Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 94 L (2016–2017)

Lov om statens ansatte mv. (statsansatteloven)

Til innholdsfortegnelse

15 Oppsigelse og intern fortrinnsrett

15.1 Gjeldende rett

15.1.1 Oppsigelse i de første tjenesteår

15.1.1.1 Generelt

Tjenestemannsloven § 9 regulerer arbeidsgivers adgang til å si opp en fast ansatt tjenestemann med mindre enn to års sammenhengende tjeneste og midlertidig ansatt tjenestemann med mindre enn fire års sammenhengende tjeneste når det har «saklig grunn i virksomhetens eller tjenestemannens forhold». Bestemmelsen fastslår at tjenestemannen kan sies opp. Dette innebærer at arbeidsgiver har en rett, men ingen plikt til å si opp tjenestemannen selv om vilkårene er oppfylt. Dette er et forvaltningsmessig skjønn som utøves av arbeidsgiver og kan overprøves av klageorganet, men ikke domstolene. Det er særlige regler for oppsigelse i de første seks månedene, jf. tjenestemannsloven § 8 om prøvetid.

Beregning av tjenestetiden er avgjørende for hvilket oppsigelsesgrunnlag og hvilke oppsigelsesfrister som kommer til anvendelse. Det er tjenestetiden på oppsigelsestidspunktet som er avgjørende for hvilke regler som kommer til anvendelse.

15.1.1.2 Kravet til saklig grunn

Tjenestemannen kan etter § 9 sies opp når det foreligger «saklig grunn» i virksomhetens eller tjenestemannens forhold. Ut fra bakgrunnen og forarbeidene til loven, legger departementet til grunn at dette innebærer at det forvaltningsrettslige kravet til saklighet må være oppfylt. Dette innebærer blant annet at avgjørelsen må være basert på korrekt faktum og saksbehandlingen må være forsvarlig. Vedtaket om oppsigelse må heller ikke være basert på vilkårlighet, utenforliggende hensyn, usaklig forskjellsbehandling eller være så grovt urimelig at det får betydning for vedtakets gyldighet.

15.1.1.3 Oppsigelse som følge av forhold i virksomheten

Etter tjenestemannsloven § 9 kan tjenestemannen sies opp når oppsigelsen har «saklig grunn i virksomhetens (...) forhold». De samme kriterier som begrunner oppsigelse etter tjenestemannsloven § 10 nr. 1, det vil si at stillingen inndras eller arbeidet faller bort, kan begrunne oppsigelse som følge av virksomhetens forhold etter § 9. Ut fra forarbeidene og teori fremgår at det ikke var meningen å gjøre forskjell på hvilke forhold i virksomheten som skulle kunne være grunnlag for oppsigelse i de første tjenesteår og senere.

15.1.1.4 Oppsigelse på grunn av tjenestemannens forhold

Etter tjenestemannsloven § 9 kan tjenestemannen også sies opp når oppsigelsen har «saklig grunn i (...) tjenestemannens forhold». Arbeidsgiver kan etter dette vilkåret blant annet si opp tjenestemannen om han eller hun ikke kan tilpasse seg arbeidet eller ikke tilfredsstiller rimelige krav til dyktighet eller pålitelighet, jf. tjenestemannsloven § 8 nr. 2. Oppsigelse på samme grunnlag som etter § 8 nr. 2 kan imidlertid ikke benyttes dersom det dreier seg om forhold som var eller burde ha blitt klare allerede under prøvetiden.

Videre kan oppsigelsesgrunner som fremgår av tjenestemannsloven § 10 nr. 2 om sykdom, kvalifikasjonsmangel og andre grunner, også være grunnlag for oppsigelse som følge av tjenestemannens forhold etter § 9. Hva som er en kvalifikasjonsmangel må vurderes konkret. Det er imidlertid klart at en tjenestemann ikke kan sies opp bare på grunn av at han eller hun kan erstattes med en som har bedre kvalifikasjoner. Dette ville vært et usaklig grunnlag for oppsigelse. Når det gjelder oppsigelse på grunn av kvalifikasjonsmangel, vil arbeidsgivers oppfølging av tjenestemannen ha betydning ved vurderingen.

Forhold som etter sin art kan begrunne avskjed etter tjenestemannsloven § 15, må også kunne benyttes som oppsigelsesgrunn som følge av tjenestemannens forhold. Det kan for eksempel dreie seg om straffbare forhold i eller utenfor tjenesten begått av tjenestemannen. Normalt skal det mindre til før straffbare forhold i enn utenfor tjenesten kan medføre oppsigelse. Andre eksempler kan være brudd på lojalitetsplikt eller det man anser for ordrenekt. Ordrenekt kan være at arbeidstaker nekter å utføre bestemte arbeidsoppgaver, delta i opplæring eller lignende. Urettmessig fravær fra arbeidet er også et klart brudd på tjenesteplikten.

15.1.2 Oppsigelse etter de første tjenesteår

15.1.2.1 Generelt

Tjenestemannsloven § 10 regulerer arbeidsgivers adgang til å si opp fast ansatte tjenestemenn med mer enn to års sammenhengende tjeneste og midlertidig ansatte med mer enn fire års sammenhengende tjeneste. Dette utgjør det såkalt sterke stillingsvernet. Kjernen i dette stillingsvernet er at tjenestemenn ikke kan sies opp på grunnlag av tjenesteforsømmelse eller andre klanderverdige forhold. I slike tilfeller kan statlig arbeidsgiver reagere med ordensstraff, og må benytte avskjed for å avslutte arbeidsforholdet.

15.1.2.2 Saklighetskrav

Tjenestemannsloven § 10 fastsetter ikke noe krav om saklighet, slik som tjenestemannsloven § 9, og det er heller ikke uttalt i forarbeidene at dette skal gjelde. På samme måte som ved oppsigelser etter § 9, må imidlertid det forvaltningsrettslige saklighetskrav være oppfylt. Det har ikke vært nødvendig å presisere dette i paragrafen, da den i motsetning til § 9 inneholder presise vilkår som kan gi grunnlag for oppsigelse. Disse vilkårene er opplistet i § 10, og må være oppfylt. En ytterligere saklighetsvurdering fremgår av § 13 nr. 1, såkalt intern fortrinnsrett.

15.1.2.3 Oppsigelse som følge av forhold i virksomheten

Det objektive grunnlaget for oppsigelse etter tjenestemannsloven § 10 nr. 1 er at «stillingen inndras eller arbeidet faller bort». Loven sier ikke noe om på hvilken måte en stilling inndras. Frem til 1. oktober 1997 var det et stillingshjemmelssystem i staten. Dette systemet hadde en hovedregel om at alle statsinstitusjoner som fikk sitt budsjett fastsatt i statsbudsjettet måtte ha stillingshjemmel for å tilsette personell i staten. Utgangspunktet var da at den som opprettet stillingen, også besluttet om stillingen skulle inndras. Beslutningene ble som regel gjort av Stortinget, men enkelte virksomheter hadde fullmakt til å opprette eller nedlegge stillinger, slik at det for dem ikke ble krevet særskilt hjemmel. For enkelte stillingsgrupper var det ikke nødvendig med stillingshjemmel, eksempelvis renholdspersonale, anleggsarbeidere og timelærere. Etter at stillingshjemmelssystemet bortfalt, er det i realiteten virksomhetene selv som oppretter og inndrar stillinger innenfor de rammer som gis av fagdepartementet. Det er altså virksomheten selv som vurderer behovet for opp- eller nedbemanning innenfor gitte budsjettrammer. Dersom det fattes generelt vedtak om at én eller flere stillinger skal inndras, er det som regel virksomhetens administrasjon, i samarbeid med de tillitsvalgte, som avgjør hvordan en eventuell nedbemanning bør skje. Vurderingen av om man skal si opp én eller flere arbeidstakere må bygge på et objektivt, saklig grunnlag.

At arbeidet har falt bort, innebærer at arbeidsoppgavene til den ansatte ikke lenger finnes. I motsetning til inndragning av stilling, vil det her si at én eller flere stillinger (med et bestemt arbeidsområde) er falt bort. Det kan også forekomme at en hel avdeling, seksjon eller lignende fjernes samtidig som arbeidsoppgavene tillagt en slik enhet, er falt bort. I disse tilfellene vil det ofte være klart hvilke tjenestemenn som rammes, og som derfor kan sies opp.

15.1.2.4 Unntak for åremåls- og utdanningsstillinger

Oppsigelsesgrunnene i § 10 nr. 1, om at stillingen er inndratt eller arbeidet falt bort, gjelder ikke for åremåls- eller utdanningsstillinger. Tjenestemenn som er tilsatt på åremål eller i utdanningsstilling fratrer uten oppsigelse når tiden er ute, jf. tjenestemannsloven § 7 nr. 2, selv om tjenestetiden overstiger fire år. Tjenestetidsbestemmelsene gjelder ikke for disse gruppene. Disse tjenestemennene oppnår dermed ikke «sterkt stillingsvern».

15.1.2.5 Oppsigelse på grunn av tjenestemannens forhold

Etter tjenestemannsloven § 10 nr. 2 bokstav a kan tjenestemannen sies opp når vedkommende «på grunn av sykdom er varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste». Med «varig uskikket» menes at tjenestemannen har hatt et langvarig fravær og det ikke er sannsynliggjort, normalt ved legeattest, at tjenestemannen vil kunne gjenoppta arbeidet innen rimelig tid. Etter langvarig praksis i statstjenesten har oppsigelse i forbindelse med sykdom oftest blitt praktisert slik at sak om oppsigelse ikke er blitt reist overfor en tjenestemann før to år etter at arbeidsuførheten inntrådte, det vil si etter ett år med lønn under sykdom og ett år med ulønnet permisjon. Unntak fra dette har trolig særlig forekommet der hvor arbeidstakeren har hatt et langvarig fravær grunnet sykdom, og vedkommende deretter har forsøkt å gjenoppta arbeidet, men hvor dette ikke har lykkes.

Etter tjenestemannsloven § 10 nr. 2 bokstav b kan en tjenestemann sies opp når vedkommende «ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendig eller foreskrevet for stillingen». Med kvalifikasjoner som er foreskrevet for stillingen siktes det til mer formelle krav som er fastsatt for stillingen, som for eksempel sikkerhetsklarering, førerkort, lisens etc. Med kvalifikasjoner som er nødvendige for stillingen siktes det til realkompetanse. Det vil si mer skjønnsmessige kvalifikasjoner, som faglig dyktighet, pålitelighet etc. Hva som er nødvendig beror på hvilken type stilling det dreier seg om. At tjenestemannen «ikke lenger har kvalifikasjonene, omfatter både at tjenestemannen hadde kvalifikasjonene ved tilsettingen, men disse er ikke lenger til stede, og at kvalifikasjonskravene til stillingene har endret seg. Kravet om varig uskikkethet gjelder også for kvalifikasjonsmangel. Dette innebærer at kvalifikasjonsmangel som kan avhjelpes innen et relativt kort tidsrom, ikke er oppsigelsesgrunn.

Tjenestemannen kan også sies opp når tjenestemannen «av andre grunner er varig uskikket for stillingen, jf. tjenestemannsloven § 10 nr. 2 bokstav b. Ordlyden begrenser ikke hvilke grunner dette kan dreie seg om. Bestemmelsen må anses å omfatte alle former for uskikkethet som ikke rammes av de andre alternativene i § 10 nr. 2 bokstav a og b. Hvorvidt vilkåret er oppfylt beror på en konkret helhetsvurdering av de aktuelle forhold. Dette vilkåret ble tidligere omtalt som «udugelighet». Uskikketheten behøver ikke å kunne tilregnes tjenestemannens skyld, men kan gjøre det. Bestemmelsen har sin opprinnelse i den tidligere straffelovens ikrafttredelseslov § 10 (jf. nå tjenestemannsloven § 15A for embetsmenn), og kan omfatte både sykdomsliknende tilstander og klanderverdige forhold. Bestemmelsen rammer den som ikke forsvarlig utfører sin tjeneste.

15.1.3 Tjenestemenn i ledende stilling ved anlegg eller virksomhet av forretningsmessig art

I tjenestemannsloven § 10 nr. 4 er det gitt en særregel for oppsigelse av tjenestemenn i ledende stillinger ved anlegg eller virksomhet av forretningsmessig art. For denne gruppen vil oppsigelsesvernet være det samme som etter tjenestemannsloven § 9, det vil si at det er saklig grunn i virksomhetens eller tjenestemannens forhold. Dette innebærer at det sterke stillingsvern etter § 10 nr. 1 og 2, med begrensende vilkår for å gå til oppsigelse, ikke gjelder. I Ot.prp. nr. 72 (1981–82) (side 23) ble det sagt:

«Denne bestemmelsen var inntatt allerede i tjenestemannsloven av 1918, og begrunnelsen har hele tiden vært at det offentlige overfor disse tjenestemenn bør stå mest mulig fritt, i det slike virksomheter ofte undergår forandringer, øker og endrer virksomheten både teknisk og administrativt.»

15.1.4 Arbeidsmiljøloven §§ 15-8 og 15-9

I tjenestemannsloven § 10 nr. 5 fremgår det at arbeidsmiljøloven §§ 15-8 og 15-9 gjelder. Arbeidsmiljøloven §§ 15-8 og 15-9 gir arbeidstaker et særlig vern mot oppsigelse ved sykdom, svangerskap og etter fødsel eller adopsjon. Etter fast og langvarig praksis i statstjenesten har oppsigelse i forbindelse med sykdom hovedsakelig blitt praktisert slik at sak om oppsigelse ikke er blitt reist overfor en tjenestemann før to år etter at arbeidsuførheten inntrådte, det vil si etter ett år med lønn under sykdom og ett år med ulønnet permisjon, se ovenfor. På samme måte ble det ikke praktisert oppsigelse eller avskjed i forbindelse med svangerskap eller etter fødsel. Da denne praksisen var mer gunstig enn arbeidsmiljølovens regler, ble det i forarbeidene antatt at henvisningen til arbeidsmiljøloven var unødvendig (Ot.prp. nr. 72 (1981–92) side 23–4). Bestemmelsen ble likevel videreført i loven av 1983, slik at det ikke skulle oppstå tvil om at reglene gjaldt som minimumsrettigheter, og fordi det kunne virke uheldig å erstatte en lovhjemmel med en administrativ praksis.

15.1.5 Oppsigelsesfrister

Oppsigelsesfristene i tjenestemannsloven er plassert i forskjellige bestemmelser. Oppsigelsesfristens lengde varierer avhengig av hvor lenge tjenestemannen har vært ansatt. I prøvetiden gjelder en gjensidig oppsigelsesfrist på tre uker. Etter utløpet av en eventuell prøvetid er det en gjensidig oppsigelsesfrist på én måned når tjenestetiden er ett år eller mindre, og tre måneder hvis tjenestetiden er ett år eller mer. Når tjenestetiden er mer enn to år for fast ansatte og mer enn fire år for midlertidig ansatte er oppsigelsestiden seks måneder ved oppsigelse fra arbeidsgiver og tre måneder ved oppsigelse fra arbeidstaker.

15.1.6 Intern fortrinnsrett

15.1.6.1 Vilkår

Etter tjenestemannsloven § 13 nr. 1 har arbeidsgiver plikt til å tilby arbeidstaker med minst ett års sammenhengende tjeneste, annen passende, ledig stilling, før oppsigelse, dersom slik stilling finnes. Dette gjelder bare dersom årsaken til oppsigelsen er at stillingen inndras eller arbeidet faller bort, vedkommende på grunn av sykdom er varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste eller vedkommende ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendige eller foreskrevet for stillingen. Dette utgjør en sentral del av saklighetsvurderingen ved oppsigelse etter tjenestemannsloven, og omtales innen tjenestemannsretten som «intern fortrinnsrett».

Tjenestemann som selv sier opp sin stilling har ikke fortrinnsrett i virksomheten. Det samme gjelder en tjenestemann som blir sagt opp av «andre grunner», jf. tjenestemannsloven § 10 nr. 2 bokstav b annet alternativ, eller blir avskjediget. Den interne fortrinnsretten inntrer når arbeidsgiver vurderer oppsigelse av én eller flere bestemte tjenestemenn, og opphører når oppsigelsesvedtaket er truffet.

For å forstå tjenestemannslovens ordning på dette punkt, er det viktig å understreke at reglene om fortrinnsrett i § 13 kommer til anvendelse der hvor de spesifiserte oppsigelsesvilkårene i paragrafen er grunnlag for oppsigelsen, samtidig som kravene til tjenestetid er oppfylt. Det er derfor ikke nødvendigvis slik at oppsigelsen direkte hjemles i lovens § 10. I Ot.prp. nr. 72 (1981–82) er det (side 26–8) gitt en orientering om hvorfor man satte et minstekrav på et års tjenestetid for at arbeidsgiver skal ha plikt til å lete etter annen passende stilling i virksomheten. Den som tar et kortvarig arbeid i staten i en virksomhet hvor det er vel kjent at den skal bygges ned, bør ikke få fortrinnsrett.

15.1.6.2 Annen passende stilling

Hva som regnes som annen passende stilling må vurderes konkret. Det er en forutsetning at det er mulig for arbeidsgiver å tilby tjenestemannen en ledig stilling. Arbeidsgiver har ikke plikt til å opprette en ny stilling. I vurderingen av hva som regnes som annen passende stilling, må man for det første se om stillingen rent faglig faller naturlig for tjenestemannen. Det vil si at arbeidsoppgavene ikke må adskille seg i for stor grad fra tidligere arbeidsoppgaver. Videre må det være en viss lønnsmessig likhet mellom den gamle og nye stillingen. I forskriften til tjenestemannsloven § 7 nr. 1 fremgår det at fortrinnsretten ikke kan «gjøres gjeldende til høyere lønte stillinger enn den vedkommende må fratre». Fortrinnsretten skal ikke kunne benyttes for å skaffe seg et avansement, verken når det gjelder lønn eller tittel. Stillingen er ikke passende hvis arbeidet er vesensforskjellig fra den stillingen man blir overtallig fra. Høyesterett har i en dom (HR-2016–2346-A) tatt standpunkt til «den øvre grensen» for fortrinnsretten. Saken gjaldt intern fortrinnsrett, men må antas å ha tilsvarende anvendelse for den eksterne fortrinnsretten etter § 13 nr. 2. Saken gjaldt en forsker som mente at han burde ha vært tilbudt stilling som førsteamanuensis før oppsigelse. Disse to stillingene har i utgangspunktet samme lønn. Høyesteretts flertall uttalte at en stilling som førsteamanuensis er av en annen karakter enn en stilling som forsker, selv om det vitenskapelige grunnkravet om doktorgrad er det samme. Det var naturlig å se det slik, at for en forsker vil overgang til en stilling som førsteamanuensis innebære et avansement, selv om lønnen er den samme. Stillingen som førsteamanuensis var derfor ikke passende for en forsker. Høyesterett nevnte også tilsettingskravene som følger av universitetsloven med forskrifter, og uttalte at det kan by på praktiske problemer å forene de ulike regelverkene.

I forvaltningspraksis har man også lagt til grunn at en klart lavere lønnet stilling ikke kan anses som passende. Ut fra forskriftsbestemmelser knyttet til ventelønn, har man antatt at grensen bør trekkes ved 82,5 prosent av tidligere stillings lønn. Dette gjelder uansett om statens hovedtariffavtale i noen tilfeller vil medføre rett til uforandret lønn. Da statens lønnssystem er mindre rigid enn tidligere, er dette momentet blitt noe svekket i praksis. I teori og praksis er det også lagt til grunn at den nye stillingen geografisk må være plassert i rimelig nærhet av tidligere arbeidssted. Det er ikke trukket opp noen konkret grense for hvor lang avstand som kan aksepteres. Det er antatt at en endring som fører til at arbeidstakeren må ukependle, ligger utenfor det som anses som annen passende stilling. Dersom tjenestemannen får økt reisetid per dag, men fremdeles kan beholde sitt tidligere bosted, er man antakelig innenfor hva som kan karakteriseres som passende.

Kravet om annen passende stilling må også ses i sammenheng med tjenestemannsloven § 13 nr. 3, hvor det fremgår at fortrinnsrett kun gjelder der tjenestemannen har de nødvendige faglige og personlige egenskaper for stillingen. Med faglige egenskaper siktes det til formell utdannelse, kurs, praksis osv. Hvilke personlige egenskaper som er nødvendig, må vurderes konkret for den aktuelle stillingen. Det kan for eksempel dreie seg om samarbeidsevner eller lederegenskaper.

15.1.6.3 Kvalifikasjonskrav og tilleggsutdanning

Dersom manglende kvalifikasjoner kan rettes ved «hensiktsmessig tilleggsutdanning», kan tjenestemannen tilsettes på vilkår om at tilleggsutdanningen tas innen en fastsatt frist, jf. § 13 nr. 3 andre setning. Det dreier seg her om en tilleggsutdanning, ikke en grunnutdanning. Det bør derfor normalt ikke dreie seg om mer enn noen få ukers eller måneders utdanning. I hovedsak vil det derfor være snakk om kurs eller interne opplæringsprogrammer. Dersom tjenestemannen ikke er i stand til å kvalifisere seg innen den fastsatte fristen, er forutsetningen for tilsettingen borte, og arbeidsforholdet opphører.

15.1.6.4 Opplysningsplikt, bortfall av fortrinnsretten og tilsetting

Ved oppsigelse eller varsel om oppsigelse skal tjenestemann som vurderes oppsagt med bakgrunn i bortfall av arbeid, sykdom eller kvalifikasjonsmangel gjøres kjent med fortrinnsretten, jf. tjenestemannsloven § 13 nr. 5. Underretningen bør gis skriftlig, slik at det kan dokumenteres når underretningen er gitt og at den er fullstendig.

Dersom tjenestemannen får tilbud om annen passende stilling, og tilbudet ikke er akseptert innen 14 dager, faller fortrinnsretten endelig bort, jf. tjenestemannsloven § 13 nr. 5 annet ledd. Arbeidsgiver har da ikke lenger noen plikt til å lete etter annen passende stilling i virksomheten. Aksepterer tjenestemannen tilbudet, tilsettes vedkommende av tilsettingsorganet etter at innstillingsorganet har uttalt seg om tjenestemannens skikkethet for stillingen, jf. tredje ledd. Stillingen blir da ikke kunngjort.

15.1.6.5 Forskriftshjemmel

Tjenestemannsloven § 13 nr. 4 inneholder en hjemmel for Kongen til å fastsette nærmere regler om fortrinnsrett i forskrift. I forskriften til tjenestemannsloven § 7 er det gitt nærmere regler om bruk av fortrinnsretten. Det er blant annet bestemt at fortrinnsretten ikke gjelder for den som blir sagt opp fra nærmere bestemte stillinger, og at fortrinnsretten ikke gjelder ved tilsetting i bestemte stillinger.

15.2 Høringsnotatet

15.2.1 Tjenestemannslovutvalgets forslag

Tjenestemannslovutvalget foreslo en tilnærming til arbeidsmiljølovens bestemmelser når det gjelder oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold. Det ble også foreslått at en oppsigelse ikke er saklig begrunnet dersom arbeidsgiver har en annen passende stilling i virksomheten å tilby arbeidstaker. Det ble også foreslått innført krav om en interesseavveining mellom virksomhetens behov og de ulemper oppsigelsen påfører den enkelte arbeidstaker.

Utvalget foreslo i hovedsak at de oppsigelsesgrunner på grunn av tjenestemannens eget forhold som i dag finnes i tjenestemannsloven, blir videreført i ny lov. Dette ble blant annet begrunnet ved henvisning til statens særpreg. Det vil si at det ikke ble foreslått en fullstendig tilnærming til arbeidsmiljøloven på dette området, hvor oppsigelse kan gjøres når det er saklig begrunnet i arbeidstakers forhold. Det ble derfor foreslått fortsatt å lovfeste en opplisting av grunner som kan medføre oppsigelse på grunn av arbeidstakers forhold. Dersom arbeidstakeren er ute av stand til å gjenoppta arbeidet på grunn av sykdom eller ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendig eller foreskrevet for stillingen, ble foreslått videreført som oppsigelsesgrunnlag med en mindre justering av ordlyden. Gjeldende bestemmelse om at en tjenestemann kan sies opp dersom vedkommende av andre grunner er varig uskikket for stillingen, ble også forslått videreført, med endret ordlyd. Det ble foreslått at dette nå formuleres som om vedkommende på grunn av vedvarende mangelfull arbeidsutførelse er uskikket for stillingen. I tillegg ble det foreslått innført en ny bestemmelse om at oppsigelse kan gis dersom den ansatte gjentatte ganger har krenket sine tjenesteplikter.

Bestemmelsen om at en tjenestemann i ledende stilling ved anlegg eller virksomhet av forretningsmessig art, kan sies opp når det har saklig grunn i virksomhetens eller tjenestens forhold, selv om tjenesten har vart mer enn fire år, så ikke utvalget grunn til å videreføre.

Tjenestemannslovutvalget foreslo videre at oppsigelsesfristene ble samlet i én paragraf. Dermed vil også oppsigelsesfristen i prøvetiden omfattes av denne bestemmelsen. Utvalget foreslo å videreføre gjeldende oppsigelsesfrister, men å utvide oppsigelsesfristen i prøvetiden fra tre uker til én måned. I tillegg skal det kunne fastsettes forskrift om beregning av ansettelsestiden.

15.2.2 Oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold

I høringsnotatet foreslo departementet å harmonisere reglene om oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold med arbeidsmiljøloven. Forslaget innebar nærmere bestemt at den statsansatte generelt kan sies opp når det er saklig begrunnet i virksomhetens forhold. Dette skal gjelde for både fast og midlertidig ansatte uavhengig av hvor lang ansettelsestiden er. Det ble lagt til grunn at kravet til saklighet skal være det samme som etter arbeidsmiljøloven. Departementets forslag innebar at en oppsigelse ikke er saklig begrunnet dersom arbeidsgiver har en annen passende og ledig stilling i virksomheten å tilby den statsansatte. Videre gikk forslaget ut på at arbeidsgiver må foreta en interesseavveining mellom virksomhetens behov og ulempene for arbeidstakeren, før oppsigelse gis. Det ble imidlertid pekt på at innføringen av en interesseavveining i realiteten vil kunne bli vanskelig å praktisere dersom domstolene skal kunne overprøve klageinstansens vurdering. Forslaget medførte altså at man ikke lenger skulle benytte begrepene «stillingen inndras» eller «arbeidet faller bort», men det mer generelle «virksomhetens forhold».

Departementet foreslo også å oppheve særreguleringen om at denne oppsigelsesgrunnen ikke gjelder for ansatte i åremåls- eller utdanningsstillinger.

15.2.3 Oppsigelse på grunn av statsansattes forhold

Departementet foreslo at oppsigelsesgrunnlaget når det gjelder statsansattes eget forhold, skal være det samme for fast og midlertidig ansatte uavhengig av hvor lang ansettelsestiden er. Departementet foreslo å videreføre adgangen til oppsigelse på grunn av langvarig sykdom og varig kvalifikasjonsmangel. I tillegg foreslo departementet å endre dagens regel om at tjenestemannen kan sies opp når vedkommende «av andre grunner er varig uskikket for stillingen», til at tjenestemannen kan sies opp når vedkommende «på grunn av vedvarende mangelfull arbeidsutførelse er uskikket for stillingen». Departementet foreslo også at det skal være oppsigelsesgrunnlag at arbeidstaker gjentatte ganger har krenket sine tjenesteplikter. Departementet foreslo dessuten å videreføre arbeidsgivers plikt til å tilby arbeidstaker annen passende stilling i virksomheten før oppsigelse, når oppsigelsen skyldes sykdom eller kvalifikasjonsmangel.

15.2.4 Tjenestemenn i ledende stilling ved anlegg eller virksomhet av forretningsmessig art

I høringsnotatet ba departementet om innspill på om det fortsatt er behov for å opprettholde en særregulering for tjenestemenn i ledende stilling ved anlegg eller virksomhet av forretningsmessig art. Departementet uttalte også at behovet for særregulering uansett vil avhenge av hvilke oppsigelsesregler som blir gjeldende.

15.2.5 Oppsigelsesfrister

Departementet foreslo i hovedsak å videreføre gjeldende oppsigelsesfrister. Departementet viste til at forslaget innebærer at midlertidig ansatte får seks måneders oppsigelsestid etter to års ansettelse, mens seksmånedersfristen i dag først gjelder etter fire års midlertidig ansettelse. I prøvetiden foreslo departementet at oppsigelsesfristen skal være én måned.

Departementet foreslo videre at regler om beregningen av tjenestetid og om eventuell medregning av tjenestetid fra andre virksomheter, fastsettes i loven, i stedet for personalreglement i den enkelte virksomhet.

15.3 Høringsinstansenes syn

15.3.1 Oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold

15.3.1.1 Saklig grunn i virksomhetens forhold

Flere høringsinstanser støtter departementets forslag om å harmonisere reglene om oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold med arbeidsmiljølovens regler. Universitets- og høgskolerådet,Universitetet i Tromsø, NTNU m.fl. foreslår imidlertid at lovforslaget bør utvides til at statsansatte kan sies opp når oppsigelsen er begrunnet i virksomhetens forhold eller når «arbeidet faller bort». Advokatfirmaet Storeng, Beck og Due Lund peker på at departementet ikke har avklart hvilket saklighetskrav som skal legges til grunn i ny lov. Det pekes også på at det er behov for å avklare prinsippene for saklig utvelgelse av overtallige ved nedbemanning i staten, og foreslår at prinsippene gis en tydelig beskrivelse i lovproposisjonen.

LO hevder at de foreslåtte reglene om oppsigelse innebærer en svekkelse av gjeldende stillingsvern. Norsk tjenestemannslag skriver i sitt høringssvar at de legger til grunn at regjeringen ønsker at reglene i større grad skal åpne for oppsigelse, og mener at dette ikke er et formålstjenlig behov.

Når det gjelder innføringen av en interesseavveining mellom virksomhetens behov og ulempene for arbeidstaker er det delte meninger blant høringsinstansene. Justis- og beredskapsdepartementet,Politidirektoratet, Miljødirektoratet, Advokatforeningen, LO, Akademikerne m.fl. mener det ikke er nødvendig å begrense domstolenes prøvingsrett ved en interesseavveining. Advokatforeningen uttaler likevel at det kan være argumenter som taler for at domstolenes prøvingsrett ikke bør være like sterk i saker etter tjenestemannsloven. Dommerforeningen stiller seg tvilende til om det er behov for å begrense domstolenes adgang til å overprøve interesseavveiningen i saker som gjelder statsansatte i større grad enn for andre ansatte. Akademikerne fremhever at domstolenes prøvingsrett må være lik i staten som i kommunal og privat sektor. YS Stat kan heller ikke se at en interesseavveining skal være vanskeligere å praktisere i staten eller at den skal kunne hindre omstillinger og nedbemanninger. Forskerforbundet mener at det bør lovfestes at domstolene kan overprøve interesseavveiningen.

Finansdepartementet uttaler at forslaget til ny bestemmelse om oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold kan ha uheldige konsekvenser, og sier videre:

«En grunnleggende forskjell mellom privat og offentlig virksomhet er at statens virksomheter ikke kan gå konkurs. Den nye reglen baserer saklig grunn for oppsigelse på en avveining av virksomhetens behov opp mot de ulemper en oppsigelse påfører den statsansatte. Dette vil bli et skjønn, men slik reglen er utformet kan det tenkes en mulighet for at domstolen vil kunne gå langt i å overprøve skjønnet, og da falle ned på den oppsagtes side. Som system vil det kunne bli lite bærekraftig over tid, og i realiteten adskille seg fra tilsvarende avgjørelser for private virksomheter som kan risikere å gå konkurs hvis de ikke får tilpasset bemanningen, og dermed utgiftene, til inntektene. Etter vår oppfatning må en virksomhet kunne ha mulighet til rask nedbemanning, også ved oppsigelse, hvis bevilgende myndighet reduserer budsjettene. De nåværende reglene som gir hjemmel for oppsigelse når stillingen inndras eller arbeidet faller bort fyller dette behovet og er lettere å anvende på en konsekvent måte enn forslaget i høringsforslaget. Vi ber derfor om at dagens bestemmelse beholdes.»

Kunnskapsdepartementet påpeker at det i proposisjonen bør tydeliggjøres hvilke hensyn som skal tas ved en interesseavveining, og om en slik avveining skal være den samme som etter arbeidsmiljøloven:

«Det er noe uklart, ikke bare hvordan politisk besluttede avgjørelser om omstillinger, nedbemanning skal gjennomføres, men også budsjettkutt for bevilgningsfinansierte virksomheter.»

Utenriksdepartementet kan heller ikke se at det innebærer en forenkling av prosessen at statlige virksomheter skal foreta en interesseavveining mellom virksomhetens behov og ulempene for den statsansatte. De peker på at det kan føre til flere arbeidsrettslige prosesser, da statlige virksomheter vil fremstå som mer ressurssterke enn en privat person.

Regjeringsadvokaten mener at det er vanskelig å forstå begrunnelsen for å endre en bestemmelse som i dag dekker det behov man har for oppsigelser på grunn av virksomhetens forhold. Det er fremdeles slik at tjenestemenn ved tilsetting i staten innplasseres i en stilling, med en stillingskode, og at statens arbeidsavtaler bygger på et stillingssystem. Selv om et arbeid skal videreføres i virksomheten, i den forstand at arbeidsoppgavene fortsatt skal utføres, kan situasjonen være den at man av budsjetthensyn eller nye prioriteringer, eller ved å benytte ny teknologi, kan eller må redusere antall stillinger. Regjeringsadvokaten mener at de beste grunner taler for å opprettholde dagens vilkår og at domstolens prøvelsesrett begrenses på samme måte som i dag.

Fylkesmennene i Hordaland og Sogn og Fjordane ser at det kan være vanskelig å vekte interessene til virksomheten mot ulempene for den statsansatte, og peker på at innføring av en interesseavveining ikke må være til hinder for å kunne gjennomføre politiske beslutninger om omorganisering eller avgjørelser om endring eller bortfall av arbeid. Statsbygg er uenig i innføring av en interesseavveining, da en slik vurdering normalt vil måtte ende opp til ugunst for arbeidsgiver. Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo mener at det må tas inn i loven at domstolene ikke kan overprøve klageinstansens interesseavveining.

Landbruks- og matdepartementet er også skeptiske til en harmonisering som kan medføre at saklige oppsigelser gjøres vanskeligere og mer omstendelige å gjennomføre.

Universitets- og høgskolerådet, Universitetet i Tromsø, Universitetet i Oslo m.fl. mener at det kan være en god løsning at det tas inn i loven at domstolene ikke kan overprøve klageinstansens interesseavveining.

NTNU uttaler om interesseavveining:

«Det må antas at rettspraksis fra arbeidsmiljøloven § 15-7 vil bli lagt til grunn også for staten, noe som kan gi uheldige utslag ved en eventuell interesseavveining. Man kan ikke se bort fra at man med dette gjør det bortimot umulig å si opp ansatte i staten grunnet i virksomhetens forhold, når det skal foretas en interesseavveining mot den enkeltes påførte ulemper en oppsigelse gir. Her vil vi vise til det skjeve balanseforholdet mellom store, statlige virksomheter og enkeltansatte. Arbeidsmiljøloven gjelder både store og små virksomheter, hvor det etter SSBs [tall] for 2016 fremgår at 80 % av virksomhetene i Norge har 4 eller færre ansatte, noe som gir et mer balansert forhold mellom partene.»

Flere av høringsinstansene, blant annet Universitetet i Oslo og Universitetet i Stavanger nevner også dagens regel i tjenestemannslovens forskrift § 2 nr. 4 første setning, som sidestiller bortfall av eksterne midler med bortfall av arbeid. De skriver at med mindre man kan innfortolke bortfall av ekstern finansiering i saklig grunn for oppsigelse, må denne hjemmelen videreføres. Universitets- og høgskolerådet uttaler at oppsigelse må kunne gjøres både når arbeidet faller bort og når det er bortfall av ekstern finansiering.

15.3.1.2 Annen passende stilling

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet støtter forslaget om å videreføre reglene om intern fortrinnsrett og at disse skal gjelde uavhengig av tjenestetid. Høgskolen i Oslo og Akershus mener at det er behov for en presisering om at fortrinnsretten likevel ikke skal gjelde i prøvetiden. Videre bes det om en klargjøring av dagens rettstilstand for så vidt gjelder annen passende stilling. Høyskolen skriver at det klart bør fremgå av loven hvilke vilkår som må oppfylles for at en stilling er passende og at det blant annet må klart avgrenses mot alle former for avansement hva gjelder lønn, stillingstittel, stillingsinnhold osv. LO og Norsk tjenestemannslag mener også at det er viktig at bestemmelser om hva som karakteriseres som annen passende stilling fremgår av lov og ikke forskrift.

NTNU mener at fortrinnsretten bør avgrenses til de tilfeller hvor de ansatte har konkurrert seg inn til stilling.

15.3.2 Oppsigelse på grunn av statsansattes forhold

15.3.2.1 Vilkår for oppsigelse

De fleste av høringsinstansene er positive til endringene som er foreslått når det gjelder oppsigelse på grunn av statsansattes forhold. Dette gjelder først og fremst tillegget om at statsansatt kan sies opp når vedkommende gjentatte ganger har krenket sine tjenesteplikter. Noen mener imidlertid at reglene også her bør harmoniseres fullt ut med arbeidsmiljøloven, slik at oppsigelse bør kunne gis når det er saklig begrunnet i arbeidstakers forhold. Universitets- og høgskolerådet, Høgskolen i Oslo og Akershus m.fl. skriver blant annet at det er vanskelig å se noe argument for at staten skal ha en annen tilnærming til oppsigelse grunnet arbeidstakers forhold enn privat og kommunal sektor. Universitetet i Agder og advokatfirmaet Storeng, Beck og Due Lund peker på at det ikke er oppstilt noe saklighetskrav ved oppsigelse på grunn av statsansattes forhold, og fremholder at det også bør gjelde et saklighetskrav ved oppsigelse i disse tilfellene.

LO mener imidlertid at ordlyden i nytt forslag synes å svekke stillingsvernet til de statsansatte og åpner for større skjønn enn dagens ordlyd. Norsk tjenestemannslag støtter heller ikke utvidelsen av oppsigelsesadgangen i departementets forslag. Norsk tjenestemannslag skriver at dersom departementets forslag blir vedtatt, vil det «svekke tjenestemennenes faglige og politiske uavhengighet, motvirke nødvendige korrektiver og ytringer, og i stedet fremme en servil og underdanig kultur, som vil svekke det viktige arbeidet som gjøres i statstjenesten».

Regjeringsadvokaten savner en drøftelse av hvorfor avskjedsgrunnene i tjenestemannsloven § 15 ikke alternativt kan begrunne oppsigelse av tjenestemannen. Det er ikke gitt at det er en fordel for statens tjenestemenn at man må benytte avskjed i situasjoner der arbeidstakere i privat virksomhet blir sagt opp. Dersom vilkårene for avskjed er til stede, slik at det er adgang til å fatte avskjedsvedtak, kan det være en ulempe både for arbeidsgiver og arbeidstaker at det ikke er mulig å avslutte arbeidsforholdet ved oppsigelse. Regjeringsadvokaten sier videre at det er et praktisk viktig alternativ i dagens lov, at tjenestemannen av andre grunner er uskikket for stillingen. Dette alternativet har for eksempel vært benyttet der det oppstår varige og uløselige samarbeidsproblemer, og det er nødvendig med oppsigelse av enkeltpersoner for å skape et forsvarlig arbeidsmiljø for andre ansatte. Vilkåret «av andre grunner uskikket» bør beholdes i lovteksten etter Regjeringsadvokatens mening.

Tolldirektoratet peker på at det er ønskelig med en klargjøring av praksis, hvor man ikke sier opp ansatte på grunn av sykdom før to år, og om dette bør fortsette. De nasjonale forskningsetiske komiteene mener at denne praksisen bør lovfestes.

Jernbaneverket, Høgskolen i Oslo og Akershus og advokatfirmaet Storeng, Beck og Due Lund viser til at endringen av dagens § 10 nr. 2 bokstav b siste alternativ vil innskrenke muligheten til å bruke oppsigelse fremfor avskjed i enkelte tilfeller. Bestemmelsen fastsetter i dag at tjenestemannen må være varig uskikket for stillingen «av andre grunner», mens forslaget innebærer at uskikketheten må knytte seg til «vedvarende mangelfull arbeidsutførelse». Det vises til at konsekvensen av endringen blant annet er at bestemmelsen ikke vil gi adgang til oppsigelse på grunn av samarbeidsproblemer. Norsk tjenestemannslag peker på at vilkåret om «mangelfull arbeidsutførelse» gjelder forhold som utelukkende kan bebreides tjenestemannen. Domstoladministrasjonen uttaler at den legger til grunn at den materielle oppsigelsesadgangen ikke skal innskrenkes, og at de tilfellene som i dag omfattes av alternativet «av andre grunner er varig uskikket til tjenesten» skal være omfattet av forslaget. Legalitetsprinsippet tilsier klar hjemmel for oppsigelse, og det bør derfor vurderes å tilføye en klar hjemmel for oppsigelse på dette grunnlag.

15.3.2.2 Annen passende stilling

NTNU mener at fortrinnsrett til annen passende stilling når en arbeidstaker sies opp på grunn av sykdom eller kvalifikasjonsmangel, bør revurderes. NTNU peker også på at begrepet «arbeidsgivers omplasseringsplikt» ikke bør benyttes, og at en heller bør bruke begrepet «fortrinnsrett».

15.3.3 Tjenestemenn i ledende stilling ved anlegg eller virksomhet av forretningsmessig art

Det er få av høringsinstansene som har merknader til spørsmålet om det fortsatt bør være særregler for ansatte i ledende stilling ved anlegg eller virksomhet av forretningsmessig art. Advokatforeningen og Akademikerne kan ikke se at det er grunnlag for å opprettholde denne særreguleringen. Forsvarsbygg mener imidlertid det er nødvendig å videreføre dagens oppsigelsesregler for ansatte i ledende stilling. Det vises til at denne yrkesgruppen har en lignende rolle som i privat sektor, og derfor bør reguleres av tilsvarende stillingsvernsbestemmelser.

15.3.4 Oppsigelsesfrister og ansettelsestid

15.3.4.1 Oppsigelsesfrister

Det er ulike oppfatninger blant høringsinstansene om oppsigelsesfristens lengde i prøvetiden. Utlendingsnemnda, Kriminalomsorgsdirektoratet og Universitetet i Bergen m.fl. ser det som en ønskelig forenkling at oppsigelsesfristens lengde i prøvetiden blir én måned. Høgskolen i Oslo og Akershus skriver at det er vanskelig å se argumenter for at en arbeidstaker i staten på prøvetid har behov for lengre oppsigelsesfrist enn tilsvarende arbeidstaker i privat og kommunal sektor. Luftfartstilsynet mener at det bør være oppsigelsesfrist på to uker i prøvetiden, ved oppsigelse fra arbeidsgiver.

Det er også ulike oppfatninger av om oppsigelsesfristene skal være de samme for fast og midlertidig ansatte. Mattilsynet, Luftfartstilsynet, Høgskolen i Oslo og Akershus og Universitetet i Bergen m.fl. mener at oppsigelsesfristen bør bli seks måneder for midlertidig ansatte først etter tre år. Advokatforeningen, Kriminalomsorgsdirektoratet m.fl. kan imidlertid ikke se at det er særlige grunner som tilsier at oppsigelsesfristene for fast og midlertidig ansatte skal være ulike.

15.3.4.2 Ansettelsestid

Høgskolen i Oslo og Akershus viser til vedtak i Stortinget 9. juni 2016 om endring i universitets- og høyskoleloven som gir hjemmel til å fastsette forskrift om beregning av tjenestetiden for stipendiater. Det sies at dette vedtaket trolig innebærer at Kunnskapsdepartementet vil fastsette forskrift om at ansettelsestid opptjent i stipendiatperioden ikke, eller i begrenset utstrekning, skal telle med ved beregning av ansettelsestiden. Høgskolen i Oslo og Akershus mener at en slik ordning bør utvides til å gjelde alle utdanningsstillinger og åremålsstillinger, og mener at ansettelsestid opparbeidet mens man er i disse stillingene, ikke skal telle med ved total beregning av ansettelsestid.

15.4 Departementets vurderinger og forslag

15.4.1 Oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold

15.4.1.1 Vilkår for oppsigelse

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering om at det er ønskelig med en harmonisering med arbeidsmiljøloven når det gjelder oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold. Departementet viser til utvalgets begrunnelse i rapporten om at: «Det kan være forskjellige årsaker til at virksomheten har behov for å redusere antall ansatte. Eksempelvis kan dette skyldes at virksomheten ikke lenger skal utføre de tjenester eller oppgaver som den ansatte arbeider med, eller at tjenestetilbudet skal reduseres. Dette kan bero på politiske vedtak om at staten ikke lenger skal utføre bestemte tjenester eller at tjenesteomfanget skal reduseres. I noen tilfeller kan det være besluttet politisk at deler av virksomheten skal skilles ut i et eget selskap eller overføres til kommunene eller fylkeskommunene. Behovet for nedbemanning kan også skyldes at dette er nødvendig av økonomiske grunner, som følge av de budsjettmessige rammer virksomheten har fått tildelt. Alle virksomheter, også de statlige, må tilpasse bemanningen i forhold til de budsjettmessige rammene som de har til disposisjon.»

Utvalget har videre uttalt: «Offentlige virksomheter arbeider i stor grad med andre mål og på andre vilkår enn virksomheter i privat sektor. Det påvirker i noen grad virksomhetenes rolle som arbeidsgivere. Statlige arbeidsgivere har ansvaret for at virksomhetene drives på best mulig måte til beste for landets innbyggere. Samfunnet har rett til å stille krav til hvordan statens virksomheter drives og dermed også til hvordan statsansatte utøver sin virksomhet. Grunnleggende demokratihensyn innebærer at virksomhetene må drives slik at politiske beslutninger om endringer i tjenestetilbud og bevilgningsnivå blir gjennomført innenfor de rammer lovgivningen fastsetter.» Utvalget peker på at når det oppstår overtallighet som ikke kan løses ved omplassering eller på annen måte, vil det være behov for nedbemanning og oppsigelser.

Når det gjelder forslaget om en harmonisering med arbeidsmiljøloven, viser departementet til at de fleste høringsinstansene også er positive til dette. Dagens ordlyd i tjenestemannsloven er foreldet og det er nødvendig å klargjøre hvilke oppsigelsesregler som skal gjelde i staten. En harmonisering med ordlyden i arbeidsmiljøloven innebærer at ordlyden må gis et meningsinnhold som er tilpasset statens særpreg. Se nærmere om dette nedenfor.

Når det gjelder utvalgets forslag om at det skal gjelde samme vilkår for oppsigelse for både midlertidige og fast ansatte, er departementet enig i dette og viser til at forslaget også støttes av de fleste høringsinstansene.

Departementet viser til arbeidsmiljøloven kapittel 13 som regulerer vern mot diskriminering. Det følger av arbeidsmiljøloven § 13-1, at bestemmelsene om vern mot diskriminering i kapittel 13 gjelder tilsvarende ved diskriminering av arbeidstakere som arbeider deltid eller er midlertidig ansatt. Arbeidsmiljøloven § 13-2 fastsetter at diskrimineringsforbudet gjelder alle sider ved et arbeidsforhold, herunder opphør. Utvalget har pekt på at det kan stilles spørsmål ved om de hensyn som ligger til grunn for forskjellsbehandlingen av fast og midlertidig ansatte i tjenestemannsloven, er forenlig med de hensyn som kommer til uttrykk i kapitlet om vern mot diskriminering i arbeidsmiljøloven. Departementet har ikke vurdert forholdet til diskrimineringsforbudet nærmere, men mener uansett at det ikke lenger er grunn til å opprettholde et skille hvor midlertidig ansatte må ha arbeidet dobbelt så lenge som fast ansatte for å få samme stillingsvern. Departementet går derfor inn for at vilkårene for oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold skal være de samme for faste og midlertidig ansatte.

Nærmere om innholdet i ordlyden

Departementet foreslår at en statsansatt kan sies opp når det er saklig begrunnet i virksomhetens forhold. Dette er i samsvar med forslaget som ble fremmet av tjenestemannslovutvalget. Selv om ordlyden innebærer en harmonisering med ordlyden i arbeidsmiljøloven, skal meningsinnholdet tolkes i samsvar med statens særpreg. Staten skiller seg fra private virksomheter ved at det er Stortinget som fastsetter de økonomiske rammene for de statlige virksomhetene gjennom bevilgningsvedtak, jf. Grunnloven § 75 d).

Ordlyden «virksomhetens forhold» er ment å skulle dekke fire ulike situasjoner der a) statens virksomheter får generelle kutt i bevilgningene, b) oppgaver som følge av omstilling og effektivisering bortfaller, c) finansiering av eksternt finansierte stillinger opphører, og d) ansatte ikke ønsker å følge med ved flytting. Dette gjelder ikke arbeidstakere som etter arbeidsavtalen har beordrings- eller flytteplikt. Forslaget er i hovedsak en videreføring og en klargjøring av gjeldende rett. Forslaget i bokstav d) er nytt, og må ses i sammenheng med forslaget om å oppheve flytteplikten, omtalt i kapittel 12.5.

Dersom det foretas kutt i bevilgningene, må de statlige virksomhetene innrette sin aktivitet etter dette. Konsekvensene kan bli at ansatte må sies opp. Dette er prosesser som må gjennomføres i dialog med de tillitsvalgte i virksomheten, og som innebærer både drøfting av prosessen og hvilke kriterier som skal legges til grunn for utvelgelse av overtallige.

Gjennom omstilling i form av effektivisering, for eksempel på grunn av nye arbeidsmetoder og teknologi, kan det få som konsekvens at ansattes oppgaver ikke lenger skal utføres. Dette kan både være tilfelle der det generelt blir en redusert arbeidsmengde, eller at arbeidsoppgavene endrer karakter. En slik situasjon med overtallighet må også drøftes med de tillitsvalgte. Her vil det ikke være aktuelt å drøfte kriteriene for nedbemanning dersom det vil være konkrete arbeidstakere som blir berørt av omstillingen. Det vil ikke være saklig grunn å si opp dersom det finnes annen passende stilling i virksomheten, jf. kapittel 15.4.2.2.

Dersom ekstern finansiering bortfaller, vil dette medføre at det er saklig grunn for oppsigelse. Det er da arbeidstakeren i denne eller de aktuelle stillingene som kan sies opp, og det skal ikke foretas en sammenligning med andre ansatte i virksomheten. En statlig virksomhet kan ikke være tvunget til å overta lønnskostnadene etter avsluttet oppdrag som virksomheten ikke har finansiert. Også i slike tilfeller må arbeidsgiver undersøke om det finnes annen passende, ledig stilling i virksomheten før den statsansatte eventuelt kan sies opp.

Ansatte i staten har plikt til å følge arbeidsoppgavene ved omorganiseringer, herunder ved flytting. Departementet foreslår, i tråd med tjenestemannsutvalget, å harmonisere reglene om flytteplikt med reglene i arbeidsmiljøloven. Dette innebærer at arbeidstakere som ikke ønsker å flytte med når arbeidsplassen flyttes, vil kunne bli sagt opp. Dette forutsetter at arbeidstakerne ikke, etter sin arbeidsavtale, har plikt til å flytte med, for eksempel gjennom beordring.

Departementet følger utvalget om at denne endringen i rettstilstanden er klargjørende og en ønsket harmonisering med arbeidsmiljøloven. Den foreslåtte endringen vil innebære en klargjøring av at ansvar i forbindelse med vedtatte flytting av statlige oppgaver vil ligge på arbeidsgiver. Dagens ordning med fritak fra flytteplikt bortfaller dermed.

Nærmere om kravet til saklighet

Departementet følger opp tjenestemannslovutvalget i vurderingen av hva som ikke er saklig grunn for oppsigelse. Det vil ikke være saklig å omorganisere virksomheten for å bli kvitt arbeidstakere som man ønsker å få fjernet. For slike situasjoner må grunnlaget for oppsigelse hjemles i bestemmelsene om oppsigelse på grunn av arbeidstakers forhold. Videre vil heller ikke bestemmelsen gi grunnlag for å si opp arbeidstakere som ikke lenger er kvalifisert for arbeidet. Slike oppsigelser må hjemles i lovforslaget § 20 første ledd punkt b). Det vil heller ikke være saklig grunn for oppsigelse at hele eller deler av virksomheten blir overført til en annen statlig virksomhet, eller at virksomheten blir privatisert. Her vises det til kapittel 12.8.6 om virksomhetsoverdragelse.

Departementet viser til at en oppsigelse ikke skal være saklig begrunnet dersom arbeidsgiver har en annen passende, ledig stilling i virksomheten å tilby den statsansatte. Departementet viser til at dette i prinsippet er samme regel som i dag er nedfelt i tjenestemannsloven § 13 nr. 1, og som omtales som intern fortrinnsrett. Forskjellen består i at utvalget ikke foreslo at det skal stilles krav om minst ett års ansettelsestid før arbeidsgivers undersøkelsesplikt inntrer. Departementet er enig med utvalget i at arbeidsgivers plikt til å søke etter annen passende stilling bør gjelde uavhengig av ansettelsestid. Dette bidrar til en forenkling ved at det ikke er behov for å beregne ansettelsestidens lengde og undersøke om det foreligger sammenhengende ansettelsestid. Departementet legger til grunn at dagens rettstilstand skal videreføres for så vidt gjelder hva som regnes som annen passende stilling, blant annet slik at den statsansatte må ha de nødvendige faglige og personlige egenskapene for stillingen. Denne situasjonen medfører et lovbestemt unntak fra kvalifikasjonsprinsippet og det blir i slike tilfeller ikke noen kunngjøring av den ledige stillingen. Det vises til kapittel 9.

Departementet foreslår at det gis forskrift med nærmere bestemmelser om innholdet i begrepet «annen passende stilling». Det kan også i forskrift fastsettes at arbeidsgivers plikt til å søke etter annen passende stilling i virksomheten ikke skal gjelde for den som blir sagt opp fra nærmere bestemte stillinger, og at det heller ikke skal gjelde ved ansettelse i bestemte stillinger. Departementet vil komme nærmere tilbake til dette i forbindelse med utarbeidelse av, og høring om, ny forskrift til loven.

At saklighetskravet uttrykkelig presiseres i lovteksten, vil bidra til at det kreves en særskilt vurdering av om det er saklig grunnlag for oppsigelse eller ikke. Utvalget har uttalt at: «Kjernen i saklighetskravet er at oppsigelsen foruten å være saklig begrunnet også må være tilstrekkelig saklig overfor den enkelte arbeidstaker.» Departementet viser til at for å sikre god prosess i generelle nedbemanningssituasjoner, der hvor det ikke er bestemte ansatte som har mistet sine arbeidsoppgaver, vil arbeidsgiver måtte dokumentere grunnlaget for oppsigelsen. En slik situasjon vil omfatte alle ledd i organisasjonen, og også heltids- og deltidsansatte. Ved innføring av en saklighetsstandard i staten vil man følge den alminnelige rettslige standarden som gjelder i arbeidsmiljøloven. Etter arbeidsmiljøloven vil det kunne legges vekt på momenter som for eksempel arbeidstakerens muligheter på arbeidsmarkedet, arbeidstakerens økonomiske situasjon, alder og ansettelsestid og sosiale forhold. Det er vanlig at man drøfter rekkefølgen av de momenter som det skal legges vekt på ved utvelgelsen. Arbeidsgivers saklige behov for å beholde kompetanse er også legitimt å trekke inn i vurderingen.

Om interesseavveining og domstolsprøving

Departementet viser på den ene side til at en slik interesseavveining vil styrke statsansattes rettsstilling, da konsekvenser av oppsigelsen for statsansatte i større grad vil vektlegges ved vurderingen av om oppsigelsen er saklig. Som utvalget påpeker, er det viktig at konsekvensene for statsansatte er en del av denne vurderingen, ikke minst som følge av at ventelønnsordningen er opphevet. Dette vil medføre en formell utvidelse av saklighetskravet. På den annen side vil departementet peke på at innføringen av en interesseavveining i realiteten vil kunne bli vanskelig å praktisere dersom domstolene skulle kunne overprøve klageinstansens vurdering.

Departementet finner det nødvendig å gå grundig inn på dette temaet.

Det må legges til grunn at det kan finnes saklige grunner for å si opp arbeidstakere også i statlige virksomheter knyttet for eksempel til omorganiseringer, nedbemanninger, budsjettkutt, m.m. Det kan ikke innføres lovbestemmelser som vil umuliggjøre oppsigelser i staten. Også statsforvaltningen må omorganiseres og omstilles for å utføre sine viktige, samfunnsmessige funksjoner til det beste for samfunnet som helhet. Staten må kontinuerlig fornyes, forenkles og forbedres. Noen ganger vil dette måtte skje ved reduksjoner av bemanning. Dette kan skje ved overføring til andre arbeidsoppgaver eller andre virksomheter, men også ved naturlig avgang over noe tid. Imidlertid vil også staten enkelte ganger være nødt til å benytte oppsigelser for å tilpasse arbeidsstyrken til de reelle behovene. Det kan her også vises til flere høringsuttalelser gjengitt ovenfor.

Staten er her i en annen situasjon enn det øvrige arbeidsliv og det er her statens særpreg blir tydelig. Grunnloven § 75 bokstav d gir Stortinget myndigheten til å fatte bevilgningsvedtak. Regjeringen følger opp slike vedtak og har etter Grunnloven § 3 den utøvende makt, samt er den øverste forvaltningsmyndighet. For å sikre ivaretagelse av en klar rollefordeling mellom statsmaktene er spørsmålet om domstolenes prøvingsrett et sentralt tema. Teoretisk kan man forestille seg en situasjon hvor Stortinget vedtar reduksjon i bevilgninger til bestemte formål, et fagdepartement og en statlig virksomhet følger opp dette ved reduksjon av aktiviteten med påfølgende nedbemanning, for så å oppleve at en domstol setter oppsigelsene til side med bakgrunn i en interesseavveining. En slik ordning ville innebære at domstolene kunne overprøve og sette til side politiske beslutninger som er tatt i en demokratisk prosess. Dette vil være prinsipielt svært uheldig.

I høringen er det bl.a. trukket frem en dom fra Høyesterett (Rt. 2015 side 1332), som gjaldt privat sektor, hvor en interesseavveining ikke førte til at den oppsagte arbeidstakeren vant frem. Tjenestemannslovutvalget viser til en annen dom fra Høyesterett (Rt. 2008 side 749), som gjaldt Posten Norge AS.

Slik departementet ser det, er ingen av de to dommene fra Høyesterett avklarende når det gjelder en eventuell overprøving av domstolene av en interesseavveining i statlige virksomheter. Heller ikke praksis fra kommunal sektor er direkte relevant.

I vurderingen av om det ut fra rettssikkerhetshensyn er viktig å gi ansatte rett til å få en oppsigelse overprøvd av domstolene, viser departementet til at forvaltningsloven § 2 bestemmer at blant annet vedtak om oppsigelse og avskjed av offentlig tjenestemann regnes som enkeltvedtak. Dette medfører at slike vedtak kan påklages etter lovens kapittel VI. Slike vedtak som treffes av kommunalt eller fylkeskommunalt organ, er imidlertid unntatt fra klagereglene med hjemmel i forvaltningsloven § 3 annet ledd. En følge av dette er at bare dersom et statlig organ treffer vedtak som nevnt, vil vedtaket kunne påklages til et eget klageorgan. Denne klageinstansen vil ha full prøvingsrett, og kan prøve alle sider av saken og ta hensyn til nye omstendigheter. En oppsagt eller avskjediget tjenestemann har rett til å få saken vurdert av to instanser i statsforvaltningen. Tjenestemannsloven § 19 nr. 2 bestemmer at det kan reises søksmål «for å få prøvd lovligheten av klageinstansens vedtak». Det vil si at domstolenes prøvingsrett er avgrenset, slik at forvaltningsskjønnet ikke kan overprøves av domstolene. Dermed er de kjente, begrensede, prinsippene for domstolenes prøving av forvaltningens avgjørelser, gitt anvendelse. Domstolene kan prøve om det faktum som er lagt til grunn for avgjørelsen foreligger og om dette faktum omfattes av lovens beskrivelse. Videre kan domstolene prøve om rette instans har truffet vedtaket, at saksbehandlingsreglene er fulgt, om det foreligger vilkårlighet, utenforliggende hensyn, usaklig forskjellsbehandling eller andre former for myndighetsmisbruk, men ikke forvaltningens skjønn.

Dersom domstolene ble gitt adgang til å overprøve klageinstansens vedtak gjennom en interesseavveining eller rimelighetsvurdering, ville disse bli gitt rett til å gripe langt inn i det skjønnet som tilligger virksomheten og klageinstansen. Departementet går på bakgrunn av dette inn for at bestemmelsen om domstolenes begrensede prøvingsrett i tjenestemannsloven § 19 nr. 2 videreføres i ny lov § 34 første ledd.

Etter en samlet vurdering vil departementet konkludere med at en interesseavveining bør innføres i den nye loven, slik at virksomheten blir pålagt å gjennomføre denne før oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold. Dersom oppsigelsen blir påklaget, skal også klageinstansen foreta en slik interesseavveining. De ulemper som oppsigelsen vil medføre for den ansatte, skal da vurderes spesielt. Imidlertid kan ikke den statsansatte gis rett til ytterligere prøving av denne interesseavveiningen i domstolene. Dette ville stå i strid med grunnleggende prinsipper for maktfordeling i forvaltningen, og medføre fare for at politisk vedtatte omorganiseringer og bemanningsendringer i statlige virksomheter kan bli vanskeliggjort, eller at bevilgningsreduksjoner ikke kan følges opp. De ansattes rettigheter vil fullt ut bli ivaretatt gjennom den klageadgangen som eksisterer i dag, og som foreslås videreført. Dette sikrer muligheten for en full gjennomgang av hele oppsigelsessaken av to organer. Dersom en interesseavveining ikke er gjennomført vil det eventuelt foreligge en saksbehandlingsfeil. Forvaltningen, det vil si enten det organ som er gitt myndighet til å treffe vedtak om oppsigelse eller klageorganet, avgjør interesseavveiningen med bindende virkning.

15.4.1.2 Åremåls- og utdanningsstillinger

Etter tjenestemannsloven gjelder ikke oppsigelsesgrunnene i § 10 nr. 1 første ledd, om at stillingen er inndratt eller arbeidet er falt bort, for åremåls- eller utdanningsstillinger. Tjenestemannslovutvalget har foreslått å oppheve denne særreguleringen for ansatte i åremålsstillinger. Utvalget har begrunnet dette med at de ikke kan se at det er tungtveiende hensyn som tilsier at tjenestemenn i slike stillinger skal ha et bedre vern enn andre midlertidig ansatte eller fast ansatte.

Det har vært eksempler på at åremålsansatte har mistet sitt arbeid som følge av omorganiseringer og bortfall av lederstillingen etter relativt kort tid, men har opprettholdt lønnsretten ut resten av åremålsperioden. Departementet mener at dette ikke er rimelig, noe som kan bidra til passivitet i stedet for aktiv søking etter nytt arbeid. Det foreslås derfor at åremålsansatte skal omfattes av alle de vanlige bestemmelsene om oppsigelse, også oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold.

Departementet mener at dette også bør gjelde for ansatte i utdanningsstillinger. Dersom arbeidet bortfaller, for eksempel på grunn av at en virksomhet blir nedlagt, er det vanskelig å se hvorfor ansatte i utdanningsstillinger skal ha et sterkere vern enn andre midlertidig ansatte. Særreguleringen bør derfor oppheves for begge gruppene, slik at de omfattes av det vanlige oppsigelsesvernet.

Etter lovforslaget vil det ikke lenger være slik, at vikarer for åremålsansatte skal fratre uten oppsigelse, uansett tjenestetid, når stillingens faste innehaver gjeninntrer i stillingen. I dag er dette bestemt i forskrift hjemlet i tjenestemannsloven § 1 nr. 3. Disse vikarene har imidlertid fortrinnsrett til ny stilling (både intern og ekstern fortrinnsrett) dersom vikariatet har vart mer enn fire år. En følge av at forslaget til ny lov ikke inneholder slik forskriftshjemmel, er at vanlige regler om opphør av midlertidig tjeneste og oppsigelse kommer til anvendelse. Dersom en åremålsansatt returnerer til sin stilling, og vikaren har oppnådd stillingsvern etter mer enn tre års sammenhengende tjeneste, vil det som oftest være saklig grunn for oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold, med mindre det finnes annen passende, ledig stilling i virksomheten å tilby vikaren.

15.4.2 Oppsigelse på grunn av statsansattes forhold

15.4.2.1 Vilkår for oppsigelse

Departementet viser til at det etter gjeldende rett i hovedsak er to typer forhold som kan begrunne oppsigelse på grunn av tjenestemannens forhold. Det kan dreie seg om forhold hvor tjenestemannen ikke er i stand til å utføre sine arbeidsoppgaver som følge av kvalifikasjonsmangel eller sykdom. Videre kan det omfatte situasjoner hvor tjenestemannen har gjort seg skyldig i kritikkverdige forhold. Etter tjenestemannsloven dekkes begge forhold av oppsigelsesgrunnlaget for fast ansatte tjenestemenn som har vært sammenhengende ansatt i mindre enn to år og midlertidig ansatte som har vært ansatt i mindre enn fire år, jf. § 9. Etter henholdsvis to eller fire år er det ikke adgang til oppsigelse på grunn av klanderverdige forhold. Dette omtales gjerne som det sterke stillingsvernet for tjenestemenn i staten.

Departementet foreslår, i tråd med utvalgets forslag, at oppsigelsesgrunnlaget skal være det samme for fast og midlertidig ansatte uavhengig av hvor lang ansettelsestiden er. I tillegg til at det ikke lenger anses å være ønskelig med en forskjell, innebærer forslaget en forenkling. Når det gjelder grunnlaget for oppsigelse, er departementet enig i utvalgets vurdering om at det, som i dag, bør være adgang til oppsigelse på grunn av langvarig sykdom og varig kvalifikasjonsmangel. Gjeldende rettstilstand på dette punkt videreføres.

Dagens regel om at tjenestemannen kan sies opp når vedkommende «av andre grunner er varig uskikket for stillingen», er en bestemmelse som ikke krever subjektiv skyld fra tjenestemannens side. Departementet foreslår at ordlyden endres til at arbeidstaker kan sies opp når vedkommende «på grunn av vedvarende mangelfull arbeidsutførelse er uskikket for stillingen». Regjeringsadvokaten påpeker at «et praktisk viktig alternativ i dagens lov er at tjenestemannen av andre grunner er uskikket for stillingen. Dette alternativet har for eksempel vært benyttet der det oppstår varige og uløselige samarbeidsproblemer, og det er nødvendig med oppsigelse av enkeltpersoner for å skape et forsvarlig arbeidsmiljø for andre ansatte.» Departementet viser til at disse situasjonene vil kunne være krenkelse av tjenesteplikten og oppsigelsesgrunnlag etter bokstav d.

Departementet er enig med utvalget som viser til at den mangelfulle arbeidsutførelsen må vurderes mot kravene til en forsvarlig utøvelse av vedkommende stilling, og at det må dreie seg om forhold som ikke kan avhjelpes innen rimelig tid.

Samtidig vil det ikke være et krav at varigheten har strukket seg så langt ut i tid, som det kreves ved sykdom, jf. arbeidsmiljøloven § 15-8.

Tjenestemannslovutvalget foreslo videre at det skal være oppsigelsesgrunnlag at arbeidstaker gjentatte ganger har krenket sine tjenesteplikter. Dette innebærer en utvidelse av arbeidsgivers oppsigelsesadgang for dem som har vært ansatt i mer enn henholdsvis to eller fire år (faste/midlertidige). Departementet er enig med utvalget i at det er behov for en utvidet adgang til oppsigelse dersom arbeidstaker krenker tjenestepliktene. Det er ikke nødvendigvis en fordel at arbeidstaker blir avskjediget når dette utad fremstår som en strengere reaksjon enn oppsigelse.

Departementet viser til at det stilles særskilte krav til ansatte i staten. Mange ansatte i staten utøver blant annet offentligrettslig myndighet overfor borgerne, og det stilles særlige krav til lojalitet, integritet, faglig uavhengighet og partipolitisk nøytralitet. I tilfeller hvor en statsansatt gjentatte ganger bryter sine tjenesteplikter, vil det kunne svekke tilliten til forvaltningen dersom arbeidsgiver ikke kan si opp den ansatte. Det vil være ulike forhold som kan innebære en krenkelse av tjenesteplikter, fra utilbørlig opptreden eller adferd, til varige og uløselige samarbeidsproblemer. Det er etter departementets syn viktig at arbeidsgiver kan benytte oppsigelser for å skape et forsvarlig arbeidsmiljø for andre ansatte. Slike saker er utfordrende bevismessig, og departementet påpeker betydningen av at arbeidsgiver sørger for dokumentasjon dersom en ansatt ikke har tilstrekkelige evner til samarbeid. I tråd med utvalgets anbefaling, foreslår departementet derfor at oppsigelsesadgangen utvides til også å gjelde dersom statsansatte gjentatte ganger har krenket sine tjenesteplikter. Grove tilfeller av krenkelse av tjenesteplikter skal fortsatt behandles etter reglene om avskjed. Av grovere tilfeller som innebærer brudd på tjenesteplikter vil være mobbing og trakassering. Også gjentatt krenkelse av tjenestepliktene på tross av skriftlig advarsel, vil være avskjedsgrunn.

Dersom vilkårene for oppsigelse er oppfylt, understreker departementet at det fortsatt er opp til ansettelsesorganet, på selvstendig grunnlag, å avgjøre om oppsigelse bør besluttes i det enkelte tilfellet. Dersom oppsigelsen blir påklaget, har klageorganet full adgang til å overprøve dette skjønnet. Videre presiserer departementet at det alminnelige forvaltningsrettslige saklighetskravet under enhver omstendighet vil gjelde ved oppsigelse.

15.4.2.2 Tilbud om annen passende stilling

Etter gjeldende rett skal arbeidsgiver før oppsigelse tilby tjenestemann som vurderes sagt opp på grunn av sykdom eller kvalifikasjonsmangel, annen passende stilling i virksomheten dersom dette er mulig. Forutsetningen er at tjenestemannen har minst ett års sammenhengende tjenestetid. Tjenestemannslovutvalget har foreslått å videreføre bestemmelsen om å tilby annen passende stilling, men fjerne kravet om at arbeidstakeren må ha minst ett års ansettelsestid. Departementet viser til kapittel 15.4.1.1. hvor dette spørsmålet er omtalt i forbindelse med oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold. Departementet foreslår å videreføre arbeidsgivers plikt til å undersøke om det finnes en annen passende, ledig stilling i virksomheten før oppsigelse av de nevnte årsaker, og at kravet til ett års ansettelsestid fjernes. Bestemmelsen, som nå er betegnet som intern fortrinnsrett, er til dels omtalt som arbeidsgivers omplasseringsplikt. Departementet mener at uttrykket omplasseringsplikt er uheldig og lett kan misforstås, da plikten består av en plikt for arbeidsgiver til å undersøke om det finnes en passende, ledig stilling i virksomheten. Dersom slik stilling ikke finnes, er plikten utført og lovens krav på dette punkt oppfylt. Finnes derimot slik stilling, skal denne tilbys arbeidstakeren. Har man flere passende stillinger å tilby, må arbeidsgiver tilby den stilling som etter en saklig vurdering utpeker seg som mest nærliggende. Departementet foreslår at det gis forskrift med nærmere bestemmelser om innholdet i begrepet «annen passende stilling». Disse bestemmelsene vil være detaljerte, og dermed ikke naturlig å ta inn i en lovtekst. Det kan også i forskrift fastsettes at arbeidsgivers plikt ikke skal gjelde den som blir sagt opp fra nærmere bestemte stillinger, og at den heller ikke skal gjelde ved ansettelse i nærmere bestemte stillinger. Departementet vil komme nærmere tilbake til dette i forbindelse med utarbeidelse av, og høring om, ny forskrift til loven.

15.4.2.3 Nærmere om oppsigelse på grunn av sykdom mv.

Ansatte i staten har det samme vern som andre arbeidstakere når det gjelder forbud mot oppsigelse på grunn av sykdom, graviditet, foreldrepermisjon, adopsjon, militærtjeneste mv. På disse områdene gjelder arbeidsmiljølovens bestemmelser i §§ 15-8, 15-9 og 15-10.

Når det gjelder sykdom viser departementet til at arbeidsmiljøloven § 15-8 gir arbeidstakeren et særskilt vern de første tolv månedene av sykdomsperioden. Etter tolvmånedersperioden kan arbeidstakeren sies opp dersom dette er saklig begrunnet, jf. arbeidsmiljøloven § 15-7. Departementet viser til at det i staten er en lang praksis om at statsansatte normalt ikke sies opp før to år etter at arbeidsuførheten inntrådte. Det vil si etter ett år med lønn under sykdom og ett år med ulønnet permisjon. Departementet legger til grunn at denne praksisen videreføres. Arbeidsmiljøloven §§ 15-8 – 15-10 kommer likevel til anvendelse, da disse bestemmelsene blant annet fastslår hvilke minimumsrettigheter som gjelder. I tillegg er det lovfestet hvilke bevisbyrderegler og dokumentasjonskrav som gjelder.

At arbeidsmiljøloven §§ 15-8 (oppsigelsesvern ved sykdom), 15-9 (oppsigelsesvern ved svangerskap, og etter fødsel eller adopsjon) og 15-10 (oppsigelsesvern ved militærtjeneste mv.) også gjelder for tjenestemenn, kommer til uttrykk på ulike måter.

I § 1 i forskrift av 16. desember 2005 nr. 1567 om unntak fra arbeidsmiljøloven for visse typer arbeid og arbeidstakergrupper fremgår det at arbeidsmiljøloven §§ 15-8 og 15-9 ikke gjelder for arbeidstakere som er omfattet av tjenestemannsloven. I tjenestemannsloven § 10 nr. 5 er det likevel fastslått at arbeidsmiljøloven §§ 15-8 og 15-9 gjelder. Arbeidsmiljøloven § 15-10 er imidlertid ikke unntatt i forskriften, og kommer dermed direkte til anvendelse.

Departementet mener at dette ikke er en hensiktsmessig reguleringsmåte. Realiteten er at bestemmelsene i arbeidsmiljøloven §§ 15-8, 15-9 og 15-10 også gjelder for ansatte i staten. Av hensyn til helhet og brukervennlighet, foreslår departementet at det fastslås i den nye loven at disse reglene også gjelder i staten, samtidig som unntaket i forskriften til arbeidsmiljøloven fjernes.

15.4.3 Tjenestemenn i ledende stilling ved anlegg eller virksomhet av forretningsmessig art

Etter tjenestemannsloven § 10 nr. 4 kan tjenestemann som er ansatt i ledende stilling ved anlegg eller virksomhet av forretningsmessig art sies opp når det har saklig grunn i virksomhetens eller tjenestemannens forhold, uavhengig av hvor lenge vedkommende har vært ansatt. Tjenestemannslovutvalget har foreslått å oppheve særreguleringen for denne gruppen ansatte.

Departementet har ikke sikre tall for hvor mange tjenestemenn som kan være omfattet av bestemmelsen, og har derfor vanskelig for å fastslå om det på dette grunnlag fortsatt er behov for å opprettholde en særregulering på dette området. Det er imidlertid klart, at som følge av utskilling av virksomheter fra statsforvaltningen og endringer i virksomheters ansvars- og arbeidsområder, er antallet betydelig redusert siden tjenestemannsloven av 1983 trådte i kraft. Behovet for en særregulering vil også avhenge av hvilke oppsigelsesregler som blir fastsatt i ny lov. Forslaget om at oppsigelse kan gis ved saklig grunn i virksomhetens forhold vil også omfatte denne gruppen tjenestemenn. I så fall vil det ikke være behov for noen særregulering på dette punkt. Når det gjelder oppsigelse på grunn av statsansattes forhold, kan dette stille seg annerledes. Begrunnelsen for at regelen ble tatt inn i tjenestemannsloven, var blant annet at ansatte i slike stillinger har klare paralleller til det private arbeidsliv, og at denne gruppen ikke har et like beskyttelsesverdig behov for å bli vernet mot oppsigelse på grunn av kritikkverdige forhold. Selv om departementet foreslår å utvide oppsigelsesgrunnlaget til også å omfatte gjentatte krenkelser av tjenesteplikter, vil ikke dette fullt ut ivareta behovet for å kunne si opp tjenestemenn i slike stillinger ved andre kritikkverdige forhold. Departementet foreslår likevel at regelverket blir forenklet ved at denne gruppen ikke undergis noen særregulering, men i fremtiden omfattes av de ordinære oppsigelsesreglene.

15.4.4 Oppsigelsesfrister

15.4.4.1 Frister

Etter gjeldende lov er det ulike oppsigelsesfrister avhengig av hvor lenge tjenestemannen har vært ansatt. Tjenestemannslovutvalget har i hovedsak foreslått å videreføre oppsigelsesfristene som i dag, med unntak av oppsigelse i prøvetiden.

Utvalget har foreslått at oppsigelsesfristen settes til én måned i prøvetiden, med den begrunnelse at en oppsigelse også i prøvetiden vil kunne være en stor belastning for arbeidstaker. Videre ser ikke utvalget grunnlag for å ha to ulike frister når ansettelsestiden er ett år eller mindre. Etter gjeldende lov er fristen tre uker, mens den etter arbeidsmiljøloven er to uker. Utvalgets forslag innebærer en dobbelt så lang oppsigelsesfrist i prøvetiden for statens ansatte, sammenlignet med ansatte i kommunal og privat sektor. Departementet er enig med utvalget i at det bidrar til en forenkling å ha en felles frist for oppsigelse under ett år. Samtidig vil departementet peke på at de hensyn som begrunner en lengre oppsigelsesfrist ikke nødvendigvis gjør seg gjeldende i like stor grad når den ansatte fortsatt er i prøvetiden. Imidlertid inneholder også lovforslaget nye bestemmelser om rett til å stå i stilling ved klage og søksmål. Nå har en tjenestemann rett til fortsatt å stå i stilling mens oppsigelsessaken er til behandling i klageorganet. Dersom det blir reist søksmål om lovligheten av klageorganets vedtak, vil tjenestemannen fortsatt kunne stå i stilling frem til det foreligger rettskraftig dom, med mindre retten etter krav fra arbeidsgiver, og ved kjennelse, bestemmer at vedtaket skal iverksettes før saken er rettskraftig avgjort. Disse reglene gjelder også ved oppsigelse i eller ved utløpet av prøvetiden. Etter lovforslaget vil derimot ikke en statsansatt lenger ha rett til å stå i stilling ved søksmål om oppsigelse i eller ved utløpet av prøvetiden, etter at oppsigelsestiden er utløpt, med mindre retten bestemmer det. Departementet legger derfor til grunn, at både forenklingshensyn og en avveining av arbeidsgivers og arbeidstakers interesser kan tilsi en oppsigelsestid på én måned også i prøvetiden.

Utvalgets forslag innebærer at oppsigelsesfristen ved oppsigelse fra arbeidsgiver vil være én måned hvis ansettelsestiden er ett år eller mindre, tre måneder hvis ansettelsestiden er mer enn ett år og seks måneder hvis ansettelsestiden er mer enn to år. Sett i sammenheng med forslaget om at midlertidig ansatte skal regnes som fast ansatte etter tre års ansettelsestid, innebærer utvalgets forslag at midlertidig ansatte får seks måneders oppsigelsestid allerede etter to års ansettelse. I dag gjelder seksmånedersfristen først etter fire års midlertidig ansettelse. En alternativ reguleringsmåte kunne være at seksmånedersfristen gjelder for midlertidig ansatte først etter tre år. Departementet viser likevel til kapittel 14.1 hvor det foreslås likt oppsigelsesgrunnlag for fast og midlertidig ansatte uavhengig av ansettelsestid, med henvisning til diskrimineringsforbudet i arbeidsmiljøloven. Dette kan tilsi at også ansettelsestid for å oppnå stillingsvern skal være likt, og departementet foreslår dette. På samme måte som gjelder den generelle regulering innen avtaleretten, løper fristene fra dato til dato.

I tjenestemannsloven fremgår de ulike oppsigelsesfristene i flere bestemmelser. Departementet foreslår at alle oppsigelsesfristene samles i én bestemmelse. Fortsatt skal ansettelsestiden på oppsigelsestidspunktet være avgjørende for hvilke regler som kommer til anvendelse. Fristene løper fra det tidspunkt oppsigelsen kom frem til rette vedkommende, uansett om det er arbeidsgiver eller den statsansatte som sier opp. Fristene skal løpe til og med samme dag i måneden én, tre eller seks måneder frem i tid. Det vil eksempelvis si at en oppsigelse i prøvetiden som kom frem 10. mai løper til og med 10. juni. Som etter domstolloven § 148 skal gjelde, at dersom måneden ikke inneholder den aktuelle dato, ender fristen på den siste dag i måneden.

I en oppsigelsessituasjon kan partene bli enige om en avvikende oppsigelsesfrist. Dette kan imidlertid ikke bestemmes på et tidligere tidspunkt, eksempelvis ved tiltredelse eller inngåelse av arbeidsavtale.

15.4.4.2 Ansettelsestid

Etter gjeldende rett skal regler om beregning av tjenestetid knyttet til oppsigelsesvern fastsettes i den enkelte virksomhets reglement. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for å ha ulike regler om beregning av tjenestetid i de ulike statlige virksomhetene. Departementet foreslår derfor at regler om beregning av tjenestetid og om medregning av tjenestetid fra annen virksomhet som blir overført til virksomheten, fastsettes uttrykkelig i loven. Forslaget er i samsvar med departementets mal for personalreglementer i statlige virksomheter, samt med bestemmelsene i de aller fleste gjeldende personalreglementer. Departementet foreslår at begrepet «tjenestetid» endres til «ansettelsestid», uten at dette er ment å innebære noen realitetsendring. Det forslås også hjemmel i loven for å gi forskrift med nærmere regler om beregning av ansettelsestiden og sammenhengende ansettelsestid. Denne formuleres generelt, slik at den også kan omfatte beregning av ansettelsestid etter andre lovbestemmelser hvor dette er aktuelt, for eksempel fortrinnsrettsreglene.

15.4.4.3 Oppsummering

Etter lovforslaget vil oppsigelse av statsansatte reguleres i tre forskjellige paragrafer. Som etter gjeldende lov vil oppsigelse i, og ved utløp av, prøvetiden reguleres nærmere i paragrafen om prøvetid. Oppsigelser etter prøvetiden vil ikke lenger reguleres i to forskjellige paragrafer avhengig av tjenestetid, men to paragrafer avhengig av om oppsigelsen er grunnet i virksomhetens eller den ansattes forhold. I tillegg innføres en egen paragraf med særlige regler om oppsigelsesvern, en paragraf med oppsigelsesfrister og en paragraf med regler om beregning av ansettelsestiden.

Til toppen
Til dokumentets forside