Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 96 S (2016–2017)

Endringer i kommunestrukturen

Til innholdsfortegnelse

2 Kommunereformen – behov og mål

Et bredt flertall på Stortinget mener det er behov for endringer i kommunestrukturen, jf. Innst. 300 S (2013–2014). Mange kommuner er i dag for små til å håndtere det store omfanget av komplekse oppgaver som kommunesektoren over tid har fått ansvaret for. Sterkere krav og forventninger til kvalitet i tjenestene, samt behovet for en mer helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, gjør det nødvendig med større kommuner. Mange steder splitter uhensiktsmessige grenser opp sammenhengende bo- og arbeidsmarkedsregioner.

Siden forrige kommunereform på 1960-tallet har kommunene fått et betydelig ansvar for å levere velferdstjenester til kommunenes innbyggere. Dette gjelder for de fleste velferdsområdene som barnehage, skole og på helse- og omsorgsområdet. Kunnskapsløftet stiller krav til skoleeierrollen, og fokuserer på kvalitetsvurderingssystemer. Barnevernstjenesten er vesentlig utvidet de siste årene.

Tabell 2.1 illustrerer veksten i oppgaver innenfor kommunale helse- og omsorgstjenester. Etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester skal kommunene nå blant annet tilby helsefremmende og forebyggende tjenester, svangerskaps- og barselomsorg, legevakt, fastlegeordning, habilitering og rehabilitering, legevakt, helsetjenester i hjemmet, plass i institusjon, personlig assistanse og avlastningstiltak. Primærhelsetjenestemeldingen (Meld. St. 26 (2014–2015)) peker på kompleksiteten og bredden i oppgavene kommunene skal ivareta. Utviklingen stiller økte krav til både kapasitet og kompetanse. Tjenestene må samhandle bedre, og det er behov for nye organisatoriske løsninger som bedre reflekterer dagens utfordringer. Regjeringen har blant annet varslet at det skal innføres et krav om psykologkompetanse i kommunenes helse- og omsorgstjenester, tidligst fra 2020. De fleste større kommuner har i dag en psykologtjeneste, mens en del mindre kommuner mangler dette.

Tabell 2.1 Kommunale helse- og omsorgstjenester 1964 og 2017: oppgaver

1964

2017

Oppgaver etter sunnhetsloven

Aldershjem (med frivillige org.)

Oppgaver etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.

Helsefremmende og forebyggende tjenester

Svangerskaps- og barselomsorg

Helsestasjon

Legevakt

Fastlegeordning

Habilitering og rehabilitering

Helsetjenester i hjemmet

Plass i institusjon

Personlig assistanse og avlastningstiltak

Legemiddelassistert rehabilitering (LAR)

Psykisk helse og rusarbeid

Beredskapsansvar

Pasient- og brukerrettigheter

Samhandlingsreformen

Forsterket folkehelseansvar

Nasjonalbudsjettet for 2017 (Meld. St. 1 (2016–2017)) viser at veksten i norsk økonomi trolig vil være noe lavere framover enn den har vært de siste par tiårene. Det har sammenheng med færre yrkesaktive som følge av en aldrende befolkning, og lavere vekst i produktiviteten i fastlandsøkonomien. I følge perspektivmeldingen (Meld. St. 29 (2016–2017)) ligger handlingsrommet i finanspolitikken an til å bli mindre de neste 10–15 årene enn i årene vi har bak oss. Petroleumsproduksjonen har passert toppen, og oljeprisene ser ut til å bli liggende lavere enn det høye nivået fra siste tiår. Norges investeringer i utlandet gir lavere avkastning framover. Pensjonsfondet vil derfor ikke fortsette å vokse like raskt. Perioden med årlig innfasing av olje- og fondsinntekter over statsbudsjettet er langt på vei over.

Offentlige utgifter og omfanget av offentlig tjenesteproduksjon har økt betydelig over mange tiår, muliggjort blant annet av innfasing av oljepenger og en gunstig demografisk utvikling. Framover vil flere underliggende drivkrefter gi ytterligere press på offentlige finanser. Blant annet gir økt levealder flere eldre, og eldre benytter i større grad helsetjenester og pleie- og omsorgstjenester. Mens personer som er 80 år eller eldre i dag utgjør drøyt 4 prosent av befolkningen, ventes andelen å øke til 9½ prosent i 2060. Hvor sterk effekten av dette blir, avhenger blant annet av i hvor stor grad økt levealder også slår ut i flere friske år.

Det økte behovet for tjenester som følger av økningen i antall eldre vil være en utfordring for alle kommuner, men utfordringen vil være størst i de minste kommunene, se figur 2.1. Aldringen av befolkningen får konsekvenser for alle samfunnsområder, og stiller kommunene overfor større oppgaver med å planlegge for og utvikle sine lokalsamfunn slik at et økende antall eldre kan leve aktive og selvstendige liv. Kommunene må blant annet ta i bruk nye teknologiske muligheter. Fra i dag og 10–15 år fram i tid øker andelen innbyggere over 60 år betydelig, og i 2030 vil flere enn 230 kommuner ha 20–35 prosent av innbyggerne over 67 år.

Figur 2.1 Andelen 80 år og eldre i kommuner etter størrelse. 1986, 2016 og 2040

Figur 2.1 Andelen 80 år og eldre i kommuner etter størrelse. 1986, 2016 og 2040

Andel eldre i kommuner etter størrelse på kommunen i 2016.

Gjennomsnitt for kommunene i de ulike gruppene.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå

Norske kommuner har gjennom mange årtier hatt en sentral rolle i å utvikle og styrke tjenester og lokalsamfunn som er viktige for innbyggerne. Skal denne utviklingen kunne fortsette, krever dette større og sterkere kommuner med hensiktsmessige grenser og gode fagmiljøer som er i stand til å løse dagens og morgendagens utfordringer.

Regjeringen har høye ambisjoner for kommunenes rolle i velferdsutviklingen. Kommunene må framover være i stand til å påta seg flere oppgaver, og til håndtere nye velferdsreformer. Sterke og selvstendige kommuner med et sterkt lokaldemokrati vil gi kommuner til innbyggernes beste også i framtiden.

2.1 Målene for reformen

I kommuneproposisjonen 2015 (Prop. 95 S (2013–2014)) ble forslag til mål og rammer for reformen presentert. Stortinget sluttet seg til følgende mål for reformen:

  • Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne

  • Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling

  • Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner

  • Styrket lokaldemokrati

Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne

Større kommuner med bedre kapasitet og kompetanse vil legge til rette for gode og likeverdige tjenester over hele landet. Større fagmiljø vil gi mer stabile arbeidsmiljø, bredde i kompetansen og en bredere tiltaksportefølje, særlig i små og spesialiserte tjenester. Større fagmiljø vil også legge til rette for en bedre kvalitetsutvikling i de store tjenestene.

Kommunene har i dag ansvar for et omfattende og til dels spesialisert tjenestetilbud og kompliserte forvaltningsoppgaver. Det kreves betydelig kompetanse og kapasitet for å kunne planlegge og utvikle store oppgaver som skole, barnehage og helse- og omsorg, i tillegg til å ivareta spesialiserte oppgaver som psykiske helsetjenester og barnevern, herunder også ivareta rettssikkerheten til den enkelte.

Det er et viktig prinsipp at beslutningene fattes så nær dem det gjelder som mulig. Kommunene bør derfor også ha forutsetninger for å kunne ta på seg flere oppgaver enn de har i dag. Målet med å desentralisere flere oppgaver er å gi kommunene mulighet til å utvikle et mer helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud til innbyggerne, noe som særlig vil kunne bedre hverdagen til de som har størst behov.

Reformen vil gi muligheter for en mer profesjonell administrasjon og ledelse, og kan gi bedre forutsetninger for innovasjon i kommunene, både i fornyelse av tjenester og i arbeidsformer.

Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling

En endret kommunestruktur vil gi større og mer funksjonelt avgrensede kommuner som evner å sikre en bærekraftig samfunnsutvikling lokalt og regionalt, og en kommunesektor som vil være i stand til å løse nasjonale utfordringer.

Reformen skal styrke forutsetningene for en helhetlig samfunnsutvikling i alle deler av landet både når det gjelder arealbruk, samfunnssikkerhet og beredskap, transport, næring, miljø og klima, og den helsemessige og sosiale utviklingen i kommunen.

Kommunene bør generelt ha en avgrensning og størrelse som gir mulighet for funksjonelle planleggingsområder og demokratisk styring av samfunnsutviklingen. Det er derfor ønskelig at kommunegrensene i større grad tilpasses naturlige bo- og arbeidsmarkedsregioner.

I sin overordnede planlegging skal kommunestyret sette mål for den fysiske, miljømessige, økonomiske, helsemessige, sosiale og kulturelle utviklingen i kommunen. Større kommuner vil gi bedre forutsetninger for å nå målene for samfunnsplanleggingen.

Bærekraftige og økonomisk solide kommuner

Økonomisk solide kommuner som har god kontroll på økonomien og kompetanse på økonomistyring er en viktig forutsetning for at kommunene skal kunne tilby sine innbyggere gode velferdstjenester. Større kommuner vil ha større budsjett og kan også ha en mer variert befolknings- og næringssammensetning. Det gjør at kommunene bedre kan håndtere endringer i befolkningssammensetningen i tillegg til uforutsette hendelser. Bærekraftige og økonomisk solide kommuner vil også kunne legge til rette for en mer effektiv ressursbruk innenfor de økonomiske rammene, samt ha større evne til å kunne påta seg og løse frivillige oppgaver. En mer effektiv administrasjon og ledelse vil kunne frigjøre ressurser til å styrke kommunenes kjerneoppgaver.

Styrket lokaldemokrati

Kommunereformen skal styrke lokaldemokratiet. En endret kommunestruktur med større kommuner vil legge grunnlaget for å kunne overføre flere oppgaver fra fylkeskommunene, fylkesmannen og staten for øvrig, og slik styrke kommunene som viktige lokaldemokratiske organer for sine innbyggere. Større kommuner kan også redusere omfanget av interkommunalt samarbeid og løse flere oppgaver selv. Dette vil gi økt makt og myndighet til kommunene og dermed økt lokalt selvstyre og en bedre maktspredning. På flere tjeneste- og politikkområder kan det bli en større nærhet mellom innbyggere og beslutningstakere. Dette vil bidra til å skape større interesse for lokalpolitikken og vitalisere det lokale folkestyret.

Større kommuner, med et bredt ansvarsområde, vil gi grunnlag for større styringskapasitet og gjennomføringskraft. Ikke minst vil det gi kommuner som vil kunne løse sine oppgaver selv, og som bedre kan foreta helhetlige prioriteringer. En kommunal administrasjon med kompetanse og kapasitet til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for de folkevalgte vil gjøre den politiske styringen bedre og øke mulighetene for å utnytte det lokalpolitiske handlingsrommet. Dette vil også gjøre lokalpolitikken mer attraktiv og meningsfull for politikerne. Behovet for interkommunale løsninger vil reduseres og forvaltningen gjøres enklere både for innbyggere og politikere.

Færre og større kommuner, med gjennomgående god kapasitet og kompetanse, vil kunne gjennomføre en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål. Behovet for statlig detaljstyring vil reduseres. Kommunene vil slik få større frihet til å prioritere og tilpasse velferdstilbudet til innbyggernes behov.

2.2 Kriterier for god kommunestruktur

Et viktig utgangspunkt for reformarbeidet har vært ekspertutvalgets kriterier for en god kommunestruktur. Kommunal- og moderniseringsdepartementet satte 3. januar 2014 ned et ekspertutvalg som på fritt faglig grunnlag skulle foreslå kriterier som har betydning for oppgaveløsningen i kommunene. Kriteriene skulle i sum ivareta kommunenes fire roller som tjenesteyter, myndighetsutøver, samfunnsutvikler og demokratisk arena, og kunne benyttes på lokalt, regionalt og sentralt nivå som et grunnlag for å vurdere kommunesammenslåing og en ny kommunestruktur.

Etter departementets vurdering ga ekspertutvalgets rapport et solid faglig grunnlag for arbeidet med kommunereformen. Kommunene har diskutert kriteriene lokalt, blant annet ved at kriteriene ble brukt i reformverktøyene www.nykommune.no og veilederen Veien mot en ny kommune som ga råd og tips til prosessen fram mot vedtak om sammenslåing i kommunestyret. Kriteriene har også vært et viktig vurderingsgrunnlag for fylkesmennene i deres tilrådinger.

Om kriteriene

Ekspertutvalget tok utgangspunkt i viktige samfunnsmessige hensyn for å vurdere hvilke kriterier kommuner og stat bør oppfylle for å ivareta lokale, regionale og nasjonale hensyn. Viktige samfunnsmessige hensyn er at det skal være god kvalitet i de kommunale tjenestene, og at ressursbruken i sektoren er effektiv. Kvaliteten på tjenestene skal være likeverdig over hele landet. Rettssikkerhet er et sentralt hensyn i kommunenes myndighetsutøvelse. Videre skal ivaretakelsen av areal og transportinteresser være helhetlig og tilpasset klima- og miljøhensyn, og legge til rette for en positiv utvikling både i lokalsamfunnet og storsamfunnet. At kommunene har ansvar for betydningsfulle oppgaver og at staten legger til rette for rammestyring er sentralt for et godt lokaldemokrati og for at kommunene skal kunne ivareta sine oppgaver på en mest mulig effektiv måte. Kommunene må ha muligheter til å prioritere ressursbruken lokalt, utvikle lokalsamfunnet, ha et levende lokalt folkestyre, og være en aktiv lokalpolitisk arena.

Med utgangspunkt i disse samfunnsmessige hensynene la utvalget vekt på et sett av kriterier knyttet til hver av de fire rollene som kommunene forutsettes å ivareta: rollen som tjenesteyter, myndighetsutøver, samfunnsutvikler og demokratisk arena. Tabell 2.2 viser sammenhengen mellom de samfunnsmessige hensyn utvalget trakk fram og de kriteriene som ble valgt knyttet til kommunenes ulike roller.

Tabell 2.2 Samfunnsmessige hensyn og foreslåtte kriterier

Samfunnsmessige hensyn

Kriterier

TJENESTEYTING

Kvalitet i tjenestene

Effektiv bruk av samfunnets ressurser

Likeverdighet

Tilstrekkelig kapasitet

Relevant kompetanse

Effektiv tjenesteproduksjon

Økonomisk soliditet

Valgfrihet

Statlig rammestyring

MYNDIGHETSUTØVELSE

Rettssikkerhet

Tilstrekkelig kapasitet

Relevant kompetanse

Tilstrekkelig distanse

SAMFUNNSUTVIKLING

Helhetlig ivaretakelse av areal- og transportinteresser tilpasset klima- og miljøhensyn

Tilrettelegging for positiv utvikling i lokalsamfunnet og storsamfunnet

Funksjonelle samfunnsutviklingsområder

Tilstrekkelig kapasitet

Relevant kompetanse

DEMOKRATISK ARENA

Betydningsfulle oppgaver og rammestyring

Lokal politisk styring

Levende lokalt folkestyre

Aktiv lokal politisk arena

Høy politisk deltakelse

Lokal politisk styring

Lokal identitet

Bred oppgaveportefølje

Statlig rammestyring

Utvalget anbefalte ti kriterier som er rettet mot kommunene, og to kriterier som er rettet mot staten, jf. boks 2.1. Kriteriene angir hva som skal til for at en kommune på en god måte skal kunne ivareta sine fire roller og oppgaveløsningen knyttet til disse. Kriteriene ivaretar samfunnsmessige hensyn som strekker seg ut over den enkelte kommunegrense, og ble anbefalt som grunnlag for å vurdere kommunenes oppgaveløsning i dag og for å vurdere en framtidig kommunestruktur.

Boks 2.1 Kriterier for god kommunestruktur

Nærmere om kriteriene rettet mot kommunene

  1. Tilstrekkelig kapasitet

    Kommunene må ha en tilstrekkelig kapasitet både faglig og administrativt for å kunne løse oppgavene på en effektiv og god måte. Tilstrekkelig kapasitet henger nært sammen med tilgang til relevant kompetanse. Å få én stilling med god fagkompetanse vil ikke gi grunnlaget for et godt fagmiljø. Til det trenger man også kapasitet til å behandle en viss mengde saker, ha god kontroll og oversikt, og til å utvikle fagområdene.

  2. Relevant kompetanse

    I tillegg til tilstrekkelig kapasitet, er også relevant kompetanse avgjørende for å sikre sterke fagmiljøer og en god administrasjon. Dette innebærer også at det må være en bredde i kompetansen. Manglende kapasitet og kompetanse er også framhevet som utfordringer for at kommunen skal ivareta sine roller som samfunnsutvikler og myndighetsutvikler. Innenfor kommunens rolle som demokratisk arena kan en kommunal administrasjon med kompetanse og kapasitet til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for de folkevalgte bedre den politiske styringen og utnytte det lokalpolitiske handlingsrommet. Av hensyn til lokaldemokratisk styring er det avgjørende at kommunen selv kan sikre tilstrekkelig kapasitet og kompetanse og ikke er avhengig av samarbeid eller hjelp fra andre.

  3. Tilstrekkelig distanse

    Kommunene må ha en slik størrelse at det er tilstrekkelig distanse mellom saksbehandler og innbyggerne. Dette for å sikre likebehandling og at det ikke tas utenforliggende hensyn i myndighetsutøvelsen, samt at innbyggerne sikres de rettigheter de har etter loven. I tillegg skal habilitetsreglene sikre tilliten til kommunene og beskytte den enkelte saksbehandler mot utidig press.

  4. Effektiv tjenesteproduksjon

    Større kommuner vil legge bedre til rette for økt rammestyring fra statens side og dermed økt mulighet for å tilpasse tjenestetilbudet til lokale forhold. Større kommuner kan gi bedre utnyttelse av potensielle stordriftsfordeler. Bosettingsmønsteret i kommunen og hensynet til innbyggernes ønske om nærhet til tjenestene kan gjøre det vanskelig å hente ut stordriftsfordeler på alle tjenester i kommunen. Men det vil trolig være effektiviseringsgevinster på enkelte områder – slik som i den overordnede styringen og planleggingen i sektoren.

  5. Økonomisk soliditet

    En viktig forutsetning for at kommunene skal kunne tilby sine innbyggere gode velferdstjenester er at kommunene har god kontroll på økonomien og kan håndtere uforutsette hendelser. Kommuner med sunn økonomi, som sørger for å ha et økonomisk handlingsrom, kan i større grad håndtere uforutsette hendelser uten at det får direkte konsekvenser for tjenestetilbudet til innbyggerne. Små kommuner er mer sårbare enn større kommuner i slike situasjoner, fordi de har et mindre budsjett å omdisponere innenfor.

  6. Valgfrihet

    Innbyggerne vil i større grad kreve flere valgalternativer innenfor tjenestene. Større kommuner kan tilby en større bredde i tilbudet til sine innbyggere, som vil være vanskelig å tilby i små kommuner.

  7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder

    Kommunene må ha en inndeling som er mest mulig funksjonell for de områder det er nødvendig å se i sammenheng for å sikre helhetlige løsninger, særlig på areal- og transportområdet. De siste tiårene har det vært en vedvarende regional integrasjon gjennom pendling og tettstedsutvikling, slik at kommunene i stadig mindre grad utgjør en funksjonell enhet. Denne utviklingen vil fortsette. Særlig i byområder gjør behovet for mer funksjonelle samfunnsutviklingsområder at kommunene bør vurdere sammenslåing. Erfaring tilsier at kommunene hver for seg har sterke insentiver for å ivareta egne behov og at de felles løsningene ikke blir optimale, verken i planleggingen eller i implementeringen av planene. I mindre sentrale strøk vil kriterier som kapasitet og kompetanse om samfunnsutvikling være viktigere når kommunesammenslåing skal vurderes.

  8. Høy politisk deltakelse

    Det er viktig å ha et aktivt lokaldemokrati med valgmuligheter både i forbindelse med stemmegivningen, og at innbyggerne har mulighet til å få sin stemme hørt mellom valgene. Større kommuner legger i dag i større grad til rette for deltakelse mellom valgene, og de har oftere ulike former for medvirkningsorgan. På noen indikatorer scorer de minste kommunene høyest – valgdeltakelsen ved lokalvalg er størst i de minste kommunene og flere innbyggere i små kommuner har vært i kontakt med ordfører enn i større kommuner. Samtidig viser analyser at for noen av disse indikatorene har resultatet mer å gjøre med kjennetegn ved innbyggerne enn at kommunen er liten.

  9. Lokal politisk styring

    Det er avgjørende for lokal politisk styring at den kommunale administrasjonen har nødvendig kompetanse og kapasitet til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for de folkevalgte. Kommunene bør ha mulighet for en hensiktsmessig lokal organisering og prioritering, og ikke være nødt til å organisere sin tjenesteproduksjon i interkommunale ordninger for å levere lovpålagte velferdstjenester.

  10. Lokal identitet

    Det er etter utvalgets vurdering to dimensjoner som spiller inn på dette området, og som kommunene bør vurdere i spørsmålet om sammenslåing: opplevd tilknytning til et område og felles identitet med andre områder. Antakelsen om at noe av dagens nærhet vil forsvinne ved større kommuner, enten det gjelder til kommunehuset, lokalpolitikerne eller tjenester, vil med stor sannsynlighet bli opplevd som problematisk og utfordrende av de berørte innbyggerne. En slik opplevelse vil kunne bli forsterket dersom dagens politiske og administrative system ikke tilpasses nye forutsetninger. Resultatet vil kunne bli et svekket lokalt demokrati. Utvalget tar også som utgangspunkt at det vil være lettere å gjennomføre sammenslåinger med kommuner som i stor grad opplever å ha interkommunal identitet, enn mellom kommuner som ikke har det.

Nærmere om kriteriene rettet mot staten

  1. Bred oppgaveportefølje

    Utvalget mener at det er sentralt at kommunene fortsatt har ansvar for en bred oppgaveportefølje. Utvalget tar til følge signalene fra regjeringen om at nye kommuner skal tilføres flere oppgaver, og mener i utgangspunktet at flere oppgaver under lokalpolitisk kontroll vil kunne styrke lokaldemokratiet. Etter utvalgets oppfatning er imidlertid det sentrale for kommunens ivaretakelse av sin rolle som demokratisk arena at kommunene allerede i dag ivaretar betydningsfulle oppgaver.

  2. Statlig rammestyring

    Etter utvalgets vurdering er det viktig at den statlige styringen blir avpasset slik at det lokale demokratiske handlingsrommet tillater at lokale preferanser i størst mulig grad blir bestemmende for hvordan tildelte oppgaver ivaretas, og for fordelingen av ressurser mellom ulike oppgaver. En kommunestruktur med større og mer robuste kommuner vil etter utvalgets vurdering redusere dagens behov for detaljert statlig styring.

Kilde: Delrapport fra ekspertutvalg, 2014: Kriterier for god kommunestruktur .

Til toppen
Til dokumentets forside