1 Innledning
Regjeringen legger med dette frem en proposisjon om jordbruksavtalen for 2018–2019, inngått mellom staten, Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag 16. mai 2018. Jordbruksoppgjøret gjelder bevilgninger over kap. 1150 for kalenderåret 2019 og omdisponeringer innenfor vedtatt budsjett for 2018. Videre omfatter oppgjøret målpriser for perioden 1. juli 2018 til 30. juni 2019.
I kapittel 1-5 gjennomgås det politiske grunnlaget og en del utviklingstrekk som bakgrunn og ytre rammer for oppgjøret. Kapittel 6 gjengir hovedtrekkene i oppgjøret og kapittel 7 går nærmere inn på noen sentrale politikkområder. Kapittel 8 omtaler overførte og innsparte midler, forslag til omdisponering av disse, samt detaljerte forslag til bevilgninger på de enkelte ordningene i 2019.
Det er utarbeidet en strategi for økologisk jordbruk. Strategien tar utgangspunkt i Meld. St. 11 (2016–2017) Endring og utvikling – En fremtidsrettet jordbruksproduksjon og Prop. 141 S (2016–2017) Endringer i statsbudsjettet 2017 under Landbruks- og matdepartementet (Jordbruksoppgjøret 2017 m.m.). Strategien og nytt mål for økologisk jordbruk skal behandles av Stortinget. Strategien følger som vedlegg 3.
1.1 Grunnlaget for jordbruksforhandlingene i 2018
Dette kapitlet gjennomgår det mest sentrale politiske grunnlaget for forhandlingene, som er regjeringens politiske plattform og Stortingets behandling av Meld. St. 11 (2016–2017) Endring og utvikling – En fremtidsrettet jordbruksproduksjon i Innst. 251 S (2016–2017). Oppfølgingen av Stortingets behandling skal gjennomføres over tid.
1.2 Regjeringens politiske plattform
I Politisk plattform for regjeringen utgått av Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, Jeløya-plattformen, heter det om landbruk og mat:
«Regjeringen vil ta vare på det unike ved norsk matproduksjon som lav medisinbruk, høy dyrevelferd og en lang verdikjede. Samtidig er det behov for ytterligere reformer som sikrer bondens råderett over egen produksjon og eiendom. Regjeringen baserer sin landbrukspolitikk på en klar forståelse av at bonden er selvstendig næringsdrivende.
Jordbruk:
Jordbruket er viktig for matproduksjon, bosetting og ivaretakelse av kulturlandskapet. Regjeringen ønsker å fortsette moderniseringen for å skape et levedyktig jordbruk som legger til rette for økt matproduksjon og lønnsom drift i hele landet. Regjeringen vil styrke grunnlaget for et konkurransedyktig jordbruk gjennom å fremme investeringer og bruk av ny teknologi for å redusere kostnadene.
Lokal matproduksjon er viktig for fremtidens landbruk. I dag er regelverket for produksjon, distribusjon og servering av mat og drikke ofte et hinder for at produsenter skal lykkes. Regjeringen vil stimulere til større mangfold ved å øke satsingen på geografisk opprinnelsesmerking og spesialitetsmerking. Regjeringen vil også liberalisere regelverket for foredling av mat på egen gård, under forutsetning av at helsemessig matvaretrygghet opprettholdes.
Landbruket er en viktig bidragsyter i det grønne skiftet, både gjennom binding av karbon og produksjon av fornybar, biobasert energi og drivstoff. Samtidig er reduserte klimagassutslipp fra landbruket helt nødvendig. Regjeringen vil føre en politikk som gir insentiver til mindre utslipp og nødvendige klimatiltak i landbruket.
Regjeringen vil:
Basere hovedlinjene i landbrukspolitikken på forståelsen som de fire ikke-sosialistiske partiene har stilt seg bak i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 11 (2016–2017) En fremtidsrettet jordbruksproduksjon.
Føre en landbrukspolitikk med utgangspunkt i at bønder er selvstendig næringsdrivende med muligheter og ansvar for å organisere driften slik de selv er best tjent med.
Gi bonden større næringsfrihet.
Ha inntektsutvikling i jordbruket forutsatt lav kostnadsutvikling, produktivitetsforbedring og markedstilpasning. Målet er at inntekter for bonden i størst mulig grad hentes fra markedet.
Gjennomføre flere forenklinger som reduserer byråkratiet og gjør bondens hverdag enklere.
Stimulere til at bønder som i dag driver eiendommer i større grad kan eie disse, gjennom nødvendige liberaliseringer av konsesjonsloven. Driveplikten skal videreføres.
Utrede konsekvensene av å avvikle odelsloven og grunnlovsvernet av odelsretten.
Styrke arbeidsdelingen i norsk jordbruk slik at arealer til korn- og grøntproduksjon opprettholdes, mens den gressbaserte husdyrproduksjonen blir liggende i distriktene.
Følge opp jordvernstrategien.
Stimulere til økologisk produksjon som er etterspurt i markedet.
Legge til rette for urbant landbruk.
Styrke landbruksutdanningen og iverksette kompetanserettede tiltak for å stimulere til rekruttering i næringene.
Fortsette satsingen på lokal mat og drikke, og liberalisere regelverket for foredling på egen gård.
Styrke konkurransen i næringsmiddelindustrien generelt, og i melkesektoren spesielt.
Ha en næringspolitikk som legger til rette for en effektiv og lønnsom næringsmiddelindustri.
Fjerne muligheten for å bruke omsetningsavgift til generisk markedsføring av jordbruksprodukter.
Legge til rette for økt konkurranse innenfor detaljhandel og distribusjon av matvarer og andre dagligvarer.
Forsterke satsingen på god dyrevelferd, herunder gradvis innføring av dyrepoliti i alle landets fylker.
Sette ned et lovutvalg med sikte på å samle landbrukslovgivningen i færre og mer oversiktlige lover.
Skogbruk
Tilveksten i norske skoger er betydelig større enn hogsten. Det bidrar til karbonbinding, men viser også potensial for å skape nye og større verdier basert på skogens ressurser. Skog- og utmarksressursene kan spille en viktig rolle i bioøkonomien. Regjeringen vil derfor følge opp bioøkonomistrategien. Regjeringen vil føre en skogpolitikk som legger til rette for å skape verdier av norske skogressurser og som bidrar til frivillig vern av skog.
Regjeringen vil:
Følge opp skogmeldingen.
Styrke grunnlaget for skogbruket gjennom kostnadsreduserende tiltak, fjerning av flaskehalser i infrastrukturen og utbygging av skogsbilveier og tømmerkaier.
Arbeide for å avvikle konsesjonsplikten og boplikten på skogeiendommer.
Legge til rette for økt avvirkning i skogen.
Følge opp kravet til nyplanting etter hogst.
Verne 10 prosent av skogen gjennom privat frivillig vern og vern av offentlig eide skogarealer.
Føre en næringspolitikk som også kommer norsk treforedlingsindustri til gode.
Følge opp bioøkonomistrategien og videreutvikle de tiltakene som stimulerer til bruk av tre.
Stimulere byggebransjen til nyskaping og bruk av tre som byggemateriale.
Legge til rette for at nye lønnsomme arbeidsplasser skapes i bionæringene.
Pelsdyr
Regjeringen vil gjennomføre en styrt avvikling av pelsdyrnæringen. Det tas sikte på å fremme en lovproposisjon til Stortinget om forbud mot pelsdyrhold med en avviklingsperiode for eksisterende produsenter frem til årsskiftet 2024/2025.
For å unngå at avviklingen krenker EMK tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 og for å gi pelsdyrprodusentene nødvendig forutsigbarhet legges det opp til at eksisterende næringsaktører pr. 15.1.2018 får økonomisk kompensasjon for tap av retten til å drive pelsdyrhold, jf. den juridiske vurderingen som er vedlagt Meld. St. 8 (2016–2017). Kompensasjonsordningen utredes og klargjøres i løpet av 2018 for å gi aktørene nødvendig trygghet for gjennomføring av avviklingen. Det vurderes også om andre tiltak bør iverksettes for å lette omstilling til annen landbruksproduksjon for aktuelle produsenter. Dette tas opp med partene i jordbruksoppgjøret for 2019. I tillegg vil staten ta initiativ til et samarbeid med kommuner der pelsdyrnæringen er av vesentlig betydning for å sikre omstillingstiltak og fleksibilitet for pelsdyrprodusenter som omfattes av avviklingen. Krav til forbedret dyrevelferd i pelsdyrnæringen som følger av Meld. St. 8 (2016–2017) og Innst. 151 S (2016–2017), gjennomføres ikke i avviklingsperioden.»
I tillegg har regjeringen klare formuleringer for klima- og miljømålene som også legges til grunn for sektorvise prioriteringer.
1.3 Stortingets behandling av Meld St. 11 (2016–2017)
Stortingets næringskomité har behandlet meldingen Endring og utvikling – En fremtidsrettet jordbruksproduksjon, i Innst. 251 S (2016–2017). De fire overordnede målene som har ligget til grunn for jordbrukspolitikken føres videre, men komiteen har tilføyd noen delmål. Her gjengis noen sentrale merknader, mens spesifikke merknader på enkelttema er gjengitt i senere kapitler. Om målene for jordbrukspolitikken skriver en samlet komite:
«Komiteen viser til innstillingen til jordbruksoppgjøret 2015 (Innst. 385 S (2014–2015)), der en samlet komité sa at «reell økt selvforsyningsgrad er avhengig av at økt matproduksjon skal være med grunnlag i norske ressurser. Dette må legges til grunn ved utforming av landbrukspolitikken». Komiteen viser til at formålet med å øke matproduksjonen er å øke selvforsyningsgraden, styrke beredskapen og dekke etterspørselen. Komiteen merker seg at det i meldingen vises til at landbrukspolitikken har fire overordnede mål:
Matsikkerhet
Landbruk over hele landet
Økt verdiskaping
Bærekraftig landbruk med lavere utslipp av klimagasser.
Komiteen støtter at de fire overordnede målene for landbrukspolitikken videreføres, men presiserer at målet om matsikkerhet skal omfatte både matsikkerhet og beredskap. Komiteen registrerer også at regjeringen særlig peker på lavere utslipp av klimagasser i målet om bærekraftig landbruk, og støtter dette. Komiteen ber regjeringen legge følgende målstruktur til grunn for jordbrukspolitikken:
a. Matsikkerhet og beredskap
Sikre forbrukerne trygg mat.
Økt matvareberedskap.
God dyre- og plantehelse.
Satse på avl, forskning og utdanning for å øke bruken av de biologiske ressursene.
b. Landbruk over hele landet
Sikre bruk av jord- og beiteressursene.
Sikre mulighetene for bosetting og sysselsetting.
Et mangfoldig landbruk med en variert bruksstruktur og geografisk produksjonsdeling.
Sikre rekrutteringen.
c. Økt verdiskaping
Utnytte markedsbaserte produksjonsmuligheter.
Sikre en konkurransedyktig og kostnadseffektiv verdikjede for mat med en jevnere maktfordeling.
Sikre en effektiv og lønnsom utnyttelse av gårdens samlede ressurser.
Videreutvikle Norge som matnasjon.
Sikre bondens inntekter og evne til å investere i gården.
d. Bærekraftig landbruk med lavere utslipp av klimagasser
Redusere forurensingen og utslippene av klimagasser, økt lagring av karbon og klimatilpasning.
Bærekraftig bruk og et sterkt vern av landbrukets areal (jordvern) og ressursgrunnlag.
Sikre kulturlandskapet og naturmangfoldet.
God dyrevelferd.»
Om inntektsmålet og måling av inntekt skriver komiteen:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig folkeparti og Venstre, erkjenner at det er vanskelig å måle inntekt for selvstendig næringsdrivende og sammenligne dette med lønnsmottakere. Flertallet viser til at Totalkalkylen utarbeidet av Budsjettnemnda for jordbruket er egnet til å beskrive inntektsutvikling, og i mindre grad egnet til å måle inntektsnivå. Inntektsnivået i jordbruket varierer betydelig mellom bruk, men er gjennomgående lavt.
Komiteen vil understreke at inntekt både er et mål og det viktigste virkemiddelet for å nå andre landbrukspolitiske mål. For å gi aktører i jordbruket forutsigbarhet og sikre rekruttering er det viktig at Stortinget formulerer et klart inntektsmål.
Komiteen legger til grunn at utøvere i jordbruket, som selvstendig næringsdrivende, skal ha muligheter til samme inntektsutvikling som andre i samfunnet. Inntektsmulighetene må være til stede innenfor en variert bruksstruktur for at norsk jordbruk skal kunne utnytte landets produksjonsmuligheter. For å sikre rekruttering, og for å løfte inntektsmulighetene i næringen, mener komiteen at inntektsmålet skal være å redusere inntektsgapet mellom jordbruket og andre grupper i samfunnet. God markedstilpasning og produktivitetsutvikling vil være en forutsetning for inntektsdannelsen.»
Om investeringsvirkemidlene skriver komiteen:
«Komiteen mener det er viktig at offentlige virkemidler utnyttes slik at flest mulig får mulighet til å investere innenfor en variert og bærekraftig bruksstruktur med utgangspunkt i arealgrunnlaget. Komiteen mener derfor det bør legges tydeligere føringer for investeringsvirkemidlene i de årlige jordbruksoppgjørene. Komiteen mener at innenfor de investeringsmidlene som går til melkebruk, er det spesielt behov for å fornye 15-30 kyrfjøs. I tillegg til dette mener komiteen det innenfor slike tydelige føringer bør være et handlingsrom for det regionale partnerskapet til å gjøre prioriteringer av investeringsvirkemidler mellom produksjoner i den enkelte region.»
Om beiteordningene skriver komiteen:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, støtter forslaget om styrking av utmarksbeite, men understreker at det ikke må gå på bekostning av virkemidler som skal sikre bruk av innmarksbeite som ikke kan høstes maskinelt. Nødvendig grenseoppgang og utforming av virkemidler blir foretatt som en del av jordbruksoppgjøret 2017.»
Om forenkling skriver komiteen:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, peker på at de mange ordninger i jordbruket samlet sett gir en omfattende virkemiddelstruktur. Flertallet stiller seg positiv til forenklinger i form av endringer av ordninger som gir mer oversikt eller mindre arbeid for bonden og/eller forvaltningen. Flertallet viser til målene for jordbrukspolitikken, og legger til grunn at endringer i virkemidlene samlet sett ikke skal svekke mulighetene til å oppnå disse.»
Om geografisk produksjonsfordeling skriver komiteen:
«Komiteen vil understreke at disse ordningene er viktige for å sikre et landbruk i hele landet, og mener heller at de må styrkes og utvides enn å svekkes eller fjernes.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, har merket seg at regjeringen i meldingen mener at de kraftfôrbaserte produksjonene i hovedsak bør finne sin lokalisering som et resultat av markedsbaserte rammebetingelser og produsentenes egen ressursutnyttelse. De kraftfôrbaserte produksjonene har vært, og er, viktige produksjoner på mange kombinasjonsbruk i distriktene for å sikre familien et levebrød fra gården. Produksjonen av svinekjøtt er også viktig for å sikre et tilstrekkelig volum gjennom hele året for slakterier i distriktene. Flertallet legger til grunn at de kraftfôrbaserte produksjonene fortsatt sikres rammevilkår som gjør det mulig å videreføre dagens geografiske produksjonsfordeling.»
Om strukturpolitikken skriver komiteen:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at flere av produksjonstilskuddene er differensierte etter struktur for å stimulere til et mangfoldig landbruk. For å gi grunnlag også for små og mellomstore bruk mener flertallet at disse virkemidlene må videreføres i minst samme omfang som i dag. Dagens tilskuddsprofil innebærer en naturlig nedtrapping i tilskudd per dyr ved økt driftsomfang. Flertallet mener at dette er naturlig for at produksjon utover et visst driftsomfang i hovedsak baseres på markedsinntektene.»
Om markedsbalansering og ansvar for finansiering av balanseringstiltak skriver komiteen:
«Flertallet vil videreføre produsentenes ansvar for markedsbalansen og deres ansvar for å finansiere alle balanseringstiltak. Derfor ønsker flertallet at produsentsamvirkene fortsatt skal stå for markedsbalanseringen. Markedsordningene for ku- og geitemelk, kjøtt, egg, korn, eple og matpotet videreføres i samsvar med dette. Samvirkets tildelte markedsregulatorrolle må ikke være konkurransevridende for noen.»
Om miljø og klima skriver komiteen:
«Komiteen understreker at jordbruket gir utslipp av klimagasser, men mener likevel at utslipp fra biologiske prosesser i jordbruket ikke kan likestilles med utslipp av klimagasser som har sitt utspring i bruk av fossile kilder.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, mener jordbrukets viktigste oppgave i klimasammenheng er å redusere utslippene per produsert enhet, i tillegg til å øke opptaket av CO2 og tilpasse produksjonen til et klima i endring.
Komiteen vil understreke viktigheten av miljøarbeidet som gjøres i jordbruket. Minst mulig negativ påvirkning av naturen i form av forurensning og reduksjon av biologisk mangfold må vektlegges høyt.
Komiteen mener at arbeidet med å hindre forurensning i form av avrenning til vannmiljøer fortsatt skal være et prioritert satsingsområde.
Komiteen er opptatt av å videreføre og styrke miljøordningene for jordbruket. Regionalt miljøprogram (RMP), spesielle miljøtiltak i landbruket (SMIL) og ordningen med utvalgte kulturlandskap må styrkes. Komiteen er opptatt av å videreføre en lokal forvaltning av disse midlene. Eventuelle forenklinger i ordningene må samtidig bidra til å styrke ordningene og gjøre dem mer målrettede og effektive.
Komiteen viser til at all matproduksjon starter med fotosyntesen, og at alt jordbruk er basert på opptak av karbondioksid. Komiteen mener likevel at arbeidet med å redusere klimagassutslipp fra norsk matproduksjon må prioriteres samtidig som målet om økt matproduksjon med intensjon om økt selvforsyning ivaretas.
Komiteen understreker at tiltak med sikte på å redusere klimagassutslipp fra jordbruket skal være kunnskapsbaserte, og at effektene må kunne måles med relativt sikre metoder. Komiteen mener at landbruket skal bidra med sin del for å redusere klimagassutslipp, men understreker at det er komplekse sammenhenger knyttet til biologiske prosesser. Distriktspolitiske og landbrukspolitiske målsettinger skal ivaretas.
Komiteens flertall, alle unntatt Sosialistisk Venstreparti, mener at reduserte utslipp av klimagasser per produsert enhet er en naturlig del av jordbrukets mål om bærekraftig produksjon. Det er ikke god miljøpolitikk å gjennomføre tiltak som bidrar til karbonlekkasje, det vil si at produksjonen flyttes ut av Norge.
Komiteen mener at de biologiske prosessene i jordbruket ikke skal avgiftsbelegges slik Grønn skattekommisjon har foreslått.
Flertallet viser til at 31 pst. av Norges samlede klimagassutslipp kommer fra transport, og mener at det er viktig at også maskinparken i landbruket innlemmes i de generelle virkemidler innrettet mot å fase inn lavutslippskjøretøy og ny teknologi.»
1.4 Den økonomiske politikken og utviklingen i norsk økonomi
Den økonomiske politikken
Regjeringen fører en ansvarlig økonomisk politikk basert på handlingsregelen for bruk av oljepenger. I møte med oljeprisfallet har regjeringen de siste årene brukt finanspolitikken aktivt for å motvirke arbeidsledighet. Det har virket etter hensikten. Sammen med lave renter og en markert bedret konkurranseevne, har en målrettet finanspolitikk bidratt til at veksten har tatt seg opp igjen og arbeidsledigheten faller. Samtidig har bruken av oljeinntekter ligget på eller under 3 pst. av verdien av Statens pensjonsfond utland i alle år siden 2014.
I tråd med handlingsregelen har regjeringen prioritert bruken av oljepenger til investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser. Disse formålene må stå sentralt om norsk økonomi skal komme styrket ut av de omstillingene som følger når etterspørselen fra oljevirksomheten etter hvert avtar. På lang sikt er det særlig vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge. Regjeringen arbeider for at næringslivet skal ha gode rammebetingelser, et forutsigbart skattesystem, bedre infrastruktur, mulighet til å ansette kompetente medarbeidere og god tilgang på kapital. Det vil styrke næringslivets konkurransekraft. Konkurransedyktige bedrifter vil skape større verdier og trygge arbeidsplasser for fremtiden.
Den økonomiske utviklingen
Den økonomiske politikken har bidratt til at utviklingen i norsk økonomi har snudd i positiv retning. Moderate lønnsoppgjør og en ansvarlig, vekstfremmende økonomisk politikk er viktige forutsetninger for at den gode utviklingen i norsk økonomi kan videreføres og forsterkes.
Finanspolitikken har blitt brukt aktivt for å stabilisere utviklingen. Bedret konkurranseevne legger et godt grunnlag for omstilling og ny vekst i norsk næringsliv og bidrar til at norske bedrifter kan dra nytte av at verdensøkonomien nå er i bedring. Eksporten er derfor ventet å ta seg opp fremover.
Stadig flere kommer i jobb. Veksten i sysselsettingen tok seg opp igjennom fjoråret, etter nokså svak utvikling i 2015 og 2016. Fremover anslås sysselsettingen å vokse raskere enn befolkningen i yrkesaktiv alder. Arbeidsledigheten har fortsatt nedover både i registreringer hos Nav og i Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) til Statistisk sentralbyrå. Den registrerte ledigheten er nå godt under gjennomsnittet for de siste 20 årene, og AKU-ledigheten ventes å fortsette å avta fremover.
Foreløpige tall viser at årslønnsveksten i fjor ble 2,3 pst. Lønningene økte mer enn konsumprisene, og reallønnsveksten var 0,5 pst., i fjor, etter et fall på 1,8 pst. i 2016, ifølge Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU). LO og NHO kom i april i år til enighet i lønnsoppgjøret for privat sektor innenfor en ramme for årslønnsveksten i industrien på 2,8 pst. Også i oppgjøret mellom Virke og YS og LO kom partene til enighet innenfor en ramme for årslønnsveksten på 2,8 pst.
Høyere oljepris og mer robuste investeringsprosjekter i oljesektoren har redusert sannsynligheten for et større tilbakeslag i norsk økonomi. Internasjonalt har veksten styrket seg, og veksten er bredere fundert enn tidligere. Arbeidsmarkedet har bedret seg betraktelig siden den internasjonale finanskrisen i 2008/2009 i USA, Storbritannia og Tyskland. Det er likevel flere usikkerhetsmomenter knyttet til fremtidig vekst ute. Faren for mer innadvendt politikk og tiltakende handelsbarrierer har økt. I mange land har gjeldsveksten vært høy i både privat og offentlig sektor, og renteøkninger vil ha en kraftigere dempende effekt på konsum og investeringer og begrense handlingsrommet i finanspolitikken. Sterk budsjettstimulans i USA mot slutten av en oppgangsperiode øker usikkerheten på litt lengre sikt, og veksten i Kina er ventet å avta som følge av redusert kredittvekst og finanspolitisk stimulans. Det er fortsatt en betydelig usikkerhet knyttet til Brexit.
Her hjemme utgjør husholdningens finansielle stilling en risiko som kan dempe veksten. Gjelden har lenge steget mer enn inntektene, og sårbarheten har gradvis økt. Mange husholdninger vil måtte stramme inn på forbruket ved høyere rente eller ved et markert fall i boligprisene. Korreksjonen i boligmarkedet gjennom fjoråret har redusert risikoen for en brå og mer markert prisnedgang lenger frem. Over tid vil lavere boligprisvekst trolig bidra til å dempe gjeldsveksten.