Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 94 L (2016–2017)

Lov om statens ansatte mv. (statsansatteloven)

Til innholdsfortegnelse

28 Økonomiske og administrative konsekvenser

28.1 Innledning

Tjenestemannsloven er fra 1983. Loven gjelder for tjenestemenn og for embetsmenn der det uttrykkelig var sagt, og er begrunnet med at det er behov for en egen lov som skal gjelde for staten. Det er Grunnlovens og forvaltningsrettens regler som er bestemmende for statstjenesten, og mange tjenestemenn utøver offentligrettslig myndighet overfor landets borgere. Loven har, i motsetning til arbeidsmiljøloven, en nødvendig regulering av tilsettingsordningen i staten. Den setter krav til at det skal forhandles frem personalreglement i den enkelte statlige virksomhet for å ivareta de statlige virksomhetenes ulike behov. Loven av 1983 styrket de ansattes medbestemmelsesrett og fastsatte blant annet egne bestemmelser om fortrinnsrett som avviker fra arbeidsmiljøloven. For å ivareta statens særlige behov har tjenestemannsloven regulert midlertidige tilsettinger på en annen måte enn arbeidsmiljøloven.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) nedsatte i 2015 tjenestemannslovutvalget, som skulle vurdere en harmonisering av tjenestemannsloven med arbeidsmiljøloven. Parallelt med dette fikk Arbeidsforskningsinstituttet i oppdrag av KMD å gjennomføre en spørreundersøkelse knyttet til erfaringer med bruken av tjenestemannsloven. I undersøkelsen ble det pekt på, selv om flere ga utrykk for at de mente at loven fungerte tilfredsstillende, at det også var utfordringer med å forstå loven og hvilke muligheter som ligger i loven. En tilbakemelding var at bestemmelsene om oppsigelse og avskjed er vanskelig å anvende. En annen var at mange mente det går uhensiktsmessig mye tid med til innstillingsprosessene.

Tjenestemannsloven har en struktur og språkdrakt som har behov for modernisering. Med tilhørende forskrifter oppleves loven som lite tilgjengelig og vanskelig å forstå. En ny lov med moderne språkdrakt og ny systematikk vil gjøre den mer brukervennlig. Med tilhørende forarbeider vil loven kunne gi grunnlag for en mer effektiv personalforvaltning i staten. Departementet ønsker også en tittel på loven som er kjønnsnøytral.

28.2 Antall ansatte i statlig tariffområde

Pr. 1 oktober 2015 var det ca. 161 000 ansatte i virksomheter innenfor det statlige tariffområdet. Timelønte, overenskomstlønte og dommere og ledere på egne kontrakter er også inkludert i dette tallet. Den største andelen av statlige ansatte finnes i Kunnskapsdepartementet med underliggende virksomheter.

Andelen faste ansatte i staten er økende, men det er likevel en stor andel som er midlertidig ansatte. Andelen fast ansatte økte fra 1995 til 2014. Forholdet mellom fast og midlertidig ansatte i perioden 2004–2014, viser at andelen midlertidig ansatte har falt fra 21 prosent til 16 prosent i denne perioden. Staten er en kunnskapsorganisasjon og kvinners utdanningsnivå har økt. Det er omtrent like mange kvinner som menn, som har høyere utdanning, og om lag like mange kvinner som menn ansatt i staten, regnet i prosenter. Det vises til nærmere omtale under kapittel 5.1.2.

28.3 Konsekvenser for arbeidsgiverne og arbeidstakerne i staten

Departementet har gjort avveininger av ulike og kryssende hensyn. På den ene side er det viktig at loven ivaretar interessene og rettsikkerheten for den enkelte arbeidstaker, og på den annen side sikrer at arbeidsgivers ansvar for å styre virksomhetene skjer med god ressursutnyttelse. Det er nødvendig å ha både et helhetlig regelverk som gjelder for hele statsforvaltningen, samtidig som personalreglementer skal ivareta de ulike statlige virksomhetens ulikheter og særlige behov. Noen av forslagene vil ikke ha vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser, mens andre forslag vil medføre innsparing uten mulighet for tallfesting. Det er vanskelig å gjøre konkrete beregninger av forslagene fordi man ikke har kjennskap til alle forhold som vil inngå i en slik beregning. Konsekvensene av de ulike forslagene vil også være påvirket av hvilke endringer som skjer og omstillingstakten i staten. Det foreligger ikke tall på hvor mange ansettelser som skjer i løpet av et år i staten, og det foreligger heller ikke tall på hvor mange som blir sagt opp.

Det å videreføre deler av regelverket vil gi uendrede kostnader. For det første videreføres kjente og etablerte ordninger som at virksomhetenes personalreglement skal forhandles mellom partene lokalt. Dette er et forslag som vil ivareta behovet for lokal tilpasning. Statens virksomheter er ulike og har ulike oppgaver som må reflekteres i reglene. Lovforslaget innebærer en forenkling av hva som må reguleres i reglement, noe som etter departementets vurdering vil innebære en viss effektivisering i den enkelt statlige virksomhet.

For det andre videreføres prinsippet om at ansettelser skal foretas etter en totrinnsprosess med henholdsvis en innstilling og et ansettelsesvedtak. Ved å fjerne innstillingsrådet og legge innstillingsmyndigheten til nærmeste leder, vil man kunne oppnå innsparinger, samt å effektivisere rekrutteringen i staten. Det å videreføre dagens ordning om at ansettelser og oppsigelser mv. skal avgjøres av virksomhetenes ansettelsesråd, vil ikke gi endrede økonomiske eller administrative konsekvenser. Økt bruk av digitale verktøy kan bidra til mer effektive prosesser, som også ivaretar viktige dokumentasjonskrav.

Lovfesting av kvalifikasjonsprinsippet vil i seg selv ikke medføre økte kostnader for staten. At det som hovedregel er et krav om at stillinger i staten skal lyses ut offentlig, vil bidra til å styrke tilliten til statsforvaltningen og legge til rette for at staten sørger for bred rekruttering. Digitale løsninger i søknadsprosessen er gjennomgående gjennomført i staten, noe som bidrar til effektive rekrutteringsprosesser. Saksbehandlingskravene i forbindelse med ansettelse vil ikke bli endret og slik sett vil dette heller ikke medføre endringer i ressursbruken.

En videreføring av forvaltningsklage i oppsigelsessaker som følger av forvaltningslovens regler, medfører uendret ressursbruk. Forslaget om å fjerne muligheten for anke fra medlem i ansettelsesråd vil forenkle regelverket og bidra til en effektivisering uten at dette lar seg tallfeste. Departementet har vurdert at det skal lovfestes en interesseavveining ved oppsigelse. Dersom oppsigelsen blir påklaget, skal også klageinstansen foreta en slik interesseavveining. De ulemper som oppsigelsen vil medføre for den ansatte, skal da vurderes spesielt. Imidlertid kan ikke den statsansatte gis rett til ytterligere prøving av denne interesseavveiningen gjennom skjønnsutøvelse av domstolene. Dette ville stå i strid med grunnleggende prinsipper i forvaltningen blant annet om at Stortinget er bevilgende myndighet. En slik ordning vil også medføre fare for at politisk vedtatte omorganiseringer og bemanningsendringer i statlige virksomheter kan bli vanskeliggjort, eller at bevilgningsreduksjoner ikke kan følges opp i form av nødvendige omstillinger. I tillegg ville dette kunne føre til en klar økning i antall tvister om oppsigelser, med derav følgende omkostninger, noe som bør unngås. De ansattes rettigheter vil fullt ut bli ivaretatt gjennom den klageadgangen som eksisterer i dag, og som forslås videreført.

Forslaget om å stramme inn reglene for midlertidig ansettelse og harmonisere reglene med arbeidsmiljøloven på dette punkt, er det enkeltforslaget som medfører de største konsekvensene. Det er ønskelig og forventet at forslaget vil ha som konsekvens at det blir færre midlertidig ansatte og flere fast ansatte i staten. Forslaget vil innebære at både arbeidstakere og arbeidsgivere må forholde seg til nytt regelverk, dette vil ikke gi direkte målbare administrative og økonomiske konsekvenser som kan tallfestes her.

Når det gjelder endringene i den statlige reguleringen av fortrinnsretten, vil de foreslåtte endringene medføre administrative konsekvenser. Ved å fjerne Tilsettingsrådet for overtallige, og gi virksomhetene ansvaret for å ivareta bestemmelsene om ekstern fortrinnsrett, vil ansettelser kunne gjennomføres raskere og dermed frigjøre ressurser. Forslaget vil dermed medføre at man effektiviserer ansettelsesprosessene i staten der det foreligger søkere med overtallighetsattest. Det foreligger ikke tallmateriale for i hvor stort omfang overtallige blir ansatt med overtallighetsattest, og det vil ikke være mulig å anslå eventuelle konsekvensene av forslaget for den enkelte overtallige, for eksempel når det gjelder muligheten til å kunne få arbeid gjennom overtallighetsbeviset. Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som har ansvaret for sekretariatsfunksjonen for Tilsettingsrådet for overtallige, vil også kunne frigjøre ressurser som i dag brukes til dette.

Det å lovfeste samme vilkår for oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold som etter arbeidsmiljøloven, må antas å ha administrative konsekvenser. En harmonisering med arbeidsmiljøloven vil bidra til at regelverket blir enklere å forstå og anvende, noe som vil være ressursbesparende i omstillingsprosesser.

En forenkling av reglene når det gjelder flytteplikt vil redusere statens kostnader. De foreslåtte regler vil bli mer effektive ved at virksomhetene selv skal håndtere disse sakene, uten at de forelegges fagdepartement og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Ved flytting av virksomhet over store geografiske avstander må arbeidsgiver avklare med den enkelte ansatte om vedkommende ønsker å flytte med. Denne klargjøringen vil legge myndigheten til arbeidsgiver. Dette vil gi en mer effektiv administrasjon og mindre byråkrati, og plasserer ansvaret hos den enkelte virksomhet og ikke hos en sentral aktør. En harmonisering av bestemmelsene om prøvetid med tilsvarende bestemmelser i arbeidsmiljøloven antas ikke å ha store administrative eller økonomiske konsekvenser.

Samlet sett er utvalgets forslag en balanse mellom å videreføre regelverk som sikrer betryggende saksbehandling i samsvar med god forvaltningsskikk og som er i tråd med gjeldende forvaltningslov, og forslag som innebærer at virksomhetene i større grad enn i dag får fullt ansvar for forvaltningen av regelverket. Forslaget innebærer at man fjerner administrativt tungvinte bestemmelser og klargjør bestemmelsene på en rekke punkter. Forslagene vil samlet sett medføre forenklinger og innsparing.

28.4 Konsekvenser for brukerne av loven

Klare og forståelige lover og forskrifter er viktig for demokratiet og rettssikkerheten. Departementet mener at lovforslaget fornyer og forenkler regelverket. Dette vil bidra til at loven blir enklere å forvalte og dermed medføre administrative gevinster for statlig sektor. Departementet viser til at selv om lovforslaget viderefører elementer i gjeldene rett, vil også harmonisering med arbeidsmiljøloven innebære et kulturskifte og overføring av ansvar til de lokale arbeidsgiverne. Det vil være behov for opplæring i nytt regelverk. Kostnader til dette er det ikke mulig å tallfeste.

28.5 Konsekvenser for virksomhetene

Fjerning av dagens regel om at personalreglementene skal stadfestes av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, vil gi enklere forvaltning og frigjøre ressurser hos lokal virksomhet, fagdepartement og i Kommunal- og moderniseringsdepartementet. I dag skal reglementene oversendes via fagdepartementene for stadfestelse, og bortfall av stadfestelsesordningen vil kunne medføre noe redusert tidsbruk også her. Fagdepartementene er imidlertid gitt rett til å kunne kreve revisjon av reglementene, noe som innebærer at det nok må påregnes noe ressursbruk knyttet til personalreglementer som ledd i etatsstyringen. At fagdepartementene blir gitt rett til å utarbeide midlertidige personalreglement for virksomheter under omstilling, mener departementet kan være praktisk og klargjøre roller og ansvar for rekruttering i virksomhetene som er under omstilling.

Lovforslaget vil ikke gi konsekvenser for likestilling mellom kjønnene. Forslaget om å lovfeste kvalifikasjonsprinsippet og forslaget om forskriftshjemmel for at det kan fastsettes regler om saksbehandlingen i ansettelsessaker kan bidra til å styrke nye arbeidssøkeres muligheter til å få arbeid i staten. Departementet er opptatt av at rekruttering i staten skal ivareta mangfoldet i befolkningen og minoriteters inngang til arbeidslivet.

Til toppen
Til dokumentets forside