etter som drar nytte av gevinstene. Dersom det ikke er etterfølgende prosjekter som kan lære av demonstrasjonsprosjektet, kan en ikke oppnå produktivitetsgevinster.

Prosjektet kan også føre til reduserte utslipp av CO2 i Norge. For industrianlegg som er kvotepliktige er de europeiske utslippene bestemt av EUs kvotetak.

Å vise at CO2-håndtering i industrien er mulig å gjennomføre i praksis i Europa kan ha verdi for samfunnet. Et vellykket prosjekt med et realistisk kostnadsnivå kan øke troen på CO2-håndtering som klimatiltak. Derimot kan et mislykket prosjekt med høyt kostnadsnivå ha negativ nytte ved at det virker avskrekkende for andre fremtidige prosjekter.

Norge har bygget opp betydelig kompetanse- og sterke industrimiljøer for fangst og lagring av CO2. Etablering av infrastruktur for transport og lagring av CO2, der nye aktører kan knyttes til, vil kunne utløse nye prosjekter i Norge og internasjonalt, eksempelvis ved produksjon av hydrogen fra naturgass med CO2-lagring. Fangst og lagring av CO2 kan også bidra til å styrke industriens konkurransekraft i et lavutslippssamfunn og er identifisert som en viktig løsning for å kunne redusere utslippene fra prosessindustrien.

Prosjektet kan gi myndighetene erfaring med hvordan kontrakter og støtteavtaler med aktører kan og bør utformes i et CO2-håndteringsprosjekt.

Dersom det kommer etterfølgende prosjekter vil finansmarkedene få bedre informasjon om risiko i denne type prosjekter og finansierings- og forsikringskostnader kan bli redusert.

Videre prosess frem til investeringsbeslutning

I den neste fasen av prosjektet, forprosjektering, vil fangst- og lageraktørene modne sine løsninger fra konseptstudiene. Etter at forprosjektfasen er gjennomført skal kostnadsestimater og det tekniske underlaget ha et usikkerhetsnivå på om lag +/-20 pst. Dette innebærer et høyere detaljeringsnivå på tegninger og analyser, samt videre arbeid med HMS-studier, teknologikvalifisering, regularitetsanalyse, søknader til ulike myndigheter, definering av grensesnitt mot andre aktører og konkretisering av gevinstrealiseringsplanen. I forprosjektfasen skal aktørene også ferdigstille kontraktsstrategier og innhente tilbud for innkjøp av nødvendige utstyrspakker og tjenester. Videre skal detaljerte planer for gjennomføringen av prosjektet legges.

For å redusere antallet grensesnitt i prosjektet vil lagerprosjektet ha ansvar for gjennomføring av videre studier på transport i forprosjektfasen. Planleggingen av CO2-lager med tilhørende infrastruktur er en kompleks oppgave. Partnerskapet i prosjektet er derfor svært tydelige på at det er viktig å ta seg god nok tid i planleggingsfasen for å unngå store kostnadsøkninger i gjennomføringsfasen.

En grunnleggende forutsetning i prosjektet er at det skal bli gjennomført etter god industriell praksis. Neste fase i prosjektet er forprosjekteringsstudier, som er ventet å ta 15 måneder. Oppstart av forprosjekteringsstudiene er planlagt sommeren 2018. Dette er siste del i planleggingsfasen. Etter forprosjekteringsfasen og ekstern kvalitetssikring vil regjeringen vurdere investeringsbeslutning og eventuelt legge frem et forslag for Stortinget. Dersom Stortinget og selskapene beslutter å investere i prosjektet går en inn i byggefasen. En investeringsbeslutning kan etter den nåværende fremdriftsplanen bli fattet i 2020/2021. Dersom vi legger til grunn tre års byggeperiode, kan prosjektet etter denne tidsplanen ha driftsoppstart i 2024.

Kvalitet og kostnader er prioritert høyere i prosjektet enn tid. Det betyr at regjeringen vil legge til rette for et best mulig prosjekt til lavest mulig kostnader og risiko. Det har ikke vært aktuelt å forsere studiearbeidet i et forsøk på å spare tid. Generell erfaring fra prosjektgjennomføring tilsier også at dersom tid prioriteres i planleggingsfasen, øker sannsynligheten for høyere totalkostnader fordi det blir flere prosjektendringer gjennom byggefasen.

Gassnovas vurdering

Etter Gassnovas vurdering har man i dag et svært godt teknisk grunnlag for å kunne lykkes med å realisere et fullskala CO2-håndteringsprosjekt.

Fortum Oslo Varme, Norcem og Yara ferdigstilte sine konseptstudier for CO2-fangst høsten 2017. Gassnova har foretatt en teknisk evaluering og rangering av de tre konseptstudiene, og blant annet vurdert valg av teknologi, gjennomføringsevne og potensial for kunnskapsdeling og teknologiutvikling. I Gassnovas tekniske evaluering kommer Yara og Norcem ut omtrent likt, mens Fortum Oslo Varme er vurdert som noe svakere på grunn av manglende dokumentasjon av teknologimodenhet. Teknologikvalifisering kan gjennomføres i løpet av forprosjektet, og resultatet vil eventuelt være avgjørende for hvordan Fortum Oslo Varmes prosjekt kan videreføres.

Gassnova anbefaler at minst to fangstprosjekter blir videreført i forprosjekt siden det er en risiko for at aktører kan falle fra. Å opprettholde konkurransen mellom industriaktører og teknologileverandører frem mot investeringsbeslutning, kan også bidra til å styrke statens forhandlingsposisjon, og gi et bedre og mindre kostbart prosjekt totalt sett. Beslutning om fangstprosjekt bør først tas etter at forprosjektering er gjennomført og de kommersielle forhandlingene er konkludert.

Alle de tre fangstprosjektene kan gi gode muligheter for oppnåelse av statens mål med prosjektet. Prosjektene kan gi en god demonstrasjon av en hel CO2-håndteringskjede ved å vise at CO2 kan fanges, transporteres og lagres på en trygg måte. Samtidig vil det å lykkes med å etablere gode avtaler mellom staten og de kommersielle aktørene innenfor gjeldende regelverk være en viktig del av demonstrasjonseffekten. Videre kan prosjektene bidra til kostnads- og risikoreduksjoner for kommende CO2-håndteringsprosjekter.

Det vil kreve god kontroll med prosjektets kostnader dersom prosjektet skal få den ønskede demonstrasjonseffekten. Konseptstudien viser en kostnadsøkning sammenliknet med mulighetsstudien. Basert på erfaring fra andre store utbyggingsprosjekter er det også risiko for at kostnadene vil øke ytterligere i forprosjekteringsfasen. Gassnova vil i samarbeid med aktørene som skal videreføre arbeidet med forprosjektering gjennomføre kost/nyttevurderinger og vurdere muligheter for å endre utforming på konkrete elementer i prosjektet. Det vil også arbeides videre med optimalisering av CO2-håndteringskjeden.

Konseptstudien for lagerprosjektet skal ferdigstilles sommeren 2018. Det planlegges å legge til rette for at fremtidige fangstaktører skal kunne bruke lagringsinfrastrukturen gjennom en viss overdimensjonering av rørledning og ekstra landareal for fremtidig utbygging av mottaksanlegget for CO2. Gassnova er i dialog med enkeltbedrifter og næringsklynger i Norge og Europa vedrørende utnyttelse av lagringsinfrastrukturen, og sammen med industriaktørene i prosjektet er det identifisert industrielle muligheter knyttet til dette. Statoils hydrogenplaner er et eksempel på dette, hvor man vurderer å foredle naturgass til hydrogen og lagre CO2.

Ekstern kvalitetssikrers vurdering

Prosjektet har blitt kvalitetssikret etter statens ordning for kvalitetssikring av store investeringsprosjekter. Det er selskapene Atkins og Oslo Economics som har gjennomført kvalitetssikringen. Kvalitetssikrer har vurdert kostnader, nytte og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. KS1-rapporten ble lagt frem høsten 2016. I løpet av konseptstudiefasen har kvalitetssikrer også gjennomført KS2 del 1. Dette er en vurdering av rammene for konseptstudier og forprosjektering, oppdatering av kostnadsanslag, usikkerhet og en vurdering av planer for gevinstrealisering. Rapport for dette arbeidet ble lagt frem 2. mars 2018. Det er gjennomført noe tilleggsarbeid for å utdype enkelte av vurderingene.

Sammendrag av KS1-rapporten

Ekstern kvalitetssikrer viser til at FNs internasjonale klimapanel har identifisert CO2-håndtering som ett av mange tiltak som er nødvendig for å nå togradersmålet. Det er likevel i dag få anlegg under planlegging fordi aktørene som slipper ut CO2 ikke betaler høy nok pris for sine utslipp og dermed ikke har insentiver til å investere i utslippsreduserende teknologi. Et demonstrasjonsanlegg kan gi læring som reduserer teknologikostnadene noe, men omfanget av andre utbyggere som vil komme etter og ta læringen i bruk er usikkert. Kvalitetssikrers analyse viser at det ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt å igangsette et demonstrasjonsprosjekt for CO2-håndtering. Ekstern kvalitetssikrer anbefaler derfor at en ikke går videre med prosjektet, før prosjektet i større grad kan sannsynliggjøre nyttesiden. Det bør jobbes videre med å sikre bærekraftige finansieringsmekanismer for CO2-håndtering gjennom internasjonale samarbeidskonstellasjoner, og det må sikres at et demonstrasjonsprosjekt faktisk vil gi de ønskede virkningene når det gjelder læring og kostnadsreduksjon.

Ekstern kvalitetssikrer viser i sitt basisscenario i KS1-rapporten at det ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt å sette i gang et demonstrasjonsprosjekt for CO2-håndtering nå. I basisscenarioet legger kvalitetssikrer til grunn en forutsetning om at prisen på utslipp av CO2 i fremtiden er i tråd med dagens markedspriser i det europeiske kvotesystemet frem til 2020, Thomson Reuters’ fremskrivinger i perioden 2020–2030 og årlig vekst på fire prosent etter 2030. Med de relativt lave prisene på CO2-utslipp legger kvalitetssikrer til grunn at få CO2-håndteringsanlegg blir bygget etter demonstrasjonsanlegget, og kun et fåtall offentlig finansierte prosjekter vil kunne realiseres. Dermed vil læringen som oppstår av demonstrasjonsanlegg ikke bidra til fremtidige kostnadsreduksjoner og ha begrenset verdi.

For å gi størst mulig demonstrasjons- og læringsvirkninger mente kvalitetssikrer at følgende forhold som et minimum bør være til stede; prosjektet bør demonstrere et tilstrekkelig lavt kostnadsnivå, prosjektet bør kunne sannsynliggjøre at andre utbyggere vil komme etter og prosjektet bør sannsynliggjøre at læringen som oppstår i demonstrasjonsanlegget vil spres til etterfølgende utbyggere.

Kvalitetssikrers vurdering i KS2 del 1

KS2 i dette prosjektet er delt i to deler. Den første delen er gjennomført, mens del 2 skal gjennomføres etter forprosjektering. Kvalitetssikrer viser til at det er gjort et godt arbeid i prosjektet siden KS1.

I den oppdaterte vurderingen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet i prosjektet i første kvartal 2018 holder kvalitetssikrer fast ved at prosjektet ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Deres vurdering er at lønnsomheten er svekket siden KS1-rapporten som følge av økte kostnader uten tilsvarende økning i samfunnsøkonomisk nytte. Kvalitetssikrer understreker at det ikke er gjennomført en ny samfunnsøkonomisk analyse, men bare gjort partielle vurderinger. For å bli samfunnsøkonomisk lønnsomt må demonstrasjonseffekten gi vesentlige bidrag til å fremskynde utvikling av CO2-håndtering. Som følge av arbeidet har sannsynligheten økt noe, men det knytter seg fortsatt betydelig usikkerhet til hvorvidt det vil komme etterfølgende anlegg. Ekstern kvalitetssikrer mener det må påregnes behov for statsstøtte også i kommende prosjekt i lang tid fremover.

Ekstern kvalitetssikrer har vurdert de ulike fangstaktørenes forutsetninger for gevinstrealisering, jf. figur 3.3. Det er gitt vurdering for 12 ulike kriterier som påvirker gevinstrealiseringen.

Figur 3.3 Ekstern kvalitetssikrers vurdering av forutsetninger for gevinstrealisering.

Figur 3.3 Ekstern kvalitetssikrers vurdering av forutsetninger for gevinstrealisering.

Kvalitetssikrer konkluderer med at Norcem har de beste forutsetningene for å lykkes med gevinstrealiseringen. Dette er begrunnet med at risikoen i gjennomføringen er begrenset og organisasjonen synes å ha gode forutsetninger for å gjennomføre et godt demonstrasjonsprosjekt, med en relativt lav kostnad per fanget tonn CO2. Kvalitetssikrer mener Norcem uttrykker et engasjement for å spre læring, og at det ligger til rette for dette både i Heidelbergsystemet og i sementindustrien ellers. Denne industrien er en vesentlig bidragsyter til globale klimagassutslipp, og fangst og lagring av CO2 kan være ett av få virkemidler for å redusere disse utslippene. Kvalitetssikrer viser til usikkerhet om eierbeslutninger i Heidelbergsystemet som kan gjøre at de velger å ikke gjennomføre prosjektet.

Kvalitetssikrer mener Yaras prosjekt med prosessgass gir størst sannsynlighet for at prosjektet blir gjennomført etter planen og gir den laveste totale tiltakskostnaden. Likevel mener kvalitetssikrer at dette alternativet er svakere enn Norcem, fordi alternativet gir lite læring knyttet til optimalisering og oppskalering og dermed lite bidrag til forskning. Kvalitetssikrer mener også at Yara uttrykker et begrenset engasjement for prosjektet, noe som kan redusere kunnskapsspredningen. Yaras røykgassalternativ gir ingen klare fordeler sammenlignet med Norcems alternativ og en ulempe knyttet til engasjement og potensial for fremtidig CO2-utslippsreduksjon og har derfor dårligere forutsetninger enn Norcem. Kvalitetssikrer viser også til usikkerhet om eierbeslutninger i Yara som vil gjøre at de velger å ikke gjennomføre prosjektet.

Kvalitetssikrer mener at Fortum Oslo Varme har en større risiko i gjennomføringen, både knyttet til lang rørledning, frykt for aminutslipp nær storby og organisasjonens prosjekterfaring. Denne høyere risikoen, kombinert med betydelig høyere kostnad, gir en risiko for at Fortum Oslo Varmes prosjekt ikke blir et like godt demonstrasjonsprosjekt som Norcem. Fortum Oslo Varmes tydelige engasjement for kunnskapsspredning vurderes ikke som tilstrekkelig til å veie opp for disse ulempene.

Ekstern kvalitetssikrer har gjennomført en kostnads- og usikkerhetsanalyse for transportprosjektet. Ekstern kvalitetssikrer mener transportdelen av prosjektet er godt dokumentert med et realistisk bilde av usikkerheten. De viser også til at det er en mulig oppside ved at båter kan bli bygget om slik at de har en restverdi.

Kvalitetssikrers kostnadsestimater

Ekstern kvalitetssikrer har vurdert estimatene for investerings- og driftskostnader i prosjektet og gjennomført en kostnads- og usikkerhetsanalyse. Siden lagerprosjektet er midt i konseptfasen, har estimatet for lagerdelen av kjeden fremdeles samme usikkerhetsnivå som kostnadsestimatet fra mulighetsstudien, og det er i stor grad basert på erfaringstall. Ekstern kvalitetssikrer mener det er godt dokumenterte kostnadsestimater for fangst og transport, men at usikkerheten for lager er noe høyere, siden konseptstudien av CO2-lager ikke er ferdigstilt og det dermed er begrenset hvor mye ny informasjon en har sammenliknet med KS1-rapporten. Ekstern kvalitetssikrer mener fangstaktørene undervurderer usikkerheten i sine estimater. Fortum Oslo Varmes estimat er vurdert å ha noe høyere usikkerhet på grunn av mindre erfaren prosjektorganisasjon. Dette innebærer at kvalitetssikrers estimat blir høyere enn selskapenes egne estimater. Ekstern kvalitetssikrer påpeker at dersom investeringsbeslutning er fattet er det vanskelig for både staten og industrien å gå fra prosjektet selv om kostnadene øker. Dette er en risiko for staten. Kvalitetssikrers kostnadsestimater er gjengitt i tabell 3.3. Kostnadene kan bli høyere eller lavere som følge av usikkerheten i kostnadsanslagene for prosjektet. Usikkerhetsanalysen angir sannsynligheten for at kostnadene holdes innenfor et gitt nivå. P50-tall betyr at det er 50 prosent sannsynlighet for at kostnadene er på dette nivået eller lavere og 50 prosent sannsynlighet for at kostnadene blir høyere. Forprosjektfasen skal bidra til å redusere denne usikkerheten.

Tabell 3.3 Ekstern kvalitetssikrers vurdering av kostnadene, mill. kroner. Alle anslag er på p50-nivå.

Kostnader for fangstdel

Hel kjede

Investering

Drift per år

Totalkostnad

(fem års drift)

Totalkostnad

(fem års drift)

Norcem

3 100

160

3 900

11 200

Fortum Oslo Varme

4 500

260

5 800

13 100

Yara prosessgass

3 200

60

3 500

10 800

De anslåtte kostnadene nå er høyere enn anslaget fra KS1-rapporten. Kvalitetssikrer vurderer at kostnadene for en hel kjede med fangst fra Norcem har økt med 20 prosent siden KS1-rapporten. Kostnadene for en hel kjede med fangst fra Fortum Oslo Varme har økt med 30 prosent siden KS1-rapporten. For Yara har konseptet endret seg for mye siden KS1 til at kvalitetssikrer kan gjøre en relevant sammenligning av kostnadsanslagene. For transport er det små endringer i kostnadsanslagene siden KS1, mens kostnadsanslagene for lager er betydelig høyere. Kvalitetssikrer mener økte kostnader reduserer demonstrasjonseffekten i prosjektet. Kvalitetssikrer peker på at forskningen i Concept-programmet ved NTNU viser at det er vanlig at kostnadene øker mellom konseptvalg og investeringsbeslutning i statlige prosjekter.

Ekstern kvalitetssikrer mener at teknologileverandørene mangler insentiv til kostnadsmoderasjon utover konkurranse. Samtidig viser de også til at teknologileverandørene har insentiver til å sikre en god referansepris for bruk i videre markedsføring.

Kvalitetssikrers vurdering av kostnader og risiko

Ekstern kvalitetssikrer har gjort en vurdering av statens kostnader og risiko basert på resultatene i konseptstudiene av CO2-fangst og Statoils oppdatering av kostnadene fra mulighetsstudien. Vurderingen viser hvilke budsjettkonsekvenser gjennomføring av prosjektet kan få for staten. Dette er oppsummert i tabell 3.4 som viser hvordan utgiftene fordeler seg på investeringsfasen i årene 2020–2023 og årlige driftskostnader i årene anlegget er i drift. Det er lagt til grunn at staten dekker alle kostnader i prosjektet og at midlene blir avsatt når aktiviteten er gjennomført, uavhengig av når betalingen til leverandøren blir gjort. Dersom industriaktørene dekker en del av kostnadene eller en lykkes med å sikre finansiering fra andre lands myndigheter eller EU, vil dette redusere årlige budsjettkonsekvenser for staten. Som et minimum skal årlige sparte kvotekostnader ved Norcem og Yara trekkes fra statens kostnader i driftsfasen fra 2024.

Tabell 3.4 Budsjettkonsekvenser for staten, mill. kroner. Alle anslag er på p50-nivå.

2020

2021

2022

2023

Årlige driftskostnader fra 2024

Hel kjede med fangst fra Norcem, transport og lager

1 700

2 700

2 800

1 900

400

Hel kjede med fangst fra Forum Oslo Varme, transport og lager

2 000

3 100

3 300

2 200

500

Hel kjede med fangst fra Yara prosessgass, transport og lager

1 700

2 700

2 800

2 000

300

Kilde: Atkins og Oslo Economics

I KS2 del 1, har ekstern kvalitetssikrer ikke gjennomført en ny samfunnsøkonomisk analyse, men vurdert om endringer i etterkant av KS1 kan ha påvirket tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Kvalitetssikrer holder fast ved at prosjektet ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Deres vurdering er at lønnsomheten er svekket siden KS1-rapporten som følge av økte kostnader uten tilsvarende økning i samfunnsøkonomisk nytte. Tiltaket kan likevel fortsatt tenkes å bli samfunnsøkonomisk lønnsomt dersom det bidrar vesentlig til å fremskynde utvikling av CO2-håndtering som klimatiltak gjennom demonstrasjonseffekten. Sannsynligheten for dette fremstår likevel ikke som vesentlig økt fra KS1 og det hefter seg fortsatt betydelig usikkerhet til hvorvidt det vil komme etterfølgende anlegg.

Den teknologiske læringen som fremkommer i prosjektet fremstår som begrenset, men varierer noe mellom de ulike fangstalternativene. Oppskalering kan gi noe læring, men teknologien som benyttes i alle ledd er i stor grad moden. Læringsvirkningene kan således være større knyttet til regulering og finansiering. Kvalitetssikrer vurderer at potensiale for næringsutvikling er svært usikkert, og det er også usikkert om utviklingen vil skje i Norge eller andre steder innenfor rimelig transportavstand fra et lager i Nordsjøen.

En viktig forutsetning for realisering av størstedelen av nytten i prosjektet er at det kommer flere, lignende prosjekter som kan lære av den norske fullskalasatsingen. Kvalitetssikrer er tydelig på at selv om mange instanser mener CO2-håndtering er nødvendig for å realisere klimamålene, er det ikke gitt at det vil stilles nødvendige midler til disposisjon. I basisscenarioet fra KS1 er det lagt til grunn at ingen fremtidig utbygging av teknologien vil skje. Kvalitetssikrer vurderer at det kan sies at sannsynligheten for kommende anlegg er noe økt som følge av synligheten til det norske prosjektet, men endringen er ikke vesentlig. I det videre arbeidet bør det derfor særlig fokuseres på den finansielle siden for å få forpliktet stater og organisasjoner til å finansiere kommende prosjekter.

Dersom prosjektet blir svært kostbart, eller i liten grad lykkes med gjennomføringen, vil det kunne avskrekke potensielle, påfølgende CO2-håndteringsprosjekter.

Anbefalinger dersom prosjektet blir videreført

Ekstern kvalitetssikrer mener at prosjektet ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt og at det derfor ikke bør bli videreført. Dersom man likevel velger å videreføre prosjektet har kvalitetssikrer følgende anbefalinger:

Videre modning av prosjektene vil gi et bedre informasjonsgrunnlag og sikrere anslag for kostnad og nytte i de ulike konseptene. Kombinert med risikoen for at beslutninger hos eierne i både Norcem og Yara vil sette en stopp for realisering av prosjektene og for å opprettholde konkurransesituasjonen, anbefaler ekstern kvalitetssikrer å videreføre tre fangstalternativer; Norcem, Yara prosessgass og Fortum Oslo Varme. Kvalitetssikrer mener at det vil være større risiko for at det bare står igjen ett mulig prosjekt på tidspunkt for investeringsbeslutning dersom bare to aktører blir videreført i forprosjektfasen i stedet for tre. Ekstern kvalitetssikrer mener det kan argumenteres for at det ikke er likegyldig hvilke to fangstaktører som blir videreført. Dersom Norcem og Yara blir videreført vil det kunne gi en betydelig risiko for at konkurransen faller bort, mens risikoen vil være noe mindre dersom Norcem og Fortum Oslo Varme blir videreført.

Kvalitetssikrer anbefaler at tid fra oppstart av forprosjektering til fangstaktørenes fremlegg av tilbud til staten blir 15 måneder. Kvalitetssikrer mener videre at det er flere argumenter for å vurdere en lengre støtteperiode i driftsfasen.

Dersom et norsk prosjekt for fangst og lagring skal realiseres, mener ekstern kvalitetssikrer at det er viktig at det blir arbeidet videre med å motivere andre stater, EU og andre internasjonale organisasjoner til å bidra i finansieringen av kommende prosjekter.

Regjeringens vurdering av forprosjektering

Regjeringen vil bidra til en kostnadseffektiv teknologi for fangst, transport og lagring av CO2. Regjeringen har ambisjon om å realisere en kostnadseffektiv løsning for fullskala CO2-håndtering i Norge, gitt at dette gir teknologiutvikling i et internasjonalt perspektiv. Klimautfordringen krever stor innsats i årene fremover som må møtes innenfor et smalere handlingsrom i budsjettet. Det prioriteres betydelige ressurser til klimatiltak i budsjettene. Beslutning om å bidra til å finansiere investering og drift av et fullskala prosjekt for fangst og lagring av CO2 må vurderes opp mot andre klimatiltak. Vi må velge effektive tiltak som gir størst mulig klimaeffekt.

Norge gjør en betydelig innsats for å utvikle CO2-håndtering gjennom Gassnova, Climit, Forskningssenter for miljøvennlig energi og Teknologisenter Mongstad.

Resultatene fra konseptstudiene av fangst og transport av CO2 og det pågående arbeidet med konseptstudier av CO2-lager viser at realisering av et prosjekt i Norge er mulig, men det vil kreve store ressurser og nytteverdien er usikker. Det vil være krevende å finansiere et prosjekt for fangst og lagring av CO2 i Norge uten betydelig finansiering fra andre kilder enn staten.

Av de tre fangstanleggene som er prosjektert og vurdert av kvalitetssikrerne, har Norcem de beste forutsetningene for å gjennomføre et vellykket prosjekt. Ekstern kvalitetssikrer vurderer at Norcem har de beste forutsetningene for å lykkes med gevinstrealiseringen. Norcem har god gjennomføringsevne, og relativ lav kostnad per tonn CO2 fanget sammenlignet med de andre prosjektene. Norcem har engasjement for å spre læring og det ligger til rette for dette både innad i Heidelbergkonsernet og i sementindustrien ellers. Sementindustrien er også en vesentlig bidragsyter til globale klimagassutslipp. Regjeringen foreslår derfor å derfor å gi tilskudd til Norcem for å gjennomføre forprosjektering på sitt anlegg.

Det tilrås ikke forprosjektering på Yaras anlegg. Yara har ikke like sterk forretningsmessig drivkraft som de andre aktørene til å prioritere CO2-håndtering på sitt anlegg, de har lavere læringspotensial og det er usikkerhet rundt andre forhold ved anlegget. Yaras prosessgassalternativ har lavest total kostnader og stor sannsynlighet for å bli et vellykket anlegg dersom det blir realisert. Likevel anses alternativet som svakere enn Norcem, fordi alternativet gir lite læring knyttet til optimalisering og oppskalering. Yara har opplyst til Olje- og energidepartementet at produksjonsvolumet for Yaras ammoniakkfabrikk er usikkert. En omlegging til bruk av LNG som råstoff, vil redusere CO2-utslippene fra Yaras anlegg, men også gi lavere fangstvolum. Yara vil etter planen fatte en eventuell beslutning om å starte forprosjektering for omlegging til LNG mot slutten av 2018. En slik fremdrift er ikke forenlig med den planlagte fremdriften for resten av det norske demonstrasjonsprosjektet.

Fortum Oslo Varme har større risiko i gjennomføringen enn de andre fangstaktørene, både knyttet til lang rørledning, frykt for amin-utslipp nær storby og organisasjonens prosjekterfaring. Samtidig er kostnadsanslaget høyere enn hos de andre fangstaktørene. Dette kom frem gjennom konseptstudien og den påfølgende kvalitetssikringen. Ut fra Fortum Oslo Varmes opprinnelige forslag ville fangstprosjektet ikke utgjøre en reell konkurrent for de andre fangstaktørene. Høye kostnader og høy gjennomføringsrisiko øker faren for negativ demonstrasjonseffekt som kan avskrekke mulige påfølgende CO2-håndteringsprosjekter. Dette taler mot å gå videre med forprosjektering av Fortum Oslo Varme. Etter at kvalitetssikringen ble lagt frem har Fortum Oslo Varme presentert nye opplysninger om prosjektet for Olje- og energidepartementet. Det vil være nødvendig med ekstern kvalitetssikring av de nye opplysningene før regjeringen kan vurdere støtte til forprosjektering hos Fortum Oslo Varme. En slik kvalitetssikringsprosess er igangsatt. Basert på disse vurderingene vil regjeringen ta stilling til om det også skal gis tilskudd til forprosjektering av anlegget til Fortum Oslo Varme.

Regjeringen vil gjennomføre forprosjektering av et demonstrasjonsanlegg for fangst, transport og lagring av CO2 i Norge. Forprosjekteringen er et nødvendig skritt før en eventuell investeringsbeslutning om prosjektet. Regjeringen fremmer i denne proposisjonen forslag om bevilgninger i 2018 for å gjennomføre forprosjektering av transport, lager og inntil to fangstanlegg.

Når forprosjektering er fullført og ekstern kvalitetssikring (KS2, del 2) er gjennomført, vil regjeringen vurdere om et demonstrasjonsprosjekt bør realiseres. Regjeringens vurdering vil legges frem for Stortinget.

Ved investeringsbeslutningen vil blant annet følgende forhold være viktige:

  • Informasjon fra forprosjekteringsfasen, herunder kostnadsutvikling, risiko, læringseffektene opp mot ressursbruk og om et CO2-håndteringsprosjekt i Norge vil være et effektivt bidrag i den samlede globale klimainnsatsen.

  • Det økonomiske handlingsrommet som gjør det krevende å finansiere prosjektet uten betydelig finansiering fra andre kilder.

  • At tilsvarende ressursbruk til andre klimatiltak kan gi mye større utslippsreduksjoner.

Regjeringen legger stor vekt på kostnadene i prosjektet. Et rimelig kostnadsnivå er avgjørende for at prosjektet skal kunne bli et godt demonstrasjonsprosjekt som viser at fangst og lagring er mulig og økonomisk realistisk. Den ønskede lærings- og demonstrasjonseffekten i prosjektet blir redusert dersom kostnadene i prosjektet blir for høye. Kostnadene i prosjektet må derfor bli så lave som mulig, og industriaktørene må ha insentiv til å gjennomføre prosjektet på en kostnadseffektiv måte.

Olje- og energidepartementet vil fortsette de kommersielle forhandlingene med fangstaktørene og starte forhandlinger med lageraktørene. Endelige avtaler må inneholde insentiver til kostnadsreduksjoner i både investerings- og driftsfasen. Det skal være en deling av kostnader og risiko mellom staten og industriaktørene. Olje- og energidepartementet vil arbeide med å redusere statens del av kostnadene i prosjektet. Dette kan være gjennom å redusere totale prosjektkostnader, at industriaktørene dekker en større del av kostnadene eller at en får støtte fra alternative finansieringskilder som for eksempel EU eller andre land.

Hovedformålet med prosjektet er å bidra til læring og kostnadsreduksjoner for etterfølgende prosjekt. For å oppnå dette målet vil et demonstrasjonsprosjekt være avhengig av flere etterfølgende prosjekter som både lærer av den første satsingen og investerer i egne anlegg. Teori og erfaring fra teknologiutvikling tilsier at kostnadene ved fangst og lagring av CO2 kan bli redusert dersom flere anlegg blir bygget. Det er få prosjekter under planlegging internasjonalt i dag, og ekstern kvalitetssikrer påpeker at det er usikkert om det vil komme nye prosjekter etter et eventuelt norsk prosjekt. Den samfunnsøkonomiske vurderingen er tydelig på at det er avgjørende at arbeidet med å identifisere etterfølgende prosjekt og utvikle internasjonale finansieringsmekanismer fortsetter. Olje- og energidepartementet vil arbeide aktivt for å identifisere etterfølgende prosjekter som kan lære av et eventuelt demonstrasjonsprosjekt.

3.3 Opptrappingsplan om klimatilpasset landbruk og matsikkerhet i utviklingsland

Det vises til anmodningsvedtak nr. 70 (2017–2018) av 4. desember 2017:

«Stortinget støtter regjeringens ambisjon om å lansere et eget ernæringsprogram som vist til i Prop. 1 S (2017–2018), og ber regjeringen legge til rette for at matsikkerhet og klimatilpasset landbruk blir et eget satsingsområde, som prioriteres i Kunnskapsbanken i Norad, og i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2018 presentere en opptrappingsplan som løfter bistand innen klimatilpasset landbruk og matsikkerhet»

Vedtaket ble fattet i forbindelse med Stortingets behandling av Prop. 1 S (2017–2018) og Innst. 2 S (2017–2018).

Mat er kjernen i menneskers eksistens. Produksjon, høsting, lagring, transport, foredling, pakking, distribusjon, handel, konsum – en verdikjede mennesker ikke kan være foruten. Verdikjeden dekker ikke bare menneskets primærbehov, den er også en motor for fattigdomsreduksjon, økonomisk vekst og jobbskaping.

Det er i dag millioner av mennesker som sulter eller lider av under- og feilernæring. FN har beregnet at i 2016 var 815 mill. mennesker underernærte, en økning på nesten 40 mill. fra 2015. Tallet inkluderer 155 mill. barn under fem år som er rammet av veksthemning/underutvikling som fører til store kognitive og fysiske konsekvenser.1 Totalt er det 2 mrd. som har mangel på mikronæringsstoffer og i tillegg har 2 mrd. voksne overvekt/fedme.

Økningen i antall underernærte skyldes et stort antall alvorlige matkriser på grunn av skadegjørere som gir avlingstap, sult og matusikkerhet, fra menneskeskapte konflikter eller klimaendringer. Det er fortsatt usikkert om økningen av underernærte er en trend. Dersom 2030-agendaens 17 bærekraftsmål skal oppnås, må verden samlet trappe opp innsatsen.

Mat er samtidig den faktoren som forårsaker flest dødsfall i verden. Enten det er direkte av matmangel, redusert immunforsvar som konsekvens av mangel på mikronæringsstoffer, eller fra overvekt- og fedmerelaterte sykdommer. Matproduksjon som ikke er bærekraftig skader miljøet. Avskogingen som følger med jordbruket fører både til økte klimagassutslipp og tap av biologisk mangfold.

Norge forholder seg til og støtter opp om et overordnet internasjonalt rammeverk for arbeidet med klimatilpasset landbruk og matsikkerhet. Det setter klare overordnede mål og legger rammene for Norges nasjonale og internasjonale forpliktelser. Dette inkluderer 2030-agendaen med bærekraftsmålene (inkludert målsetningen om at ingen skal utelates), Parisavtalen om klimaendringer, Sendai-rammeverket om katastrofeforebygging, Addis Abeba-handlingsplanen om finansiering for utvikling, menneskerettighetene samt verdens toppmøter om matsikkerhet og konferanser om ernæring2. Vår innsats innen matsikkerhet og klimatilpasset landbruk må bidra til bærekraftig forvaltning og bruk av begrensede naturressurser som jord, vann og skog. De samme naturressursene skal bidra til energi, matsikkerhet og næringsutvikling, samtidig som miljø- og klimamål skal nås.

Matsikkerhet omfatter tilgjengelighet, tilgang, utnyttelse og stabilitet for at mennesker skal ha nok, trygg og ernæringsrik mat og trygt drikkevann for å kunne leve et aktivt og sunt liv.

Mattrygghet handler om at maten er fri for skadelige kjemikalier, bakterier, andre sykdomsfremkallende organismer og miljøgifter.

Klimatilpasset landbruk omhandler bærekraftig produksjon, god vannressursforvaltning, tilpassing til endringer i klima og reduksjon av klimautslipp. Konseptet her omfatter jordbruk, husdyrbruk, skogbruk, fiskeri og akvakultur. Samtidig legges det til grunn at bærekraftig matproduksjon har en målsetting om å utvikle lønnsom drift for bønder, fiskere og oppdrettere for å oppnå matsikkerhet. Landbruk må derfor også sees i sammenheng med arbeidet for næringsutvikling og jobbskaping.

2030-agendaen med bærekraftsmålene representerer en ny tilnærming til utvikling. Målene er et brudd med den tradisjonelle tankegangen om at utvikling først og fremst er et spørsmål om bistand. Kjernen er at det kreves nasjonal innsats og nasjonale ressurser for å nå bærekraftsmålene. I dette ligger en viktig erkjennelse: Skal verden lykkes med å nå målene, må alle land ta eierskap til sine utfordringer og prioritere sine ressurser til det som virker.

Denne opptrappingsplanen gir en kortfattet oversikt over Norges arbeid for og støtte til matsikkerhet og klimatilpasset landbruk i dag, og over regjeringens prioriteringer i arbeidet fremover.

Føringer

Regjeringen har i stortingsmeldinger og strategier lagt de politiske rammene for prioriteringer i arbeidet innen dette temaet. Dette inkluderer bl.a. utviklingsmeldingen (Meld. St. 24 (2016–2017)), havmeldingen (Meld. St. 22 (2016–2017)), næringsutviklingsmeldingen (Meld. St. 35 (2014–2015)), menneskerettighetsmeldingen (Meld. St. 10 (2014–2015), utdanningsmeldingen (Meld. St. 22 (2013–2014)), helsemeldingen (Meld. St. 11 (2011–2012)) samt strategisk rammeverk for sårbare stater.

I 2018 vil regjeringen også lansere en handlingsplan om bærekraftige matsystemer som inkluderer tiltak innen matsikkerhet og klimatilpasset landbruk og det nye ernæringsprogrammet. Handlingsplanen vil konkretisere regjeringens prioriteringer.

Analyse – dagens situasjon

Utviklingen i verden bekrefter at bærekraftsmål 2 om å utrydde sult er et mål som det vil kreve stabilitet og politisk vilje over tid å oppfylle. Implisitt i dette målet ligger at riktig mat til rett tid og i riktig mengde er grunnleggende for å bygge bærekraftige samfunn. Av de 17 bærekraftsmålene er det hele 12 som kan relateres til mat, ernæring og kosthold. Globalt produseres det i dag nok mat til å sikre et næringsrikt kosthold til alle. I 2050 vil det trolig være 10 mrd. mennesker i verden. Dette krever økt innsats.

Befolkningen i Afrika sør for Sahara er forventet å vokse fra 900 mill. i 2015 til 2,1 mrd. i 2050. I dag importerer Afrika matvarer for 35 mrd. dollar uten å dekke alle behov.3 For at kontinentet skal være selvforsynte viser beregninger at afrikanske bønder og fiskere må øke produksjon 4,4 ganger i forhold til nivået i 2006. Afrika er på samme tid det kontinentet som vil rammes hardest av klimaendringer.4

FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) slo i 2018 fast at Den afrikanske unionen (AU) ikke er i rute for å nå sin egen målsetting om å utrydde sult i Afrika innen 2025.5 Det er behov for mer bistand og private investeringer til utvikling av landbruket.

Fiskeri og akvakultur bidrar til matforsyning, og disse sektorenes betydning for matsikkerhet varierer regionalt og nasjonalt. Matproduksjon fra akvakultur i Afrika er foreløpig relativt lav. Nesten all fisk fra småskala-fiskere konsumeres av lokal befolkning. Forsyningen preges av stort svinn fra fisker til forbruker, bl.a. på grunn av mangel på investeringer i bearbeiding og infrastruktur (slik som kjøling). FAO har vedtatt retningslinjer for å styrke småskala fiske for å øke matsikkerhet og bekjempe fattigdom.6

Vann er grunnleggende for matsikkerhet og ernæring. Landbruk er den desidert største bruker av vann globalt. Det er anslått at 70 pst. av uttak av vann (fra elver og grunnvann) benyttes i landbruket.7

I de fleste utviklingsland har kvinner nøkkelroller når det gjelder produksjon, fangst og tilgang av mat for familiene.8 Kvinner har ofte dårligere tilgang til ressurser og tjenester enn menn. Forbedring av kvinners eierskap til land, utdanning og status i husholdninger og lokalsamfunn har en direkte positiv innvirkning på familiens matsikkerhet og ernæring. Kvinner må i større grad bli del av den formelle økonomien.

Matsikkerhet avhenger av vær og klima. Så mye som 95 pst. av landbruksarealet i Afrika sør for Sahara er avhengig av naturlig nedbør, og således svært sårbart for svingninger i vær og endringer i klima.9 Det er avgjørende i et matsikkerhetsperspektiv å fokusere på forebygging av naturkatastrofer og klimatilpasning av landbruket.

Matusikkerhet kan være både medvirkende årsak til- og virkning av uro og konflikt. FAO forklarer økt matusikkerhet i 2016 med økt antall og omfang av voldelige konflikter koblet med naturkatastrofer forårsaket av klimaendringer. Sult og underernæring er betydelig verre der konflikter har foregått i lengre tid. Matusikkerhet er mange steder en hovedårsak til migrasjon.10

Underernæring og mangel på mikronæringsstoff som følge av blant annet matmangel er fortsatt utbredt, særlig blant barn. Underernæring bidrar til nedsatt kognitiv utvikling, og er medvirkende årsak til om lag halvparten av all barnedødelighet. Samtidig øker feilernæring, overvekt og fedme globalt og gir økning i sykdom og død av ikke-smittsomme sykdommer (hjerte- og karsykdommer, kreft og diabetes). Usunt kosthold er den viktigste risikofaktor for tidlig død globalt. Det er særlig i lav- og middelinntektsland fedme og ikke-smittsomme sykdommer øker.

Landbrukssektoren er viktig for Afrikas industrialisering og verdiskaping – noe som gjenspeiler seg i både Verdensbanken og Den afrikanske utviklingsbankens prioriteringer. Også Norfund og Norads næringslivsordninger har landbruk som en prioritert sektor. Afrikanske regjeringer har doblet landbruksinvesteringene i perioden mellom 2010 og 2014. Det er imidlertid betydelige utfordringer knyttet til nasjonal landbruks- og handelspolitikk som holder sektoren nede.

Landbruk er i dag hovedinntekt for 40–65 pst. av befolkningen i Afrika.11 440 mill. unge afrikanere skal inn på arbeidsmarkedet frem til 2030.12 Landbruket og det uformelle arbeidsmarkedet er for de fleste ofte eneste alternative sysselsetting. Ungdom med riktig utdanning og ambisjoner om endring vil være en sentral drivkraft i en afrikansk landbrukstransformasjon.

Bønder i utviklingsland har problemer med å nå både nasjonale og internasjonale markeder, på grunn av manglende muligheter for lagring, manglende infrastruktur, kunnskap og investeringer. Utvikling av verdikjeder fra bonde til forbruker krever kunnskap, teknologi og investeringer. I tillegg kreves det fungerende institusjoner som kan håndheve eiendomsretten, avtaler, lover og reguleringer. Bedre verdikjeder i landbruket vil også være et viktig virkemiddel for å bekjempe matsvinnet fra produsent til forbruker som FAO har beregnet til 30–40 pst. i Afrika.13

Selv om det er piler som peker i riktig retning, er forutsetningene for å nå bærekraftsmål 2 innen 2030 svært usikre. Målet vil være under press i lang tid, men enda viktigere – status for dette målet vil ha alvorlige konsekvenser for oppnåelsen av de andre målene.

Norsk bistand til matsikkerhet og klimatilpasset landbruk (i 2017–2018)

Viktige premisser for norsk støtte til matsikkerhet og landbruk i utviklingspolitikken inkluderer:

  • Matsikkerhet, dvs. tilstrekkelig, sunn og trygg mat til hele befolkningen.

  • Et bærekraftig og klimatilpasset landbruk, inkludert fiskeri og akvakultur.

  • Næringsutvikling i landbruket vil være et sentralt bidrag til fattigdomsbekjempelse og økonomisk og sosial utvikling. Landbruk er fortsatt den viktigste næringsveien i mange utviklingsland.

  • Bekjempelse av plante- og dyresykdommer og matbårne sykdommer. Det er avgjørende for å redusere avlings- og produksjonstap, en bedre folkehelse og dessuten sikre at jordbruksvarene har en tilstrekkelig kvalitet og en hygienisk standard som gjør at de kan omsettes både lokalt, regionalt og globalt.

Norge brukte vel 2,1 mrd. kroner på tiltak innen matsikkerhet og klimatilpasset landbruk i 2017 (jf. tabell 3.5). Tabellen inkluderer også anslag for indirekte støtte til landbruk og fiskeri/akvakultur innen næringsutvikling. Det tas forbehold om at tallene er foreløpige. I tillegg bruker KLD midler, gjennom klima og skogsatsningen, på landbruksrelaterte tiltak. I UD er det flere budsjettposter som brukes på matsikkerhet og landbruk, men det er kun én budsjettlinje som har tematikken som hovedformål; kap. 170, post 81 Matsikkerhet og klimatilpasset landbruk som brukes til multilaterale tiltak gjennom bl.a. FN og Verdensbanken. I 2018 utgjør støtten 285 mill. kroner. Fra 2019 vil støtte til IFAD legges til denne budsjettlinjen. WFPs humanitære arbeid støttes over den humanitære bevilgningen.

Tabell 3.5 Norsk bistand relatert til matsikkerhet1 i 20172. Norske kroner.

DAC Hovedsektor

DAC Undersektor

Foreløpig 2017 Total

311 – Agriculture

10 – Agricultural policy and administrative management

80 042 974

20 – Agricultural development

308 014 320

30 – Agricultural land resources

15 471 984

40 – Agricultural water resources

7 729 277

50 – Agricultural inputs

24 618 402

61 – Food crop production

14 343 002

62 – Industrial crops/export crops

3 087 083

63 – Livestock

3 323 780

66 – Agricultural extension

58 112 958

81 – Agricultural education and training

47 068 155

82 – Agricultural research

34 251 092

92 – Plant and post-harvest protection and pest control

-239 466

94 – Agricultural co-operatives

49 777 473

95 – Livestock/veterinary services

3 800 000

311 – Agriculture Total

649 401 033

313 – Fishing

10 – Fishing policy and administrative management

207 371 849

20 – Fishery development

45 615 158

82 – Fishery research

-366 233

91 – Fishery services

797 847

313 – Fishing Total

253 418 621

720 – Emergency

40 – Emergency food aid

638 704 039

720 – Emergency Response Total

638 704 039

GCDT – Global Crop Diversity Trust

41 600 000

Bilateral bistand relatert til matsikkerhet

1 583 123 693

CGIAR – Consultative Group on International Agricultural Research

110 000 000

FAO – Food and Agricultural Organization of the United Nations

17 265 277

IFAD – International Fund for Agricultural Development

105 000 000

WFP – World Food Programme

277 000 000

Kjernestøtte til CGIAR, FAO, IFAD og WFP

509 265 277

Annen næringsutvikling relatert til landbruk og fiskeri (DAC-kode 321.61 (Agro-industries) og 331.10 (Trade policy and administrative management)

3 669 000

Total bistand (ODA) relatert til matsikkerhet

2 096 057 970

Total norsk bistand (ODA)

34 265 000 000

Bistand til matsikkerhet som % av total norsk bistand (ODA)3

6,12 %

1 DAC-sektor 311 - Agriculture, 313 - Fishing, 520 - Developmental food aid, 720.40 - Emergency food aid og støtte gjennom GCDT. Kjernestøtte til CGIAR, FAO, IFAD og WFP.

2 2017-tall er ikke kvalitetssikrede og dermed ikke endelige. Hentet fra PTA (26.02.2018), og eksluderer avtaler i fase A og bistandsavtaler forvaltet av andre enheter enn UD, ambassadene og Norad.

3 Tabellen baserer seg på foreløpige tall, både med tanke på utbetalt beløp og total norsk bistand (ODA). Den utregnede andelen til matsikkerhet er dermed også et foreløpig tall, og må benyttes med forbehold om justeringer.

Kilde: Norads statistikkseksjon.

Støtte til matsikkerhet og klimatilpasset landbruk gis også over Regionbevilgningen (programkategori 03.10). De senere årene har særlig matsikkerhet- og landbruksinnsatsen i Afrika blitt trappet opp. Det gis også støtte fra denne programkategorien gjennom multilaterale kanaler, særlig i sårbare områder.

Næringsutvikling og jobbskaping er et prioritert felt for matsikkerhet og landbruk (kap. 161, post 70 Næringsutvikling og kap. 161, post 75 og 95 Norfund – tapsavsetting og Norfund – grunnfondskapital ved investeringer i utviklingsland). Norge har en rekke initiativ relatert til matproduksjon og ernæring både med henblikk på oppdrett og landbruk. En helhetlig, kommersiell tankegang må være driveren i dette arbeidet. Regjeringen har derfor spisset ordningene i retning av verdikjedefokus. Det fordrer samtidig et aktivt engasjement og etterspørsel etter partnerskap fra privat sektor. Det må skapes økonomisk bærekraftige virksomheter som leverer mat som er sunn, næringsrik og klimavennlig produsert gjennom markedsorientert utvikling av landbruks- og fiskerivirksomheter. Markedsorienteringen kan også være eksportrettet.

Ifølge en foreløpig oversikt planlegges det for tiltak innen matsikkerhet og klimabasert landbruk (inkl. forskning) for nesten 380 mill. kroner i Afrika i 2018. I tillegg er det satt av 48 mill. kroner til regionale tiltak i regi av Det internasjonale fondet for jordbruksutvikling (IFAD) og New Partnership for Africa’s Development (NEPAD).14

Regjeringens prioriteringer i det videre arbeidet med matsikkerhet og klimatilpasset landbruk

I 2018 vil regjeringen lansere en handlingsplan om bærekraftige matsystemer som inkluderer tiltak innen matsikkerhet og klimatilpasset landbruk og det nye ernæringsprogrammet. Handlingsplanen vil konkretisere regjeringens prioriteringer.

Tematisk blir det viktig å:

  • Identifisere sammenhenger. Arbeidet med mat og landbruk må ses i sammenheng med Norges andre satsninger på fornybar energi, klima og miljø, helse, utdanning, næringsutvikling og jobbskaping samt humanitær assistanse. Det legges også opp til tette forbindelser med arbeidet med hav samt at Norge fremmer retten til mat. Norges klima- og skogsatsning arbeider strategisk for å fremme avskogingsfrie verdikjeder i landbruket.

  • Ta utgangspunkt i verdikjeden. Matsystemene i mange utviklingsland er ikke bærekraftige eller effektive i dag. Verdikjedene blir mer globale, og gjennomslag for endring krever et større internasjonalt engasjement. Norge må finne nisjer i verdikjedene hvor norske bidrag ses i sammenheng og utgjør en forskjell slik som offentlig-privat samarbeid (eksempelvis Food and Land Use Coalition og Farm to Market Alliance). Samtidig må yrkesfaglig opplæring styrkes for å få kvalifisert arbeidskraft i hele verdikjeden.

  • Inkludere mer enn bistand. I mange land er behovet for kunnskap og kompetanseoverføring større enn behovet for penger. På flere områder – for eksempel mattrygghet – kan Norge ha mye å bidra med. Det er etterspørsel etter norsk kompetanse. I Norad er kunnskapsbanken etablert og skal bistå land som etterspør faglig kompetanseheving bl.a. innen matsikkerhet, jordbruk og havbruk.

Overordnete prioriteringer for det videre arbeidet om matsikkerhet og klimatilpasset landbruk:

  • Økt matproduksjon. Norge kan bidra til økt matproduksjon i landbruket gjennom støtte til nye, kunnskapsbaserte produksjonssystemer og innsatsvarer som også møter krav om bærekraft og klimatilpasning. Det kreves stadig ny kunnskap på området, og derfor må Norge støtte opp om relevante kunnskapsmiljøer innen genetiske ressurser, frøutvikling, husdyr og jordbrukssystemer.

  • Fremme entreprenører i landbruket og næringsutvikling. Også småbønder og småskala fiskere er selvstendig næringsdrivende. Det er viktig å se, fremme, støtte og eventuelt bidra til å organisere disse mindre virksomhetene for å oppnå større muligheter i markeder. Næringsutvikling og jobbskaping innen landbruket for å oppnå matsikkerhet og inntektsvekst prioriteres.

  • Bruke teknologi og innovative løsninger. Utvikling av ny teknologi innen landbruk vil skape uante muligheter i tiden fremover. Disse må tilpasses lokale behov og forbehold. Alt fra bruk av mobile varslingstjenester til nyvinnende gjødslingsteknologi til ressursbesparende irrigasjon, må vurderes. Noreps15 arbeid på den humanitære siden må kobles mot langsiktig utvikling. Prosjekter som fremmer ny teknologi og innovasjon vil prioriteres

  • Økt vekt på forebygging. Klimarelaterte katastrofer vil øke i omfang, og Afrika er særskilt utsatt. Klimatilpasning i landbruket vil bidra til økt robusthet samt styrke kapasiteten for lokale samfunn til å stå imot kriser. For å styrke særlig sårbare grupper som internt fordrevne og flyktningers matsikkerhet samt gi muligheter for inntektsgivende arbeid, er det viktig å styrke samspillet mellom humanitær assistanse og langsiktig utvikling. Uten forebygging forblir sårbare grupper og områder sårbare og utsatt for gjentagende humanitære kriser. Programmer som fremmer tiltak som kan dokumentere resultater for bønder og lokalsamfunn vil bli prioritert.

  • Fremme kvinners nøkkelrolle. Kvinner har fortsatt en nøkkelrolle for familiens matsikkerhet, men de møter mange hindringer. I landbruket i Afrika har for eksempel kvinner nøkkelrollen for å produsere mat, men ikke rettighetene til å eie land, få opplæring og utdannelse. Norge skal arbeide for å styrke kvinners rettigheter og roller i jordbruk og fiske. Kvinner må i større grad bli del av den formelle økonomien.

  • Sette fokus på veksthemning blant barn. Norge etablerer en moderat satsning på ernæringsprogram som skal komplimentere utdannings- og helsesatsingene samt arbeidet med mat og landbruk.

Hovedinnsatser for opptrapping

Den kommende handlingsplanen for bærekraftige matsystemer vil konkretisere prioriteringene, vurdere innsatsnivå og hvilke samarbeidspartnere som er best egnet.

Om vi skal inngå samarbeid på landnivå, må prioriteringene speile landets behov og våre muligheter. Det generelle utviklingsnivået i et land vil ha stor betydning for effekten av sektortiltak innen mat og landbruk. Blant annet kan landets veinett, strømtilgang, vann- og landforvaltning og utdanningsnivå ha avgjørende betydning for effektiv matproduksjon og tilgang til markeder. I flere afrikanske land er landbruket ofte lite profesjonalisert. Den kanskje viktigste betingelsen for å lykkes er god nasjonal politikk for landbruk og matsikkerhet. Nasjonale myndigheter legger premissene for hva som er mulig å oppnå lokalt. Dette inkluderer landrettigheter, markedsforstyrrelser, ulovlig import, korrupsjon med mere.

For de fleste land i Afrika sør for Sahara inngår landbruk og matsikkerhet i Utenriksdepartementets dialog med nasjonale myndigheter. Ambassadenes kunnskap om nasjonale behov, hva andre aktører bidrar med og ambassadenes vurdering av hvilke bistandstiltak som vil gi resultater har stor betydning.

Samarbeid om elver og vannressursforvaltning på tvers av landegrenser blir stadig viktigere. Dette vil, i tillegg til å bidra til matsikkerhet, være viktig for regional og grensekryssende integrasjon. Norge har over tid støttet samarbeid om vannressursene, en innsats som kan fornyes i en utvidet satsing på mat og landbruk.

Regjeringen vil også vurdere strategiske partnerskap med aktører som arbeider for ernæring, klimasmart landbruk og matsikkerhet. Spesielt vil partnere som har et resultatorientert verdikjedeperspektiv prioriteres.

Det er lagt opp til en jevn økning under kap. 170, post 81 Matsikkerhet og klimatilpasset landbruk fra 2018. Regjeringen foreslår at posten økes med 10 mill. kroner til 285 mill. kroner i, 2018, jf. omtale av kap. 170, post 81 i kapittel 2 ovenfor. For denne budsjettposten er det planlagt en opptrapping innenfor gjeldende bistandsrammer til et nivå på om lag 350 mill. kroner i 2022.

Norges totale bidrag i 2017 til mat og landbruk var i overkant av 2 mrd. kroner, jf. tabell 3.5. I 2019 planlegges det at støtte til NEPAD og frivillige bidrag utover påfyllingsmidlene til IFAD, overføres fra kap. 150, post 78 Regionbevilgning Afrika til kap. 170, post 81 Matsikkerhet og klimatilpasset landbruk. De tematiske budsjettlinjene er bedre egnet for denne typen regionale tiltak. Dette bedrer koordineringen og den tematiske oppfølgingen.

Innenfor bevilgningen vil a) arbeidet med Konsortiet for internasjonal landbruksforskning (CGIAR-systemet16) om forskning fortsette, b) midler gå til Den globale stiftelsen for avlingsmangfold (Global Crop Diversitet Trust), c) det opprettes et nytt ernæringsprogram fra 2018 og d) fortsette arbeidet mot antibiotikaresistente bakterier i landbruket (dyrehold). Økningen er blant annet tenkt brukt på etableringen av en flerårig programavtale med FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) fra 2019 (inkl. genetiske ressurser, fiskeriområdet, kvinners rolle for matsystemer, bekjempelse av skadegjørere/pest, sikre god dyrehelse og mattrygghet m.m.) og ernæringsprogrammet.

Midler til de multilaterale finansinstitusjonene (Verdensbankgruppen, Afrikabanken, IFAD, m.fl.) støttes over kap. 171 Multilaterale finansinstitusjoner. De fleste utviklingsbankene har landbruk, matsikkerhet og ernæring som integrert del av sin kjernevirksomhet, og de har egne målrettede programmer. Samtidig er bankene opptatt av helheten og bidrar til å styrke offentlige systemer og styresett, som er grunnleggende for at naturressursplanlegging og landbrukspolitikk skal fungere i praksis. Norge bidrar med betydelige kjernebidrag til utviklingsbankene. Norge, gjennom deltagelse i styrende organer og årsmøter, vektlegger viktigheten av mat/landbruk som del av det helhetlige utviklingsarbeidet finansinstitusjonene arbeider med. Regjeringen vil vurdere å øke støtten til IFAD i årene fremover.

Innenfor denne tematikken er Verdens matvareprogram (WFP) Norges viktigste humanitære partner som gir nødvendig mat- og ernæringsassistanse til mennesker i akutt og langvarig nød. De er også en aktør som arbeider i skjæringsfeltet mellom ren humanitær bistand og langsiktige utviklingstiltak for å fremme varige løsninger for å unngå sult- og underernæring. Erfaringer WFP bringer med seg fra krisearbeidet, slik som tidlig varsling og forsikringsordninger, bør det arbeides videre med. Forebygging av kriser er både menneskelig og økonomisk smart. Slikt arbeid, i samarbeid med andre relevante FN-organisasjoner, bør fremmes av Norge. WFP er også en innovativ aktør og ledende når det gjelder kontantbasert humanitær bistand og samarbeid med privat sektor.

Innen handelsrettet utviklingssamarbeid (kap. 170, post 76 FN og globale utfordringer) gis det støtte til multilaterale tiltak for bærekraftig landbruk, inkludert bedre plante- og dyrehelse. Blant annet øker Norge støtten i 2018 til Standards and Trade Development Facility (STDF) som setter utviklingsland i stand til å etterleve veterinære og plantesanitære krav. Dette hjelper landene til å oppfylle krav til kvalitet og mattrygghet for eksport av landbruksprodukter og sjømat.

3.4 Opptrappingsplan for yrkesfaglig utdanning i utviklingsland

Det vises til anmodningsvedtak nr. 74 (2017–2018) av 4. desember 2017:

«Stortinget ber regjeringen legge fram en plan for den videre opptrappingen av yrkesfaglig utdanningstilbud i utviklingsland i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2018, hvor det framgår hvilket omfang og innretning denne satsingen har og hvordan den vil bli økt gjennom stortingsperioden.»

Vedtak ble fattet i forbindelse med Stortingets behandling av Prop. 1 S (2017–2018) og Innst. 2 S (2017–2018).

Innledning

Grunnleggende rammebetingelser for næringsutvikling og vekst er godt styresett, overholdelse av grunnleggende rettsstatsprinsipper, et lovverk som sikrer godt investeringsklima og tilgang på finansiering og kompetent arbeidskraft (Meld. St. 25 (2013–2014) Utdanning for utvikling, s. 14). Til tross for dette ser man i dag manglende kobling mellom behovene i arbeidsmarkedet og den kompetansen ungdom får gjennom utdanning i mange land (Meld. St. 35 (2014–2015) Sammen om jobben, s. 15). For å oppnå vekst må vi satse på yrkesopplæring som er etterspurt av næringslivet.

Verdensbanken anslår at det er behov for 40 millioner nye arbeidsplasser hvert år de neste 15 årene for å kunne øke sysselsettingsratene og absorbere de unge som kommer ut i arbeidsmarkedet.17

Den norske opptrappingsplanen bør sees i lys av økende fokus på yrkesopplæring internasjonalt. Utdanning står blant annet høyt på agendaen under Argentina sitt G20-formannskap. «The future of work» er en av deres hovedprioriteringer. Det vil bli lagt stor vekt på samarbeid med andre land som har yrkesopplæring som prioritet.

Føringer for arbeidet med yrkesopplæring

Yrkesopplæring inngår i den norske utdanningssatsingen. Det vi definerer som yrkesopplæring i vårt bistandssamarbeid er i utgangspunktet avgrenset til nivået videregående opplæring og lavere. Det er på dette nivået sysselsettingspotensialet er størst globalt. Der hvor opplæringen er etterspørselsdrevet, og sees i sammenheng med øvrige norske virkemidler for næringsutvikling, kan det også være aktuelt å gå utover videregående nivå. En hovedvekt på videregående og lavere opplæring videreføres likevel i opptrappingsplanen, som for øvrig forankres i føringene under.18

Bærekraftsmålene/2030-agendaen

FNs medlemsland har vedtatt 17 globale felles mål for en bærekraftig utvikling de neste 15 årene, og Norge har forpliktet seg til å jobbe for å nå bærekraftsmålene innen 2030. Bærekraftsmål 4 handler om god utdanning. To av delmålene er særlig rettet mot yrkesopplæring. I tillegg er også andre bærekraftsmål nært knyttet til yrkesutdanning, som delmål 3.c om utdanning av helsearbeidere og 3.8 om universell helsedekning.

I tråd med 2030-agendaen arbeider regjeringen for å oppnå likestilling og styrke alle jenters og kvinners rettigheter. Kvinner rettigheter og likestilling som tverrgående hensyn skal redusere risiko for at tiltakene vi støtter forårsaker utilsiktet forskjellsbehandling av kvinner eller menn (Meld. St. 24 (2016–2017) Felles ansvar for felles framtid, s. 29).

Stortingsmeldinger, strategier og andre politiske føringer

Meld. St. 25 (2013–2014) Utdanning for utvikling

Delkapittel 3.5.2 i meldingen omhandler yrkesopplæring. Det pekes på utfordringer knyttet til høy arbeidsledighet (særlig blant unge, ufaglærte) og behov for arbeidskraft med fagkompetanse. Samarbeid mellom privat og offentlig sektor blir pekt på som helt sentralt. Det står blant annet at «for å sikre relevans og kvalitet må yrkesopplæring planlegges, utvikles og leveres gjennom samarbeid mellom offentlig utdanning og privat sektor i mottakerlandet, og gjerne med rådgivning fra kompetente miljøer i Norge eller andre land med gode ordninger» (s. 35).

Innsatsen innenfor yrkesopplæring skal hovedsakelig innrettes mot lavinntektsland, men Norge skal i tillegg bidra med dialog og samarbeid i mellominntektsland på utvalgte områder der hvor det er tilstedeværelse av norsk næringsliv og/eller der hvor Norge allerede har faglig samarbeid.

Jenters utdanning står helt sentralt i utdanningssatsingen. Meldingen slår fast at det er et spesielt stort behov for å engasjere jenter i yrkesrettet opplæring, og det understrekes at regjeringen spesielt vil arbeide for at unge jenter i Afrika sør for Sahara begynner på og fullfører ungdomsskolen og videregående opplæring. Målet bør være full likestilling i fullføring av videregående opplæring (s. 21).19

Meld. St. 35 (2014–2015) Sammen om jobben

I meldingen om næringsutvikling ser man utfordringen knyttet til mangel på reell yrkeskompetanse som et av de viktigste hindrene for næringsutvikling. Relevant yrkesopplæring er et sentralt element i satsingen på næringsutvikling og samarbeid med privat sektor. En tettere tilknytning mellom opplæring og marked er et førende prinsipp.

Andre føringer

Yrkesopplæring er omtalt i Stortingsmeldingen Felles ansvar for felles framtid (Meld. St. 24 (2016–2017)). Her står det at ønsket om å bidra til arbeids- og inntektsmuligheter er grunnen til at yrkesfaglig og teknisk opplæring har blitt en viktig prioritering for regjeringen. Samarbeid med privat sektor skal sikre at undervisningen bidrar til ferdigheter i tråd med arbeidslivets behov (s. 30). I samme melding er også universell helsedekning omtalt og økt tilgang på helsepersonell i lav- og mellominntektsland (s. 67).

I tillegg er yrkesopplæring nevnt i Meld. St. 22 (2016–2017) Hav i utenriks- og utviklingspolitikken, hovedsakelig under delen som omhandler programmet Fisk for utvikling (FfU). Yrkesopplæring er også nevnt i det strategiske rammeverket for norsk innsats i sårbare stater og regioner.

Jeløya-plattformen20 understreker at den norske innsatsen skal bidra til næringsutvikling og jobbskaping i lavinntektsland, primært Afrika sør for Sahara. Gitt koblingen mellom yrkesopplæring og næringsutvikling vil det være naturlig å ta utgangspunkt i samme føring.

Innretning for videre satsing

Gitt erfaringer fra utdanningssatsingen så langt, politiske føringer og eksisterende tiltak, vil opptrappingen av innsatsen for yrkesfaglig opplæring legges opp som følger:

Type tiltak

Den norske satsingen vil i tråd med tidligere innretning på støtten følge to hovedspor:

  1. Styrking av nasjonale systemer rundt yrkesopplæringen

    Denne delen av innsatsen vil skje primært gjennom multilaterale kanaler. Eksempler på tiltak vil være støtte til utvikling av nasjonale lærlingordninger, sertifisering av yrkesutdanning og pensumutvikling. Utvikling av felles rammer for yrkesopplæringen i samarbeid med privat sektor vil bidra til at opplæringen anerkjennes av flere aktører og at næringslivets behov for faglært arbeidskraft møtes. Det er viktig at den norske innsatsen understøtter nasjonal finansiering av yrkesopplæring (nasjonal ressursmobilisering) for å sikre langvarig effekt.

  2. Innsats på opplærings- og arbeidsmarkedsnivå

    Denne delen av innsatsen vil skje på lokalt nivå i utvalgte sektorer eller verdikjeder hvor det etterspørres lokal faglært arbeidskraft. Opplæringen skal utvikles og gjennomføres i samarbeid med lokalt næringsliv, og det tilstrebes læretid eller praksis i bedrifter. Opplæringen skal gi dokumenterte og overførbare ferdigheter og ikke være bedriftsspesifikk.

Sektortilnærming og etterspørsel

I flere stortingsmeldinger poengteres behovet for konsentrasjon om innsatser der Norge har god sektorkompetanse. Det kommer blant annet frem i Meld. S 35 (2014–2015) Sammen om jobben (kap. 4.5.):

«Regjeringen vil satse spesielt på fem sektorer i det næringsrettede samarbeidet med utviklingsland: energi, IKT, landbruk, fisk/marine ressurser og maritim sektor. Tiltak relatert til disse sektorene vil gis prioritet ved tildeling av midler og i dialog om samarbeid, men det vil også kunne gis støtte til prosjekter innen andre sektorer.»

Samtidig sier meldingen at «Samarbeidet vil ta utgangspunkt i prosjekter som er prioritert fra utviklingslandenes side.» Det er viktig at den norske innsatsen tilpasses lokale og nasjonale behov, slik det blir uttrykt av myndigheter og næringsliv. Den norske innsatsen vil derfor ta utgangspunkt i sektorer der Norge har kompetanse, men en vil samtidig ta høyde for behov som identifiseres av lokale aktører for å nå målet om yrkesopplæring som er relevant for arbeidslivet.

Støtte til næringsutvikling og arbeidsrelevant yrkesopplæring går i økende grad i retning av verdikjedetilnærming og ferdigheter som er overførbare mellom sektorer. Ferdigheter som etterspørres i én sektor, kan ha like stor relevans for andre sektorer. Det kan for eksempel gjelde ferdigheter innen bygg og anlegg, HMS, matproduksjon, transport, regnskap med mere. I noen tilfeller er det som skal til for å få en jobb knyttet til ferdigheter innen språk, kommunikasjon, samarbeid og problemløsning.

Geografi

Norske midler til yrkesopplæring har i stor grad gått til Øst-Afrika, samt enkelte tiltak i Asia. Dette er i tråd med føringene for utdanning/yrkesopplæring. En videreføring i disse regionene prioriteres. Innsats vil generelt rettes mot partnerland og land der Norge har tilstedeværelse gjennom utenriksstasjoner.

Dersom man skal oppnå ønskede synergier mellom yrkesopplæring og andre innsatser (som næringsutvikling, fisk for utvikling, næringsfremme) bør også enkelte mellominntektsland i større grad vurderes, eksempelvis i Vest-Afrika. Det vil trolig forsterke effekten av innsatsen om man i enda større grad samordner tiltak med Norfund-prosjekter. Det kan også være hensiktsmessig å samspille med større investeringer fra norske bedrifter når det er grunnlag for et yrkesutdanningstilbud med utviklingseffekt. Yrkesopplæring i tilknytning til Yaras gruveinvestering i Etiopia er et godt eksempel på dette. Her samarbeider blant annet norske myndigheter, Utviklingsfondet og Yara om opplæring i relevante fag for ungdom i regionen.

I 2017 ble det gitt midler til tre nye yrkesopplæringsprosjekter i Sahel-området gjennom en utlysning rettet mot sivilt samfunn. På politisk nivå har Norge og Frankrike blitt enige om å utrede hvordan våre land kan jobbe tettere sammen på utdanning i Afrika. Dette følges nå opp. Sahel-området vil trolig stå sentralt i et slikt samarbeid.

Det er en sammenheng mellom migrasjon og jakten på jobb og en bedre fremtid. Mange opprinnelsesland for asylsøkere mangler folk med yrkesbakgrunn, og det er en hemsko i den hjemlige utviklingen. Et godt utdanningstilbud innen yrkesopplæring kan sikre flere jobbmuligheter i hjemlandet og dermed bidra til å minske migrasjonspresset på sikt. Det er også viktig at personer som blir reintegrert i eget hjemland blir sluset inn i et utdanningsløp (fortrinnsvis yrkesutdanning). Sammenhengen mellom bistand og migrasjon vil derfor også vektlegges av regjeringen.

Kanal

For de to hovedtilnærmingene (systembygging og opplæringstiltak) vil det være ulike kanaler som best bidrar til måloppnåelse. På systemnivå vil samarbeid med multilaterale aktører, f.eks. Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) og de multilaterale bankene, stå sentralt. Opplæringstiltak vil i hovedsak skje gjennom bilaterale innsatser (eks. gjennom sivilt samfunnsorganisasjoner, i samarbeid med andre givere, samt gjennom strategiske partnerskap på næringsutvikling).

Et sentralt premiss bør være å finne partnere som har god kunnskap om de reelle behovene, særlig hos næringslivet. Partnerskapet med Tyskland har vist seg å være svært vellykket, og det er allerede igangsatt et arbeid for å styrke samarbeidet innenfor yrkesopplæring. Mer generelt søker Norge samarbeid med Tyskland gjennom Compact with Africa.

Støtte til yrkesopplæring i dag og fremover (opptrapping)

I perioden 2013–2017 doblet regjeringen sin bevilgning til global utdanning fra 1,7 mrd. kroner til 3,4 mrd. kroner. En oversikt over tiltak innen yrkesopplæring i perioden 2012–2016 viser stor økning fra et relativt beskjedent nivå (fra 27 til 83 mill. kroner) . Tall for 2017 viser at støtten har økt til 129 mill. kroner . Dette gir imidlertid et begrenset bilde av den totale innsatsen, da rapporten kun inkluderer innsatser som har yrkesopplæring som hovedformål.

Nedenfor illustreres bredden i det Norge gjør på yrkesopplæring og muligheter for opptrapping. Hovedinnsatsene, alle finansiert over utdanningsposten (kap. 169, post 73), er nevnt i første del. Øvrige tiltak, der yrkesopplæring inngår i andre ordninger, finansieres over flere budsjettposter, inkludert utdanningsposten.

Hovedinnsatser som videreføres eller trappes opp

E4D/SOGA-programmet

E4D/SOGA – Employment and Skills for Eastern Africa er et program for yrkesopplæring i Kenya, Mosambik, Tanzania og Uganda. Programmet er finansiert av Tyskland, Storbritannia, Norge og Shell. Fra norsk side er det gjort avtale med Tyskland om et bidrag på 80 mill. kroner for perioden 2016–2019. E4D/SOGA administreres av Tyskland (GIZ). SOGA inngår som en del av et større tysk program (E4D – Employment for Sustainable Development in Africa) som omfatter flere land i Afrika. Formålet med E4D/SOGA er å kvalifisere ungdom og unge voksne for arbeidsmuligheter som vil oppstå i en fremvoksende petroleumsindustri. Store internasjonale oljeselskap bidrar til arbeidet gjennom deltakelse i Advisory Forum.

Vurdering: Til tross for utsettelser i investeringsbeslutninger i petroleumssektoren i flere av partnerlandene som har ført til færre nye jobbmuligheter, får SOGA samlet sett gode skussmål av blant annet myndighetene i de aktuelle landene og næringslivet. Programmet har oppnådd gode resultater. 100 bedrifter har fått støtte slik at de kan kvalifisere seg for internasjonale kontrakter og 3 200 har fått jobb. I 2016 ble det gitt yrkesopplæring til mer enn 6 500 personer, hvorav 47 pst. var jenter.

Økt støtte til pågående SOGA-aktiviteter på landnivå og utvikling av et «SOGA 2»-program når det inneværende programmet utløper i 2019, vil inngå i opptrappingen. I arbeidet med videreføringen bør muligheten for å utvide til andre sektorer og større involvering av norsk næringsliv vurderes.

Building Skills for Jobs-programmet

Building Skills for Jobs (BSFJ) er et norsk program som skal fremme relevant yrkesopplæring i utviklingsland gjennom partnerskap mellom aktører fra privat sektor og utdanningsaktører. Den overordnede rammen for programmet er inntil 500 mill. kroner over en femårsperiode (fra 2016)21. Programmet har to hoveddeler:

  • En søknadsbasert del hvor hovedsøker skal være en norskregistrert enhet. Forvaltningen er delegert til Senter for internasjonalisering av utdanning (SIU) via Norad. Det har vært foretatt to utlysninger med en ramme på totalt 100 mill. kroner. Ni prosjekter er tildelt midler og disse løper til 2021.

  • En søknadsbasert del som forvaltes av Norad. Gjennom en utlysning for strategiske partnerskap har Norad valgt ut prosjekter der yrkesopplæring er hovedkomponent (ikke alle avtaler inngått). Denne støtten ses i sammenheng med Norads øvrige ordninger for tilskudd til næringsutvikling og jobbskaping.

Vurdering: Etter to års erfaring vil det nå foretas eventuelle nødvendige justeringer i programmet for å sikre at innsatsen gir best mulig resultater ved at flest mulig får tilgang til relevant yrkesopplæring og jobb i det lokale arbeidsmarkedet bl.a. gjennom samarbeid med lokalt næringsliv.

I den videre opptrappingen av programmet må det også utredes muligheter for å utvide programmet til samarbeid med andre aktører (giverland som Tyskland og Frankrike, samt Verdensbanken). Det må også sees i sammenheng med opptrappingsplanen om mat, ernæring og klimasmart landbruk siden flere prosjekter i BSFJ er i landbrukssektoren.

ILO

Norge har en samarbeidsavtale med ILO der «mykt øremerkede» midler går til arbeid med yrkesopplæring i lavinntektsland i Afrika (Malawi, Mosambik og Tanzania) og til et prosjekt med yrkesopplæring i Afghanistan. Fra 2018 vil innsatsen utvides til Ghana.

Vurdering: I de tre afrikanske landene har ILO oppnådd resultater på lærlingordninger, sertifisering av kompetanse, opplæringsaktiviteter rettet mot næringsutvikling i rurale strøk, samt styrking av trepartssamarbeid om yrkesopplæringen. Utvidelsen til Ghana ansees som positiv, særlig med tanke på eventuelle synergier med andre norske initiativ. Afghanistan-prosjektet er fortsatt i en tidlig fase og har i 2017 fokusert på kapasitetsbygging av offentlige og private aktører innen yrkesutdanning. Foreløpige resultater fra prosjektet vurderes som tilfredsstillende.

Støtten til ILO er økt i 2018 fra 25 til 30 mill. kroner, og i en videre satsing bør denne økningen videreføres.

Flergiverfond i Verdensbanken

Multi-Donor Education and Skills Fund (MESF) er et fond i Verdensbanken som var ment å være et flergiverfond. Norge var eneste giver. MESF støttet myndigheter og andre aktører i Afrika sør for Sahara i arbeidet med å utvikle en kompetent arbeidsstyrke, særlig innrettet mot yrkesopplæring for ungdom, for dermed å bidra til vekst og utvikling. Fondet ble avsluttet i 2017.

Vurdering: Erfaringene med fondet og resultatene er gode. Det pågår en diskusjon med Verdensbanken om hvordan arbeidet bør videreføres. En forutsetning er at dette kan skje sammen med andre givere. Ny innretning bør vurderes for å ta høyde for økende interesse for yrkesopplæring.

Det er avsatt midler i 2018 til en videreføring av arbeidet, men i vurderingen som gjøres bør man også vektlegge andre relevante fond og initiativ, som for eksempel Solutions for Youth Employment (S4YE), i regi av Verdensbanken. Innsatsen bør samles i færrest mulig bilaterale kanaler.

Andre innsatser som videreføres eller trappes opp

Støtte til sivilsamfunnsorganisasjoner

Norge bidrar med støtte til yrkesopplæringstiltak gjennom sivilsamfunnsorganisasjoner. Avtalene om støtte til yrkesopplæring i Sahel er tidligere nevnt. I tillegg får flere norske organisasjoner støtte til yrkesrettet opplæring, gjerne som en integrert komponent av et større tiltak.

Innsatsen videreføres på samme nivå.

Bilateral støtte

Flere ambassader gir støtte til yrkesopplæring gjennom avtaler på landnivå, eksempler inkluderer Pakistan, Madagaskar, Mosambik, Tanzania og Haiti.

Når det gjelder det bilaterale samarbeidet er det avgjørende å følge nøye med på behovene på landnivå og planlegge i henhold til disse. En opptrapping på landnivå vil måtte skje over tid og i dialog med blant annet nasjonale myndigheter for å sikre at prosjektene gir varige resultater og bidrar til nasjonal ressursmobilisering.

I sårbare stater er det særlig viktig å ha et langsiktig perspektiv på opptrappingen. Økning i tilbudet av relevant yrkesutdanning kan ha positiv påvirkning på migrasjon, kriminalitet og sikkerhet.

I utenrikskomiteens innstilling til Prop. 1 S for 2018 ble regionbevilgningen for Afrika (kap. 150, post 78) økt med 400 mill. kroner til Afrika sør for Sahara. Midlene skal i hovedsak gå til tiltak innen utdanning, helse og matsikkerhet/jordbruk.

Gjennom denne økningen vil tiltak innen yrkesopplæring prioriteres.

Støtte gjennom NORHED-programmet

Satsingen på yrkesopplæring er som nevnt hovedsakelig avgrenset til nivået videregående opplæring og lavere. Det gjøres imidlertid unntak for prosjekter som bidrar til utdanning av yrkesfaglærere. Gjennom Norges program for kapasitetsutvikling innen høyere utdanning og forskning (NORHED) støtter Norge utviklingen av et masterprogram i Vocational Pedagogy ved Kyambogo University (Uganda) i samarbeid med OsloMet – Storbyuniversitet.

Programmet har kartlagt betydelig behov for yrkespedagogikk-programmer i samme region.

Avhengig av samlet budsjettramme er det potensiale for å trappe opp innsatsen.

Støtte gjennom Visjon 2030

Visjon 2030-initiativet har som overordnet mål å fremme fattigdomsreduksjon gjennom videreutvikling og oppskalering av norske innovative løsninger innen helse og utdanning. Flere av prosjektene som støttes gjennom mekanismen gir tilgang til yrkesopplæring og entreprenørskapsopplæring.

Avhengig av samlet budsjettramme er det potensiale for å trappe opp innsatsen.

Støtte gjennom Fredskorpset

Fredskorpset finansierer utveksling av personell mellom partnere i Norge og i utviklingsland, eller mellom partnere i to eller flere utviklingsland. Fredskorpset støtter ni partnerskapsprosjekter med gjensidig kompetanseutveksling for å styrke fag- og yrkesopplæring. Seks av Fredskorpsets prosjekter innen yrkesopplæring er sør-sør-samarbeid.

Fredskorpsets utvekslingsprogrammer kan gi merverdi der Norge er tilstede med andre virkemidler gjennom kompetanseoverføring.

Innsatsen videreføres på samme nivå.

Multilaterale utviklingsbanker

De multilaterale utviklingsbankene arbeider for å sikre inkluderende vekst gjennom utvikling av privat sektor og jobbskaping. Kjernestøtten fra Norge til utviklingsbankene bidrar til å finansiere utviklingslandenes egne utviklingsplaner, og mange utviklingsland har yrkesopplæring som del av sine utdanningsprogrammer finansiert av utviklingsbankene.

Verdensbanken finansierer yrkesopplæringsprogrammer i mange land, både som del av nasjonale planer for utvikling av hele utdanningssektoren, og som rene yrkesopplæringsprogrammer.

Afrikabanken har definert yrkesfaglig opplæring og teknologi som ett av fem innsatsområder i sin 10-års strategi (2013–2022). I 2016 bidro Afrikabanken til jobbrelatert opplæring for 650 000 mennesker. Norge støtter et Trust Fund som er del av Afrikabankens strategi «Jobs for Youth in Africa» med et øremerket bidrag på 25 mill. kroner (2017). Jobbrelatert opplæring er en viktig komponent i denne strategien.

Asiabanken har definert utdanning som et innsatsområde i sin langtidsstrategi. Innen utdanning fokuserer banken særlig på yrkesopplæring og videreutdanning, og vektlegger nær dialog og samarbeid mellom utdanningsmyndighetene, yrkesskoler og privat sektor.

Den interamerikanske utviklingsbanken (IDB) har også prosjekter på yrkesopplæring. De siste fem årene har IDB bidratt med USD 752,2 millioner til tiltak rettet mot yrkesopplæring i regionen, i tillegg til USD 9,1 millioner i teknisk assistanse. Ytterligere USD 590 millioner har blitt gitt gjennom policybaserte lån for å forbedre det juridiske og institusjonelle rammeverket som støtter ulike yrkesfaglige tiltak.

I en videre opptrapping vil regjeringen spesielt vurdere styrket samarbeid med regionale utviklingsbanker (Afrikabanken og/eller Asiabanken) om yrkesopplæring.

FN-systemet

Fostering skills for life and work er ett av tre prioriterte områder i Capacity Development for Education Programme (CapED), som Norge støtter gjennom Programsamarbeidsavtalen med UNESCO.

Norge er en stor giver til Unicef, særlig innen utdanning. I nylig vedtatt strategisk fireårs-plan (2018–2021) er «Skills development» ett av tre hovedarbeidsområder innen utdanning. Gitt også Unicefs økte vektlegging av Second decade i et barns/ungdoms liv, vil «skills» være et tema som kommer høyere på agendaen i Unicef-sammenheng fremover.

Som en stor bidragsyter, og bl.a. som leder av Unicefs styre, vil Norge bidra aktivt til å påvirke og utvikle relevante FN-organisasjoners innsats innen yrkesopplæring.

Yrkesopplæring og synergi med andre prioriterte områder

Helse

Norge gjør en god del på opplæring i utviklingsland av helsepersonell innen høyere utdanning dvs. sykepleier-, jordmor- og legeutdanning etc.

Norge har i mindre grad prioritert yrkesopplæring for helsepersonell i utviklingsland (tilsvarende videregående nivå), men dette kan bli aktualisert i forbindelse med økt satsing på blant annet SRHR, seksualundervisning og i forbindelse med målsettingen om universell helsedekning. I tillegg vil helsepersonell knyttet til skolene kunne avlaste lærere som allerede er i en presset situasjon med store klasser mange steder, og dermed bidra til bedre kvalitet i læring og til at ungdom fullfører skolegangen.

Matsikkerhet, landbruk

Landbruk er en av de prioriterte sektorene i næringsutviklingsmeldingen. Verdikjedetankegangen fra produsent til konsument står sentralt. Opplæring i effektive produksjons-, lagrings- og foredlingsmetoder er blant annet nevnt som nødvendig for å få til denne overgangen.

Norge samarbeider blant annet med FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO), Det internasjonale fondet for jordbruksutvikling (IFAD) og Verdens matvareprogram (WFP) innenfor landbruk og matsikkerhet. Næringsutvikling og jobbskaping er en integrert del av dette samarbeidet. Programmene vil ofte inneholde elementer av yrkesopplæring.

I opptrappingsplanen for klimatilpasset landbruk og matsikkert, og kommende handlingsplan, er kvalifisert arbeidskraft nevnt som et sentralt element.

Næringsutvikling/jobbskaping

Ordningene innenfor næringsutvikling har blant annet som mål å bidra til å løse opp i flaskehalser i ulike verdikjeder i utviklingsland. Mye av dette arbeidet organiseres rundt strategiske partnerskap mellom næringslivet, sivilt samfunn og lokale institusjoner. Yrkes- og fagopplæring søkes integrert i dette. Næringslivsrettet yrkesopplæring er ikke bare viktig for unge som skal inn i arbeidslivet, men også for næringslivet som er avhengig av denne arbeidskraften.

Opptrapping innenfor næringsutvikling sees i sammenheng med en opptrapping av programmet «Building Skills for Jobs» omtalt over.

Digitalisering og digital opplæring

Informasjons- og kommunikasjonsteknologi gir helt nye muligheter for næringsutvikling og næringslivsaktører, og kan potensielt bidra til nye arbeidsplasser. Samtidig er IKT og digitalisering en potensiell trussel mot eksisterende arbeidsplasser. Kompetansebygging og omstillingsevne er sentrale stikkord. Ferdigheter i IKT vil i økende grad etterspørres i arbeidslivet (Meld. St. 35, sammen om jobben, s. 54).

Utviklingsland står overfor enorme omstillingsbehov innenfor digitalisering dersom de skal bli konkurransedyktige i et globalisert marked.

Nye små- og mellomstore bedrifter må skapes lokalt med lokale entreprenører i førersetet. Mange av disse bedriftene vil oppstå innenfor ulike tech-næringer. Det er derfor sentralt å også tilby etterspørselsdrevet yrkes- og fagopplæring i samarbeid og forståelse med sentrale aktører innenfor entreprenørskap i de ulike landene.

Sektorprogrammer (Fisk for utvikling, Olje for Utvikling, fornybar energi)

Det er ønskelig å se hvordan Kunnskapsbanken og satsingen på næringsutvikling, jobbskaping og yrkesopplæring kan ses i sammenheng.

To av søknadene innenfor Building skills for jobs dreier seg om fiskeri/akvakultur og kan sees i sammenheng med satsingen på fisk for utvikling (Ffu). I Prop.1 S (2017–2018) ønskes det et regionalt samarbeid innen yrkesfag knyttet til Fisk for utvikling.

Olje for utviklingsprogrammet er basert på erfaringsutveksling og kompetansebygging. Det meste av læringen foregår ved at de norske ekspertene deler sin erfaring med eksperter i samarbeidslandet på tema knyttet til ressursutvinning, miljø, sikkerhet, finans og skatt. Yrkesfaglige komponenter følges opp gjennom andre programmer (eks. SOGA). Innenfor fornybar energi pågår det også samarbeid om yrkesopplæring, men i begrenset omfang.

Denne komponenten kan ev. styrkes innen disse programmene på områder der Norge har overførbar kompetanse og ev. knyttes opp mot den nye kunnskapsbanken.

Inndekning og resultatmåling

De skisserte hovedinnsatsene nevnt over har utgangspunkt i den tematiske satsingen på utdanning. Gjennom omdisponering av midler på utdanningsposten er det frigjort ca. 50 mill. kroner ekstra til yrkesopplæring i 2018.

For utvidelse av allerede eksisterende og nye tiltak på landnivå i Afrika sør for Sahara bør det i 2018 i tillegg kunne trekkes på økningen på regionbevilgningen for Afrika. Dette gjelder spesielt tiltak forvaltet av ambassadene.

En videre opptrapping f.o.m 2019 til 2021 må finansieres over en økning på utdanningsposten, øremerket yrkesutdanning, og ev. gjennom videreføring og/eller økning på regionale poster. Økningen vil dekkes innenfor gjeldende bistandsramme.

For å kunne måle og synliggjøre resultater av opptrappingen vil det utarbeides en kortfattet plan for monitorering og evaluering. Planen vil foreslå en omforent metode for måling av omfang og resultater for satsingen og angi en definert baseline som opptrappingen kan måles ut ifra.

Oppsummering

Nye arbeidsplasser vil i all hovedsak komme i privat sektor, ofte i uformell sektor, og på alle nivå. Industrien har en egen interesse i å bidra til å kvalifisere arbeidskraft. Det kan på sikt føre til store kostnadsbesparelser og økt langsiktig lønnsomhet (Meld. St. 25 (2013–2014) Utdanning for utvikling, s. 35).

For den videre opptrappingen av yrkesopplæring i utviklingsarbeidet vil regjeringen i stortingsperioden prioritere:

  • sektorer der Norge har kompetanse, men samtidig ta høyde for behov som identifiseres av lokale aktører for å sikre yrkesopplæring som er relevant for det lokale arbeidslivet. Å understøtte nasjonal ressursmobilisering for å sikre langvarige effekter er viktig.

  • lavinntektsland, med hovedvekt på Afrika sør for Sahara, inkludert sårbare stater med store ungdomskull. Innsatsen skal i større grad sees i sammenheng med andre norske innsatser (næringsutvikling, næringsfremme, sektorsatsinger, Norfund, og der det er naturlig og gir medverdi, investeringer fra norskbaserte bedrifter).

  • samarbeid med aktører som kjenner lokale behov godt. Muligheten for utvidet samarbeid med Tyskland og Frankrike skal utredes.

  • jenter/unge kvinner sin mulighet til å starte på og fullføre yrkesopplæring for å bli en del av den formelle økonomien.

  • styrking av nasjonale strukturer for yrkesfaglig opplæring.

I tillegg vil regjeringen legge til rette for synergier med andre satsinger gjennom å:

  • øke innsatsen på yrkesopplæring av helsepersonell .

  • styrke yrkesfaglig opplæring i verdikjeden til landbruk (ref. den kommende handlingsplanen om ernæring, matsikkerhet og klimatilpasset landbruk).

  • integrere digital kompetansebygging i yrkesopplæringen for i større grad å svare på næringslivets (og fremtidens) behov.

Fotnoter

1.

FAO (2017) State of Food Security and Nutrition: http://www.fao.org/state-of-food-security-nutrition/en/

2.

World Summit on Food Security i 1996 og 2009, samt International Conference on Nutrition i 1992 og 2014.

3.

African Development Bank (2016) Feed Africa Strategy for agricultural transformation in Africa https://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Policy-Documents/Feed_Africa-Strategy-En.pdf

4.

CGIAR (2015) Climate change impacts on African crop production, Working paper no. 119 https://cgspace.cgiar.org/bitstream/handle/10568/66560/WP119_FINAL.pdf

5.

FAO (2018) Note to Editors. FAO at the 30th African Union Summit: http://www.fao.org/news/story/en/item/1099163/icode/

6.

FAO (2015) Voluntary guidelines for securing Sustainable Small-Scale Fisheries. http://www.fao.org/3/a-i4356e.pdf

7.

FAO (2015) Water for food security and nutrition. http://www.fao.org/3/a-av045e.pdf

8.

FAO Women and sustainable food security http://www.fao.org/docrep/x0171e/x0171e02.htm

9.

http://www.iwmi.cgiar.org/issues/rainfed-agriculture/summary/

10.

FAO-IFPRI (2017) Conflict, migration and food security. http://www.fao.org/3/a-i7896e.pdf

11.

African Development Bank (2016) Feed Africa Strategy for agricultural transformation in Africa https://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Policy-Documents/Feed_Africa-Strategy-En.pdf

12.

Cirad (2016) A new emerging rural world 2nd edition https://www.cirad.fr/en/publications-resources/publishing/studies-and-documents/atlas-a-new-emerging-rural-world-in-africa-2nd-edition

13.

FAO (2018) Food loss and food waste http://www.fao.org/food-loss-and-food-waste/en/

14.

Støtte til NEPAD vurderes når resultatet av en ekstern evaluering av organisasjonen foreligger og ut fra de pågående reformer i AU som også omfatter NEPADs rolle og struktur.

15.

Norwegian Emergency Preparedness System (Noreps) som er en del av Innovasjon Norge.

16.

CGIAR består av 15 internasjonalt anerkjente forskningsorganisasjoner.

17.

http://www.worldbank.org/en/topic/jobsanddevelopment/overview

18.

I tillegg har Norge relevante programmer for utdanning på høyere nivå. De omtales ikke her, ettersom de faller utenfor denne planen.

19.

I den senere tid har det også blitt fokusert på at det er behov for yrkesfaglig opplæringsinnsats for gutter i sårbare stater.

20.

https://www.regjeringen.no/contentassets/e4c3cfd7e4d4458fa8d3d2bb1e43bcbb/plattform.pdf

21.

Utenriksminister Børge Brende lansert i februar 2016 en styrket innsats på yrkesopplæring i samarbeid med privat næringsliv gjennom en søknadsbasert støtteordning med en ramme på inntil 500 mill. NOK over fem år.

Til toppen
Til dokumentets forside