2 Bakgrunnen for lovforslagene

2.1 Overføring av oppgaver til kommunene i forbindelse med kommunereformen

Siden forrige kommunereform, for 50 år siden, har kommunene fått stadig flere oppgaver og mer ansvar, for eksempel innen helse- og omsorgstjenestene, opplæring, barnevern og på klima- og miljøområdet. Tjenestene kommunene skal yte til sine innbyggere har i løpet av de siste tiårene blitt mer komplekse og krever høy kompetanse.

Mange kommuner har utfordringer med å rekruttere og å holde på arbeidstakere med etterspurt kompetanse. Denne utfordringen vil bli enda større i årene som kommer. Det vil bli en økende konkurranse om kompetent arbeidskraft. Samtidig står kommunene overfor en demografisk utvikling som gir en økt andel eldre og færre i yrkesaktiv alder. Det vil forsterke utfordringene i mange kommuner. Befolkingen forventer flere og bedre tjenester. Økt privat kjøpekraft og velferd bidrar til at innbyggernes forventninger til kvaliteten på og omfanget av de kommunale tjenestene øker.

For å styrke kommunene gjennomfører regjeringen en kommunereform som skal gi større og sterkere velferdskommuner. Målet for reformen er å sikre gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, en mer helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og et styrket lokaldemokrati. Kommunereformen skal gi kommunestyrene økt innflytelse over forhold som er viktige for innbyggerne. Reformen skal gi sterkere kommuner med bedre kapasitet og kompetanse til å ivareta og videreutvikle velferdstilbudet til innbyggerne, og muligheter til å utvikle bærekraftige og gode lokalsamfunn. Det handler om å utvikle velferd og lokalt folkestyre i store og små lokalsamfunn til det beste for innbyggerne, næringslivet og lokalsamfunnet. Behovet og målene for kommunereformen er nærmere omtalt i en egen proposisjon om endringer i kommunestrukturen, som legges fram samtidig med denne proposisjonen.

Regjeringen vil overføre flere oppgaver til kommunene. Dette vil gi økt makt og myndighet, og dermed økt lokalt selvstyre. Flere oppgaver vil gi kommunene mulighet til å utvikle et mer helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud til innbyggerne, samtidig som det vil bidra til å skape større interesse for lokalpolitikken. Flere oppgaver vil styrke kommunene som viktige lokaldemokratiske organer for sine innbyggere.

2.1.1 Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fremmet 20. mars 2015 Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner. I meldingen foreslo regjeringen overføring av oppgaver til kommunene på en rekke områder i forbindelse med kommunereformen: Tannhelsetjenesten, rehabiliteringstjenester, arbeids- og utdanningsreiser, basishjelpemidler, idrettsfunksjonell godkjenning av svømmeanlegg, tilskudd til frivilligsentraler, tilskudd til etablering i egen bolig og den personrettede delen av tilskudd til tilpasning av bolig, vigsler utført av notarius publicus, kompetanse til å utføre notarialforretninger, forvaltningsansvar for deler av regelverket for jakt og fiske, enkelte oppgaver etter forurensningsloven, og tilskudd til nærings- og miljøtiltak i skogbruket, utvalgte kulturlandskap i jordbruket, verdensarvområdene og til tiltak i beiteområder. Videre ble det varslet at varig tilrettelagt arbeid i skjermet sektor og ordinær bedrift skal utredes med sikte på overføring, og at det kan iverksettes en forsøksordning der driftsansvaret for distriktspsykiatriske sentre (DPS) overføres til noen forsøkskommuner med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse.

Meldingen omtalte i tillegg en rekke andre prosesser som berører ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene: Oppgave- og finansieringsansvaret i barnevernet, familieverntjenesten, oppgaver på politiområdet, ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene for det offentlige vegnettet, stortingsmelding om primærhelsetjenesten, opptrappingsplaner for henholdsvis rusfeltet og rehabiliteringsfeltet, finansieringsansvaret for pasienttransport, reformarbeid knyttet til pleiepenger, hjelpestønad og omsorgslønn, forenkling av utmarksforvaltningen, utviklingsavtaler på planområdet, forenkling av plandelen i plan- og bygningsloven, konsesjonsbehandling av mikro-, mini- og småkraftverk, endringer i lov om motorferdsel i utmark og vassdrag- og vannscooterregelverket.

I meldingen ble det lagt til grunn at generalistkommunesystemet fortsatt skal være hovedmodell for kommunesektoren, og at nye oppgaver som hovedregel skal overføres til alle kommuner. Den viktigste begrunnelsen for dette er at generalistkommunesystemet bidrar til en oversiktlig offentlig forvaltning for innbyggerne, og mindre sektorisering og færre gråsoner. Meldingen åpnet likevel for å overføre enkelte nye oppgaver, som videregående opplæring og kollektivtransport, kun til de største kommunene. To forutsetninger ble lagt til grunn for overføring av oppgaver til de største kommunene. For det første må storkommunene være i stand til å løse oppgavene på en god måte, herunder inneha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse og utgjøre geografisk funksjonelle områder. For det andre må oppgaveløsningen i områdene utenfor storkommunene kunne håndteres på en måte som sikrer likeverdig løsning av oppgavene. Befolkningsgrunnlag og geografiske avstander vil være sentrale faktorer i den sammenheng. Meldingen åpnet ikke for at de største kommunene, som får en bredere oppgaveportefølje enn øvrige kommuner, kan utgjøre egne fylker.

Noen av oppgavene som ble omtalt i meldingen er basert på lover som gir visse grupper av innbyggere individuelle rettigheter til visse tjenester, eksempelvis tannhelsetjenesteloven. Regjeringen vil videreføre disse rettighetene når ansvaret overføres til kommunene.

Regjeringen vil redusere den statlige detaljstyringen, og har de siste årene arbeidet blant annet med innlemming av utvalgte øremerkede tilskudd. I meldingen ble det varslet at «Regjeringen har satt i gang et arbeid med en generell gjennomgang av den statlige styringen av kommunene, med sikte på redusert detaljstyring av større kommuner.» Ett av siktemålene er bedre koordinering og effektivisering av statlig tilsyn overfor kommunene. I meldingen omtalte departementet behovet for å innhente oppdatert kunnskapsgrunnlag om effekt og hensiktsmessighet av statlig tilsyn overfor kommunene. Det er også behov for å innhente opplysninger om omfang som grunnlag for å følge utviklingen over tid. Departementet har i perioden siden forrige stortingsmelding innhentet flere kartlegginger, som vil være en del av kunnskapsgrunnlaget for den varslede gjennomgangen av statlig tilsyn med kommunesektoren. Blant disse er Difi-notat 2015:03 Om fylkesmannens tilsyn med kommunepliktene – en kartlegging. Notatet viser at det ikke synes å være noen vesentlig endring i omfanget av tilsyn de siste ti årene. Difi-rapport 2016:5 Statens tilsyn med kommunene viser at tilsyn oppleves som nyttig, bidrar til læring og til bedre kommunale tjenester. Resultatet av gjennomgangen vil bli lagt fram for Stortinget i kommuneproposisjonen for 2018, sammen med en orientering om arbeidet med regjeringens satsingsområde 8 Levende lokaldemokrati.

2.1.2 Stortingets behandling av Meld. St. 14 (2014–2015)

Stortinget behandlet Meld. St. 14 (2014−2015) 9. juni 2015 på grunnlag av Innst. 333 S (2014−2015) Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomiteen om kommunereformen − nye oppgaver til større kommuner. Flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen sluttet seg til meldingens forslag om oppgaveoverføringer, med noen unntak: Ansvaret for videregående opplæring skal fortsatt ligge hos fylkeskommunen, mens arbeids- og utdanningsreiser og familievernet skal forbli et statlig ansvar. Flertallet ga sin tilslutning til at kollektivtransport kan overføres til store kommuner på de vilkår som skisseres i meldingen, forutsatt at det inngås et samarbeid/partnerskap med det øvrige fylket/regionen om å sikre et helhetlig kollektivtilbud i regionen.

I tillegg ba flertallet om at det må vurderes å øke det kommunale selvstyret innenfor skiltpolitikken, som i dag ligger hos Statens vegvesen, samt å øke det kommunale selvstyret innenfor fastsetting av skrivemåte og navn innenfor adresse- og skiltprosjekt. Flertallet ba også om at det vurderes å øke det kommunale ansvaret for finansiering av skoleskyss for grunnskoleelever. Flertallet ba videre regjeringen komme tilbake med forslag til en bedre samordning av den kommunale og den statlige delen av NAV. Flertallet mente også at kommunenes mulighet for å utvide selvkostområdet innenfor vann, avløp og renovasjon gjennom et mer helhetlig miljøgebyr bør utredes. Oppfølgingen av de ovennevnte oppgavene er omtalt i Prop. 123 S (2015–2016) Kommuneproposisjonen 2017, og omtales derfor ikke nærmere i denne proposisjonen.

Flertallet ba også om at oppgavene til et nytt regionalt folkevalgt nivå gjennomgås, og at det legges fram et forslag for Stortinget i en stortingsmelding våren 2016. Kommunal- og moderniseringsdepartementet la 6. april 2016 fram Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver. Departementet legger fram en egen proposisjon om regionalt folkevalgt nivå samtidig med denne proposisjonen.

Flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen støttet forslaget om at det skal utredes en hjemmel som avklarer hvordan man gjennom pålagt interkommunalt samarbeid skal sikre tjenestekvalitet og rettssikkerhet for innbyggerne i tilfeller der en kommune ikke kan ivareta dette ansvaret. Kommunal- og moderniseringsdepartementet arbeider med et forslag om en generell hjemmel i kommuneloven for å pålegge kommuner interkommunalt samarbeid, for de tilfeller der en kommune selv ikke er i stand til å utføre sine oppgaver på faglig forsvarlig måte. Formålet med bestemmelsen er å sikre kvalitet og likeverdighet i tjenestetilbudet til innbyggerne i hele landet. Vilkårene for å pålegge samarbeid skal være strenge, slik at samarbeid kun skal kunne pålegges i unntakstilfeller.

2.1.3 Andre saker

Kommunal- og moderniseringsdepartementet jobber også med andre saker som skal styrke kommunenes selvstyre. Her nevnes to sentrale tema som er i prosess nå.

For å styrke det kommunale selvstyret og bidra til et levende lokaldemokrati, mener regjeringen kommunene i større grad må få adgang til en uavhengig prøving av rettslige tvister med staten. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har derfor nylig fremmet en proposisjon for Stortinget med forslag om at kommuner i egenskap av offentlig organ skal kunne reise sak for domstolene mot staten om gyldigheten av statlige avgjørelser. I proposisjonen foreslås det også å redusere statlige klageinstansers adgang til å overprøve kommunenes utøvelse av det frie skjønnet. Statlige klageinstanser skal etter forslaget legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøvingen av kommunenes frie skjønn.

Etter gjeldende praksis kontrolleres kommunenes utkast til kommunevåpen av Arkivverket før det godkjennes av Kongen i statsråd. Som et ledd i arbeidet for styrket lokaldemokrati og enklere regelverk, foreslo Kommunal- og moderniseringsdepartementet i høringsnotat av 14. desember 2016 å oppheve denne statlige godkjenningsordningen og flytte ansvaret for å fastsette kommunevåpen til den enkelte kommune. I samme høring foreslo departementet å oppheve lov om flagging på kommunenes offentlige bygninger. Loven legger begrensninger for hvilke flagg kommunen kan flagge med. En oppheving av loven innebærer at det ikke lenger vil være noen krav om godkjenning av Kongen for å kunne benytte kommunevåpenet i et kommuneflagg, og at kommunene kan flagge med andre flagg og andre symboler enn kommunevåpenet.

2.2 Høringen

Som oppfølging av Stortingets behandling av Meld. St. 14 (2014–2015), sendte Kommunal- og moderniseringsdepartementet 1. juni 2016 ut et samlet høringsnotat om nye oppgaver til større kommuner. Frist for å avgi høringsuttalelser ble satt til 1. oktober 2016. Høringsnotatet inneholdt forslag til lov- og forskriftsendringer knyttet til følgende oppgaver:

• Vigsler som i dag gjøres av notarius publicus

• Andre oppgaver som er lagt til notarius publicus

• Vilt- og innlandsfiskforvaltning

• Enkelte oppgaver etter forurensningsloven

• Tilskudd til etablering i egen bolig og tilskudd til tilpasning av bolig

• Idrettsfunksjonell forhåndsgodkjenning av svømmeanlegg

• Nærings- og miljøtiltak i skogbruket

• Tilskudd til tiltak i beiteområder

• Kollektivtransport

Det ble bedt særskilt om høringsinstansenes innspill til disse forslagene.

Noen oppgaveendringer skal håndteres i andre løp enn i denne proposisjonen. Disse oppgaveendringene var nevnt i et eget kapittel i høringsnotatet til informasjon, men var ikke en del av selve høringen. Disse endringene følges opp i egne prosesser fastsatt av de enkelte departementene. De ble kun omtalt i høringsnotatet for å gi høringsinstansene et samlet bilde av hvilke oppgaver regjeringen tar sikte på å overføre til kommunesektoren.

Dette gjelder blant annet:

• Tannhelsetjenester

• Basishjelpemidler

• Oppgave- og finansieringsansvaret i barnevernet

• Oppgaver på rehabiliteringsområdet

• Tilskuddsordning under Landbruks- og matdepartementets område

• Konsesjonsbehandling av små vannkraftverk

• Enkelte oppgaver på politiområdet

Eventuelle høringsuttalelser knyttet til oppgaver som går i andre løp omtales ikke i denne proposisjonen, men håndteres i departementenes egne prosesser.

Høringsnotatet ble sendt på bred høring til mer enn 700 adressater. Følgende instanser fikk saken på høring:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

• Barneombudet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Direktoratet for forvaltning og IKT

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Domstoladministrasjonen

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Foreldreutvalget for grunnskolen

• Fylkesmennene

• Helsedirektoratet

• Helseforetakene

• Husbanken

• Innovasjon Norge

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, IMDi

• Konkurransetilsynet

• Landbruksdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsnemnda

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Mattilsynet

• Miljødirektoratet

• Norges Bank

• Regionale helseforetak

• Riksantikvaren

• Riksarkivet

• Skattedirektoratet

• Statens helsetilsyn

• Statens kartverk

• Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

• Statens seniorråd

• Statens vegvesen Vegdirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Sysselmannen på Svalbard

• Utdanningsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet

• Nord universitet

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet

• Riksrevisjonen

• Sametinget

• Sametingets ungdomspolitiske utvalg, SUPU

• Sivilombudsmannen

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Tingrettene

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Longyearbyen lokalstyre

• Den norske kirke

• Likestillingssenteret

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• ASVL – Arbeidsgiverforeningen for vekst- og attføringsbedrifter

• Bedriftsforbundet

• Delta

• Den norske legeforening

• Den norske Revisorforening

• Dommerforeningen

• Elevorganisasjonen

• Fagforbundet

• Fellesforbundet

• Fellesorganisasjonen (FO)

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon

• Innvandrernes Landsorganisasjon, INLO

• Juristforbundet

• Kollektivtrafikkforeningen

• KS

• KS Bedrift

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner

• Landssammenslutningen av vertskommuner

• Miljøstiftelsen Bellona

• MIRA-senteret

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Natur og ungdom

• Naturviterne

• NHO Service

• Norges Blindeforbund

• Norges Bondelag

• Norges handikapforbund

• Norges Idrettsforbund

• Norges jeger- og fiskerforbund

• Norges kommunerevisorforbund

• Norges naturvernforbund

• Norges skogeierforbund

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk Ergoterapeutforbund

• Norsk Forbund for utviklingshemmede

• Norsk forening for bolig- og byplanlegging

• Norsk friluftsliv

• Norsk Fysioterapeutforbund

• Norsk institutt for naturforskning

• Norsk Kiropraktorforening

• Norsk Manuellterapeutforening

• Norsk pasientforening

• Norsk pensjonistforbund

• Norsk rådmannsforum

• Norsk Sau og Geit

• Norsk Studentorganisasjon

• Norsk sykepleierforbund

• NORSKOG

• NTL – Norsk Tjenestemannslag

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Parat

• Private barnehagers landsforbund

• Privatpraktiserende Fysioterapeuters Forening

• RI Norge

• SABIMA

• Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner SAFO

• Statens pensjonskasse

• Unio

• Utdanningsforbundet

• Verdens naturfond

• Virke

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

Det kom inn om lag 150 høringsuttalelser. 11 fylkeskommuner, Oslo kommune, KS og om lag 80 kommuner har avgitt uttalelse. Videre har 9 fylkesmenn, 7 direktorater, Sysselmannen på Svalbard og 16 andre offentlige institusjoner uttalt seg. Det er kommet inn uttalelser fra 21 interesseorganisasjoner, herunder ulike arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner.

Fullstendig oversikt over høringssvarene finnes på regjeringen.no.

Synspunkter fra høringsinstansene til de konkrete lovendringene er oppsummert under omtalen av de enkelte oppgavene i denne proposisjonen. Høringsinstansenes synspunkter på forslag til forskriftsendringer er også kort omtalt under de aktuelle oppgavene.

I dette kapitlet gis en kortfattet omtale på bakgrunn av generelle innspill i høringen, som ikke knytter seg til konkrete oppgaver.

Flertallet av kommunene er positive til overføring av oppgaver, og er enige i intensjonen om å styrke kommunesektoren gjennom oppgaveoverføring. Kommunene er opptatt av at oppgavene må fullfinansieres. Flere kommuner peker på at det må settes av tilstrekkelig tid og ressurser til omstilling og kompetanseheving. Mange kommuner mener likevel at de oppgavene som foreslås overført, ikke vil gi vesentlig effekt i form av økt lokaldemokrati og lokalt folkestyre. Noen kommuner forventer at flere oppgaver blir overført, men få konkretiserer dette nærmere. Noen kommuner mener at oppgaveoverføringene er hensiktsmessige, forutsatt at kommunene blir større. Andre kommuner mener at forslagene til oppgaveoverføringer ikke krever endringer i kommunestrukturen. Flere kommuner uttrykker støtte til generalistkommuneprinsippet, mens et fåtall kommuner mener at større kommuner kan få overført flere oppgaver enn mindre kommuner.

KS, mange kommuner og noen fylkeskommuner mener at forslagene i høringsnotatet i liten grad vil bidra til å oppnå målene med kommunereformen. KS forventer å bli involvert i prosessene som går i egne løp.

Flere av fylkeskommunene er opptatt av at kommunereformen og regionreformen må ses i sammenheng, og mener det er viktig å bevare og styrke fylkeskommunens samfunnsutviklerrolle.

Flere av fylkesmennene er generelt positive til overføring av oppgaver til kommunene. Dette begrunnes blant annet med at oppgaver bør løses på lavest mulig forvaltningsnivå, at det lokale folkestyret bør styrkes og at innbyggerne skal ha god tilgjengelighet til offentlige tjenester. Flere fylkesmenn påpeker imidlertid at de foreslåtte oppgavene ikke i vesentlig grad vil styrke kommunens rolle som lokal samfunnsutvikler. Noen vurderer det også slik at en del kommuner i dag er sårbare med hensyn til fagkompetanse.

Fellesforbundet er enig i at det er behov for å se på oppgavefordeling og på kommunestruktur. Samtidig er de kritiske til den prosessen som regjeringen har lagt opp til, ved at oppgaver og struktur behandles hver for seg. Fellesforbundet mener at regjeringen ikke bør fremme en sak om dette før den framtidige strukturen på det regionale nivået er avklart.

Fagforbundet stiller spørsmål ved de økonomiske og administrative konsekvensene ved overføring av mindre forvaltningsoppgaver til kommunene. Fagforbundet mener samtidig at de fleste oppgavene som er foreslått overført er små forvaltningsoppgaver, som ikke vil få store følger for kommuneadministrasjonen, eller bidra til å oppnå intensjonen om økt lokaldemokrati og større oppslutning om lokale prosesser. Fagforbundet mener det er en forutsetning at oppgaveoverføring til kommunene ikke undergraver fylkeskommunens eksistensgrunnlag.

Spekter viser til utredningen om pålagt interkommunalt samarbeid, og er usikker på om dette vil være tilstrekkelig. Spekter mener det vil være mer hensiktsmessig å kreve at oppgaveoverføringen har sammenheng med kompetansekraft og størrelsen på kommunen, for på den måten å bidra til kommunesammenslåinger. Spekter er usikker på om frivillighetsprinsippet vil ha ønsket effekt, og at man gjennom det som beskrives som en todeling av kommunesektoren vil forsterke forskjellene mellom kommunene, og således bidra til at prinsippet om et likeverdige tjenestetilbud over hele landet settes under press. Spekter mener kommunereformen og regionreformen i større grad burde vært sett i sammenheng for å sikre en optimal fordeling av oppgaver mellom forvaltningsnivåene.

Virke er positiv til kommunereformen, og understreker at målsettingen må være å etablere en kommunestruktur som er tilpasset framtidige utfordringer og oppgaveløsninger. Virke peker på at kommunene må ha tilstrekkelig kompetanse og være rustet til å levere gode tjenester til innbyggerne og næringslivet.

Statistisk sentralbyrå (SSB) viser til at et mindre omfang av statlige reguleringer og større lokal beslutningsfrihet, kan tilsi mindre behov for statlig kontroll og oppfølging. Men bredere samfunnshensyn, som et velfungerende lokaldemokrati, brukertilfredshet og veldrevne kommuner, kan også gi økt behov for transparens og informasjon til brukere av offentlige tjenester, velgere i kommunevalg, skattebetalere, forskere og til politikere og ansatte i kommunene. SSB mener at det derfor vil kunne bli stilt større krav til kommunene om rapportering til statistikkformål.