Prop. 88 L (2018–2019)

Endringar i opplæringslova, folkehøgskolelova, friskolelova m.m. (samleproposisjon)

Til innhaldsliste

5 Opplæring i kvensk i grunnskolen

5.1 Bakgrunnen for forslaget

Regjeringa la i januar 2018 fram Målrettet plan for kvensk språk 2017–2021. I planen står det blant anna at Kunnskapsdepartementet i løpet av 2018 vil sende på høyring ei lovendring som presiserer at elevar har rett til opplæring i kvensk eller finsk, jf. opplæringslova § 2-7.

Formålet med lovendringa er å presisere dei rettane denne elevgruppa har til å velje kvensk. Rettane går i dag fram av læreplanen i finsk som andrespråk. Lovendringa skal òg tydeleggjere at Noreg oppfyller dei forpliktingane som er pålagde gjennom internasjonale konvensjonar Noreg har slutta seg til. Det er særleg FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar artikkel 27, Europarådets rammekonvensjon om vern av nasjonale minoritetar og Den europeiske pakta for regions- eller minoritetsspråk som er relevante i denne samanhengen.

Kvener/norskfinnar er anerkjende som nasjonal minoritet i Noreg. Artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar frå 1966 slår fast at i dei statane der det finst etniske, religiøse eller språklege minoritetar, skal dei som tilhøyrer slike minoritetar, ikkje bli fråtekne retten til, saman med andre medlemmer av gruppa si, å dyrke sin eigen kultur, vedkjenne seg og praktisere religionen sin eller bruke språket sitt.

Noreg ratifiserte Europarådets rammekonvensjon om vern av nasjonale minoritetar (rammekonvensjonen) i 1999. Staten har med det forplikta seg til å leggje forholda til rette for at nasjonale minoritetar skal kunne bevare og vidareutvikle eigenarten sin, språka sine og kulturen sin. Prinsippa om formell og reell likestilling mellom nasjonale minoritetar og majoritetsbefolkninga står sentralt. Eit viktig prinsipp i rammekonvensjonen er dessutan at minoritetane skal kunne delta i det kulturelle, økonomiske og sosiale livet og i offentlege saker, særleg i saker som vedkjem dei.

Ministerrådet i Europarådet vedtok Den europeiske pakta for regions- eller minoritetsspråk (minoritetsspråkpakta) i 1992. Noreg ratifiserte minoritetsspråkpakta i 1993, og ho tok til å gjelde i 1998. Pakta forpliktar statane til å treffe konkrete tiltak for å bevare og fremje regional- og minoritetsspråk.

Regjeringa vedtok i 2005 at kvensk skal reknast som eit eige språk i Noreg, jf. kongeleg resolusjon 24. juni 2005 nr. 3511. Den fjerde norske rapporten om minoritetsspråkpakta frå 2008 gjorde det klart at kvensk er anerkjent som minoritetsspråk i Noreg og dermed er sikra vern etter minoritetsspråkpakta del 2. Del 2 i minoritetsspråkpakta fastset ei rekkje viktige formål og prinsipp som skal liggje til grunn for politikken, lovgivinga og praksisen i statane.

5.2 Gjeldande rett

Elevar med kvensk-finsk bakgrunn ved grunnskolar i Troms og Finnmark har i dag rett til opplæring i finsk på nærskolen sin, jf. opplæringslova § 2-7. Det er eit vilkår for retten at minst tre elevar på den same skolen, uavhengig av årskull, krev opplæring i finsk. Elevane har ikkje rett til å gå i eigen klasse, men dei har rett til opplæring i eigen klasse i desse timane. Klassen kan vere aldersblanda. Fram til åttande trinn er det foreldra til eleven som kan krevje opplæring i finsk, frå og med åttande trinn er det eleven sjølv som avgjer.

For å oppfylle retten gir ein opplæring etter læreplanen i finsk som andrespråk frå første til tiande trinn. Læreplanen har status som forskrift. Læreplanen i finsk som andrespråk omtaler både finsk og kvensk språk og kultur. Elevane vel sjølv om dei skal ha opplæring i finsk eller kvensk etter denne læreplanen.

Den sjuande norske rapporten om minoritetsspråkpakta samanfattar dagens praksis slik:

«Elever i grunnskolen i Troms og Finnmark har rett til opplæring etter læreplanen i finsk som andrespråk hvis minst tre elever med kvensk-finsk bakgrunn krever det. Regelen gir rett til opplæring på den skolen eleven går på. Det er et krav om tre elever totalt på den samme skolen, uavhengig av årskull. Det gis opplæring etter læreplanen i finsk som andrespråk fra første til tiende trinn. Elevene kan velge å få opplæringen på finsk eller kvensk. Læreplanen i finsk som andrespråk omtaler både finsk og kvensk språk og kultur.»

Dette er i samsvar med korleis fylkesmennene i Troms og Finnmark praktiserer regelverket.

Elevar som har rett til opplæring i kvensk eller finsk, har rett til alternative former for slik opplæring når opplæringa ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale ved skolen, jf. § 7-1 i forskrift til opplæringslova. Fjernundervisning, intensivundervisning eller særlege leirskoleopphald er døme på alternative former for opplæring.

5.3 Høyringsforslaget

Departementet foreslo i høyringa å endre § 2-7 i opplæringslova slik at føresegna slår fast retten til opplæring i kvensk. Læreplanen i finsk som andrespråk gir i dag elevar med kvensk-finsk bakgrunn høve til å velje opplæring i kvensk, mens føresegnene i opplæringslova i dag berre viser til finsk. Endringa vil derfor tydeleggjere at elevane har rett til å velje opplæring i kvensk.

Departementet påpeika at formålet med dei foreslåtte endringane er å tydeleggjere at Noreg oppfyller forpliktingane sine etter internasjonale konvensjonar, og å gi betre informasjon om rettane dei aktuelle elevane alt har etter dagens læreplanforskrift. Departementet meiner at ei tydeleggjering av retten til å velje kvensk kan gjere det lettare for elevar og foreldre å velje og krevje opplæring i kvensk.

Departementet påpeika det er avgjerande at det finst lærarkompetanse i kvensk for at retten skal vere reell, og viste til at det er treft ulike tiltak for å sikre rekruttering av lærarar som kan undervise i kvensk.

Departementet foreslo òg ei språkleg justering i tittelen på og ordlyden i opplæringslova § 2-7 for at denne skal vere i samsvar med dagens omgrepsbruk.

5.4 Høyringsfråsegner

18 høyringsinstansar har kommentert forslaget frå departementet om å slå fast retten til opplæring i kvensk i opplæringslova. Forslaget om å slå fast retten til kvensk i opplæringslova får støtte frå 16 høyringsinstansar, mens to høyringsinstansar (Nettverk for finsklærere i Sør-Varanger kommune og Kvensk institutt) kommenterer forslaget utan å ta stilling til det.

Desse høyringsinstansane har kommentert forslaget frå departementet:

  • Barneombodet

  • Noregs nasjonale institusjon for menneskerettar

  • Språkrådet

  • Utdanningsdirektoratet

  • Troms fylkeskommune

  • Trøndelag fylkeskommune

  • Sør-Varanger kommune

  • Tromsø kommune

  • FUG – Foreldreutvalet for grunnopplæringa

  • Fagmiljøet i kvensk og finsk v/Universitetet i Tromsø

  • Kainun institutti – Kvensk institutt

  • Kvænangen språksenter

  • LO

  • Nettverk for finsklærere i Sør-Varanger kommune

  • Norske Kveners Forbund – Ruijan Kveeniliitto

  • Redd Barna

  • Utdanningsforbundet

Om behovet for å presisere retten til opplæring i kvensk

Eit stort fleirtal av høyringsinstansane støttar forslaget frå departementet om å slå fast retten til opplæring i kvensk i opplæringslova § 2-7. Ingen av høyringsinstansane uttaler at dei er imot forslaget.

Noregs nasjonale institusjon for menneskerettar støttar forslaget og påpeikar at dette vil gi ei tydelegare implementering av Noreg sine forpliktingar etter FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar artikkel 27, Europarådets rammekonvensjon om vern av nasjonale minoritetar (rammekonvensjonen) og Den europeiske pakta for regions- eller minoritetsspråk (minoritetsspråkpakta).

Norske Kveners Forbund – Ruijan Kveeniliitto (NKF-RK) støttar forslaget og meiner den foreslåtte endringa er ei nødvendig tydeleggjering av retten. Sør-Varanger kommune støttar òg forslaget, og skriv at dei som skoleeigar er glade for at ein vil prioritere å styrkje kvensk språkopplæring i grunnskolen. Kommunen meiner det er viktig å sidestille finsk og kvensk ut frå eit perspektiv om kulturelt likeverd og for å «styrke identiteten og livskraften i det kvenske språksamfunnet». Kvænangen språksenter støttar forslaget og meiner det vil gjere det lettare for enkeltelevar i kvenske samfunn å få kvenskundervisning på skolar der det er elevar som har valt finskundervisning.

Nettverk for finsklærere i Sør-Varanger kommune er kritiske til endringane departementet har foreslått i tittelen på § 2-7. Slik lyder tittelen etter forslaget: «Språkopplæring for elevar med kvensk/norskfinsk bakgrunn». Dei meiner at opplæring i finsk/kvensk kultur er vel så viktig som språkopplæring, og synest det bør komme fram av teksten at opplæringa òg skal vere ein formidlar av kulturen. Redd Barna peikar i høyringsinnspelet sitt på at rettane til barn som tilhøyrer etniske, religiøse eller språklege minoritetar, i barnekonvensjonen art. 30 ikkje er avgrensa til å gjelde språk, men òg gjeld religion og kultur.

Om vilkåra for å krevje rett til opplæring i finsk eller kvensk

Fleire av høyringsinstansane meiner at ein må klargjere vilkåret om at minst tre elevar ved den same skolen må krevje opplæring i finsk eller kvensk for at retten skal kunne gjerast gjeldande. Nettverk for finsklærere i Sør-Varanger kommune er bekymra for at vilkåret i praksis vil innskrenke retten, ettersom departementet foreslår å skilje mellom «finsk eller kvensk» i føresegna. I dag får elevane tilbod om finsk som andrespråk når det er tre elevar som krev det. Dei fryktar ein situasjon der talet på elevar i kvart av faga blir avgjerande for om eleven får tilbod om faget eller ikkje.

Utdanningsdirektoratet meiner det er uklart om ein etter forslaget krev at minst tre elevar til saman vel anten finsk eller kvensk, eller om ein krev at minst tre elevar ønskjer kvart av språka, for at skoleeigaren må tilby slik opplæring. Sør-Varanger kommune meiner at dette må avklarast, slik at det ikkje blir eit minimumskrav at tre elevar vel det same språket for at opplæringa skal bli gitt.

Andre merknader frå høyringsinstansane

Fleire av høyringsinstansane har komme med nye forslag til endringar som ikkje har vore på høyring. Kvensk institutt, Språkrådet, Norske Kveners Forbund og Kvænangen språksenter meiner alle at retten til opplæring i kvensk eller finsk bør vere individuell og ikkje avgrensa av at tre elevar ønskjer slik opplæring. Norske Kveners Forbund meiner at dette er i tråd med den eksisterande praksisen fylkesmennene har for å tildele tilskot til opplæring i kvensk eller finsk.

Nokre høyringsinstansar meiner at retten til opplæring i kvensk bør gjelde i heile landet. Kvænangen språksenter viser til at dagens teknologi gjer det enklare å gi tilpassa undervisning også utanfor skolen der eleven går. Norske Kveners Forbund meiner òg at retten bør gjelde i heile landet, og uttaler at «en viktig begrunnelse for dette er regjeringens forpliktelser og ambisjoner for kvensk språk i Norge, og ønsket om å støtte alle kvenske barns rett til opplæring uavhengig av hvor i landet de bor». Sør-Varanger kommune meiner at dersom retten blir utvida til å gjelde heile landet, vil dette kunne stimulere barn som har foreldre med finsk/kvensk språkbakgrunn, til å starte ei begynnaropplæring i kvensk på same måte som i samisk.

Enkelte av høyringsinstansane set spørsmålsteikn ved kravet til kvensk/norskfinsk bakgrunn for at elevar skal ha rett til opplæring i kvensk eller finsk. Nettverk for finsklærere i Sør-Varanger kommune er bekymra for om dette inneber at elevar må dokumentere bakgrunnen sin for å få rett til slik opplæring. Nettverket er kritisk til korleis ein slik kontroll eventuelt skal gå for seg. Språkrådet meiner at alle som ønskjer kvensk eller finsk som andrespråk, skal kunne velje faget uavhengig av etnisk bakgrunn, og er i tillegg bekymra for at skoleeigarar vil krevje dokumentasjon på den etniske bakgrunnen til elevane. Dei meiner det bør presiserast at ein slik kontroll ikkje skal førekomme.

Fleire høyringsinstansar meiner at opplæring i kvensk språk bør bli ein rett også i vidaregåande skole. Kvensk institutt meiner at dette kan vere viktig for den vidare utdanninga til kvenske elevar, og viser til at elevar som har teke kvensk på vidaregåande skole, kan søkje om unntak frå kravet om generell studiekompetanse ved opptak til kvenskstudiet ved Universitetet i Tromsø. Også Språkrådet meiner undervisning i kvensk språk er noko ein bør tilby i vidaregåande skole, og presiserer at det er eit stort og aukande samfunnsbehov for kompetanse i kvensk språk.

5.5 Departementet sine vurderingar

5.5.1 Om retten til opplæring i finsk eller kvensk

Departementet foreslo i høyringa å endre § 2-7 i opplæringslova slik at føresegna slår fast retten til opplæring i kvensk, i tillegg til finsk. Eit stort fleirtal av høyringsinstansane støttar denne endringa.

Det er eit vilkår for retten til opplæring i finsk etter opplæringslova § 2-7 at minst tre elevar på den same skolen, uavhengig av årskull, krev slik opplæring. Nokre høyringsinstansar er bekymra for om denne retten i praksis vil bli innskrenka gjennom forslaget frå departementet om å inkludere kvensk i føresegna, dersom kommunane tolkar vilkåret slik at det må vere minst tre elevar i kvart av språka. Ved ei slik tolking vil til dømes ein skole der éin elev ønskjer opplæring i finsk og to elevar ønskjer opplæring i kvensk, ikkje ha plikt til å tilby elevane dette.

Departementet understrekar at vilkåret om at det må vere minst tre elevar som krev opplæring i finsk eller kvensk, inneber at det til saman må vere tre elevar som ønskjer slik opplæring. Dette er òg presisert i høyringsnotatet og er i tråd med gjeldande praksis. Forslaget vil derfor ikkje føre til ei innskrenking av retten til opplæring i finsk eller kvensk.

Nettverk for finsklærere i Sør-Varanger kommune og Redd Barna har i høyringsinnspela sine påpeika at opplæringa i kvensk og finsk òg bør inkludere opplæring i kvensk/norskfinsk kultur. Nettverket er kritisk til bruken av ordet «språkopplæring» i den foreslåtte endringa av tittelen på § 2-7.

Departementet er samd i at opplæringa i kvensk og finsk ikkje berre dreier seg om språkopplæring. Det nærmare innhaldet i faget er regulert i læreplanen. Dagens læreplan i finsk som andrespråk har eit eige hovudområde om Kultur, samfunn og litteratur, som dekkjer sentrale emne knytte til samfunnsliv, litteratur og andre kulturuttrykk blant den kvenske/norskfinske minoriteten i Noreg og i den finskspråklege verda. På bakgrunn av dette er den foreslåtte formuleringa i tittelen på § 2-7 («språkopplæring») noko snever. Departementet foreslår derfor å endre tittelen til «Kvensk- eller finskopplæring for elevar med kvensk/norskfinsk bakgrunn». Dette inneber ingen endringar i krava til innhaldet i opplæringa i finsk eller kvensk som er fastsette i læreplanen.

5.5.2 Om andre merknader frå høyringsinstansane

Fleire av høyringsinstansane meiner at omfanget av retten bør utvidast, slik at retten til opplæring i kvensk eller finsk i grunnskolen blir individuell, og ikkje avgrensa av at tre elevar ved den same skolen ønskjer slik opplæring. Dei same høyringsinstansane meiner òg at retten bør gjelde i heile landet.

Departementet påpeikar at det ikkje er foreslått å endre omfanget av retten i forslaget som har vore på høyring, men å vidareføre gjeldande praksis. Å utvide retten til opplæring i kvensk er heller ikkje foreslått som tiltak i Målrettet plan for kvensk språk 2017–2021. Det er svært uheldig å fremje lovendringar som ikkje har vore på høyring. Dette gjeld òg for høyringsinnspela om at det bør innførast ein rett til opplæring i kvensk i vidaregåande skole.

Nettverk for finsklærere i Sør-Varanger kommune og Språkrådet er kritiske til om forslaget inneber at elevane må dokumentere den kvenske/norskfinske bakgrunnen sin for å få rett til opplæring. Departementet påpeikar at det ikkje er foreslått endringar i gjeldande rett eller praksis for dette. Slik føresegna lyder i dag, gjeld retten til opplæring i finsk som andrespråk elevar med «kvensk/finsk bakgrunn». Dette vilkåret har departementet ikkje foreslått å endre. Fylkesmennene i Troms og Finnmark har opplyst at ein i praksis ikkje krev dokumentasjon av bakgrunnen til elevane for at dei skal få opplæring i kvensk eller finsk. Dei kjenner heller ikkje til at skolar eller skoleeigarar har vurdert å nekte elevar opplæring i kvensk eller finsk som følgje av manglande kvensk/norskfinsk bakgrunn.

5.6 Departementet sitt forslag

Departementet foreslår å endre opplæringslova § 2-7 første ledd om finskopplæring for elevar med kvensk-finsk bakgrunn slik at føresegna sidestiller opplæring i kvensk med opplæring i finsk. I tillegg foreslår departementet å endre omgrepet «kvensk-finsk» til «kvensk/norskfinsk» for at føresegna skal vere i samsvar med dagens omgrepsbruk.

Til forsida av dokumentet