9 Bestemmelser om tilskudd

9.1 Innledning

Departementet foreslår at det innføres en hjemmel i jordloven § 18 som gjør at et vedtak om tilbakebetaling av tilskudd blir tvangsgrunnlag for utlegg.

9.2 Gjeldende rett

9.2.1 Jordloven § 18

Tilskuddsordningene i landbruket er viktige virkemidler i landbrukspolitikken. Paragraf 18 gir departementet hjemmel til å gi regler om fordeling og vilkår for utbetaling av tilskudd etter jordbruksavtalen eller liknende tilskudd til landbruksvirksomhet. En rekke forskrifter om tilskudd og erstatninger er hjemlet i bestemmelsen. Forskriftene om tildeling av midler til landbruket er av en slik karakter at det ikke er behov for hjemmel i lov, men § 18 ble vedtatt for å se de økonomiske virkemidlene i sammenheng med virkemidlene som ellers følger av jordloven.

9.2.2 Tilbakebetaling av tilskudd

Når departementet i det videre skriver om tilskudd, forstås også midler som i regelverket er kalt erstatninger, i hovedsak utbetalinger i forbindelse med avlingsskade. Dette er i sin natur å forstå som tilskuddsmidler, og er også hjemlet i jordloven § 18.

Fordeling av fellesskapets midler forutsetter gode regler og rutiner for tildeling, herunder kontroll med at midlene gis som tilsiktet. Som en del av tilskuddsforvaltningen fattes det en rekke vedtak om tilbakebetaling. Når det oppdages at tilskudd er utbetalt i strid med vilkårene, forutsettes det effektive regler for å rette opp feilutbetalingen. Slike regler er i dag gitt i forskriftene. Vedtak om tilbakebetaling kan også inneholde avkorting i tilskudd. Når tilbakebetaling omtales i det følgende, forstås både feilutbetalt tilskudd og avkorting. Selve vedtakene om tilbakebetaling vil regelmessig innebære en omgjøring av det opprinnelige vedtaket om tildeling av tilskudd. Typisk fattes det vedtak om tilbakebetaling etter kontroll som viser at søker ikke oppfylte vilkårene som lå til grunn for tildelingen av tilskuddet.

For foretak som fortsatt søker tilskudd kan tilbakebetalingskravet motregnes i senere tilskuddsutbetalinger. Forvaltningen opplever imidlertid at en rekke foretak ikke lenger søker tilskudd etter å ha mottatt et tilbakebetalingskrav. Det kan være flere årsaker til dette. Enkelte foretak driver ikke lenger noen jordbruksproduksjon, og har naturlig nok ikke tilskuddsutbetalinger å motregne i. I andre tilfeller vil kravet om tilbakebetaling være av en slik størrelse at det ikke vil kunne bli dekket ved motregning. Flere foretak velger dessuten å omorganisere seg slik at det oppstår et nytt rettssubjekt som søker tilskudd for den samme produksjonen, men som forvaltningen ikke kan motregne hos.

9.2.3 Tvangsfullbyrdelse av tilbakebetaling av tilskudd

Etter lov om tvangsfullbyrdelse 26. juni 1992 nr. 86 (tvangsl.) må kravshavere ha et tvangsgrunnlag for å kunne sikre og realisere sine krav. Etter tvangsl. § 4-1 andre ledd er dom eller kjennelse av en norsk domstol alminnelig tvangsgrunnlag. Ettersom det kan være unødig tungvint at det offentlige må reise søksmål og få dom for å kunne tvangsfullbyrde krav fattet i vedtak, regner loven også opp en del særlige tvangsgrunnlag som kan danne grunnlag for fullbyrdelse. Et av disse særlige tvangsgrunnlagene er skriftstykke, jf. tvangsl. § 7-2 f. Så lenge kravet ikke er bestridt, vil faktura i seg selv være tilstrekkelig tvangsgrunnlag for utlegg etter denne bestemmelsen. Har skyldneren derimot innvendinger av noen art, vil inndrivelsesprosessen være mer krevende fordi forvaltningen da er henvist til å skaffe seg dom for betalingsforpliktelsen, jf. tvangsl. § 4-1 andre ledd. Dette til tross for at det allerede finnes et endelig vedtak.

9.2.4 Særlig lovbestemmelse som tvangsgrunnlag

Blant de særlige tvangsgrunnlagene regnes etter tvangsl. § 4-1 femte ledd, jf. § 7-2 bokstav e første punktum «krav som etter særlig lovbestemmelse er tvangsgrunnlag for utlegg».

I lovverket finnes en rekke særlige lovbestemmelser som gjør det offentliges vedtak om plikt til å betale et pengekrav til tvangsgrunnlag for utlegg. Eksempelvis gjelder dette for alle de vedtak skatteforvaltningen generer om innkreving av skatt og avgifter, jf. skattebetalingsloven § 14-1.

På landbruksområdet inneholder jordloven allerede i dag en regel i § 20 om at tvangsgebyr for å sikre oppfyllelse av reglene i §§ 8-12, er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. tvangsl. § 7-2 bokstav e. Tilsvarende hjemmel finnes også i lov om regulering av svine- og fjørfeproduksjonen 16. januar 2004 nr. 5 §§ 8 og 10, hvor vedtak er tvangsgrunnlag for utlegg .

9.3 Høringsforslaget

For å sikre effektiv betalingsoppfølgning av feilutbetalte statlige midler til jordbruksforetak foreslo departementet i høringsnotatet at det innføres en hjemmel i jordloven § 18 som gjør vedtak om tilbakebetaling av tilskudd til tvangsgrunnlag for utlegg.

Høringsforslaget var ikke en del av oppfølgingen av Stortingets anmodningsvedtak i forbindelse med behandling i Innst. 153 L (2015–2016), men ble sendt på høring fordi departementet ser et økende behov for slik hjemmel. Bakgrunnen for dette er intensivert kontroll på tilskuddsområdet de senere år, noe som har generert et økende antall vedtak om tilbakebetaling av tilskudd.

9.4 Høringsinstansenes syn

Ca. halvparten av høringsinstansene har omtalt forslaget om at endelig vedtak om tilbakebetaling av urettmessig mottatt tilskudd skal være tvangsgrunnlag for utlegg. Av disse støtter 77 høringsinstanser forslaget.

Når det gjelder Regelrådets kommentarer vises det til kapittel 2.5 og kapittel 3 om behovet for endringer, samt departementets vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser.

Tre instanser har gått imot forslaget. Av disse har Åsnes kommune ingen særskilt begrunnelse. Troms Bonde- og Småbrukarlag viser til at for å trygge rettsikkerheten må rettsbehandling og domsavsigelse i slike saker beholdes. Fylkesmannen i Oslo og Akershus er enig i at dagens system ikke er effektivt, men mener det kan være betenkelig å gjøre statlige pengekrav overfor private som ikke er rettslig forankret i lov, til tvangsgrunnlag. Fylkesmannen mener at det er vanskelig å sikre likebehandling når fastsettelsen av kravet beror på skjønn. Videre mener Fylkesmannen at det gjenstår en del uavklarte spørsmål rundt innkreving av tilskuddsbeløpet. Håndteringen av tilbakebetalingskrav for tilskuddsordningene til landbruket bør derfor fortsatt ses i sammenheng med øvrige tilskuddsordninger som faller inn under kapittel 6 i økonomiregelverket.

Instansene som støtter forslaget viser blant annet til at forslaget er en forenkling av gjeldende regelverk, gir en bedre og mer effektiv forvaltning av offentlige midler og at det er avgjørende for tilliten til tilskuddsordningene at det kan settes makt bak et krav i de tilfeller hvor det er nødvendig å kreve tilbake feilutbetalt tilskudd.

Norges Bondelag har ikke innvendinger mot at endelig vedtak om tilbakebetaling av tilskudd skal være tvangsgrunnlag for utlegg under forutsetning av at det inntas en presisering om at tvangsinndrivelsen skal stanses når parten varsler at vedkommende vil bringe saken inn for Sivilombudsmannen eller domstolene.

Norsk Bonde- og Småbrukarlag støtter tilføyelsen i jordlova § 18, men mener at det bør være en ankemulighet før endelig vedtak om tilbakebetaling av tilskudd.

Advokatforeningen støtter som utgangspunkt departementets forslag om at endelig vedtak om tilbakebetaling av tilskudd skal utgjøre et tvangsgrunnlag og er enig i at dagens inndrivelsesprosess er krevende for forvaltningen. På grunn av potensielt store konsekvenser for den som vedtaket retter seg mot, mener Advokatforeningen at en tilskuddsmottaker som mener at vedtaket er feil, bør få anledning til selv å reise sak for domstolene uten at vedtaket tvangsgjennomføres før det foreligger rettskraftig dom.

9.5 Departementets vurderinger og forslag

Samlet sett er det bred støtte til forslaget om å innarbeide en hjemmel for å gjøre vedtak om tilbakebetaling av tilskudd til tvangsgrunnlag for utlegg. Ca. halvparten av høringsinstansene har omtalt forslaget og er i all hovedsak positive.

Departementet deler ikke Fylkesmannen i Oslo og Akershus’ syn om at det er uavklarte spørsmål knyttet til hvorvidt et feilutbetalt tilskudd kan kreves tilbakebetalt, og at slike krav mangler rettslig forankring i lov. Det er sikker rett at tilskuddsforvalter har adgang til å kreve urettmessig tilskudd tilbake, enten dette følger av lov, den enkelte tilskuddsforskrift eller av utbetalingsvedtaket selv. Når forvaltningen har fattet vedtak om tilbakebetaling av statlige tilskudd, er det en forutsetning at kravet også skal innbetales. Uten en gjennomføring av tilbakebetalingen ville feilaktig utbetalt tilskudd forbli en urettmessig gevinst på den private parts hånd.

Norges Bondelag og Advokatforeningen støtter forslaget, men etterlyser en hjemmel for at en part som velger å reise sak for domstolene om vedtakets gyldighet ikke skal måtte utsettes for tvangsgjennomføring av vedtaket før det foreligger rettskraftig dom.

På dette punktet viser departementet til tvangsfullbyrdelsesloven § 5-11. Det følger av denne bestemmelsen at namsmannen etter begjæring fra saksøkte, kan gi utsettelse dersom det er reist søksmål om kravet. Søksmålsretten tapes følgelig ikke ved at det offentlige iverksetter rettslig inndrivelse. Dagens praksis er dessuten at forvaltningen ikke starter inndrivelse eller sikring av kravet før eventuelt søksmål er avklart. Dersom parten etter å ha mottatt vedtak og/eller faktura, opplyser om at han vil gå til søksmål eller klage til Sivilombudsmannen, gis det i all hovedsak utsatt iverksetting etter forvaltningsloven § 42. For det tilfellet at praksis skulle legges om slik at tilskudd som utgangspunkt kreves tilbake selv om vedtaket er påklaget, vil hjemmelen for utlegg ikke være aktuell, ettersom vedtaket da ikke er endelig, jf. lovutkastet jordloven § 18 nytt andre ledd.

Tvangsfullbyrdelsesloven inneholder riktig nok ingen tilsvarende regel som § 5-11 om utsettelse i tilfeller der parten klager til Sivilombudsmannen, men også dette er allerede i dag dekket gjennom muligheten for utsatt iverksettelse etter forvaltningsloven § 42.

At forvaltningen etter dagens system må få dom for tilbakebetalingskravet dersom den private part reiser innvendinger under inndrivelsen, er ikke i tråd med utgangspunktet i forvaltningsretten. Der ivaretas hensynet til rettsikkerhet for den private part gjennom forvaltningslovens krav om to-instansbehandling. I tillegg har parten rett til å angripe det endelige vedtaket gjennom rettslig prøving eller å gå til Sivilombudsmannen med saken. Veien om søksmål og dom for inndrivelse er ressurskrevende og tungvint for forvaltningen og for den vedtaket retter seg mot. Inndrivelsesprosessen blir dessuten mer kostbar ved at saksomkostninger påløper for private parter som ikke betaler kravet, men som heller ikke har som intensjon å gå til søksmål.

Departementet mener at klageadgangen, adgangen til å reise søksmål om vedtakets gyldighet og til å reise innvendinger under selve tvangsfullbyrdelsen, utgjør et tilfredsstillende vern for parter som ønsker å bestride et krav om tilbakebetaling av tilskudd.