2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Gjeldssituasjonen i norske hushold
Norske husholdninger har gjennomgående svært høy gjeldsbelastning. Hovedårsaken til dette er de høye boligprisene og nødvendigheten av å oppta store boliglån, men nordmenn har også mye annen gjeld. Samlet utgjorde gjelden i husholdene over 3 000 mrd. kroner ved utgangen av 2015, eller gjennomsnittlig mer enn to ganger disponibel årsinntekt. Samtidig øker gjelden relativt raskt. Denne situasjonen trekkes av mange frem som en betydelig risiko i det norske finanssystemet. Både Finanstilsynet og Norges Bank, samt internasjonale organisasjoner som IMF og OECD har uttrykt bekymring for gjeldssituasjonen i norske hushold. Nærmere 80 prosent av gjelden er boliglån. Resten utgjøres av blant annet studiegjeld og annen gjeld. Om lag 3 prosent er usikret forbrukskreditt. Slik gjeld utgjorde ved utgangen av 2016 anslagsvis 90 mrd. kroner. Veksten i forbrukskreditt er imidlertid vesentlig høyere enn for annen gjeld. Ved utløpet av 2015 var årsveksten på om lag 10,7 prosent. Ved utgangen av tredje kvartal 2016 var veksten kommet opp i 13,2 prosent (tall fra Finanstilsynet). Dette utgjør nærmere 10 mrd. kroner årlig. Det kommer stadig nye tilbydere av forbrukskreditt på markedet, noe som kan bidra til økt markedsføring og ytterligere gjeldsvekst.
2.2 Usikret forbrukskreditt som årsak til gjeldsproblemer
Mye tyder på at forbrukskreditt spiller en stadig større rolle som årsaksfaktor bak gjeldsproblemene i private hushold. Tapsanslaget for finansforetakene samlet sett er relativt lavt, for tiden (2017) ca. 1,3 prosent pr. år av samlet utestående forbrukskreditt. I absolutte tall utgjør dette likevel betydelige beløp. Mye tyder på at en vesentlig del av dette tapet blir avskrevet i forbindelse med gjeldsordningssaker. Ifølge en undersøkelse fra SIFO fra 2011 av gjeldsordningssaker i Oslo, utgjorde forbrukskreditter en andel på 40 prosent av totalgjelden, eller gjennomsnittlig ca. kr. 385 000 pr sak. I 2011 fikk over 2 500 personer frivillig eller tvungen gjeldsordning på landsbasis. Ved at både hovedstolen og det meste av rentekravet går tapt i de fleste gjeldsordningssakene, blir tallet for samlede avskrivinger av forbruksgjeld nærmere én mrd. kroner årlig. Forbrukskreditt er også en vesentlig årsak til at det søkes om gjeldsordning. Samme undersøkelse viser at en andel på 32 prosent av gjeldsordningsskyldnerne oppgir forbrukskreditt som hovedårsak til gjeldsproblemene.
2.3 Kredittopplysningsvirksomhet
2.3.1 Rettslig grunnlag for virksomheten
Kredittopplysningsvirksomhet innebærer behandling av personopplysninger som faller inn under personopplysningsloven. Med hjemmel i personopplysningsloven § 3 fjerde ledd er det gitt forskrift med nærmere bestemmelser om behandling av personopplysninger som ledd i kredittopplysningsvirksomhet, blant annet om hvilke typer opplysninger som kan behandles, hvilke kilder personopplysninger kan hentes fra, hvem kredittopplysninger kan utleveres til og hvordan utleveringen kan skje, jf. forskrift 15. desember 2000 nr. 1265 om behandling av personopplysninger (personopplysningsforskriften).
Regler om kredittopplysningsvirksomhet er gitt i forskriften kapittel 4. Kredittopplysning er definert som «meddelelser som belyser kredittverdighet eller økonomisk vederheftighet», jf. forskriften § 4-2. Personopplysningsforskriften angir ikke nærmere hvilke typer opplysninger som er kredittopplysninger, utover at det i § 4-2 annet ledd avgrenses mot virksomheter som ikke regnes som kredittopplysningsvirksomhet. Opplysninger om enkeltpersoners utestående kreditt eller kredittramme vil etter definisjonen være å anse som kredittopplysninger. Foretak som skal drive kredittopplysningsvirksomhet, jf. forskriften § 4-5 og personopplysningsloven §§ 34 og 35, må ha en egen konsesjon for dette. Konsesjonsmyndighet er Datatilsynet, som i gjeldende konsesjon fra 2012 oppstiller en rekke krav til kredittopplysningsforetak. Per i dag (2017) er det fire foretak som kredittvurderer privatpersoner. I tillegg er det flere foretak som driver kredittvurdering av næringsdrivende. Konsesjonen fra 2012 likestiller enkeltpersoner og enkeltpersonsforetak som ikke er registrert i foretaksregisteret.
2.3.2 Hvilke opplysninger kredittopplysningsforetak i dag kan registrere om enkeltpersoner
Konsesjonsvilkårene fra Datatilsynet inneholder en uttømmende liste over hvilke opplysninger kredittopplysningsforetak kan registrere. Opplysninger om enkeltpersoners gjeld omfattes ikke av konsesjonen, og kan derfor i dag ikke benyttes i kredittopplysningsvirksomhet.
I dag kan kredittopplysningsforetakene registrere flere typer opplysninger om næringsdrivende og enkeltpersoner. Dette gjelder for det første opplysning om navn og/eller firmanavn, kontaktopplysninger, fødselsnummer, organisasjonsnummer, bransjekode, offentlig tilgjengelige grunndata om enheten innhentet fra Brønnøysundregistrene, antall ansatte og foretakets status. I tillegg kan kredittopplysningsforetak for enkeltpersoner samle inn opplysninger fra offentlige tilgjengelige kilder. Dette er opplysning om tvangsforretninger i fast eiendom eller løsøre, frivillige heftelser i fast eiendom og løsøre, utlagt ligning, rettskraftige dommer (ikke straffedommer), opplysninger om utleggstrekk, opplysninger om «intet til utlegg», registrert gjeldsordning, konkurs- og akkordopplysninger, konkurskarantene, næringsinteresser, åpning av gjeldsforhandling og opplysning om at en person er fratatt sin rettslige handleevne. Fra kilder som ikke er offentlig tilgjengelige kan kredittopplysningsforetakenes registre også inneholde opplysning om enkeltpersoners betalingsanmerkning, risikoprofil og frivilling registrering av sperre mot kredittvurdering. Det kan også registreres inkassoopplysninger. Med mindre det foreligger brudd på en nedbetalingsavtale med inkassatoren, kan inkassoopplysninger om privatpersoner imidlertid ikke brukes i kredittopplysningsvirksomhet før én måned etter at inkassator har sendt stevning eller begjæring om andre rettslige skritt i saken. Selve nedbetalingsavtalen kan dermed ikke registreres og brukes i kredittopplysning. Registrering av såkalt «rullerende inkasso» er heller ikke tillatt. Rullerende inkasso vil si at en og samme fordring blir gjenopptatt for å unngå foreldelse. Kravet behøver imidlertid ikke være sendt til en ekstern inkassator for at det skal kunne brukes i kredittopplysning.
Det er også presisert at noen typer opplysninger om enkeltpersoner ikke kan benyttes i kredittopplysningsvirksomhet. Det kan ifølge konsesjonen ikke gis kredittopplysning om enkeltpersoners omtvistede fordringer. Skyldnerens subjektive forståelse av situasjonen skal legges til grunn ved vurdering av om en fordring er å regne som omtvistet, men en fordring vil blant annet ikke lenger regnes som omtvistet hvis det foreligger en rettskraftig avgjørelse i saken. Sensitive opplysninger kan heller ikke benyttes. Dette er blant annet opplysninger om rasemessig eller etnisk bakgrunn, at en person har vært mistenkt, siktet, tiltalt eller dømt for en straffbar handling, helseforhold, seksuelle forhold samt medlemskap i fagforeninger.
I konsesjonen fra Datatilsynet er det gitt regler om hvem kredittopplysningsforetakene kan hente opplysninger fra. Opplysninger kan innhentes fra inkassobyråer og andre som driver virksomhet i henhold til inkassoloven, Norsk Eiendomsinformasjon og Statens Kartverk, Brønnøysundregistrene, Norsk Lysingsblad, Statistisk sentralbyrå, Folkeregisteret, Skattedirektoratet, domstolene, andre kredittopplysningsforetak, media, den registrerte selv, teleselskaper og offentlige tilbydere av kontaktinformasjon. Opplysninger om konkurs, akkord og gjeldsforhandlinger kan kun hentes fra Brønnøysundregistrene og Norsk Lysingsblad.
2.3.3 Tilgang til opplysninger fra kredittopplysningsforetak
Kredittopplysning skal bare gis «til den som har saklig behov for den», jf. personopplysningsforskriften § 4-3 første ledd. Et kredittopplysningsforetak må altså foreta en vurdering av hver enkelt henvendelse. Det er imidlertid tilstrekkelig at det som bestilleren opplyser, fremstår som en saklig grunn. Foretaket plikter ikke å foreta noen undersøkelser for å bringe på det rene om opplysningene er riktige. Saklig grunn har den som er eller regner med å komme i en eller annen form for kreditorposisjon overfor den omspurte. Innhenting av kredittopplysninger er først og fremst aktuelt ved tildeling av lån og kreditter, for eksempel boliglån eller kredittkort, men kan også forekomme i en rekke andre situasjoner, for eksempel utleie av bolig, avtale om telefonabonnement, søknad om jobb hvor det er av betydning at søkeren er solvent osv. Datatilsynet peker på at det som hovedregel må foreligge en kredittsituasjon. Et typisk eksempel er en teleoperatør som yter telefonitjenester til en abonnent, og der vedkommende betaler etter at tjenesten er levert. Datatilsynet nevner også at det kan tenkes tilfeller der man har et saklig behov for å få utlevert kredittopplysninger til tross for at det ikke skal ytes kreditt. En bedrift kan for eksempel ha et saklig behov når det gjelder aktuelle søkere på stillinger med et betydelig økonomiansvar, men man har ikke behov for kredittvurdering av kandidatene for enhver stilling med ansvar for økonomi. Et kredittelement i en sak er altså verken helt nødvendig eller tilstrekkelig for å foreta en kredittopplysning. Det avgjørende er om det foreligger saklig behov for å innhente opplysningene. I henhold til lovforarbeidene skal dette kriteriet tolkes «romslig.»
2.3.4 Kredittvurdering ved bruk av kredittscore
Ved søknader om usikret forbrukskreditt skjer kredittvurderingen ofte automatisk eller delvis automatisk, ved hjelp av elektroniske beslutningssystemer (forenkelt kredittvurdering). Finansforetak og kredittopplysningsforetak benytter dataprogrammer som etter en sammenstilling av tilgjengelige opplysninger foretar en automatisk vurdering av søkerens evne og vilje til å betjene gjelden. De opplysningene som er tilgjengelige er først og fremst informasjon fra kredittsøkerens søknadsskjema, ligningsdata, herunder inntekts- og formuesforhold, eventuell betalingshistorikk hos det aktuelle finansforetaket og informasjon om betalingsanmerkninger fra et kredittopplysningsforetak. Finansforetakene vil ikke nødvendigvis ha samme informasjonsgrunnlag siden opplysninger om gjeld som en kredittsøker har hos andre finansforetak, er underlagt taushetsplikt. Det er en forutsetning for kredittyters kredittvurdering at kredittsøker opplyser om sine gjeldsforhold. Det kan også forekomme tilfeller hvor kredittsøkeren ikke har oversikt over sine gjeldsforhold, eller unnlater å oppgi riktige opplysninger. I enkelte sammenhenger etterspørres ikke gjeldsopplysninger i forbindelse med en kredittvurdering. Finansieringsselskapenes Forening har opplyst at kredittsøker vanligvis ikke blir bedt om å oppgi gjeld ved søknad om kredittkort, men at det ved søknad om forbrukslån er slik at lånesøker systematisk blir bedt om å oppgi gjeld.
2.4 Kredittvurdering og betydningen av forbrukskreditter
2.4.1 Innledning
En viktig årsak til at forbruksgjelden kan bli for høy for enkelte, er at kredittyter ikke har mulighet til å skaffe seg en ajourført oversikt over søkernes samlede gjeldsbyrde ved vurdering av en kredittsøknad. Gjeldende rett gir verken adgang til å innhente eller verifisere opplysninger om gjeld på søknadstidspunktet annet enn fra kunden selv, eventuelt etter samtykke fra denne. I tilfeller hvor kredittvurderingen kun baseres på automatisk søk i tilgjengelige registre (kredittscore), eller søkeren ikke gir fullstendig informasjon om sine gjeldsforhold, kan kreditt derfor bli innvilget til søkere som har mye gjeld fra før. Den samlede gjeldsbelastningen for den enkelte kan på denne måten bli svært høy. Erfaringer med gjeldsordningsloven viser at enkelte kan oppta svært mye forbrukskreditt i løpet av kort tid.
2.4.2 Gjeldende kredittvurderingspraksis
Ved søknad om større lån og kreditter, for eksempel boliglån, innhentes det betydelig informasjon om lånesøker, og kredittvurderingen er gjennomgående grundig. Slik departementet ser det, synes denne delen av dagens kredittvurderingspraksis å fungere tilfredsstillende. Det er svært lite mislighold og tap på boliglån, og bare om lag 1 prosent av alle inkassosaker gjelder slike lån. Når det gjelder forbrukskreditter er situasjonen vesentlig annerledes. Store deler av denne kreditten innvilges etter en forenklet kredittvurdering hvor det ikke innhentes detaljerte opplysninger om søkernes økonomiske situasjon. Kredittyter tar således en bevisst og nøye kalkulert risiko ved kredittgivningen, og denne risiko søkes avspeilet i prisen på låneproduktene. Enkelte låneprodukter er derfor svært dyre, og markedsføres ofte mot antatt betalingssvake forbrukere. Etter departementets syn er deler av denne praksisen uheldig, ved at kreditt blir gitt til personer som får økonomiske problemer på grunn av lånopptaket. Det synes åpenbart at kredittvurdering uten at det innhentes opplysninger fra låntaker om eksisterende gjeld, når slike opplysninger heller ikke inngår i kredittscoren, lett vil bli mangelfull. I tillegg åpner denne praksisen for kredittbedrageri, for eksempel ved at personer som vet at de er betalingsudyktige også kan oppta lån. Mangelfull eller sviktende kredittvurdering synes også å være en viktig grunn til at forbrukskreditter misligholdes i større omfang enn annen gjeld. I følge Finanstilsynet dreier om lag 9 prosent av løpende inkassosaker seg om forbrukskreditt, noe som utgjør over 400 000 saker (Finansielt utsyn, 2016).
2.4.3 Betydningen av gjeldsopplysninger i kredittvurdering
Dersom opplysninger om forbrukskreditter gjøres tilgjengelig for kredittyterne, vil dette på flere måter kunne få betydning for vurderingen av hvem som skal innvilges kreditt.
For det første vil finansforetakene kunne innta gjeldsopplysninger i sine kredittpolitikkregler (policy), noe som vil gjøre de automatiserte kredittvurderingene bedre. For det andre vil gjeldsopplysningene etter noe tid kunne danne grunnlag for en mer presis beregning av kredittscore hos kredittopplysningsforetakene, og for det tredje vil gjeldsopplysninger kunne innhentes direkte i forbindelse med manuell kredittvurdering, herunder for verifisering av kundens egne opplysninger om sine gjeldsforpliktelser.
Tilgjengeliggjøring av gjeldsopplysninger vil kunne få umiddelbar effekt også på automatisert kredittvurdering dersom gjeldsopplysninger innarbeides i den enkelte kredittyters kredittpolitikk. Det vises her til Finans Norges høringsuttalelse, hvor det pekes på at dette vil kunne være en effektiv måte å bruke gjeldsopplysningene på. Men tilgjengelighet av gjeldsopplysninger medfører også at det på sikt kan bygges opp scoremodeller som vektes slik at jo mer forbrukskreditt søkeren har, jo lavere vil kredittscoren bli. Vektingen, som selskapene selv velger innretningen på, kan utformes på bakgrunn av erfaringer om hvordan forbruksgjeld påvirker sannsynligheten for fremtidig mislighold. Hvor lav scoren vil bli for ulike nivåer av forbruksgjeld, vil foruten selve innretningen av modellen, dermed avhenge av de øvrige faktorene og den innbyrdes vektingen av disse. Hvorvidt og i hvilken utstrekning reduksjon i kredittscore som følge av forbruksgjeld vil påvirke långivningen vil avhenge av det enkelte foretaks kredittpolitikk. Bruken av gjeldsopplysninger i kredittscoremodeller vil først og fremst medføre at beregningen, vil bli mer presis, og i en del tilfeller vil opplysningene kunne bli direkte utslagsgivende for om kredittsøknaden i det hele tatt skal innvilges, eller hvor mye kreditt som skal innvilges.
Gjeldsopplysninger vil dermed ha betydning både for søknader hvor søkeren ikke har full oversikt over sine gjeldsforpliktelser, hvor søkeren bevisst unnlater å opplyse om disse, samt for de typer kreditter hvor gjeldsopplysninger i dag ikke etterspørres.
Mulighet for å innta forbrukskreditt i scoremodeller eller i kredittpolitikkregler vil imidlertid ikke gjøre det mulig å fastlegge den enkelte lånsøkers konkrete betalingsevne noe nærmere. Dette er bare mulig å oppnå ved hjelp av manuell behandling av hver enkelt kredittsøknad, eller ved bruk av en svært omfattende beregningsmodell med tilgang til alle typer gjeld og alle øvrige utgifter. Slik kredittindustrien i dag er organisert, er trolig begge disse alternativene urealistiske. På denne bakgrunn synes det klart at det ikke vil være tilstrekkelig for å oppnå den ønskede effekt at gjeldsopplysningen kun brukes til å påvirke resultatet av en kredittscore. Det må også være mulig for lånegivere å finne ut av (eventuelt verifisere) gjeldens nøyaktige størrelse, og de betjeningsutgifter den medfører, ved direkte oppslag/spørring hos et gjeldsinformasjonsforetak. Dette vil være svært sentralt ved vurdering av større lån og kreditter, idet kredittyter må kjenne søkerens samlede utgiftsnivå for å kunne ha en kvalifisert formening om vedkommendes evne til å betjene gjeld. Dette har også betydning for plikten til å fraråde lånopptak i henhold til finansavtaleloven. Forsvarlig kredittvurdering krever at det settes opp et budsjett for låntakeren, som viser om vedkommende har tilstrekkelige midler til å dekke nødvendige utgifter også etter låneopptaket. For å oppnå dette må det sørges for at de aktuelle kredittyterne også kan få direkte informasjon om den enkeltes gjeldssituasjon, og ikke bare indirekte, gjennom en kredittscore hvor gjeldsinformasjon inngår i beregningsgrunnlaget. Dermed kan også det enkelte finansforetak sette en grense for hvor stor forbrukskreditten kan være hos den enkelte kredittsøker.
Det vil som nevnt være opp til den enkelte kredittyter å vurdere hvilken vekt som skal legges på gjeldsopplysningene ved kredittvurderingen, både i det enkelte tilfelle og i sine generelle kredittpolitikkregler. For foretak som aksepterer høy risiko, er det ikke gitt at forbruksgjeld vil bli tatt hensyn til overhodet. Dette er det eksempler på blant annet fra Sverige, hvor enkelte foretak tar så høy risiko at de ikke ser noe poeng i å konsultere gjeldsregisteret («Upplysningscentralen»). Dette gjelder typisk de foretak som tilbyr svært dyre smålån. På bakgrunn av det forsvarlighetskrav som oppstilles til kredittvurderingen, herunder plikten til å avslå eller fraråde visse lånopptak, vil det imidlertid kunne være ansvarsbetingende dersom gjeldsopplysninger ikke hentes inn, eller det ikke legges tilstrekkelig vekt på dem. Det vises også til plikten til å konsultere relevant database etter finansavtaleloven § 46 b første ledd.
Enkelte privatpersoner tar i dag opp store mengder forbrukskreditter som de forstår at det ikke vil være mulig å tilbakebetale. Dette påfører finansforetakene store tap, samtidig som det kan medføre straffeansvar for den som tar opp kreditten. Dersom det etableres et system for gjeldsinformasjon slik som foreslått, vil det bli vesentlig vanskeligere å samle opp mye forbrukskreditt i løpet av kort tid på denne måten, og de nevnte problemene vil i stor grad kunne forebygges. Ordningen vil dermed kunne motvirke økonomisk bedrageri og være til hjelp for personer som har vansker med økonomisk styring. Dette er en stor gruppe ifølge organisasjonen Actis, som i sin høringsuttalelse viser til at omkring 100 000 personer har en risikabel spill-adferd. Gjeldsinformasjon vil også kunne motvirke at privatpersoner blir påført låneforpliktelser og annen gjeld etter ID-tyveri og vil dermed på flere måter kunne virke kriminalitetsforebyggende.
2.5 Høringen
Lovforslaget har vært på høring med frist 6. desember 2016. Departementet har mottatt 46 høringssvar, herunder 42 med merknader. Hovedinntrykket er at høringsinstansene er meget positive til opprettelsen av gjeldsregister, og på tvers av sektorene gir høringsinstansene uttrykk for at de ser behovet for tilgjengeliggjøring av gjeldsopplysninger til bruk i kredittvurdering. Det er kun én instans, Datatilsynet, som er negativ til forslaget. De fleste av høringsinstansene har merknader til valg av modell for organisering av gjeldsregistrene. Et stort flertall foretrekker et offentlig drevet register, og dessuten at det kun etableres ett register. Det er også bred enighet blant høringsinstansene om at flere typer kreditt burde inkluderes i gjeldsregistrene.
Følgende instanser stod på høringslisten:
Arbeids- og sosialdepartementet
Finansdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Nærings- og fiskeridepartementet
800GJELD
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Domstolsadministrasjonen
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Fylkesmennene
Handelshøyskolen BI
Husbanken
Høgskolen i Oslo og Akershus – Forskningsinstituttet SIFO
Juridisk fakultet, Universitetet i Bergen
Juridisk fakultet, Universitetet i Oslo
Juridisk fakultet, Universitetet i Tromsø
Juridisk rådgiving for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jusshjelpa i Nord-Norge
Konkursrådet
Namsfogden i Bergen
Namsfogden i Oslo
Namsfogden i Stavanger
Namsfogden i Trondheim
NAV Innkreving
Norges Bank
Norges Handelshøyskole
NOVA
Oslo byfogdembete
Politidirektoratet
Regelrådet
Skattedirektoratet
Statens Innkrevingssentral
Statens Lånekasse for utdanning
Statens pensjonskasse
Universitetet i Agder
ØKOKRIM
Kommunesektorens organisasjon – KS
Bisnode Norge AS
EVRY Norge AS
Experian AS
Finans Norge
Gjeldsoffer-Alliansen
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Lindorff
Nordax Finans AB
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn
Sparebankforeningen
Virke Inkasso
Følgende instanser har avgitt merknader:
Arbeids- og sosialdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Finanstilsynet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Fylkesmannen i Østfold
Husbanken
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Jussbuss
Jussformidlingen
Lånekassen
Namsfogden i Oslo
Namsfogden i Stavanger
Namsfogden i Trondheim
Norges Bank
Politidirektoratet
Skattedirektoratet
Statens pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Velferdsforskningsinstituttet NOVA
Vest politidistrikt
Øst politidistrikt
Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan
Bisnode Norge AS
Eiendom Norge – bransjeforeningen for norske eiendomsmeglingsforetak
Enter-Card
EVRY Norge AS
Experian AS
Finans Norge og Finansieringsselskapenes Forening
Gatejuristen
Gjeldsoffer-Alliansen
Huseiernes Landsforbund
Nordax Bank AB
Norges Eiendomsmeglerforbund
Schibsted Personal Finance AS
Spillavhengighet Norge
Tindevindu AS
Virke Inkasso
Følgende instanser hadde ingen merknader:
Domstoladministrasjonen
Konkursrådet
Lånekassen
Oslo byfogdembete