6 Økonomiske og administrative konsekvenser samt konsekvenser for Norges utslippsforpliktelse fram mot 2030

6.1 Overordnet om økonomiske og administrative konsekvenser

Norge har meldt inn et mål til FN om minst 40 prosent utslippsreduksjon i 2030 sammenlignet med 1990 og lovfestet målet i klimaloven.

2030-målet som Norge har meldt inn til FN, gjelder uavhengig av en avtale med EU om felles oppfyllelse, men med de forutsetninger som fremkommer av Meld. St 13 (2014–2015) «Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU». Med avtalen legger EUs regelverk rammene for Norges 2030-forpliktelse. Hvordan forpliktelsen skal oppfylles innenfor disse rammene er opp til regjeringen og Stortinget. Kostnadene ved utslippsreduksjoner nasjonalt vil ikke avhenge av om vi har en avtale med EU om felles oppfyllelse. Dersom Norge ønsker å bruke fleksible mekanismer, vil en avtale om felles oppfyllelse derimot kunne endre kostnadene ved eventuell bruk av fleksible mekanismer. I det følgende omtales økonomiske og administrative konsekvenser av å oppfylle utslippsmålet for 2030 sammen med EU uten å sammenligne med en situasjon der vi oppfyller 2030-målet uten en avtale med EU.

Norge deltar i EUs kvotesystem EU ETS på lik linje med andre europeiske land uavhengig av en avtale med EU om felles oppfyllelse. Økonomiske konsekvenser av å oppfylle Norges 2030-mål gjennom felles oppfyllelse med EU er derfor knyttet til forpliktelsene under innsatsfordelingen og skog- og arealbruksregelverket. De økonomiske konsekvensene avhenger av størrelsen på Norges utslippsbudsjett og kostnader knyttet til utslippsreduksjoner nasjonalt og ved bruk av fleksibilitet. Det er og vil fortsatt være betydelig usikkerhet knyttet til dette. I Nasjonalbudsjettet for 2019 presenteres utslippsframskrivinger basert på videreføring av gjeldende politikk, også for utslippene som er omfattet av innsatsfordelingen. Framskrivinger vil alltid være usikre, og de vil oppdateres. Norge har imidlertid foreløpig ikke oppdaterte framskrivninger for skog- og arealbrukssektoren, noe som gir større usikkerhet.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til kostnadene ved å oppfylle forpliktelsen. Kostnader ved nasjonale utslippskutt i Norge avhenger blant annet av valg av klimavirkemidler og effekten av disse og ikke minst av internasjonal teknologiutvikling. Kostnadene ved bruk av fleksible mekanismer er per dags dato ikke kjent. Under er det gjort anslag på mulige kostnader.

Systemet for måling og rapportering vil i stor grad være sammenfallende med dagens rapportering under FNs klimakonvensjon. Det vil likevel kreve omlegging av rapporteringssykluser og rutiner. Det vil også være behov for omarbeiding av eksisterende rapporteringsgrunnlag, og innholdet må tilpasses formatet det skal rapporteres på. Rapporteringen vil utføres innenfor gjeldende rammer.

6.2 Innsatsfordelingen

Ved samarbeid med EU vil Norge – som EU-landene – få en utslippsforpliktelse som blir omgjort til et bindende utslippsbudsjett for ikke-kvotepliktige utslipp for hvert år i perioden 2021–2030. Forskjellen mellom fremskrevne utslipp i Norge og utslippsbudsjettet Norge vil få for perioden 2021–2030 sett under ett, er i klimalovrapporteringen for 2018 anslått å være 18,8 millioner tonn CO₂-ekvivalenter. Både framskriving og utslippsbudsjett er usikre størrelser. Norges utslippsbudsjett uten en avtale med EU er ikke beregnet. Se nærmere omtale av utslippsgapet i del IV av første rapportering etter klimaloven, i del IV av Klima- og miljødepartementets Prop. 1 S (2018–2019) og rettebrev. Anslaget på utslippsgap er usikkert, og det vil oppdateres, blant annet som følge av hvordan 2005-utslippene under innsatsfordelingen beregnes, jf. omtale under avsnitt 4.3.

Utslippsbudsjettet kan dekkes opp med utslippsreduksjoner nasjonalt og gjennom samarbeid med EU-land om utslippsreduksjoner gjennom bruk av ulike former for fleksibilitet, herunder eventuell bruk av kvoter som overføres fra EUs kvotesystem.

Regjeringens klimastrategi for 2030 legger til rette for betydelige utslippsreduksjoner nasjonalt. Usikkerheten knyttet til utslippsutvikling, effekten av klimapolitikken og ikke minst den teknologiske utviklingen og kostnadene ved utslippsreduksjoner, vil være betydelig også langt inn i forpliktelsesperioden 2021–2030. Regjeringens ambisjon i Granvolden-plattformen om minst 45 prosent reduksjon av ikke-kvotepliktige utslipp innen 2030 innebærer en overoppfyllelse av forpliktelsen vi får fra EU.

Miljødirektoratet har på oppdrag av Klima- og miljødepartementet anslått utslippseffekten av å oppfylle politiske målsetninger sammenlignet med oppdatert framskriving, til å være i underkant av 12 millioner tonn CO₂-ekvivalentar over perioden 2021–2030. I tillegg har Miljødirektoratet anslått et potensial for utslippsreduksjoner – med anslått samfunnsøkonomisk kostnad under 500 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter – på i underkant av 11 millioner tonn. Til sammen vil dette kunne redusere innenlandske utslipp med om lag 221 millioner tonn over perioden 2021–2030 sammenlignet med det som ligger i framskrivningen. Tiltakene og underlaget for vurderingene som er gjort, er publisert på Miljødirektoratet sine nettsider. Vi vet samtidig at det er vanskelig å finstyre klimagassutslippene fra år til år. Den økonomiske aktiviteten svinger og folketallet endres. Utviklingen av klimavennlig teknologi, og dermed kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk, er usikker.

For tiltakene som følger av politiske mål og ambisjoner, varierer tiltakskostnaden, både opp mot 1500 kroner per tonn og over 1500 kroner per tonn. For flere av tiltakene er kostnadene vesentlig høyere i starten av perioden, særlig for de tiltakene der teknologien i dag er umoden. I noen tilfeller er teknologien i dag ikke tilgjengelig, særlig for tunge kjøretøy. Kostnaden avhenger i stor grad av den videre utviklingen av lav- og nullutslippsteknologi til bruk i transportsektoren. Slik teknologi blir i hovedsak utviklet utenlands.

Flere EU-land har mulighet til å bruke klimakvoter fra det europeiske kvotesystemet til å dekke utslippsbudsjettet, se nærmere omtale under avsnitt 4.3. De statene som ønsker å benytte seg av denne fleksibiliteten, må gi EU beskjed om dette innen utgangen av 2019. Om Norge benytter hele tilgangen til å konvertere knapt 6 millioner kvoter, vil kvotene trekkes fra Norges auksjonskvoter, likt fordelt over hele perioden 2021–2030. Kostnaden med dagens kvotepriser er beregnet til i størrelsesorden 1,5 milliarder kroner samlet for hele perioden. Prisene i kvotemarkedet svinger sterkt, og beløpet er derfor usikkert. Prisen ved kjøp av utslippsenheter fra andre land vil ikke være kjent før man har fremforhandlet en avtale med et selgerland. Tilsvarende er det knyttet betydelig usikkerhet til kostnaden ved nasjonale utslippsreduksjoner, og den kan være vesentlig høyere enn ved bruk av fleksibilitet.

6.3 Skogbruk og annen arealbruk

Ved et samarbeid med EU vil Norge få en forpliktelse om netto null utslipp fra skogbruk og annen arealbruk. Skulle Norge få et beregnet utslipp fra sektoren, kan dette dekkes inn gjennom kjøp av skog- og arealbrukskreditter fra andre stater, eller gjennom utslippsreduksjoner under innsatsfordelingen. Prisen ved kjøp av skog- og arealbrukskreditter fra andre land vil, som ved kjøp av utslippsenheter under innsatsfordelingen, ikke være kjent før man har fremforhandlet en avtale med et selgerland.

Om Norge får et beregnet utslipp eller opptak fra sektoren slik dette skal bokføres etter regelverket, har betydning for kostnadene. Det er spesielt to forhold som avgjør om Norge får beregnet et netto opptak eller utslipp. Det ene er hvor store utslipp Norge får fra arealbruksendringer, særlig fra avskoging som følge av utbygging av veier og bygg. Foreløpige beregninger viser at Norge kan få et beregnet utslipp på 15 millioner m³ fra arealbruksendringer, hovedsakelig avskoging. Det andre er hogsten i forvaltet skog, sammenlignet med det som er forutsatt i den framoverskuende referansebanen. Hogstnivået er den viktigste enkeltfaktoren som er forutsatt i referansebanen. Dersom den faktiske hogsten blir høyere enn i referansebanen, vil det gi et beregnet utslipp, og tilsvarende vil lavere hogst enn det som er forutsatt i referansebanen, gi et beregnet opptak. Dette vil påvirke utslippstallet på 15 millioner m³. Dersom den årlige hogsten er om lag 0,8 millioner m³ under nivået i referansebanen, vil dette utligne utslippet fra arealbruksendringer på 15 millioner m³. Dette er et omtrentlig anslag basert på usikre beregninger.

Regjeringen har konkludert med hvilken referansebane Norge vil foreslå etter regelverket. Referansebanen legger til grunn et gjennomsnittlig årlig hogstnivå på om lag 16 millioner m³, eller om lag 14,5 millioner m³ dersom man trekker fra topp og ikke salgbart virke (bult). Til sammenligning var hogstnivået i 2017 etter SSBs statistikk på 11,8 millioner m³, fratrukket tømmer (0,7 millioner m³) som allerede er beregnet under arealkategorien avskoging. Kompensasjonsordningen i regelverket innebærer, gitt at vilkårene2 for kompensasjon er til stede for Norge og EU som helhet, at Norge kan hogge om lag 2 millioner m³ mer enn hogstnivået i referansebanen uten at vi får et beregnet utslipp etter regelverket. Tallet er usikkert og kan være noe høyere. Kompensasjonen Norge vil få tilsvarer inntil 35,5 millioner tonn CO₂ over perioden 2021–2030.