Prop. 9 L (2015–2016)

Endringer i helselovgivningen (Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten mv.)

Til innholdsfortegnelse

3 Ny organisering i den sentrale helseforvaltningen

3.1 Bakgrunn

Regjeringen vil legge til rette for ny organisering i den sentrale helseforvaltningen med sikte på iverksetting fra 1. januar 2016. Endringene ble omtalt i revidert nasjonalbudsjett, jf. Prop. 119 S (2014–2015) side 118 flg:

Organisering av den sentrale helseforvaltningen

Regjeringen vil legge til rette for ny organisering av den sentrale helseforvaltningen med sikte på iverksetting 1. januar 2016. Endringene inngår i regjeringens arbeid for å effektivisere offentlig sektor. Målet er en mer brukerorientert helseforvaltning. Samtidig vil reformen over tid skape grunnlag for effektivisering og en samlet reduksjon i kostnader. Ny virksomhetsstruktur rendyrker rollene til Helsedirektoratet og Nasjonalt folkehelseinstitutt innenfor forvaltning og kunnskapsproduksjon.
Helsedirektoratet får styrket sin rolle som forvaltningsorgan og gis et mer helhetlig ansvar for nasjonal helseberedskap. Statens strålevern innlemmes som en etat i Helsedirektoratet med egen direktør, budsjett og tildelingsbrev. Ny organisering for Strålevernet vil ivareta direktoratsoppgaver og styringsmuligheter for Utenriksdepartementet og Klima- og miljødepartementet. Autorisasjon og godkjenning av helsepersonell skal forbedres og bli mer helhetlig, og Statens autorisasjonskontor for helsepersonell innlemmes i Helsedirektoratet. Forvaltningsoppgaver og arbeid med kvalitetsutvikling i helsetjenesten som ligger i Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten, overføres til Helsedirektoratet.
Nasjonalt folkehelseinstitutt får et mer helhetlig ansvar for kunnskapsproduksjon og kunnskapsoppsummeringer på helseområdet. Faglig veiledning til helsetjenesten skal fortsatt inngå i Helsedirektoratets fagrolle. Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten, Statens institutt for rusmiddelforskning og sekretariatet for Vitenskapskomiteen for mattrygghet innlemmes i Folkehelseinstituttet. Den faglige uavhengigheten til sekretariatet og Vitenskapskomiteen for mattrygghet skal ivaretas gjennom etatsstyring, etablering av vedtekter og ved å sikre at sekretariatets ressurser er fullt ut disponible for vitenskapskomiteen. Samfunnsoppdraget til Folkehelseinstituttet utvides slik at det også omfatter kunnskapsproduksjon og kunnskapsoppsummeringer på helsetjenestefeltet. Samfunnsoppdraget skal ivareta det samfunnsvitenskapelige perspektivet innenfor rus – og rusmiddelforskning. Folkehelseinstituttet skal være kunnskapsstøtteorganisasjon for Helsedirektoratet.
Klagebehandlingen i helsesektoren samles i et større fagmiljø for å gi mer effektiv behandling og økt brukerorientering. Nasjonalt klageorgan for helsesektoren etableres som en ny etat bestående av sekretariatene for Pasientskadenemnda, Klagenemnda for behandling i utlandet, Preimplantasjonsdiagnostikknemnda og Statens helsepersonellnemnd. Relevante klagesaker som i dag behandles i Helsedirektoratet og Helfo, blir flyttet til det nye klageorganet. Det gjelder også relevante klagesaker som behandles i Helse- og omsorgsdepartementet.
Den nasjonale styringen av IKT i helsesektoren skal styrkes for å sikre økt gjennomføringskraft i digitalisering av sektoren. Det etableres et eget direktorat for IKT i helse- og omsorgssektoren. Direktoratet skal ha ansvar for gjennomføring og forvaltning av nasjonale IKT-prosjekter, herunder styring og koordinering av tiltak. Det nye direktoratet etableres med utgangspunkt i e-helsedivisjonen i Helsedirektoratet.
Regjeringen ønsker å legge til rette for mest mulig effektiv ressursbruk. Det vil derfor bli innført en modell for felles produksjon av administrative tjenester i den sentrale helseforvaltningen. Modell for dette vil bli utredet med sikte på trinnvis innføring fra 2016.
Forslag om budsjettmessige justeringer vil bli fremmet i Prop. 1 S (2015–2016). Lov- og forskriftsendringer knyttet til ny organisering vil bli sendt på høring.

Departementet viser også til Innst. 360 S (2014–2015), der flertallet i Stortingets finanskomité tar omtalen av omorganiseringen til orientering.

Regjeringen har også besluttet at Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten skal lokaliseres i Bergen. Etableringen i Bergen skal skje i løpet av en tre års overgangsperiode.

3.2 Behov for endringer i lov og forskrifter

Endringene i organiseringen av den sentrale helseforvaltningen krever at det gjøres noen lovendringer. Forslagene til lovendringer omtales nedenfor i punkt 3.3 til 3.6. I tillegg foreslår departementet i punkt 3.7 å endre Nasjonalt folkehelseinstitutts navn.

Endringer i forskrifter som følge av omorganiseringen vil bli fastsatt etter at Stortinget har behandlet lovforslagene i denne proposisjonen.

Noen av de organisatoriske endringene kan gjennomføres uten endringer i lov eller forskrifter. Det gjelder blant annet utvidelsen av samfunnsoppdraget til Nasjonalt folkehelseinstitutt og innlemmelsen av sekretariatet for Vitenskapskomiteen for mattrygghet i Nasjonalt folkehelseinstitutt. Sekretariatet er ikke tildelt oppgaver eller myndighet i lov eller forskrifter.

3.3 Innlemmelse av Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten i Nasjonalt folkehelseinstitutt

Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten (NAKS) skal innlemmes i Nasjonalt folkehelseinstitutt.

Etter spesialisthelsetjenesteloven § 3-3 mottar NAKS i dag meldinger fra spesialisthelsetjenesten om betydelig personskade på pasient som følge av ytelse av helsetjeneste eller ved at en pasient skader en annen. Det meldes også fra om hendelser som kunne ha ført til betydelig personskade. Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten behandler meldingene for å bygge opp og formidle kunnskap til helsepersonell, helsetjenesten, brukere, ansvarlige myndigheter og produsenter om tiltak som kan iverksettes for å forbedre pasientsikkerheten. Ved mistanke om alvorlig systemsvikt skal Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten varsle Statens helsetilsyn.

En melding til NAKS etter § 3-3 kan ikke i seg selv danne grunnlag for å innlede sak eller fatte vedtak om reaksjon overfor helsepersonell etter helsepersonelloven kapittel 11 eller for å begjære påtale etter helsepersonelloven § 67.

NAKS skal innlemmes i Nasjonalt folkehelseinstitutt. Videre skal instituttets rolle som kunnskapsprodusent i motsetning til myndighetsutøver rendyrkes. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet å overføre oppgavene etter spesialisthelsetjenesteloven § 3-3 fra NAKS til Helsedirektoratet. Dette innebærer å endre benevnelsen «Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten» til «Helsedirektoratet» i spesialisthelsetjenesteloven § 3-3, helsepersonelloven § 67a og helsetilsynsloven § 2.

Oslo universitetssykehus HF mener meldeordningen fortsatt må ha en fri og uavhengig faglig rolle, men at dette kanskje kan bli mer krevende når meldeenheten blir lagt til Helsedirektoratet.

Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten uttaler:

Helsedirektoratet drifter i dag flere meldeordninger. Den største forskjellen mellom Meldeordningen etter sphls § 3-3 og de meldeordningene som allerede ligger til Helsedirektoratet, er at Direktoratet – på bakgrunn av meldingene – kan fatte vedtak om å trekke virksomhetens godkjenning tilbake, se for eksempel blodforskriften § 2-1.
Ved overføringen av Meldeordningen til Helsedirektoratet må det derfor sikres at Meldeordningens integritet videreføres inn i ny organisasjon på en slik måte at det ikke svekker helsepersonellets tillit til at informasjon fra Meldeordningen ikke kan brukes til sanksjoner mot enkeltpersoner eller virksomheter. Kunnskapssenteret forutsetter at dette tas inn som en premiss i lovproposisjonen.

Etter blant annet helsepersonelloven § 67a og helsetilsynsloven § 2, kan en melding etter spesialisthelsetjenesteloven § 3-3 ikke i seg selv danne grunnlag for å innlede sak eller fatte vedtak om reaksjon overfor helsepersonell etter helsepersonelloven kapittel 11 eller for å begjære påtale etter helsepersonelloven § 67. Departementet anser dette for tilstrekkelig til å videreføre meldeordningens integritet slik dette er tatt opp av Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten. Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet.

3.4 Opprettelse av Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten

3.4.1 Samle sekretariater for klagenemnder – alminnelig verneting

Sekretariatene for Pasientskadenemnda, Klagenemnda for behandling i utlandet, Preimplantasjonsdiagnostikknemnda og Statens helsepersonellnemnd (inkl. Apotekklagenemnda) skal samles i en felles og samlokalisert ny etat – Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten. Samlingen av sekretariatene innebærer ingen endringer i de enkelte nemndenes oppgaver og uavhengige stilling.

Det nye klageorganet blir en etat under Helse- og omsorgsdepartementet. Departementet vil imidlertid ikke kunne instruere i faglige spørsmål når etaten opptrer i funksjonen som sekretariat for nemndene. I saker der klageorganet opptrer som sekretariat for en nemnd, vil det være underlagt den aktuelle nemndens faglige instruksjon.

Det følger av pasientskadeloven § 17 tredje ledd at saksforberedelsen for Pasientskadenemnda skal utføres av et eget sekretariat. Departementet foreslo i høringsnotatet å endre denne bestemmelsen slik at det fremgår av loven at Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten er sekretariat for Pasientklagenemnda.

Sekretariatsfunksjonen til Statens helsepersonellnemnd, Klagenemnda for behandling i utlandet og Preimplantasjonsdiagnostikknemnda er ikke særskilt lovregulert. Overføring av sekretariatsfunksjonen for disse nemndene til Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten krever derfor ikke lovendringer.

Ingen høringsinstanser har kommentert forslaget til endring i pasientskadeloven § 17. Departementet opprettholder forslaget.

Statens alminnelige verneting er Oslo, jf. tvisteloven § 4-4 fjerde ledd. I søksmål mot staten kan saksøker også velge å anlegge saken ved sitt alminnelige verneting, jf. tvisteloven § 4-5 åttende ledd. For fysiske personer er alminnelig verneting der vedkommende bor, jf. tvisteloven § 4-4 andre ledd. I erstatningssaker kan saksøker også velge å anlegge sak «på det sted skaden oppstod, eller der virkningen inntraff eller vil kunne inntre», jf. tvisteloven § 4-5 tredje ledd.

Fordi Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten skal ha sekretariatsfunksjon for Pasientskadenemnda, Statens helsepersonellnemnd, Klagenemnda for behandling i utlandet og Preimplantasjonsdiagnostikknemnda og lokaliseres i Bergen, foreslo departementet i høringsnotatet å flytte det alminnelige vernetinget for disse nemndene fra Oslo til Bergen. Saksøker vil fortsatt ha mulighet for å velge et annet verneting etter reglene i tvisteloven § 4-5.

I Prop. 125 L (2014–2015) har departementet konkludert at det ikke er nødvendig å regulere i helsepersonelloven, pasient- og brukerrettighetsloven og bioteknologiloven hvem som er rett saksøkt ved søksmål om gyldigheten av vedtak fattet av Statens helsepersonellnemnd, Klagenemnda for behandling i utlandet og Preimplantasjonsdiagnostikknemnda. Det følger allerede av bestemmelsen i tvisteloven § 1-5 at søksmål skal reises mot den myndighet som har truffet avgjørelsen i siste instans, se proposisjonen side 42. Proposisjonen er til behandling i Stortinget.

Når det i høringsnotatet ble foreslått særskilte regler om alminnelig verneting for staten i slike saker, fant departementet det likevel mest hensiktsmessig av pedagogiske og lovtekniske grunner, å ta med i forslaget til nye bestemmelser at søksmål skal rettes mot staten ved den aktuelle nemnden.

Bergen tingrett støtter forslaget om å flytte det alminnelige vernetinget til nemndene fra Oslo til Bergen.

Personskadeforbundet har heller ingen innvendinger til at det alminnelige vernetinget flyttes til Bergen.

Pasientskadenemnda peker på at det er avgjørende at Bergen tingrett har tilstrekkelig kapasitet og ressurser til å håndtere et stort antall pasientskadesaker.

Nemnda mener også at flytting av verneting kan få negative prosessøkonomiske konsekvenser for pasientene og uttaler:

Den største andelen av advokater som har spesialisert seg på personskaderett og pasientskaderett holder til i Oslo og omegn. Når advokaten skal reise og bo på hotell i forbindelse med rettsaker i Bergen, medfører dette økte sakskostnader. I dag velger mange pasienter som bor utenfor Oslo, å bruke advokater fra Oslo området og selv reise til Oslo i forbindelse med hovedforhandling, fordi dette er en billigere løsning.
Det er også av betydning ved gjennomføringen av rettsakene på pasientskaderettens område, at en stor andel av den medisinske kompetansen er å finne i det sentrale østlandsområde. Dette har både betydning for kostnadene ved bruk av medisinsk kompetanse som sakkyndige for domstolen, og for muligheten til å få sakkyndige til å påta seg oppdrag i rettsakene.

Pasientskadenemnda uttaler også at bestemmelsen om alminnelig verneting i Bergen ikke bør tre i kraft før 1. januar 2019, som er det tidspunkt flyttingen av Nasjonalt klageorgan for helsetjenester skal være fullført. Statens helsepersonellnemnd mener ikrafttredelsen bør utsettes til 1. januar 2018, når større deler av virksomheten kan forventes å være drevet fra Bergen.

Departmentet deler ikke Pasientskadenemndas bekymring for kapasiteten ved Bergen tingrett. Bergen tingrett støtter flyttingen av vernetinget og har ikke problematisert omfanget av nye erstatningssaker. Departementet mener det er naturlig at det alminnelige vernetinget er på samme sted som nemndenes sekretariat og opprettholder derfor forslaget fra høringsnotatet. Saksøkere kan dessuten også velge å anlegge sak ved sitt alminnelige verneting, som for fysiske personer er der vedkommende bor, jf. tvisteloven §§ 4-5 åttende ledd og 4-4 andre ledd. I erstatningssakene kan saksøker også velge å anlegge sak på det sted skaden oppstod, eller der virkningen inntraff eller vil kunne inntre, jf. tvisteloven § 4-5 tredje ledd.

Departementet er enig med Pasientskadenemnda og Statens helsepersonellnemnd i at det kan være hensiktsmessig å utsette ikrafttredelsen av den nye bestemmelsen i påvente av etablering i Bergen. Departementet foreslår derfor en hjemmel for Kongen til å bestemme senere ikrafttredelse for deler av lovendringene.

3.4.2 Ny klageinstans

I tillegg til funksjonen som sekretariat for nemndene, foreslo departementet i høringsnotatet at det nye klageorganet får myndighet som klageinstans i enkelte saker som i dag behandles av Helsedirektoratet, Helseøkonomiforvaltningen (HELFO) og Helse- og omsorgsdepartementet.

Departementet foreslo at Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten blir klageinstans for vedtak truffet av HELFO etter folketrygdloven kapittel 5 om stønad ved helsetjenester og tilhørende forskrifter. Endringen av klageinstans ble foreslått regulert i folketrygdloven §§ 21-11a og 21-12. Dette vil gjelde:

  • vedtak om stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling hos lege,

  • vedtak om stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling i private medisinske laboratorie- og røntgenvirksomheter,

  • vedtak om stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling hos tannlege og tannpleier for sykdom,

  • vedtak om stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling hos psykolog,

  • vedtak om stønad til dekning av utgifter til fysioterapi,

  • vedtak om stønad til dekning av utgifter til behandling hos kiropraktor,

  • vedtak om stønad til dekning av utgifter til undersøkelse og behandling for språk- og taledefekter hos logoped og audiopedagog,

  • vedtak om stønad til dekning av utgifter til behandling hos ortoptist,

  • vedtak om stønad til dekning av utgifter til jordmorhjelp,

  • vedtak om stønad til dekning av utgifter til viktige legemidler, jf. blåreseptforskriften,

  • vedtak om bidrag til visse helsetjenester, jf. forskrift 18. april 1997 nr. 332 om bidrag til visse helsetjenester og

  • vedtak om fastlønnstilskudd til kommuner, jf. forskrift 25. mai 2001 nr. 542 om fastlønnstilskudd til delvis dekning av kommunenes utgifter til fysioterapitjenesten § 3.

Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten ville, som Helse- og omsorgsdepartementets underliggende etat, også kunne få delegert myndighet som klageinstans i ytterligere saker. Dette kunne blant annet være aktuelt for saker der Helsedirektoratet i dag har fått delegert myndighet som klageinstans for vedtak fattet av helseforetak, jf. helseforetaksloven § 5.

Som klageinstans skulle klageorganet ha myndighet til å omgjøre vedtak etter reglene i forvaltningsloven, også når vedtaket ikke er påklaget. Det nye klageorganet skulle imidlertid ikke på andre måter ha instruksjonsmyndighet overfor førsteinstansene.

Departementet foreslo ikke at Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten skal behandle klager på vedtak om parts- og dokumentinnsyn etter forvaltningsloven og offentleglova. Slike klager bør følge de alminnelige reglene om at klager skal gå til nærmeste overordnede forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 28 og offentleglova § 32.

Helsedirektoratet peker på at HELFO også fatter vedtak etter bestemmelser som ikke er fastsatt i folketrygdloven kapittel 5:

Dette gjelder vedtak etter folketrygdlovens kapitler 21, 22 og 25. Behandling av klager som ikke direkte gjelder bestemmelser i folketrygdlovens kapittel 5 kan gjerne være tid- og ressurskrevende, som for eksempel ved klager på vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning (ftrl. § 25-6) og klage på vedtak om tilbakekreving etter feilaktig utbetaling (ftrl. §§ 22-15 og 22-15a). Andre eksempler på sakstyper HELFO i dag fatter klagevedtak i, men som ikke helt umiddelbart følger av saksbehandlingsansvaret for stønadsbestemmelsene i Ftrl. kapittel 5, er: Klage på vedtak angående godtgjørelse av utgifter til poliklinisk helsehjelp, Klage på vedtak om avslag som følge av uriktige/manglende opplysninger, Klage på vedtak om avkorting og avvisning av oppgjørskrav som ikke oppfyller vilkår fastsatt i lov og forskrift – § 22-2 og avtalen om direkte oppgjør, Klage på vedtak om avvisning av krav som er satt fram for sent etter § 22-13 og vedtak om avvisning av foreldet krav etter § 22-14.

Justisdepartementet tar opp behov for å avklare om klageorganet skal ha kompetanse til å fatte vedtak om dokumentinnsyn (partsinnsyn, innsyn etter offentleglova) og om dekning av saksomkostninger etter forvaltningsloven § 36, og om slike avgjørelser skal kunne påklages.

Departementet er enig med Helsedirektoratet i at Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten også bør behandle klage på vedtak fattet av HELFO etter folketrygdloven kapittel 21, 22 og 25. Dette gjelder vedtak om pålegg om å gi opplysninger, uttalelser og erklæringer (§§ 21-4 og 21-4a), om å nekte utbetaling ved direkte oppgjør (§ 22-2), om tilbakekreving av feilutbetalinger (§§ 22-15 og 22-15a) og om tap av retten til å praktisere for trygdens regning (§ 25-6). Departementet opprettholder for øvrig forslaget fra høringsnotatet.

Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten skal bare ha oppgaven som klageinstans og ikke være overordnet organ for førsteinstansene. Klageorganet skal ikke kunne instruere førsteinstansene.

Forvaltningsloven vil gjelde for virksomheten til Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten. Det eneste unntaket fra forvaltningsloven som foreslås er at overordnet organ ikke lenger skal være klageinstans for nærmere angitte enkeltvedtak. Klageinstans for disse enkeltvedtakene skal være Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten.

Klage på andre typer vedtak skal ikke behandles av det nye klageorganet; klageinstans blir i slike tilfeller overordnet organ. Dette gjelder blant annet førsteinstansenes vedtak om parts- og dokumentinnsyn og om sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. For eksempel skal klage på HELFOs vedtak om parts- og dokumentinnsyn og om sakskostnader behandles av Helsedirektoratet.

I en del tilfeller legger forvaltningsloven oppgaver og kompetanse til klageinstansen. Disse reglene vil også gjelde for Nasjonalt klageorgan for helsetjenesen når det opptrer som klageinstans. Foruten sentrale eksempler som forvaltningsloven § 34 om klageinstansens kompetanse, skal det nye organet også regnes som «klageinstans» etter blant annet § 35 om omgjøring, § 36 om sakskostnader og § 42 om utsatt iverksetting av vedtak.

I tilknytning til egen behandling av de enkelte klagesakene, vil det nye klageorganet ha kompetanse til å treffe vedtak om dokumentinnsyn etter forvaltningsloven og offentleglova og vedtak om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. Klager på slike vedtak behandles av Helse- og omsorgsdepartementet som nærmeste overordnede organ.

3.5 Statens strålevern – etat i Helsedirektoratet

Strålevernet skal organiseres som en etat i Helsedirektoratet. Strålevernet ivaretar i dag direktoratsoppgaver for Utenriksdepartementet og Klima- og miljødepartementet. Organisering som etat i Helsedirektoratet med egen direktør og eget budsjett og tildelingsbrev, vil ikke endre de øvrige departementenes styringsmulighet på eget saksområde.

Den nye organisatoriske løsningen innebærer at Strålevernet beholder forvaltnings- og tilsynsoppgavene som de har etter lov og forskrifter (atomenergiloven, strålevernloven og forurensningsloven). I høringsnotatet foreslo departementet å legge oppgavene i strålevernloven til Helsedirektoratet, som departementet så vil instruere til å organisere virksomheten slik at disse oppgavene utøves av Strålevernet som en etat i Helsedirektoratet. Strålevernet skulle treffe avgjørelsene med selvstendig avgjørelsesmyndighet og i eget navn.

Etter forslaget skulle Helse- og omsorgsdepartementet fortsette som klageorgan for Strålevernets vedtak både etter strålevernloven og atomenergiloven. Når Statens strålevern utøver myndighet etter forurensningsloven, ville Klima- og miljødepartementet være klageinstans.

Helsedirektoratet skulle ha instruksjonsrett overfor strålevernet på strålevernlovens område, men ikke på atomenergilovens område. Strålevernet skulle fortsatt være øverste faglige sikkerhetsmyndighet på atomenergilovens område, slik atomenergiloven § 10 fastsetter, direkte underlagt departementet. Dette området er nært knyttet til konsesjonssakene som besluttes av Kongen i Statsråd og som flere departementer har interesser i, og saksfeltet berører i stor grad andre områder enn helse. For å tydeliggjøre dette foreslo departementet i høringsnotatet en endring i atomenergiloven § 10.

Statens strålevern uttaler følgende om forslagene til endringer i strålevernloven:

Det er behov for å peke på bestemmelsen om klage i § 22.Ved å endre «Statens strålevern» til «Helsedirektoratet» i lovteksten vil det følge av bestemmelsens første ledd at Helsedepartementet vil være klageinstans for enkeltvedtak truffet av Helsedirektoratet. Ved en videre delegasjon av myndighet til å fatte enkeltvedtak fra direktoratet til Strålevernet vil normalt Helsedirektoratet som nærmeste overordnende instans være klageinstans jf. forvaltningsloven § 28 førte ledd. Av høringsnotatet fremgår det imidlertid at intensjonen er at HOD skal fortsette som klageorgan for Strålevernets vedtak etter strålevernloven. Det vil i så fall utgjøre et unntak fra forvaltningslovens hovedregel i § 28 om at klageinstansen er det organ som er nærmest overordnet det organ som har truffet vedtaket (underinstansen). Imidlertid vil endringene i § 22 annet ledd medføre at teksten vil lyde som følger; «Klage over enkeltvedtak som et annet statlig tilsynsorgan (les Strålevernet) enn Helsedirektoratet har truffet med hjemmel i lov eller i medhold av denne loven, avgjøres av det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet vedkommende tilsynsorgan».
Denne endringen i lovteksten vil kunne forstås slik at Helsedirektoratet, i motsetning til det departementet skriver i høringen, vil være klageinstans for Strålevernets vedtak. Den foreslåtte endringen vil imidlertid være i overenstemmelse med forvaltningslovens system og hovedregel.

Statens strålevern mener videre at forslaget til endringer i atomenergiloven kan forstås slik at det har en utilsiktet konsekvens som ikke vil være i tråd med våre internasjonale forpliktelser:

Vi antar at endringen som foreslås i atomenergiloven § 10 har til hensikt nettopp å tydeliggjøre at Strålevernet på dette området er underlagt departementet og ikke Helsedirektoratet. Slik bestemmelsen er formulert kan den imidlertid forstås slik at det kan skapes tvil om hvorvidt det ansvarlige departement (hhv Helse- og omsorgsdepartementet og Forsvarsdepartementet) kan overprøve Strålevernets faglige vurderinger og i realiteten vil være øverste faglige myndighet når det gjelder sikkerhetsspørsmål. Det vil bryte med det prinsippet som har vært lagt til grunn i loven og som har vært praktisert så langt, nemlig at Strålevernet har det øverste ansvaret for sikkerheten ved et atomanlegg og at departementet ikke overprøver eller instruerer Strålevernet med hensyn til faglige vurderinger i sikkerhetsspørsmål.
Det følger av § 10 at Strålevernet skal avgi innstilling om alle søknader om løyve og konsesjon (til hhv Helse- og omsorgsdepartementet og Forsvarsdepartementet), og at Strålevernet på eget initiativ skal treffe de tiltak som finnes påkrevd av sikkerhetsmessige grunner. Slik loven er formulert i dag er den i tråd med Norges internasjonale forpliktelser og Det internasjonale atomenergibyrået, IAEAs anbefalinger om krav til en uavhengig og kompetent forvaltnings- og tilsynsmyndighet på atomsikkerhetsområde.
Utnyttelse av atomenergi og bruk av radioaktive stoffer krever omfattende sikkerhetstiltak, og det er derfor utviklet en rekke internasjonale dokumenter på området, herunder både juridisk bindende konvensjoner, codes of conduct og tekniske anbefalinger. Norge har ratifisert flere konvensjoner på området. Det er særlig to konvensjoner som er av interesse. Disse er:
  • Convention on Nuclear Safety (CNS) fra 1994

  • Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management (JCSFRW) fra 1997.

Videre har Norge gitt sin tilslutning til Code of Conduct for the Safety of Research Reactors (IAEA 2006). Både konvensjonene, denne Code of Conduct, samt anbefalingene i IAEAs dokumenter gir klare føringer på organiseringen av myndigheten(e) innen atomsikkerhet.
Når det gjelder kravene til «Independent and Competent Regulatory Body» heter det bl.a. at «The regulatory body must possess clear legal authority, a high level of technical competence and adequate financial and human resources to conduct its responsibility».
Det skal innebære en organisering der tilsynsmyndigheten er fri for press fra andre myndigheter mht. økonomi og organisering. Spørsmålet om «independent regulatory body» er noe som det internasjonale samfunn er svært opptatt av i forbindelse med gjennomgangen av statenes overholdelse av disse konvensjonene på tilsynsmøtene i IAEA hvert tredje år.
Vi mener på denne bakgrunn at den foreslåtte endringen kan forstås slik at den har en utilsiktet konsekvens som ikke vil være i tråd med våre internasjonale forpliktelser.

Fagforeningene i Statens strålevern mener det er viktig å avklare en del forhold knyttet til organiseringen av Statens strålevern som en etat i Helsedirektoratet. De uttaler:

I dagens forvaltningssystem vil «etat i etaten» være et helt nytt begrep, slik vi ser det. Samtidig er det i tillegg til tildelingsbrevet sagt at Strålevernet skal etableres etter HELFO modellen – altså som en etat under Helsedirektoratet, jf. tildelingsbrev til Strålevernet og Helsedirektoratet datert mai 2015.
Statens strålevern skal fortsette å være en selvstendig etat samtidig som Helsedirektoratet skal ifølge høringsnotatet ha instruksjonsmyndighet etter strålevernloven. Dette bidrar til en vanskeligere myndighetsfordeling, styringsmodell og rolleforståelse mellom HOD, Helsedirektoratet og Statens strålevern.
Fagforeningene i Statens strålevern ser behov for en oppklaring av de forhold som tilsier hvem som blir klageinstans, instruksjonsmyndighet og hvilken rolleforståelse de enkelte etater skal ha.

Departementet opprettholder forslaget om å legge oppgavene etter strålevernloven til Helsedirektoratet. For å unngå tvil om hvilken instans som er klagemyndighet, foreslår departementet å endre strålevernloven § 22. Det skal uttrykkelig framgå av bestemmelsen at departementet avgjør klager over enkeltvedtak truffet av andre instanser enn kommuner.

Departementet opprettholder også forslaget om at Statens strålevern fortsatt skal være direkte underlagt departementet i saker etter atomenergiloven og at departementet skal være klageinstans ved klage på vedtak etter loven. For å unngå spørsmål om konflikt med våre internasjonale forpliktelser, viderefører departementet ikke forslaget til endring av ordlyden i atomenergiloven § 10.

Departementet foreslår imidlertid en ny bestemmelse i § 57a der det tydeliggjøres at departementet er klageinstans ved klage på Statens stråleverns vedtak etter atomenergiloven. Dette gjelder blant annet vedtak etter § 9 om tilbakekalling av konsesjon og løyve, § 11 andre ledd og fjerde ledd om godkjenning av igangsetting av atomanlegg og samtykke til prøvedrift av atomanlegg, § 12 om godkjenning av endringer i anleggs- og driftsforhold, § 13 om pålegg og stans av anlegg, § 14 om pålegg om adgang og utlevering av opplysninger og § 15 om godkjenning av sikringstiltak.

3.6 Myndighet innen skadedyrområdet

Nasjonalt folkehelseinstitutt har i dag myndighetsoppgaver innen skadedyrkontroll. Etter forskrift 21. desember 2000 nr. 1406 om skadedyrbekjempelse § 4-2 skal instituttet godkjenne skadedyrbekjempere og tilbakekalle godkjenning dersom vilkårene er bortfalt eller skadedyrbekjemperen anses uskikket til å utøve virksomheten. Etter § 5-7 i samme forskrift skal kommuner utstede nødvendig sertifikat for hygienekontroll på skip eller sertifikat for dispensasjon dersom dette er nødvendig etter forskrift 21. desember 2007 nr. 1573 om varsling av og tiltak ved alvorlige hendelser av betydning for internasjonal folkehelse § 21. Nasjonalt folkehelseinstitutt bestemmer hvilke kommuner som skal utstede sertifikatene.

Etter smittevernloven § 7-9 andre ledd skal instituttet gi bistand, råd, veiledning og informasjon til kommunale, fylkeskommunale og statlige institusjoner, helsepersonell og befolkningen om smittsomme sykdommer, smittevern og valg av smitteverntiltak blant annet i forbindelse med skadedyrbekjempelse.

For å rendyrke Nasjonalt folkehelseinstitutts rolle som kunnskapsprodusent i motsetning til myndighetsutøver, foreslo departementet i høringsnotatet å overføre disse oppgavene til Helsedirektoratet.

Steinkjer kommune mener det er ønskelig å forsatt ha myndigheten innen skadedyrkontroll under Nasjonalt folkehelseinstitutt. Kommunen viser til sammenhengen med smittevern.

Helse Sør-Øst RHF uttaler:

Helse Sør-Øst ser ingen tydelig begrunnelse for hvorfor en ønsker å flytte skadedyrbekjempelse fra FHI til Helsedirektoratet. Det kan synes som om eneste begrunnelsen er at Helsedirektoratet er foreslått ny rolle som godkjenningsmyndighet for skadedyrbekjempere.Vi foreslår en grundig vurdering av om det er hensiktsmessig, hvis det vil splitte arbeidet med vern mot smittsomme sykdommer på de ovenfor nevnte punktene.

Departementet mener en i utgangspunktet bør rendyrke skillet mellom funksjonene som myndighetsutøver og kunnskapsprodusent. Etter en ny vurdering, har departementet imidlertid kommet til at en slik rendyrking ikke er hensiktsmessig på skadedyrområdet. Det ville vært en uheldig deling av et lite og velfungerende fagmiljø dersom myndighetsutøvelsen skulle overføres til Helsedirektoratet. Departementet viderefører ikke forslaget i høringsnotatet.

3.7 Nytt navn på Nasjonalt folkehelseinstitutt

Nasjonalt folkehelseinstitutt ble etablert i 2002 som følge av en sammenslåing av flere mindre etater og enkeltavdelinger. Både instituttets ansatte, samarbeidspartnere og media tok med seg gamle navnevaner og forkortelser. I tillegg til Nasjonalt folkehelseinstitutt, Folkehelseinstituttet og FHI, brukes også noen andre varianter av navnet: Norsk folkehelseinstitutt, Folkehelsa, Folkehelsen og nfi. Forenkling og rydding i navnebruken aktualiseres i forbindelse med omorganisering av den sentrale helseforvaltningen.

Departementet foreslo i høringsnotatet å endre navnet til Folkehelseinstituttet, med FHI som forkortelse. Den engelske varianten blir som før; Norwegian Institute of Public Health (NIPH). Navnebyttet krever endringer i flere lover.

Ingen høringsinstanser har uttalt seg imot forslaget til endring av navn. Departementet foreslår derfor å endre instituttets navn i tråd med forslaget i høringsnotatet.

Departementet foreslår også å endre benevnelsen «Sosial- og helsedirektoratet» og «Sosial- og helsedirektoratets» til «Helsedirektoratet» og «Helsedirektoratets» i enkelte bestemmelser i smittevernloven. Ved en inkurie er dette ikke endret tidligere.

Til dokumentets forside