Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 94 L (2016–2017)

Lov om statens ansatte mv. (statsansatteloven)

Til innholdsfortegnelse

13 Midlertidig ansettelse

13.1 Gjeldende rett

13.1.1 Innledning

Dagens tjenestemannslov fastsetter at hovedregelen er at embetsmenn skal utnevnes fast i embetet og tjenestemenn skal ansettes fast. Loven inneholder likevel flere hjemler for midlertidig ansettelse, men det finnes også flere, spesielle hjemler i forskriften til loven. I tillegg finnes mange hjemler for midlertidig ansettelse i lover som dekker en bestemt sektor i staten. Her kan særlig nevnes lov om politiet (lov 4. august 1995 nr. 53), lov om universiteter og høyskoler (lov 1. april 2005 nr. 15) og lov om verneplikt og tjeneste i Forsvaret m.m. (forsvarsloven). Lov om universiteter og høyskoler gjelder slike virksomheter både i staten og utenfor, og inneholder et stort antall hjemler for midlertidig ansettelse.

13.1.2 Vilkår for midlertidig ansettelse

13.1.2.1 Embetsmenn

Tjenestemannsloven § 3 nr. 1 fastsetter at embetsmann utnevnes fast i et embete, men kan konstitueres (ansettes midlertidig) i de tilfelle som er nevnt videre i bokstavene a til c. Dette omfatter tilfeller hvor embetsmannen bare trengs for et begrenset tidsrom eller for å utføre et bestemt oppdrag (bokstav a), hvor embetet ennå ikke er fast organisert, eller arbeidsområdet eller virkekretsen er planlagt endret (bokstav b) eller hvor embetsmannen skal gjøre tjeneste i stedet for en annen (vikar) (bokstav c). Disse hjemlene for konstitusjon tilsvarer i hovedsak enkelte av hjemlene for midlertidig tilsetting av tjenestemenn. Bestemmelsen inneholder også en særregel som fastsetter at i de tilfelle som er nevnt under bokstav b, kan Kongen, i stedet for å benytte konstitusjon, ta forbehold om at embetsmannen skal finne seg i slike endringer i embetets arbeidsområde eller virkekrets som senere blir fastsatt. Videre fremgår det av § 3 nr. 1 tredje ledd at fylkesmenn kan utnevnes på åremål.

13.1.2.2 Tjenestemenn

Tjenestemannsloven § 3 nr. 2 fastslår at tjenestemann skal ansettes fast i en stilling, og benytter uttrykket «tilsette» om dette. Deretter nevnes i bokstavene a til e vilkår som må være oppfylt for at man unntaksvis kan tilsette midlertidig.

Bokstav a inneholder to hjemler for midlertidig tilsetting som er svært praktiske. Alternativene er enten at tjenestemannen bare trengs for et bestemt tidsrom eller for å utføre et bestemt oppdrag. Et bestemt oppdrag må ha en noenlunde klar arbeidsmessig avgrensning og ha en naturlig avslutning. Det må være mulig i tilsettingsdokumentene enten å fastsette tidsrammen eller å definere oppdraget.

Bokstav b åpner for midlertidig tilsetting dersom arbeidet ikke er fast organisert og det derfor er usikkert hvilke tjenestemenn som trengs. Bestemmelsen omfatter både den situasjon at en ny virksomhet etableres og at en eksisterende virksomhet omorganiseres.

Bokstav c åpner for midlertidig tilsetting dersom tjenestemannen skal gjøre tjeneste i stedet for en annen (vikar). Bestemmelsen kan benyttes både dersom tjenestemannen skal tjenestegjøre for en bestemt annen tjenestemann, og kan også være aktuell ved en midlertidig ledighet som skyldes at en person fratrer, mens en annen ennå ikke er tilsatt. I tillegg kan bestemmelsen benyttes hvor flere tjenestemenn arbeider deltid, og vikariatet derfor dekker flere brøker av stillinger. Det er lagt til grunn at bestemmelsen kan benyttes for såkalte «anonyme vikariater».

I bokstav d er det hjemmel for midlertidig tilsetting dersom tjenestemannen skal være aspirant eller elev ved etatsskole. Aspiranter kan tenkes i utenrikstjenesten. Flere av de etatsskolene som tidligere eksisterte er nå enten ført ut av statsforvaltningen eller opphørt.

Bokstav e fastsetter at midlertidig tilsetting kan foretas dersom tjenestemannen skal tjenestegjøre i utdanningsstilling og bokstav f dersom tjenestemannen skal tjenestegjøre i åremålsstilling. Det er fastsatt i forskrift om en stilling er utdanningsstilling eller åremålsstilling, jf. forskriftshjemmel i lovens § 3 nr. 3.

13.1.2.3 Forskriftsbestemmelser

Med hjemmel i lovens § 3 nr. 3 er det i forskriften til tjenestemannsloven fastsatt flere paragrafer med særregler for enkelte grupper tjenestemenn, jf. §§ 3, 4, 5, 5a, 5b, 5c og 6.

I forskriften § 3 nr. 1 er nevnt de tilfelle hvor Kommunal- og moderniseringsdepartementet kan samtykke i at en tjenestemannsstilling kan besettes på åremål. Dette gjelder for den øverste administrative leder for en virksomhet dersom lederoppgavene krever at vedkommende i særlig grad må ha evner og muligheter for faglig eller administrativ nyorientering. Åremål kan likevel ikke benyttes når virksomheten i hovedsak har kontrollerende funksjoner overfor arbeids- eller næringsliv, eller hvor det for øvrig er særlig viktig at lederen har en uavhengig stilling. Videre kan departementet samtykke i at en stilling besettes på åremål dersom en faglig lederstilling krever et særlig behov for faglig nyorientering. Det samme gjelder særlige, sakkyndige rådgivere. I tillegg kan departementet samtykke i at undervisnings- og forskerstillinger ved universitet eller høyskole kan besettes på åremål når skapende eller utøvende kunstnerisk kompetanse inngår som et vesentlig element i kompetansekravet.

Av § 3 nr. 2 fremgår at åremålsperiodene for slike tjenestemenn som nevnt i § 3 nr. 1, samt for embetsmenn, skal være seks år. Kommunal- og moderniseringsdepartementet kan likevel fastsette kortere eller lengre åremålsperiode hvor særlige grunner taler for det. I § 3 nr. 2 er også bestemt at en åremålstilsetting bare kan gjentas én gang for hver tjenestemann i samme stilling eller embetsmann i samme embete.

I forskriften § 3 nr. 3 er det listet opp flere hjemler for når åremål kan benyttes. Dette omfatter der hvor det er særskilt fastsatt i lov eller stortingsvedtak, der rikets sikkerhet krever det og for kontraktsbefal og vervede mannskaper i Forsvaret. Videre i utdanningsstillinger, som omfatter spesialistkandidater, stipendiater, vitenskapelige assistenter, dommerfullmektiger, turnuskandidater og underordnede leger når åremålsperioden ikke er lengre enn strengt nødvendig for den kvalifisering legen skal få. Videre kan åremål benyttes ved tjeneste på Svalbard og i postdoktorstillinger.

Forskriften § 4 inneholder hjemmel for tidsbegrenset tilsetting i bestemte sykepleier- og hjelpepleierstillinger m.m. Paragraf 5 har særregler for vitenskapelig personale, og hjemler midlertidig tilsetting der det ikke har meldt seg søker som er kvalifisert. Paragraf 5a hjemler midlertidig tilsetting inntil 4 år for visse grupper tjenestemenn i Arbeids- og velferdsetaten. Paragraf 5b hjemler midlertidig tilsetting i bistilling inntil 20 prosent av full stilling for undervisnings- og forskerstilling ved universitet eller høyskole. Denne hjemmelen åpner ikke for tilsetting på åremål i bistilling. Paragraf 5c inneholder hjemmel for midlertidig tilsetting av visse typer tiltaksdeltakere, og har nær kobling til bestemmelser hjemlet i arbeidsmiljøloven. Paragraf 6 har en hjemmel for å inngå avtale mellom en virksomhet og de berørte tjenestemannsorganisasjoner om midlertidig tilsetting for bestemt grupper tjenestemenn.

13.1.2.4 Tilsetting for kortere tid enn seks måneder

I tjenestemannsloven § 6 nr. 1 er det fastsatt at reglene i lovens §§ 2, 3, 4, og 5 ikke gjelder tilsettinger av tjenestemenn og konstitusjoner av embetsmenn for kortere tid enn seks måneder. Det vil si at det er gjort unntak fra lovens bestemmelser om offentlig kunngjøring av ledige stillinger, fast og midlertidig tilsetting mv., innstilling og tilsetting. Det har vært reist noe tvil om hva unntaket fra § 3, om fast og midlertidig tilsetting, innebærer. Bestemmelsen er kommentert svært knapt i lovforarbeidene. Unntaket kan først og fremst være ment som et unntak fra hovedregelen om at embets- og tjenestemenn skal utnevnes eller tilsettes fast. Det er også mulig at § 6 nr. 1 er slik å forstå at den i realiteten er en selvstendig hjemmel for kortvarig, midlertidig tilsetting. Enkelte har også hevdet at den må forstås slik at vilkårene for å tilsette midlertidig i § 3 likevel må være oppfylt, men en slik forståelse strider direkte mot ordlyden i det unntaket som er lovbestemt i § 6. Denne bestemmelsen er i praksis en sentral bestemmelse og dekker viktige behov i statlige virksomheter. Unntaket fra §§ 2, 3, 4 og 5 gjelder også for tilsettinger ved Stortinget (Stortingets administrasjon) eller hos Stortingets ombudsmenn. Tidligere omfattet unntaket også Riksrevisjonen, men dette unntaket er nå i stedet ført inn i lov om Riksrevisjonen, hvor det i § 5 annet ledd er bestemt at tjenestemannsloven §§ 2 til 5 om kunngjøring av stillinger, innstillinger og fast og midlertidig tilsetting av tjenestemenn gjelder så langt de passer. Dette er nærmere omtalt i kapittel 8.

13.1.3 Opphør av midlertidig tjeneste

Tjenestemannsloven § 7 inneholder bestemmelser om opphør av midlertidig tjeneste. Paragraf 7 nr. 1 inneholder regler om opphør av konstitusjon av embetsmann og § 7 nr. 2 opphør av midlertidig tjeneste for tjenestemann.

For embetsmenn er bestemt at når en embetsmann er konstituert i embetet og grunnen til at konstitusjonsformen ble benyttet, er falt bort, skal vedkommende pålegges å fratre embetet. Er embetsmannen utnevnt i åremålsstilling, plikter vedkommende å fratre når åremålet er utløpt. Har konstitusjonen eller åremålsstillingen vart mer enn ett år, skal vedkommende ha minst en måneds varsel. Dersom embetsmannen har vært konstituert av Kongen etter forutgående kunngjøring, kan vedkommende i stedet utnevnes uten ny kunngjøring. Embetsmann utnevnt i åremålsstilling kan ikke utnevnes i embetet uten ny kunngjøring.

For tjenestemenn gjelder at tjenesten opphører uten oppsigelse dersom tjenestemannen er tilsatt for et bestemt tidsrom, på åremål eller i utdanningsstilling. Dette medfører at tjenestemannen fratrer uten at oppsigelsesvedtak er fattet, på utløpstidspunktet. Vikar fratrer uten oppsigelse «når stillingens faste innehaver inntrer i stillingen». Dette betyr at dersom den tidligere stillingsinnehaveren eller en ny, fast tjenestemann tiltrer stillingen, må vikaren fratre. Dersom den midlertidige tjenesten har vart mer enn ett år, har den midlertidige tjenestemannen krav på minst én måneds varsel før fratreden. Andre midlertidige tjenestemenn må eventuelt sies opp etter tjenestemannslovens vanlige regler, jf. §§ 8, 9 og 10. Dette omfatter tjenestemann som er tilsatt for å utføre et bestemt oppdrag, tjenestemann som er midlertidig tilsatt fordi arbeidet ennå ikke er fast organisert og det derfor er usikkert hvilke tjenestemenn som trengs, og tjenestemann som skal være aspirant eller elev ved etatsskole. Stillingsvernet avgjøres av hvilken hjemmel som er benyttet for midlertidig tilsetting i det siste tilsettingsforholdet. Dette fører for eksempel til at dersom en tjenestemann er tilsatt i en utdanningsstilling og så går direkte over i et vikariat, må sammenhengende tjenestetid beregnes, og stillingsvernet avgjøres av reglene for vikariater. Motsatt vil en tjenestemann som er tilsatt fordi vedkommende bare trengs for et bestemt tidsrom, men så går direkte over i en åremålsstilling, ikke oppnå stillingsvern uansett lengden på tjenestetiden.

Det fremgår dessuten av lovforarbeidene og lovens system, at tjenestemenn som er tilsatt for et bestemt tidsrom eller som vikar, likevel ikke skal fratre uten oppsigelse, dersom sammenhengende tjenestetid overstiger fire år. Denne fireårsgrensen gjelder imidlertid ikke for åremåls- og utdanningsstillinger uansett tjenestetid. Hva som skal regnes som tjenestetid og hva som skal regnes som sammenhengende tjenestetid, er ikke bestemt i loven, men fremgår av forvaltningspraksis, som det er nærmere redegjort for i Statens personalhåndbok, og delvis også av den enkelte virksomhets personalreglement. For embetsmenn gjelder ingen fireårsregel. Prinsippet i tjenestemannslovens fireårsregel ble i 2005 også ført inn i arbeidsmiljøloven, hvor regelen senere i tillegg er blitt tilført en treårsregel, og en avvikende beregning av tjenestetid (ansettelsestid).

13.1.4 Innleie

Tjenestemannsloven fikk i 2000 tilføyd enkelte bestemmelser om innleie av arbeidstakere til statlig virksomhet. Bestemmelsene ble delvis revidert og utvidet med virkning fra 2013, blant annet ble det innarbeidet et likebehandlingsprinsipp ut fra kravene i Europaparlaments- og rådsdirektiv 2008/104/EF av 19. november 2008 om vikararbeid («vikarbyrådirektivet»). Arbeidsmiljølovens bestemmelser om innleie gjelder ikke i staten. Paragraf 3A i tjenestemannsloven fastsetter at innleie av arbeidstakere fra virksomhet som har til formål å drive utleie er tillatt i samme utstrekning som tjenestemann kan tilsettes for et bestemt tidsrom eller som vikar. Det vil si at innleie fra såkalte bemanningsforetak (eller vikarbyråer) er tillatt der hvor tjenestemenn kan tilsettes midlertidig med hjemmel i tjenestemannsloven § 3 nr. 2 bokstav a første alternativ og § 3 nr. 2 bokstav c. Innleiebestemmelsene er koblet nært opp til bestemte hjemler for midlertidig tilsetting.

Innleiebestemmelsene er også forskjellige i de to lovene på grunn av egne hjemler for forskrifter (§ 3A nr. 5, § 3C nr. 6 og § 3E nr. 3), valg mellom forskrift og avtale (ved avvik fra likebehandlingsprinsippet, jf. § 3B nr. 4), avvikende forhandlingsordning i staten (§ 3A nr. 2) og fordi drøftingsretten i staten er fastsatt i statens hovedavtale § 18.

13.2 Høringsnotatet

13.2.1 Tjenestemannslovutvalgets forslag

Utvalget foreslo å videreføre hovedregelen om fast ansettelse, og at adgangen til midlertidig ansettelse i hovedsak bør være den samme som etter arbeidsmiljøloven. Utvalget foreslo at det skal være adgang til midlertidig ansettelse når arbeidet er av midlertidig karakter, for arbeid i stedet for en annen eller andre (vikariater), for praksisarbeid og utdanningsstillinger, og for en periode på inntil seks måneder når det har oppstått et uforutsett behov. Utvalget mente at tolvmånedersregelen som er innført i arbeidsmiljøloven ikke egner seg i staten, men at man bør kunne ansette midlertidig i seks måneder når det har oppstått et uforutsett behov. Videre foreslo utvalget at arbeidstakere som har vært midlertidig ansatt i mer enn tre år skal regnes som fast ansatt, ikke i mer enn fire år slik det er i dag.

Utvalget foreslo at midlertidige arbeidsforhold skal opphøre ved det avtalte tidsrommets utløp, eller når det bestemte arbeidet er avsluttet. Videre foreslo utvalget at lovens ordinære regler om opphør skal gjelde i avtaleperioden.

Utvalget foreslo innstramninger når det gjelder adgangen til å ansette på åremål. Videre foreslo utvalget at regler om åremål i hovedsak lovfestes, ikke forskriftsfestes.

Det ble foreslått, at vilkårene for når en statlig virksomhet kan leie inn arbeidstakere fra et bemanningsforetak reguleres i loven. Det samme gjelder adgangen til å inngå avtale om innleie mellom arbeidsgiver og tjenestemannsorganisasjonene, samt adgangen til å inngå tariffavtale mellom staten og tjenestemennenes forhandlingsberettigede organisasjoner om unntak fra reglene om likebehandling av lønns- og arbeidsvilkår ved innleie. De øvrige bestemmelsene som regulerer innleieforhold ble foreslått regulert i arbeidsmiljøloven.

Det ble også foreslått at søksmålsfrister ved, og virkninger av, ulovlig midlertidig ansettelse og innleie skal reguleres i loven. Dessuten ble det foreslått å si klart i loven at retten til å stå i stilling ved søksmål, ikke gjelder for innleid arbeidstaker eller midlertidig ansatt.

13.2.2 Departementets forslag

13.2.2.1 Hovedregler

Departementet la i høringsnotatet til grunn at hovedregelen om fast ansettelse skal videreføres. I utgangspunktet sa departementet seg også enig med utvalget i at adgangen til midlertidig ansettelse må begrenses, både lovens bestemmelser og, ikke minst, bestemmelser som i dag finnes i forskrift.

Det ble foreslått innføring av en bestemmelse om adgang til midlertidig ansettelse der hvor arbeidet er av midlertidig karakter. Dette er samme uttrykk som benyttes i arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav a, men det må legges til grunn at en direkte overføring av begrepets innhold til statlig sektor ikke er mulig. Departementet uttalte at bestemmelsen må forstås slik at den adgang til å ansette midlertidig for å utføre et bestemt oppdrag, som i dag er tatt inn i tjenestemannsloven § 3 nr. 2 bokstav a annet alternativ, må omfattes av forslaget.

Departementet påpekte at ordlyden i uttrykket «arbeidet er av midlertidig karakter» ikke nødvendigvis dekker alle situasjoner hvor statlige virksomheter skal utføre midlertidige oppgaver. Selv om forslaget til ny bestemmelse må forstås slik at den dekker slike situasjoner, kan det likevel sies å være nødvendig med en klar lovhjemmel. Det ble derfor foreslått at det uttrykkelig fastsettes adgang til midlertidig ansettelse når det bare er behov for tjenestemannen i et bestemt tidsrom. Dette for å skape den ønskede klarhet. Dette var følgelig ikke en utvidelse, men en presisering og klargjøring av forslaget.

Departementet foreslo, i samsvar med utvalgets forslag, å videreføre bestemmelsen om adgang til midlertidig ansettelse som vikar. Det ble dessuten forslått å innføre en hjemmel for midlertidig ansettelse for praksisarbeid. Dette tilsvarer bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav c, og dreier seg om arbeid i forbindelse med opplæring eller kvalifisering innenfor et fagområde. I staten må bestemmelsen omfatte midlertidig ansettelse av traineer og ansettelse av tjenestemann som skal være aspirant eller elev ved etatsskole. Også adgangen til midlertidig ansettelse i utdanningsstillinger ble foreslått videreført i ny lov.

Bestemmelsen i tjenestemannsloven om at en tjenestemann kan ansettes midlertidig dersom arbeidet ennå ikke er fast organisert og det derfor er usikkert hvilke tjenestemenn som trengs, ble ikke foreslått videreført.

13.2.2.2 Midlertidig ansettelse i seks måneder

Departementet foreslo videre en bestemmelse om at det kan ansettes midlertidig for en periode på inntil seks måneder når det har oppstått et uforutsett behov. I statsforvaltningen antas det å være et klart behov for en slik regel, og dette er også i samsvar med tjenestemannslovutvalgets forslag. I hovedsak var dette ment å videreføre gjeldende rett.

13.2.2.3 Drøftingsplikt

Tjenestemannslovutvalget foreslo innføring av et krav om at arbeidsgiver minst én gang årlig skal drøfte bruken av midlertidige ansettelser med de tillitsvalgte i virksomheten. Tidligere har det ikke vært tatt inn slik bestemmelse i tjenestemannsloven, da hovedavtalen i staten gir drøftingsrett også for denne typen temaer. Departementet fulgte opp forslaget fra utvalget ut fra et harmoniseringshensyn, og for at statlige virksomheter på denne måten nøye skal vurdere behovet for midlertidige ansettelser.

13.2.2.4 Stillingsvern

Departementet foreslo en endring, slik at fireårsregelen for midlertidig ansatte blir endret til en treårsregel. Dette ble foreslått for tjenestemann som er midlertidig ansatt med hjemmel i bestemmelsene om arbeid av midlertidig karakter, ved behov i et bestemt tidsrom, vikariat eller for en periode på inntil seks måneder. Som i dag er det hjemmelen for midlertidig ansettelse for siste ansettelsesforhold som skal være avgjørende. Sammenhengende ansettelsestid (tjenestetid) i virksomheten skal fortsatt legges til grunn ved beregningen. Dette skal ikke gjelde midlertidig ansatt som er ansatt for å utføre praksisarbeid, i utdanningsstilling eller åremålsstilling.

13.2.2.5 Forskriftshjemmel

I høringsnotatet ble det videre foreslått at det kan gis forskrift om adgang til midlertidig ansettelse for praksisarbeid og for utdanningsstillinger. Det samme ble foreslått for adgang til midlertidig ansettelse på Svalbard, i tråd med utvalgets forslag.

Departementet nevnte spesielt at det ikke ble foreslått noen hjemmel for å fastsette særregler for enkelte grupper tjenestemenn, slik som i tjenestemannsloven § 3 nr. 3 siste punktum. En følge av dette vil være at det ikke lenger kan gis bestemmelser som i dag finnes i forskriften §§ 4, 5, 5a, 5b, 5c og 6. I tillegg gjelder dette enkelte av bestemmelsene i forskriften § 3.

13.2.2.6 Åremål

Departementet foreslo at adgang til ansettelse av statsansatte på åremål blir skilt ut i en egen paragraf, slik som det er gjort i arbeidsmiljøloven. Nå er mange bestemmelser om åremål fastsatt i forskriften til tjenestemannsloven, men hovedreglene bør fastslås i loven. Øverste leder i en virksomhet bør kunne ansettes på åremål. Det gjeldende kriteriet om at lederoppgavene må kreve at vedkommende i særlig grad må ha evner og muligheter for faglig eller administrativ nyorientering, videreføres ikke, da dette kravet må kunne sies å gjelde generelt for slike lederstillinger. Det enkelte departement skal kunne bestemme at øverste leder i en virksomhet kan ansettes på åremål, uten at det må søkes Kommunal- og moderniseringsdepartement om samtykke. Kravet om at åremål ikke kan benyttes dersom virksomheten i hovedsak har kontrollerende funksjoner overfor arbeids- eller næringsliv, eller hvor det for øvrig er særlig viktig at lederen har en uavhengig stilling ble foreslått videreført fra gjeldende forskrift. Disse sistnevnte vilkårene er helt sentrale, da ansettelse på åremål vil kunne redusere lederens uavhengighet betydelig. Regelen bør også være klarere enn dagens forskriftstekst. Virksomheter som i hovedsak har tilsynsfunksjoner som del av sin oppgave skal ikke ha leder på åremål. Heller ikke der hvor det er viktig at lederen har en uavhengig stilling bør åremål kunne benyttes.

Det ble også foreslått at loven skal fastsette åremålsperiodens lengde på seks år og adgangen til maksimalt én gjentagelse. Likevel slik at det kan fastsettes en kortere periode for bestemte stillinger i særlige tilfeller, noe som i så fall må knyttes til stillingen og de krav arbeidet i stillingen omfatter, ikke søkerkretsen. Det ble også foreslått at det i forskrift kan gis nærmere regler om åremålsstillinger og dessuten om adgangen til å benytte åremålsstillinger ved tjeneste på Svalbard. Dette er en videreføring av gjeldende rett.

13.2.2.7 Opphør av midlertidig tjeneste

Departementet foreslo videre at midlertidige ansettelser skal opphøre ved det avtalte tidsrommets utløp eller når det bestemte arbeidet er avsluttet, med mindre noe annet er skriftlig avtalt. Dette vil fjerne usikkerhet som nå ofte kan oppstå, hvor arbeidsgiver har benyttet flere hjemler for midlertidig ansettelse, samtidig som disse hjemlene har forskjellige regler om opphør av den midlertidige ansettelsen. Forslaget vil føre til at en midlertidig arbeidsavtale opphører når det tidsrommet arbeidstakeren er ansatt for, er utløpt. I tillegg opphører arbeidsavtalen når det midlertidige arbeidet er avsluttet.

Det skal fortsatt være usaklig å skifte ut en midlertidig som er vikar eller ansatt for et bestemt tidsrom, med en annen midlertidig, dersom de midlertidige arbeidsoppgavene fortsetter. En slik utskifting vil kreve at vilkårene for oppsigelse eller avskjed er oppfylt. Dersom arbeidsoppgavene går over til å bli faste, må imidlertid arbeidstakeren finne seg i å konkurrere om stillingen, tilsvarende dersom det stilles nye, høyere krav til en midlertidig stillingsinnehaver. En arbeidstaker som er tatt inn i tjenesten etter en forenklet prosedyre (gjerne kalt «administrativt»), vil derimot ikke ha krav på å fortsette ut over perioden.

En åremålsansatt skal fratre uten oppsigelse ved åremålsperiodens utløp.

Som i dag skal tjenestemannen ha varsel om fratreden dersom tjenesten har vart mer enn ett år. Det presiseres i loven når varsel skal anses for å være gitt, og følgene av at fristen ikke er overholdt.

13.2.2.8 Virkninger av ulovlig midlertidig ansettelse

Departementet foreslo at loven blir tilført en bestemmelse om virkninger av ulovlig midlertidig ansettelse. På dette området er det en noe uklar rettstilstand i dag, og det finnes flere domstolsavgjørelser både fra Høyesterett og lavere domstoler som er vanskelig tilgjengelige og kan skape usikkerhet. Retten skal, ved brudd på bestemmelsene om adgang til midlertidig ansettelse eller åremål, avsi dom for at det foreligger et fast arbeidsforhold eller at arbeidsforholdet fortsetter. Dette gjelder etter påstand fra den ansatte. I særlige tilfeller kan retten likevel, etter påstand fra arbeidsgiver, bestemme at arbeidsforholdet skal opphøre dersom den etter en avveining av partenes interesser finner at det vil være åpenbart urimelig at arbeidsforholdet fortsetter. Det ble også forslått en bestemmelse om erstatning i slike saker.

I lovforslaget ble presisert at rett til å fortsette i stillingen ved søksmål, ikke gjelder for innleid arbeidstaker eller midlertidig ansatt. Retten kan likevel, etter krav fra en statsansatt eller innleid, bestemme at arbeidsforholdet skal fortsette inntil saken er rettskraftig avgjort, dersom søksmål reises før utløp, eller innen åtte uker etter utløp, av arbeidsforholdet. Departementet antok at dette vil avklare rettstilstanden i statlig sektor.

13.2.2.9 Innleiebestemmelser

Om innleiebestemmelser sa departementet generelt at loven bør inneholde en helhetlig regulering av de fleste sentrale forhold. Utvalget foreslo at innleie i hovedsak reguleres i arbeidsmiljøloven, men at vilkårene for når en statlig virksomhet kan leie inn arbeidstakere fra et bemanningsforetak, reguleres i den nye loven. Også avtaleadgangen bør, etter utvalgets mening, reguleres i denne loven. Departementet mente at forslaget også må vurderes mot andre hensyn. Det er viktig at brukerne av loven kan finne de mest sentrale bestemmelsene i loven, og ikke være henvist til å søke i annet lovverk, med den usikkerhet dette vil medføre knyttet til hvilke bestemmelser i annet lovverk som gjelder, eventuelt hvordan disse skal tilpasses og anvendes i statstjenesten. Departementet fulgte likevel opp forslaget fra utvalget i lovutkastet, et forslag som vil føre til at deler av regelverket vil finnes i den nye loven og andre deler i arbeidsmiljøloven. De bestemmelsene som da bare vil finnes i arbeidsmiljøloven, vil være bestemmelsene om likebehandling av lønns- og arbeidsvilkår, opplysningsplikt og innsynsrett samt solidaransvar. For å gjøre regelverket mer forståelig, ble det foreslått at det tas inn henvisning i loven til de aktuelle bestemmelsene i arbeidsmiljøloven. Det ble videre foreslått at det skal innføres en treårsregel for stillingsvern også for innleie fra bemanningsforetak, jf. tilsvarende bestemmelse om stillingsvern i arbeidsmiljøloven § 14-12 fjerde ledd. Dette vil i så fall være en ny bestemmelse som ikke har en parallell i dagens tjenestemannslov.

Utvalget omtalte ikke innleie av arbeidstakere fra virksomhet som ikke har til formål å drive utleie. Departementet foreslo derfor videreføring i den nye loven av denne bestemmelsen, som er gjeldende § 3E, blant annet fordi den inneholder en egen forhandlingshjemmel knyttet opp mot tjenestetvistloven.

13.3 Høringsinstansenes syn

13.3.1 Hovedregler

Flere høringsinstanser støtter utgangspunktet om en harmonisering av bestemmelsene om midlertidig ansettelse med arbeidsmiljøloven. Akademikerne støtter generelt dette. Utenriksdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Politidirektoratet, Fiskeridirektoratet, Sjøfartsdirektoratet og Oljedirektoratet stiller seg også i hovedsak positive til en harmonisering med arbeidsmiljølovens regler når det gjelder midlertidig ansettelse. Klima- og miljødepartementet har ingen merknader til forslaget om en harmonisering. Miljødirektoratet mener at forslaget er en viktig harmonisering med arbeidsmiljølovens bestemmelser.

Blant høringsinstansene støtter Utenriksdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Direktoratet for forvaltning og IKT, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Fylkesmannen i Vestfold, Husbanken, Nidaros domkirkes restaureringsarbeider, Høgskolen i Hedmark, Høgskolen i Oslo og Akershus, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, Universitetet i Oslo og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet forslaget om å presisere i lovteksten at avtale om midlertidig ansettelse kan inngås når det bare er behov for en statsansatt i et bestemt tidsrom.

Universitets- og høgskolerådet og Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo uttaler, at med mindre lovens vilkår om at den ansatte bare trengs for et bestemt tidsrom kan fortolkes som arbeid «av midlertidig karakter», er det klart behov for en slik hjemmel som er foreslått.

Regjeringsadvokaten mener at det er en dårlig løsning å benytte det begrepet som i dag følger av arbeidsmiljøloven § 14-9, at arbeidet er av midlertidig karakter, da tjenestemannsloven gir langt klarere anvisninger på når arbeidsgiver kan tidsbegrense arbeidsforholdet enn arbeidsmiljølovens begrep. Det sies også at det er uheldig å åpne for at samme begrep tolkes ulikt i de to lovene. Omfattende rettspraksis knyttet til tolkning av arbeidsmiljøloven begrep er en indikasjon på at dette ikke er så presist som tjenestemannslovens kriterier, og det fremgår ikke av høringsnotatet hva man mener å vinne ved å endre lovens ordlyd.

Flere høringsinstanser er uenige i forslaget om å fjerne adgangen til å ansette midlertidig der hvor arbeidet ennå ikke er fast organisert og det derfor er usikkert hvilke tjenestemenn som trengs. Dette omfatter Justis- og beredskapsdepartementet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Høgskolen i Sørøst-Norge og Høgskolen i Østfold. Politidirektoratet uttaler at en manglende videreføring av denne bestemmelsen vil motvirke nødvendig fleksibilitet for gjennomføring av gode omstillingsprosesser i staten. Regjeringsadvokaten viser til at det kan synes paradoksalt at bestemmelsen fjernes fra tjenestemannsloven når arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav f) åpner for midlertidig ansettelse for en periode inntil 12 måneder. Begrunnelsen for denne bestemmelsen er blant annet at arbeidsgivere skal kunne ansette arbeidstakere midlertidig i situasjoner der det er usikkert om bedriften har behov for fast ansatte.

Forsvarsstaben viser til at også Forsvaret har etatsskoler, og bestemmelsene om midlertidig ansettelse og prøvetid vil derfor bli benyttet i denne sammenheng. Det vises videre til at bestemmelsen i gjeldende lov om at tjenestemann kan ansettes midlertidig når arbeidet ennå ikke er fast organisert og det derfor er usikkert hvilke tjenestemenn som trengs, er en hjemmel som benyttes i ikke ubetydelig grad.

Kriminalomsorgsdirektoratet uttaler at det er viktig at det går frem hvilken bokstav i den nye bestemmelsen som kriminalomsorgens aspiranter omfattes av.

Norsk institutt for bioøkonomi er enig i at det innføres en hjemmel for midlertidig ansettelse for praksisarbeid, som også kan benyttes for traineer.

Utlendingsdirektoratet mener at det er behov for et regelverk som kan gi den nødvendige fleksibiliteten i situasjoner med store svingninger i oppgavemengden.

Akademikerne mener at adgangen til midlertidig ansettelse bør begrenses og harmoniseres med arbeidsmiljøloven i størst mulig grad. Adgangen til å forskriftsfeste hjemler for midlertidige ansettelser må begrenses til unntaksvise forhold med særskilt begrunnelse. Forslaget om fjerning av dagens bestemmelse som åpner for midlertidig ansettelse når arbeidet ennå ikke er fast organisert og det derfor er usikkert hvilke tjenestemenn som trengs, støttes. Også forslaget om at det skal være anledning til å ansette midlertidig for en periode på inntil 6 måneder når det har oppstått et uforutsett behov, støttes. Akademikerne støtter innføringen av en bestemmelse som åpner for midlertidig ansettelse når arbeidet er av midlertidig karakter, men er uenig i at en direkte overføring av begrepets innhold til statlig sektor ikke er mulig. De er heller ikke enige i at det er nødvendig å presisere at midlertidig ansettelse er lovlig når det bare er behov for en statsansatt i et bestemt tidsrom, men ser på dette som en utvidelse. Akademikerne støtter videre at det skal være adgang til å ansette midlertidig ved praksisarbeid, men er ikke enig i at traineestillinger automatisk omfattes.

LO, LO Stat og YS Stat går mot forslaget om adgang til midlertidig ansettelse for et bestemt tidsrom.

Norsk tjenestemannslag mener at regelen om behov i et bestemt tidsrom ikke kan være et selvstendig vilkår for midlertidig ansettelse, men må sees i sammenheng med andre grunnlag kumulativt.

Unio ser ikke behov for at staten skal ha en videre adgang til midlertidige ansettelser enn det som er regulert i arbeidsmiljøloven, og mener at regler om beregning av sammenhengende tjenestetid bør fastsettes i lov.

Parat ser ikke behov for presisering om adgang til midlertidig ansettelse når det bare er behov for statsansatt i et bestemt tidsrom. Organisasjonen uttaler videre at den støtter forslaget om å fjerne bestemmelsen om adgang til midlertidig ansettelse der hvor arbeidet ennå ikke er fast organisert og det derfor er usikkert hvilke tjenestemenn som trengs.

Den norske legeforening støtter tjenestemannslovutvalgets forslag på området, og uttaler at adgang til midlertidige ansettelser bare bør finne sted ved vikariater, praksisarbeid og utdanningsstilling samt for en periode på inntil seks måneder ved uforutsette behov.

Forskerforbundet oppfatter lovforslaget som en utvidelse sammenlignet med tjenestemannslovutvalgets forslag, og påstår at det blir like vid adgang til midlertidig ansettelse som etter dagens lov.

Etter NITOs oppfatning er det ikke behov for en presisering av regelen om at midlertidig ansettelse kan inngås når det bare er behov for statsansatt i et bestemt tidsrom.

13.3.2 Midlertidig ansettelse i seks måneder

Flere av høringsinstansene stiller seg negativt eller uforstående til at det ikke er foreslått en tolvmånedersregel for midlertidig ansettelse i staten, slik som innført i arbeidsmiljøloven. Dette omfatter Finansdepartementet, Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon, Høgskolen i Hedmark, Høgskolen i Oslo og Akershus, Høgskolen i Sørøst-Norge, Norges idrettshøgskole, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, UiT Norges arktiske universitet, Norges institutt for bioøkonomi, Luftfartstilsynet og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet.

Noen mener både at perioden bør utvides til 12 måneder og at det ikke bør innføres krav om dette bare skal gjelde når det har oppstått et uforutsett behov. Dette gjelder Tolldirektoratet, Miljødirektoratet, Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo, NTNU, Universitetet i Agder, Universitetet i Oslo og Universitets- og høgskolerådet.

Utlendingsnemnda støtter forslaget om adgang til midlertidig ansettelse i seks måneder.

13.3.3 Drøftingsplikt

Landbruks- og matdepartementet, Luftfartstilsynet,Akademikerne, LO, Parat og Den norske legeforening støtter innføringen av en drøftingsregel i loven. Utlendingsnemnda mener at det ikke er nødvendig med en egen lovbestemmelse om drøftingsplikt for bruk av midlertidige ansettelser i virksomheten, og Kystverket stiller spørsmål ved om dette kan bidra til merarbeid for arbeidsgiver. De nasjonale forskningsetiske komiteene mener at dersom loven tilføres en bestemmelse om drøftingsplikt, bør punktet tas ut av hovedavtalen i staten. Det bør også fastsettes at drøftingsplikt ikke gjelder for virksomheter som ikke benytter midlertidige stillinger.

13.3.4 Stillingsvern

Justis- og beredskapsdepartementet støtter forslaget om at fireårsregelen for stillingsvern endres til en treårsregel, som foreslått i høringen og av tjenestemannslovutvalget. Det sies videre at som i dag bør sammenhengende ansettelsestid i virksomheten legges til grunn ved beregningen. En klar grense på tre år er lettere å forholde seg til fremfor arbeidsmiljølovens ordning med alternative perioder avhengig av hjemmelen for midlertidig ansettelse. Overgang til en treårsregel støttes også blant annet av PST, Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, Kystverket, Akademikerne, LO og YS Stat.

I sin høringsuttalelse er Finansdepartementet kritisk til forslaget om endring av fireårsregelen til en treårsregel, og uttaler:

«De nye reglene om midlertidig ansettelse medfører en innstramming, bl.a. ved at fireårsreglen endres til en treårsregel for ansatte med hjemmel i bestemmelsen om arbeid av midlertidig karakter. Dette vil hemme den fleksibilitet staten kan ha nytte av bl.a. under omstilling i virksomheter, ved at virksomheter som er usikre på fremtidig behov må si opp arbeidstakere raskere enn etter dagens regler. Innstrammingen i fireårsregelen vil også medføre vansker for bl.a. doktorgradsstillinger, fordi det tar normalt minst tre år å fullføre en doktorgrad. For en virksomhet som Statistisk sentralbyrå vil det kunne medføre at mange flere vil kunne ha rett på fast stilling, alternativt at adgangen til doktorgradsstudier må begrenses. Begge alternativer kan få negative konsekvenser. Vi foreslår derfor at dagens 4-årsregel beholdes.»

Kunnskapsdepartementet uttaler at det i mange tilfeller er nødvendig med vikar i fire år, og det er derfor viktig at man i disse tilfellene må kunne ansette vikarer som fratrer uten oppsigelse etter fire og ikke tre år. Det er derfor nødvendig med en unntaksbestemmelse i lov eller forskrift om dette. NTNU understreker også at denne muligheten må videreføres.

Regjeringsadvokaten støtter ikke forslaget om en treårsregel, og savner en vurdering av de praktiske konsekvensene av forslaget. Den foreslåtte endring vil føre til langt flere oppsigelser, flere klagesaker og flere søksmål enn i dag, ikke minst fordi arbeidstaker vil ha rett til å stå i stilling ved klage og domstolsbehandling. Mange prosjekter har en varighet over tre år og de ansatte må etter forslaget deretter sies opp.

Norsk studentunion mener at dagens ordning med en fireårsregel for å få fast ansettelse, bør videreføres.

Justis- og beredskapsdepartementet støtter som nevnt forslaget om endring av fireårsregelen for midlertidig ansettelse til en treårsregel. Det samme gjør Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, De nasjonale forskningsetiske komiteene, Universitetet i Agder, Kystverket, Advokatforeningen, Akademikerne, LO, Norsk tjenestemannslag, YS Stat, Parat og Den norske legeforening.

Statistisk sentralbyrå støtter også i hovedsak forslaget om en treårsregel, men viser til at virksomheten har doktorgradsstillinger, som det normalt tar minimum tre år å fullføre. For å unngå at flere får krav på fast ansettelse på et slikt grunnlag, foreslås det at doktorgradsstillinger, på lik linje med stipendiatstillinger, skal anses som utdanningsstillinger, som er unntatt fra nåværende fireårsregel og den foreslåtte treårsregelen.

Forsvarsstaben uttaler at en overgang til en treårsregel vil ha konsekvenser for Forsvaret, da blant annet mange prosjekter er av flere års varighet. Flere vil da måtte ansettes fast på et tidligere tidspunkt. Fiskeridirektoratet uttaler at en reduksjon fra fire til tre år for å oppnå fast stilling kan skape problemer, da dette ikke harmonerer med regelverket ellers, eksempelvis permisjonsrettigheter ved fødsel.

Høgskolen i Sørøst-Norge og Norges idrettshøgskole mener at fireårsregelen bør videreføres. Norges miljø- og biovitenskapelige universitet mener at fireårsregelen bør videreføres i universitets- og høyskolesektoren. NTNU, Universitetet i Oslo, Universitetet i Stavanger, UiT Norges arktiske universitet mener at det bør være både en fireårsregel og en treårsregel, slik som i arbeidsmiljøloven, avhengig av typen midlertidig ansettelse. Universitetet i Bergen er skeptisk til overgang til en treårsregel.

Norsk senter for menneskerettigheter (NORDEM) understreker at gjeldende lovgivning ikke dekker NORDEMs behov for å utføre sitt samfunnsoppdrag, det vil si å være et effektivt instrument for norske utenriks- og utviklingspolitiske prioriteringer. Dette gjelder særlig foreslått endring av grense for oppsigelsesvern til tre år, noe som vil vanskeliggjøre arbeidet ytterligere.

Forskerforbundet støtter innføring av en treårsregel, men mener at bestemmelser om beregning av tjenestetid bør fastsettes i lov.

13.3.5 Forskriftshjemmel

Forsvarsdepartementet viser til at det ikke er foreslått noen hjemmel for å gi særregler i forskrift, og understreker at dette er viktig når det gjelder åremålsstillinger.

13.3.6 Åremål

Landbruks- og matdepartementet, Mattilsynet, Vegtilsynet og Akademikerne slutter seg til forslaget om åremål, også presiseringen om at det ikke skal benyttes åremål i virksomheter som i hovedsak har tilsynsfunksjoner, eller der det er viktig at lederen har en uavhengig stilling. Helse- og omsorgsdepartementet støtter forslaget om åremål for statsansatte og mener at det bør klargjøres at lovens regler om opphør av arbeidsforhold også gjelder i åremålsperioden.

Landbruks- og matdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Folkehelseinstituttet,Norsk institutt for bioøkonomi og Havforskningsinstituttet mener at det er behov for å videreføre hjemmel for åremålsansettelse i postdoktorstilling. Også Kunnskapsdepartementet understreker dette behovet for stillinger utenfor universitets- og høyskolelovens område.

Justis- og beredskapsdepartementet støtter forslaget om å videreføre dagens adgang til bruk av åremål på Svalbard, og forutsetter at det utarbeides en forskrift hvor adgangen til bruk av åremål på Svalbard tydelig fremgår. Også Sysselmannen på Svalbard understreker at den valgte fremgangsmåten forutsetter at det utarbeides en forskrift som fastsettes idet loven trer i kraft, slik at man unngår at det oppstår et rettstomt rom.

Stortingets administrasjon bemerker at det i lovforslaget er fastsatt lengde på åremålsperioden og adgang til gjentagelse av perioden én gang. Det legges til grunn at disse begrensningene ikke er ment å gjelde når åremål følger av lov, av vedtak i Stortinget, når rikets sikkerhet krever det, eller når dette anses nødvendig som følge av overenskomst med fremmed stat eller internasjonal organisasjon, jf. forslagets § 10 første ledd, og at det fremdeles ut fra særskilte hensyn kan være grunn til å fastsette avvikende ordninger.

LO går mot forslaget om at fagdepartementet kan bestemme at øverste leder i en virksomhet kan ansettes på åremål og at adgang til åremålsstillinger skal reguleres i forskrift. LO Stat går mot det som omtales som økt adgang for departementet til å beslutte ansettelse på åremål.

13.3.7 Opphør av midlertidig tjeneste

Klima- og miljødepartementet viser til at det er uklart om lovens alminnelige regler om opphør av arbeidsforhold gjelder i åremålsperioder.

Akademikerne støtter forslaget om at det lovfestes at midlertidige arbeidsavtaler opphører ved det avtalte tidsrommets utløp eller når det bestemte arbeidet er avsluttet, med mindre noe annet er avtalt. De støtter også videreføring av dagens regel om at arbeidstaker skal ha varsel om fratreden dersom tjenesten har vart mer enn ett år.

13.3.8 Virkninger av ulovlig midlertidig tjeneste

Landbruks- og matdepartementet, Akademikerne og Den norske legeforening støtter en lovfesting av virkningene av ulovlig midlertidig ansettelse.

Forskerforbundet viser til at verken departementets høringsforslag eller tjenestemannslovutvalgets forslag gir arbeidstaker rett til å stå i stilling ved søksmål om ulovlig midlertidig ansettelse, og mener at dette innebærer en vesentlig svekkelse av stillingsvernet for midlertidig ansatte. De ønsker også klageadgang i slike saker.

Unio mener likedan at det er urimelig at den ansatte ikke får rett til å stå i stilling ved søksmål om ulovlig midlertidig ansettelse, og ønsker klageadgang i disse sakene.

13.3.9 Innleiebestemmelser

Forsvarsbygg støtter uttrykkelig forslaget i høringsbrevet på dette punkt. Også Luftfartstilsynet er enig i at loven bør inneholde en helhetlig regulering av de overordnede forholdene knyttet til innleie.

13.4 Departementets vurderinger og forslag

13.4.1 Hovedregler

Departementet vil først bemerke at det i proposisjonen fremmes et lovforslag som tar sikte på både å redusere midlertidige ansettelser i staten, ivareta statlige virksomheters behov ut fra arbeidsoppgaver, arbeidsform og Stortingets bevilgningsmyndighet, og statsansattes behov for trygghet i arbeidsforholdet. Lovforslaget som fremmes er derfor et balansert forslag, som skal dekke flere forskjellige behov ut fra forholdene i samfunnet og arbeidslivet slik de er i dag og må antas å bli i årene fremover.

Tjenestemannslovutvalget fikk et utvidet mandat knyttet til bestemmelsene om adgang til midlertidige ansettelser. Dette omfattet både en gjennomgang av bruken av midlertidighet i staten, og forslag som kan bidra til å redusere antall midlertidige ansettelser. Dette utvidede mandatet ble fulgt opp av utvalget, og er også i all hovedsak fulgt opp i høringen og lovforslaget, men med enkelte nødvendige presiseringer, som statsforvaltningen er avhengig av. Disse presiseringene har ikke minst vist seg nødvendige etter at statlige virksomheter har uttalt seg om eksisterende behov.

Departementet har i lovforslaget tatt utgangspunkt i at den klare hovedregelen fortsatt skal være fast ansettelse. Departementet mener også at adgangen til midlertidig ansettelse skal begrenses sammenlignet med gjeldende lov. Dette gjelder både lovens bestemmelser og bestemmelser som nå finnes i forskrift. Det er et mål at midlertidig ansettelse ikke skal benyttes mer enn det som er helt nødvendig ut fra de hensyn som er nevnt ovenfor, samtidig som andelen midlertidig ansatte skal reduseres.

Stortingets bevilgningsmyndighet setter de fleste statlige virksomheter i en særskilt situasjon. Disse virksomhetene har normalt ikke egne inntekter, men må forholde seg til, og innrette seg etter, bevilgede midler. Dersom Stortinget bevilger midler for å utføre avgrensede oppgaver i en bestemt periode, eventuelt som prøveprosjekter, må virksomhetene ha adgang til å ansette i et avgrenset tidsrom. Behovet er da begrenset gjennom Stortingets vedtak. Faste ansettelser i slike situasjoner ville medføre et stort antall oppsigelser, tvister og prosesser for domstolene. Det kan verken staten, virksomhetene eller ansatte være tjent med. Dersom statlige virksomheter fullt ut skulle settes i samme stilling som private og kommunale virksomheter i denne sammenheng, ville det kreve grunnleggende endringer i finansiering av statlig virksomhet.

Departementet er også enig i at adgangen til å ansette midlertidig med hjemmel i forskrift skal begrenses. Det foreslås derfor at forskriftshjemmelen bare åpner for å gi forskrift om adgangen til midlertidig ansettelse for praksisarbeid og utdanningsstillinger. Tjenestemannslovutvalgets forslag om at det i forskrift også kan gis regler om midlertidig ansettelse ved tjeneste på Svalbard, er det ikke behov for etter departementets syn, jf. kapittel 13.4.5.

Det foreslås innføring av en bestemmelse om adgang til midlertidig ansettelse der hvor arbeidet er av midlertidig karakter. Dette er samme uttrykk som nå benyttes i arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav a og i tråd med tjenestemannslovutvalgets forslag. Det har vært en rekke avgjørelser av domstolene for å avgrense adgangen til midlertidig ansettelse etter denne bokstaven. Det finnes en omfattende rettspraksis fra virksomheter utenfor staten. Det må likevel legges til grunn at en direkte overføring av begrepets innhold fullt ut til statlig sektor ikke er mulig. Departementet mener blant annet at bestemmelsen må forstås slik at den adgang til å ansette midlertidig for å utføre et bestemt oppdrag, som i dag er tatt inn i tjenestemannsloven § 3 nr. 2 bokstav a annet alternativ, omfattes av forslaget. I Prop. 39 L (2014–2015) er det til endringer i arbeidsmiljøloven § 14-9 om midlertidig ansettelse blant annet sagt (side 118):

«Både forskjeller i arbeidets art som skiller seg fra det ordinære, og markerte forskjeller i arbeidsmengde skal fortsatt omfattes av ordlyden og gi grunnlag for midlertidig ansettelse. I rettspraksis er det slått fast at bestemmelsens vilkår om at «arbeidets karakter tilsier det» skal tolkes strengt, men er ikke til hinder for midlertidig ansettelse når det trengs personell med særlige formelle kvalifikasjoner og det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere. Høyesterett har slått fast at dette er arbeidsforhold av en slik særegen karakter at midlertidig ansettelse lovlig kan avtales når det er saklig behov for det og ansettelsen begrenses til det som er strengt nødvendig.»

Denne uttalelsen vil også langt på vei dekke situasjonen i statlige virksomheter. Det er departementets mening at forslaget til ny lov blant annet må forstås slik at den dekker slike situasjoner, hvor statlige virksomheter blir tildelt midler av Stortinget eller fagdepartementet, for å utføre bestemte oppgaver i en periode. Det er da ikke alltid klart at perioden kan bli forlenget, eller at oppgavene vil kunne gå over til å bli varige ut fra nye bevilgninger. I Ot.prp. nr. 72 (1981–82) om tjenestemannsloven av 1983, ble bruken av begrepene «forbigående art» og «arbeidets karakter» drøftet i forhold til «et bestemt tidsrom» eller «et bestemt oppdrag» (side 9):

«I dette legger departementet at et bestemt oppdrag må ha en noenlunde klar arbeidsmessig avgrensning og at det har en naturlig avslutning. Det må være gjørlig i tilsettingsdokumentene enten å fastsette tidsrammen eller å definere oppdraget. Kan man ingen av delene, er det urimelig å legge risikoen for uventet avbrudd i arbeidsforholdet på arbeidstakeren alene. I så fall må det fremstille seg som rimelig at arbeidsforholdet blir underkastet den mer grundige behandling og vurdering som en stillingsinndragning innebærer.
Departementet finner det lite hensiktsmessig å knytte midlertidighetsvilkårene til spørsmålet om arbeidet i seg selv er varig i den forstand at det fortsatt er behov for å få arbeidet gjort. Svært mange av de arbeidsoppgaver det her kan være tale om, vil være mer eller mindre permanente – sett ut fra ønskeligheten av å få det gjort. Men staten må prioritere sine oppgaver og vil fra tid til annen måtte avslutte noen av dem uten at det er satt noen «sluttstrek». «Varig karakter» kan som oftest i staten bare forstås når man ser det i lys av beslutninger om hvor lenge det skal vare. Det ligger nok i dette en forskjell mellom det offentlige og det private arbeidsliv. Departementet tror at dette er forhold partene i det statlige arbeidsliv erkjenner riktigheten av.»

Departementet konkluderer med at det ikke vil være adgang til å benytte midlertidig ansettelse etter lovforslaget dersom det ved ansettelsen verken er mulig å fastsette tidsrommet eller å definere oppdraget. Man vil ikke kunne ansette midlertidig med den foreslåtte hjemmel når den ansatte skal utføre oppgaver som er lagt til virksomheten som en varig ordning.

Departementet mener videre at det finnes et klart behov for å videreføre bestemmelsen om adgang til midlertidig ansettelse som vikar. Dette er også i samsvar med utvalgets forslag. Vikar kan benyttes der hvor en bestemt arbeidstaker er fraværende, men også der hvor flere arbeidstakere er fraværende, og det derfor er usikkert hvilken eller hvilke arbeidstakere man vikarierer for.

Det foreslås dessuten at det innføres en hjemmel for midlertidig ansettelse for praksisarbeid. Dette tilsvarer bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav c, og dreier seg om arbeid i forbindelse med opplæring eller kvalifisering innenfor et fagområde. For statens del må det også legges til grunn, at denne bestemmelsen skal kunne benyttes for midlertidig ansettelse av traineer. Også dagens adgang til midlertidig ansettelse av tjenestemann som skal være aspirant eller elev ved etatsskole, jf. tjenestemannsloven § 3 nr. 2 bokstav d, skal omfattes av bestemmelsen. Departementet slutter seg til tjenestemannslovutvalgets uttalelse om dette:

«Det kan i særlige situasjoner være praksisarbeid selv om arbeidstaker kun skal praktisere sine teoretiske kunnskaper og utfører arbeid som tilsvarer det en fast ansatt utfører. Også arbeid med sikte på kvalifisering innenfor et fagområde etter endt grunnutdanning, kan etter omstendighetene være praksisarbeid i lovens forstand. Særlig gjelder dette dersom arbeidet skjer som en del av et utdanningsløp i regi av en utdanningsinstitusjon med sikte på formell kompetanse, og spesielt dersom arbeidet skjer i en øremerket praksisstilling.»

Det foreslås også at gjeldende bestemmelse om adgang til midlertidig ansettelse i utdanningsstillinger videreføres i ny lov. I realiteten er utdanningsstillinger også en type åremålsstillinger, men sistnevnte foreslås nå regulert i egen paragraf, se kapittel 13.4.6. Utdanningsstillinger er stillinger hvor utdanningselementet er en viktig og nødvendig del av stillingens arbeidsområde, og tidsbegrensingen gjøres ut fra det som er nødvendig for utdanningsformålet. Som det også ble uttrykt i Ot.prp. nr. 72 (1981–82) om tjenestemannsloven av 1983 (side 13), er det avgjørende at arbeidet i stillingen faktisk svarer til det som er fastsatt og som er en forutsetning for midlertidigheten. Stillingstittelen er derfor ikke nødvendigvis avgjørende, men stillingens reelle innhold. Lærlinger omfattes av lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova).

Når det gjelder bestemmelsen i gjeldende lov om at en tjenestemann kan ansettes midlertidig dersom arbeidet ennå ikke er fast organisert og det derfor er usikkert hvilke tjenestemenn som trengs, foreslår departementet at denne ikke videreføres i ny lov. Som det fremgår av høringsuttalelsene, er dette en bestemmelse som ikke er upraktisk. Den omfatter både at en ny, statlig virksomhet etableres og at en eksisterende virksomhet omorganiseres. Det sistnevnte omfatter også at virksomheter blir slått sammen eller delt opp. Det er likevel slik at bestemmelsen åpner for en utvidet adgang til bruk av midlertidig ansettelse, som man ikke har noen parallell til i det øvrige arbeidsliv. Det kan hevdes at staten er undergitt klare krav til omstillinger, noe som skaper usikkerhet om fremtidig behov for ansatte, og det kan da være praktisk å ansette midlertidig i en overgangsfase. Imidlertid mener departementet at bestemmelsen kan medføre bruk av midlertidige ansettelser i større grad enn ønskelig. En slik bestemmelse kan også være vanskelig å avgrense i praksis. For å redusere adgangen til å ansette midlertidig i staten, slutter departementet seg til tjenestemannslovutvalgets forslag på dette området om ikke å videreføre bestemmelsen.

13.4.2 Midlertidig ansettelse i seks måneder

Departementet har merket seg, at flere høringsinstanser ønsker en adgang til å ansette midlertidig i 12 måneder, i stedet for seks. I tjenestemannsloven § 6 nr. 1 annet punktum finnes i dag hjemmel for midlertidig ansettelse i seks måneder, uten at det stilles ytterligere krav. En tilnærming til arbeidsmiljøloven kunne tilsi at perioden økes til 12 måneder. I arbeidsmiljøloven har man funnet det nødvendig å innføre flere bestemmelser for å unngå misbruk av denne adgangen, noe som omfatter kvoter og karantenebestemmelser. Tjenestemannslovutvalget har uttalt at en slik bestemmelse ikke egner seg som grunnlag for midlertidige ansettelser i staten.

Departementet viser til at statlige virksomheter i over 30 år har hatt adgang til å ansette midlertidig for en periode som er avgrenset til seks måneder. Det er forståelig at man kan ønske seg en lengre periode. Samtidig er det nødvendig å ha klare begrensninger på adgangen til midlertidig ansettelse hvor det enten ikke stilles nærmere krav eller hvor disse er svært begrensede. Utvalget har foreslått at perioden fortsatt skal begrenses til seks måneder, samtidig som det fastsettes at adgangen gjelder når det har oppstått et uforutsett behov. Departementet slutter seg til forslaget, som det må antas i all hovedsak er i samsvar med gjeldende bestemmelse, på tross av noe endret ordlyd. Også etter tjenestemannsloven må det antas at det er dersom det har oppstått et uforutsett behov, at virksomheten benytter denne adgangen til å ansette midlertidig. Virksomheten må etter lovforslaget vurdere konkret om slikt uforutsett behov finnes. Perioden kan ikke strekkes ut over seks måneder, selv om behovet for den midlertidige fremdeles finnes. Det er naturligvis heller ikke adgang til å ta en midlertidig ut av tjenesten for en kort periode, for deretter å ansette vedkommende midlertidig igjen, med samme hjemmel. En forlengelse ut over seks måneder av en midlertidig ansettelse hvor denne lovhjemmelen er benyttet, krever at et av lovens ordinære vilkår for midlertidig ansettelse er oppfylt.

13.4.3 Drøftingsplikt

Det er i dag ikke en egen bestemmelse i tjenestemannsloven, slik som finnes i arbeidsmiljøloven, om drøftingsplikt knyttet til bruk av midlertidig ansettelser i virksomheten. Tjenestemannslovutvalget foreslo en tilnærming til arbeidsmiljøloven på dette punkt, slik at det innføres et krav om at arbeidsgiver minst én gang årlig skal drøfte bruken av midlertidige ansettelser med de tillitsvalgte i virksomheten.

Det er et mål å begrense all unødvendig bruk av midlertidige ansettelser. Departementet ser det slik at en lovbestemt drøftingsbestemmelse kan virke positivt i denne sammenheng. Også et harmoniseringshensyn kan tilsi en slik bestemmelse. Trolig vil statlige virksomheter vurdere behovet for midlertidige ansettelser enda grundigere enn i dag, dersom en drøftingsplikt innføres. Departementet foreslår derfor en bestemmelse tilsvarende arbeidsmiljølovens regel i den nye loven.

13.4.4 Stillingsvern

Det fremgår av tjenestemannsloven at midlertidig ansatte tjenestemenn som har mer enn fire års sammenhengende tjenestetid i virksomheten, ikke skal fratre sin stilling uten oppsigelse, men må eventuelt sies opp dersom arbeidsforholdet skal avsluttes. Dette gjelder ikke for ansatte i åremåls- eller utdanningsstillinger. En tilsvarende fireårsregel ble innført i arbeidsmiljøloven i 2005. Senere er arbeidsmiljøloven blitt endret, slik at denne loven nå har både en treårsregel og en fireårsregel, avhengig av grunnlaget for den midlertidige ansettelsen. Også beregningen av tjenestetid eller ansettelsestid for å oppnå slikt stillingsvern eller oppsigelsesvern som for fast ansatte, er over tid blitt forskjellig for de to lovene.

Tjenestemannslovutvalget har foreslått at statens fireårsregel endres til en treårsregel, uten at dette er gitt noen særlig begrunnelse. Departementet ser at utviklingen har gått i retning av å gi midlertidig ansatte oppsigelsesvern etter kortere tid, for å styrke midlertidig ansattes stilling. Tiden kan derfor nå være inne til å redusere den tid som en midlertidig ansatt må ha arbeidet i virksomheten, for å oppnå stillingsvern som fast ansatt. En ordning med varierende tid for å oppnå slikt vern, slik som i arbeidsmiljøloven, kan imidlertid lett føre til et komplisert regelverk. Gode grunner tilsier derfor at man i staten forenkler ordningen ved å endre fireårsregelen til en treårsregel. Som nå bør dette ikke gjelde ansatte i åremåls- eller utdanningsstillinger, eller de som heretter blir ansatt midlertidig i praksisarbeid. Stillingsvern som fast ansatt etter tre år vil derfor være aktuelt for dem som er ansatt midlertidig når arbeidets karakter tilsier det, for vikarer og for dem som er ansatt med hjemmel i bestemmelsen om kortvarig ansettelse når det har oppstått et uforutsett behov. Som nå vil det være det siste ansettelsesforholdet som avgjør om treårsregelen kommer til anvendelse. Det kan derfor forekomme at forskjellige grunnlag for midlertidig ansettelse fører til stillingsvern etter at treårsgrensen er passert. Regelen vil kreve at den statsansatte har vært sammenhengende ansatt i virksomheten i mer enn tre år. Nærmere bestemmelser om beregning av ansettelsestiden kan gis i forskrift, med hjemmel i lovforslagets § 23. Stillingsvernet gjelder i virksomheten. Dersom en fast ansatt blir midlertidig ansatt i en annen stilling i samme virksomhet, har vedkommende stillingsvern i den faste stillingen. Departementet understreker at arbeidsgiver ikke har adgang til å avbryte ansettelsesforholdet til en midlertidig ansatt for å hindre at vedkommende får stillingsvern som fast ansatt. Avbrudd i ansettelsesforholdet med sikte på å hindre at en ansatt oppnår stillingsvern, er ikke akseptabelt og skal ikke forekomme i statstjenesten.

13.4.5 Forskriftshjemmel

Etter departementets syn er det ikke tvilsomt at det fortsatt er behov for å ha en forskriftshjemmel for nærmere regulering av utdanningsstillinger. De særregler som er knyttet til denne gruppen stillinger, medfører blant annet at det er nødvendig med en uttømmende definisjon av hvilke stillinger dette omfatter. Man vil da kunne videreføre særregler som nå finnes i forskriften til tjenestemannsloven om utdanningsstillinger, jf. forskriften § 3 nr. 3 bokstav D. Det antas imidlertid at gjeldende oppregning må justeres noe, og dette vil bli vurdert ved utarbeidelse av forskrift. Det er også nødvendig med adgang til å regulere nærmere midlertidig ansettelse for praksisarbeid, når det er forslått en lovhjemmel for slik ansettelse.

I høringsnotatet ble det videre foreslått forskriftshjemmel om adgang til midlertidig ansettelse på Svalbard. Dette var i tråd med tjenestemannslovutvalgets forslag. Det ble imidlertid stilt spørsmål ved om sistnevnte hjemmel er nødvendig. I tjenestemannslovens forskrift § 3 nr. 3 bokstav E er det nå bare hjemmel for å benytte åremål ved tjeneste på Svalbard. Det er ingen egen bestemmelse om midlertidig ansettelse på Svalbard ut over dette. Bestemmelsen som åpner for bruk av åremål på Svalbard foreslås videreført, se nedenfor, og vil som i dag åpne for tilpasning ved det enkelte fagdepartement med hensyn til varighet av åremålsperioden og adgang til gjentagelse. Høringsrunden har ikke påvist et behov for i tillegg å ha en egen, generell, forskriftshjemmel for adgang til midlertidig ansettelse på Svalbard. Departementet foreslår derfor ikke en slik forskriftshjemmel.

Departementet nevnte spesielt i høringsbrevet at det ikke ble foreslått noen hjemmel for å fastsette særregler for enkelte grupper tjenestemenn, slik som i tjenestemannsloven § 3 nr. 3 siste punktum. En følge av dette vil være at det ikke lenger kan gis bestemmelser som i dag finnes i forskriften §§ 4, 5, 5a, 5b, 5c og 6. I tillegg gjelder dette enkelte av bestemmelsene i forskriften § 3. Det er ikke mottatt høringsinnspill som viser at det er behov for en slik forskriftshjemmel, bortsett fra hjemmelen knyttet til åremålsstillinger. Forskriftshjemmelen for å fastsette særregler om midlertidighet for enkelte grupper tjenestemenn, foreslås derfor ikke videreført i ny lov.

13.4.6 Åremål

Departementet forslår at adgang til ansettelse av statsansatte på åremål skilles ut i en egen paragraf. Nå er mange bestemmelser om åremål fastsatt i forskriften til tjenestemannsloven, men hovedreglene bør fastslås i loven slik utvalget foreslår. Fortsatt bør åremål kunne benyttes når det følger av lov eller stortingsvedtak, eller når rikets sikkerhet krever det. Av harmoniseringshensyn foreslås i tillegg, at det på samme måte som i arbeidsmiljøloven § 14-10, kan ansettes på åremål når dette anses nødvendig som følge av overenskomst med fremmed stat eller internasjonal organisasjon.

For å begrense adgangen til midlertidig ansettelse, bør også adgangen til å ansette på åremål reduseres noe. Departementet mener at øverste leder i en virksomhet bør kunne ansettes på åremål. Nå bestemmer forskriften til tjenestemannsloven at lederoppgavene må kreve at vedkommende i særlig grad må ha evner og muligheter for faglig eller administrativ nyorientering. Dette kravet videreføres ikke, da det må kunne sies å gjelde generelt for slike lederstillinger. I forskriften til tjenestemannsloven er det nå bestemt at åremål ikke kan benyttes dersom virksomheten i hovedsak har kontrollerende funksjoner overfor arbeids- eller næringsliv, eller hvor det for øvrig er særlig viktig at lederen har en uavhengig stilling. Dette er dermed også til hinder for å benytte åremål for leder av tilsynsvirksomhet. Departementet har vurdert om dette bør lovfestes. Vilkårene har vært ansett som helt sentrale, da det kan hevdes at ansettelse på åremål med adgang til en ny periode vil redusere lederens uavhengighet betydelig. Samtidig er bruken av åremål nå ikke alltid i samsvar med dette. Departementet ser det slik at det er behov for å utrede dette nærmere. I den forbindelse kan man også vurdere nærmere forhold som knytter seg til adgangen til gjentagelse av perioden og varigheten av denne. Inntil dette er gjort, mener departementet at gjeldende regel om at øverste leder i virksomheten kan ansettes på åremål videreføres. For å forenkle saksbehandlingen, og samtidig overføre ansvar til de enkelte fagdepartementene, foreslås det at departementene selv skal avgjøre bruk av åremål for øverste leder av virksomheten når vilkårene ellers er oppfylt.

Dersom det unntaksvis skulle være behov for åremål ut over de rammer som lov og forskrift trekker opp, må dette fortsatt fastsettes i egen lov. I den grad dette strider mot prinsippene som er omtalt ovenfor, bør det da ikke være adgang til gjentagelse av en åremålsperiode.

Departementet har merket seg at bruken av åremålsstillinger i staten har vært gjenstand for kritikk. Dette har gjerne sin årsak i påstander om at man i staten unnlater å benytte formelle, administrative sanksjoner mot tjenestemenn, selv om vilkårene for dette er oppfylt, og i stedet ønsker åremål for på denne måten å oppnå en tvungen utskifting etter et visst antall år. På denne måten kan man unngå å benytte de lovfestede sanksjoner som står til rådighet. Det må understrekes at dersom en ansatt i staten, og da særlig en ansatt som utøver lederfunksjoner, bryter tjenesteplikter, utviser utilbørlig adferd eller på annen måte ikke oppfyller viktige krav knyttet til stillingen, skal lovfestede sanksjoner benyttes.

Det er nå fastsatt i forskrift til loven, at åremål kan benyttes også for faglige lederstillinger og særlig, sakkyndige rådgivere, dersom det er fastsatt av det departement som forvalter loven. Som et ledd i reduksjonen av bruk av midlertidige stillinger i staten, foreslår departementet at denne adgangen til å benytte åremål ikke videreføres i ny lov.

Det ble foreslått i høringen at loven også fastsetter åremålsperiodens lengde på seks år og adgangen til maksimalt én gjentagelse, likevel slik at det kan fastsettes en kortere periode for bestemte stillinger i særlige tilfeller, noe som i så fall må knyttes til stillingen og de krav arbeidet i stillingen omfatter, ikke søkerkretsen. Stortingets administrasjon har tatt opp i høringsrunden at bestemmelsen om dette i lovforslaget ikke er heldig plassert. Det kan synes som om disse bestemmelsene er knyttet til enhver ansettelse på åremål, ikke bare der hvor fagdepartementet har bestemt at øverste leder i en virksomhet skal ansettes på åremål. Departementet er enig i at høringsforslaget var misvisende på dette punkt. Det har ikke vært meningen å lovregulere åremålsperiodens lengde og adgangen til gjentagelse i andre tilfeller. Særlig av denne grunn mener departementet at bestemmelser om varighet og adgang til gjentagelse av åremålsperioden reguleres nærmere i forskrift til loven.

Det foreslås videre at det i forskrift generelt kan gis nærmere regler om åremålsstillinger og dessuten om adgangen til å benytte åremålsstillinger ved tjeneste på Svalbard. Dette er en videreføring av gjeldende rett.

Det ble ikke foreslått noen lovbestemmelse eller forskriftshjemmel i loven for å videreføre adgangen til å ansette i postdoktorstilling på åremål, slik som man nå finner i § 3 nr. 3 bokstav F i forskriften til tjenestemannsloven. Tjenestemannslovutvalget har ikke spesielt drøftet denne type stilling. Ved universiteter og høyskoler er det nå hjemmel for å ansette på åremål i postdoktorstillinger etter bestemmelse i universitets- og høyskoleloven. Forskningsinstitusjoner i staten utenfor dette området er imidlertid ikke omfattet av denne bestemmelsen. Flere av høringsinstansene understreker behovet for å videreføre en egen, generell bestemmelse om postdoktorstillinger. Departementet er enig i at mangelen på forslag om å videreføre en hjemmel for å kunne ansette postdoktorer på åremål er en forglemmelse, og at det er et klart behov for slik bestemmelse. Det foreslås derfor at ny lov tilføres hjemmel for å ansette i postdoktorstillinger på åremål.

Når det gjelder embeter, er Grunnloven § 22 tredje ledd tolket slik at det i lov må konkretiseres hvilke embeter eller kategorier av embeter, hvor bruk av åremål for embetsmenn tillates, jf. Innst. O. nr. 120 (1992–93). I ny lov foreslås videreført adgang til å utnevne fylkesmenn på åremål.

13.4.7 Opphør av midlertidig tjeneste

Når det gjelder opphør av midlertidig tjeneste, har tjenestemannslovutvalget foreslått en tilnærming til arbeidsmiljølovens ordning. Dette er fulgt opp i høringen, og det er ikke mottatt vesentlige innvendinger mot dette. Dagens ordning er komplisert og har medført usikkerhet ved praktiseringen, da reglene om opphør varierer avhengig av grunnlaget for den midlertidige ansettelsen. Særlig komplisert er dette i tilfeller hvor arbeidsgiver har benyttet mer enn én hjemmel for den midlertidige ansettelsen. Noen ganger har disse forskjellige regler om opphør av arbeidsforholdet, og det har dermed vært skapt usikkerhet om hvilken regel om opphør som da kommer til anvendelse. Det er derfor behov for forenkling på dette punkt.

Departementet mener at bestemmelser om opphør av midlertidig tjeneste fortsatt bør reguleres i en egen lovbestemmelse. For ytterligere å forenkle og klargjøre, bør statsansatte og embetsmenn reguleres i forskjellige paragrafer.

Departementet foreslår at midlertidige ansettelser skal opphøre ved det avtalte tidsrommets utløp eller når det bestemte arbeidet er avsluttet, med mindre noe annet er skriftlig avtalt. Dette vil fjerne den omtalte usikkerhet som i praksis nå ofte kan oppstå, hvor arbeidsgiver har benyttet flere hjemler for midlertidig ansettelse, samtidig som disse hjemlene har forskjellige regler om opphør av den midlertidige ansettelse. Bestemmelsen fører til at en midlertidig arbeidsavtale opphører når det tidsrommet arbeidstakeren er ansatt for, er utløpt. I tillegg opphører arbeidsavtalen når det midlertidige arbeidet er avsluttet. Dette vil i praksis måtte avgjøres av arbeidsgiver. På samme måte som omtalt i kapittel 13.4.6 om ansatte på åremål, skal også andre midlertidig ansatte kunne sies opp etter lovens alminnelige regler, dersom vilkårene for dette er oppfylt. Dette må åpenbart gjelde også for bestemmelsene om avskjed.

Det legges til grunn at det fortsatt vil være usaklig å skifte ut en midlertidig ansatt som er vikar eller ansatt for å utføre arbeid av midlertidig karakter, med en annen midlertidig, dersom de midlertidige arbeidsoppgavene fortsetter. En slik utskifting vil kreve at vilkårene for oppsigelse eller avskjed er oppfylt. Man kan derfor ikke skifte ut en midlertidig i slike situasjoner bare for å hindre en midlertidig ansatt i å få lang nok ansettelsestid (tjenestetid) til å oppnå stillingsvern som fast ansatt. Heller ikke kan den midlertidig ansatte skiftes ut med en annen midlertidig, med den begrunnelse at en annen kan være noe bedre kvalifisert til å utføre arbeidet. Arbeidstakeren får her et krav på å fortsette som midlertidig, med mindre det skal kreves helt andre kvalifikasjoner av den midlertidige. Dersom arbeidsoppgavene går over til å bli faste, må imidlertid arbeidstakeren finne seg i å konkurrere om stillingen, med mindre stillingsvern er oppnådd. En arbeidstaker som er tatt inn i tjenesten etter en forenklet prosedyre (unntaksreglene, nå ofte kalt «administrativ tilsetting»), vil derimot ikke ha rett til eller krav på å fortsette ut over perioden.

En åremålsansatt skal fratre uten oppsigelse ved åremålsperiodens utløp. En åremålsperiode løper fra dato til dato, og det er ikke adgang til å forlenge den enkelte åremålsperiode.

Det foreslås videreføring av bestemmelsen i gjeldende lov, om at den ansatte skal ha varsel om fratreden dersom tjenesten har vart mer enn ett år. Dette må gis skriftlig senest én måned før fratredelsestidspunktet, og løper fra dato til dato. Det sies uttrykkelig i loven at varselet anses for å være gitt når det er kommet frem til den statsansatte. Er fristen ikke overholdt, kan den statsansatte kreve å fortsette i stillingen frem til én måned etter at varselet blir gitt.

For embetsmenn videreføres gjeldende rett om opphør av konstitusjon.

13.4.8 Virkninger av ulovlig midlertidig ansettelse

Det er i dag en uklar rettstilstand når det gjelder virkninger av ulovlig midlertidig ansettelse av tjenestemenn. Dette i motsetning til embetsmenn, hvor ulovlig midlertidig konstitusjon ikke kan gi noen krav på å bli utnevnt, jf. eksempelvis Høyesteretts kjennelse i Rt. 1995 side 506.

Arbeidsmiljøloven inneholder en bestemmelse som regulerer virkninger av ulovlig midlertidig ansettelse i § 14-11. Retten kan her, etter krav fra arbeidstaker, avsi dom for at det foreligger et fast arbeidsforhold eller at arbeidsforholdet skal fortsette. Tilsvarende bestemmelse finner man ikke i tjenestemannsloven. Her må man eventuelt kreve midlertidig forføyning etter vanlige prosessregler dersom en tjenestemann mener at vilkårene for fratreden ikke er oppfylt, jf. kjennelser av Høyesteretts kjæremålsutvalg i Rt. 1997 side 1411 og Rt. 2002 side 349, kjennelser av Borgarting lagmannsrett 26. oktober 1999 (LB-1999-1997), Borgarting lagmannsrett 13. juli 2004 (LB-2004-11520) og Agder lagmannsrett 11. februar 2013 (LA-2012-203082). Dersom en midlertidig tjenestemann hevder at det foreligger en ulovlig midlertidig tilsetting, kan vedkommende påstå at han må anses som fast tilsatt, og kan pretendere at det i realiteten foreligger en usaklig oppsigelse. Da skal saken behandles etter arbeidsmiljølovens prosessuelle regler (§§ 17-6 og 17-7), jf. kjennelse av Høyesteretts kjæremålsutvalg i Rt. 1993 side 1451. Søksmål om lovligheten av en midlertidig tilsetting i et bestående arbeidsforhold må trolig likevel anlegges etter de vanlige prosessregler.

Domstolsavgjørelsene både fra Høyesterett og lavere domstoler er vanskelig tilgjengelige og kan skape usikkerhet for brukerne av regelverket. Dette gjelder både forholdet til midlertidig forføyning, mulig pretensjon om at det i realiteten foreligger en usaklig oppsigelse og prosessuelle regler. Også forholdet til arbeidsmiljøloven har skapt uklarhet. Dette er derfor et område som peker seg ut for avklaring og forenkling i den nye loven.

Departementet foreslår at loven tilføres en bestemmelse om virkninger av ulovlig midlertidig ansettelse. Dette vil fjerne behovet for å treffe midlertidig forføyning i slike saker. Forslaget går ut på at retten, ved brudd på bestemmelsene om adgang til midlertidig ansettelse eller åremål, skal avsi dom for at det foreligger et fast arbeidsforhold eller at arbeidsforholdet fortsetter. Dette gjelder etter påstand fra den ansatte. I særlige tilfeller kan retten likevel, etter påstand fra arbeidsgiver, bestemme at arbeidsforholdet skal opphøre dersom den etter en avveining av partenes interesser finner at det vil være åpenbart urimelig at arbeidsforholdet fortsetter. Tilsvarende bestemmelse finnes i dag i tjenestemannsloven når det gjelder innleie fra virksomhet som har til formål å drive utleie (bemanningsforetak). Denne bestemmelsen foreslås i hovedsak videreført. Det forslås også tatt inn en bestemmelse om erstatning i slike saker.

Det presiseres i lovforslaget at rett til å fortsette i stillingen ved søksmål ikke gjelder for innleid arbeidstaker eller midlertidig ansatt. For ordens skyld nevnes også at denne retten heller ikke gjelder for konstituert embetsmann, selv om dette er selvsagt. Retten kan likevel, etter krav fra en statsansatt eller innleid arbeidstaker, bestemme at arbeidsforholdet skal fortsette inntil saken er rettskraftig avgjort, dersom søksmål reises før utløp eller innen åtte uker etter utløp av den midlertidige ansettelsen. Det innføres ikke en egen klageadgang i slike saker. Departementet antar at dette vil avklare rettstilstanden i statlig sektor.

13.4.9 Innleiebestemmelser

Departementet ser det slik at loven bør inneholde en helhetlig regulering av de fleste sentrale forhold. Tjenestemannslovutvalget har foreslått at innleie i hovedsak reguleres i arbeidsmiljøloven, men at vilkårene for når en statlig virksomhet kan leie inn arbeidstakere fra et bemanningsforetak, reguleres i den nye loven. Også avtaleadgangen bør, etter utvalgets mening, reguleres i denne loven. Departementet mener at forslaget også må vurderes mot andre hensyn. Det er viktig at brukerne av loven kan finne de mest sentrale bestemmelsene i loven, og ikke være henvist til å søke i annet lovverk, med den usikkerhet dette vil medføre knyttet til hvilke bestemmelser i annet lovverk som gjelder, eventuelt hvordan disse skal tilpasses statstjenesten. Når det gjelder innleie, mener departementet at det likevel kan være fornuftig å følge opp forslaget fra utvalget. Årsaken er at innleiebestemmelsene, særlig knyttet til forhold som likebehandlingsprinsippet, opplysningsplikt og innsynsrett samt solidaransvar for innleier, vil være like både i og utenfor staten. En følge av dette er at deler av regelverket vil finnes i den nye loven og andre deler i arbeidsmiljøloven.

For å gjøre regelverket enklere å forstå, foreslår departementet at det tas inn henvisning i den nye loven til de aktuelle bestemmelsene i arbeidsmiljøloven som skal komme til anvendelse. Det foreslås videre at det skal innføres en treårsregel for stillingsvern også for innleie fra bemanningsforetak, jf. tilsvarende bestemmelse om stillingsvern i arbeidsmiljøloven § 14-12 fjerde ledd. Dette vil være en ny bestemmelse som ikke har noen parallell i dagens tjenestemannslov.

Tjenestemannslovutvalget har ikke omtalt innleie av arbeidstakere fra virksomhet som ikke har til formål å drive utleie. Departementet foreslår videreføring i den nye loven av denne bestemmelsen, som er gjeldende § 3E, blant annet fordi den inneholder en egen forhandlingshjemmel knyttet opp mot lov 18. juli 1958 nr. 2 om offentlige tjenestetvister (tjenestetvistloven).

Til toppen
Til dokumentets forside