Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 96 S (2016–2017)

Endringer i kommunestrukturen

Til innholdsfortegnelse

3 Kommunesektoren i dag

Departementet har ønsket å etablere et situasjonsbilde av kommunesektoren i Norge før sammenslåingene i reformen trer i kraft. Dette vil legge grunnlag for senere evaluering av reformens virkninger. Tidspunkt for en slik evaluering bestemmes senere.

For å få kartlagt et situasjonsbilde utlyste departementet et forskningsoppdrag om å gjennomføre en nullpunktsmåling. Prosjektet er gjennomført av Senter for økonomisk forskning (SØF), Telemarksforsking, NIVI analyse AS, BI og Samfunnsøkonomisk analyse.

Prosjektet har etablert et sett av indikatorer for hvert av de fire målene for reformen, og samlet data for disse indikatorene. Indikatorene og dataene kan senere brukes for å evaluere om målene med reformen oppnås; gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, bærekraftige og økonomisk solide kommuner, helhetlig og samordnet samfunnsutvikling og styrket lokaldemokrati. Indikatorene kan også brukes av kommunene til å måle effekter i egen kommune.

Prosjektet har kartlagt omfanget av interkommunalt samarbeid. Det er også gjennomført en rådmannsundersøkelse for å kartlegge kompetanse og kapasitet spesielt, samt en folkevalgtundersøkelse for å gi data for flere av indikatorene på lokaldemokrati.

Dette kapitlet baserer seg på hovedrapporten og delrapporter som ble levert januar 2017, og gir en oppsummering av indikatorene på de fire målene og interkommunalt samarbeid.1 Resultater og figurer er hentet fra rapporten. Alle data er også tilgjengelig i en database. Rapportene og databasen er tilgjengelig på departementets hjemmesider.

3.1 Dagens kommunestruktur

Det er store forskjeller i kommunenes situasjon og utvikling når det gjelder folketall og bosettingsmønster. I perioden fra 1980 til 2015 økte befolkningen i landet som helhet med 27 prosent. Befolkningsveksten har imidlertid ikke vært jevnt fordelt mellom kommunene, og det har gitt store endringer i fordelingen av befolkningen mellom kommuner de siste 35 årene. Fra 1980 til 2015 har kommuner under 3 000 innbyggere hatt en gjennomsnittlig reduksjon i folketallet på 16 prosent, mens de øvrige kommunene i gjennomsnitt har hatt vekst. Kommuner med over 50 000 innbyggere har i gjennomsnitt hatt en vekst på 43 prosent.

Folketallet har gått ned i distriktskommunene og økt i tettsteds- og bykommuner. De minste kommunene blir mindre og de største kommunene blir større. Forskjeller i befolkningsveksten gir også ulik alderssammensetning i befolkningen og fører til at distriktskommuner gjennomgående har en eldre befolkning.

Figur 3.1 Befolkningsvekst 1980–2015 for kommunene gruppert etter antall innbyggere, prosent

Figur 3.1 Befolkningsvekst 1980–2015 for kommunene gruppert etter antall innbyggere, prosent

3.2 Indikatorer for målene med kommunereformen

Formålet med nullpunktsmålingen har vært å legge grunnlag for senere evalueringer av reformen. Oppdragstakerne har utviklet indikatorene og innhentet data for disse som gir en tilstandsmåling på områder som kan tenkes å bli berørt av reformen.

I nullpunktsmålingen er det utnyttet en rekke registerbaserte data for å beskrive tjenestetilbud, økonomi, samfunnsutvikling og lokaldemokrati. Dette er registerdata som allerede samles inn regelmessig, som har en tidsserie og som er tilgjengelig. I tillegg er det supplert med surveyundersøkelser til folkevalgte og rådmenn.

Nedenfor gjengis noen av indikatorene fra nullpunktsmålingen.

3.2.1 Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne

Kommunene har ulike økonomiske forutsetninger for å kunne levere tjenester til innbyggerne. Kommunenes økonomiske rammebetingelser består av skatteinntekter og rammeoverføringer gjennom inntektssystemet. Det er betydelige variasjoner i den enkelte kommunes skatteinngang, og kommunenes kostnader ved å levere tjenestene avhenger av innbyggertall, bosettingsmønster og sosiale faktorer. Disse forskjellene i de økonomiske forutsetningene utjevnes gjennom inntektssystemet, noe som bidrar til at alle kommuner settes i stand til å gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere.

For å sammenligne de økonomiske rammebetingelsene mellom kommuner benyttes vanligvis korrigerte frie inntekter. Dette er et mål på kommunenes frie inntekter (skatteinntekter og rammetilskudd), korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Denne korrigeringen tar blant annet hensyn til forskjeller i innbyggertall, bosettingsmønster, alderssammensetning og andre forhold som påvirker kommunenes kostnader ved å tilby tjenestene.

Det er de minste kommunene (under 3 000 innbyggere) som har høyest korrigerte inntekter. Fra og med 2011 har disse kommunene hatt korrigert inntekt 20 prosent over landsgjennomsnittet. De høye inntektene skyldes i hovedsak kraftinntekter og regionalpolitiske tilskudd gjennom inntektssystemet. Det er store forskjeller innad i kommunegruppene. Forskjellene er spesielt store i de to kommunegruppene med færre enn 10 000 innbyggere. Disse forskjellene vil også være kilde til forskjeller i tjenestetilbudet innad i gruppene.

Figur 3.2 Korrigerte frie inntekter per innbygger for kommunene gruppert etter antall innbyggere,  2003–2015.

Figur 3.2 Korrigerte frie inntekter per innbygger for kommunene gruppert etter antall innbyggere, 2003–2015.

Indikatorer for tjenesteproduksjon

Oppdragstakerne har utviklet og samlet data for indikatorer innenfor tjenesteproduksjon i de store kommunale tjenestene, slik som barnehage, grunnskole, primærhelsetjeneste og pleie- og omsorg, og i de mer spesialiserte tjenestene som barnevern, spesialundervisning, rus og psykisk helse. Indikatorene måler både innsatsfaktorer som ansatte, bygninger og utstyr, samt kvalitet og resultater for de som får tjenestene. Innsatsindikatorer er for eksempel dekningsgrader i institusjonsomsorgen og barnehage, lærertetthet/gruppestørrelse i grunnskolen og legedekning. Resultat- og kvalitetsindikatorer er skoleresultater/nasjonale prøver, utdanningsnivå blant ansatte, enerom på institusjon, lege- og fysioterapitimer, samt rådmennenes vurderinger av egen kapasitet og kompetanse, inkludert arbeid med kvalitetsutvikling innen pleie- og omsorg og grunnskole.

For de store tjenestene er hovedbildet at de minste kommunene kommer best ut på innsatsindikatorene. Kvalitets- og resultatindikatorer viser et annet bilde. For eksempel øker andel ansatte i barnehage med formell kompetanse med økende innbyggertall. Rapporten viser også at store kommuner har bedre resultater på nasjonale prøver. For spesialiserte tjenester som barnevern og rus- og psykisk helsearbeid er det kommuner med over 15 000 innbyggere som skiller seg ut med vesentlig høyere personellkapasitet og kompetanse enn de øvrige kommunene.

Tidligere var barnehagedekningen mindre i de store kommunene enn i de små, men med barnehagereformen er forskjellene utjevnet.

Lærertetthet er en sentral indikator i grunnskolen. Dataene viser at det er en klar sammenheng mellom gruppestørrelse og antall innbyggere. Små kommuner med færre innbyggere har lavere gjennomsnittlig gruppestørrelse. I 2015 var gjennomsnittlig gruppestørrelse i overkant av 10 i de minste kommunene (under 3 000 innbyggere), mens den var over 15 eller høyere i kommuner med over 20 000 innbyggere. Dette har dels sammenheng med at mange små kommuner har spredt bosetting og få elever.

Figur 3.3 Gruppestørrelse 8.–10. trinn for kommunene gruppert etter antall innbyggere, 2003–2015.

Figur 3.3 Gruppestørrelse 8.–10. trinn for kommunene gruppert etter antall innbyggere, 2003–2015.

Kvalitets- og resultatindikatorer viser et annet bilde. Andel ansatte i barnehage med formell kompetanse øker med økende innbyggertall. Kommuner med over 10 000 innbyggere ligger 2–3 prosentpoeng over landsgjennomsnittet, mens de minste kommunene (under 3 000 innbyggere) ligger nesten 2 prosentpoeng under gjennomsnittet.

Rapporten viser at også at store kommuner har bedre resultater på nasjonale prøver (5. og 8. trinn) i grunnskolen, enn de minste kommunene. Det er en positiv samvariasjon mellom innbyggertall og elevenes resultater på nasjonale prøver i grunnskolen.

Figur 3.4 Resultater fra nasjonale prøver, kommunene gruppert etter antall innbyggere.  Avvik fra landsgjennomsnittet.

Figur 3.4 Resultater fra nasjonale prøver, kommunene gruppert etter antall innbyggere. Avvik fra landsgjennomsnittet.

Innenfor pleie- og omsorg er dekningsgrad i heldøgns omsorgsinstitusjoner en kjent indikator. Dekningsgraden er langt høyere blant de minste kommunene (under 3 000 innbyggere).

Legedekningen (målt ved antall legeårsverk per 10 000 innbyggere) har økt de siste 10 årene i alle kommunegrupper, men også her skiller de minste kommunene seg ut med høyest legedekning.

I pleie- og omsorg benyttes data om andel enerom og lege- og fysioterapitimer som kvalitetsindikatorer. Her viser tallene at antall legetimer per beboer er høyere i store kommuner enn i de minste (under 3 000 innbyggere). Når det gjelder enerom er det motsatt. Det er ingen systematisk sammenheng mellom fysioterapitimer og antall innbyggere.

Rådmannsundersøkelsen gir informasjon om kommunenes vurdering av egen kapasitet og kompetanse innenfor ulike tjenesteområder.

Store kommuner (over 15 000 innbyggere) vurderer personellkapasiteten som høy innenfor arbeid med kvalitetssystem og utvikling av pedagogiske tiltak i skolen. Det er liten forskjell mellom kommuner under 15 000 innbyggere, som vurderer personellkapasiteten som lavere enn hva de store kommunene gjør. Når det gjelder pleie- og omsorgsoppgaver som krever spesialkompetanse skiller de minste kommunene (under 3 000 innbyggere) seg ut med lav vurdering av egen kompetanse, i motsetning til de store kommunene som vurderer kompetansen her som høy.

I både grunnskole og pleie- og omsorg har de mindre kommunene større rekrutteringsproblemer enn de store.

For spesialiserte tjenester som barnevern og rus – og psykisk helsearbeid er det kommuner med over 15 000 innbyggere som skiller seg ut med vesentlig høyere personellkapasitet og kompetanse enn de øvrige kommunene. De har også mindre problemer med rekruttering av personell med formell kompetanse til disse tjenestene.

I rådmannsundersøkelsen oppgir over halvparten av kommunene at de har under ett årsverk i sektoradministrasjon for hhv. barnehage og kommunehelsetjeneste. Over en tredjedel av kommunene oppgir at de har under ett årsverk til dette innenfor tekniske tjenester, pleie- og omsorg og grunnskole. Sektoradministrasjon har en rolle i å gi faglig støtte- og utviklingsressurser i egen organisasjon.

Oppsummert har de minste kommunene lavere gruppestørrelse i grunnskolen, høyere dekningsgrad i pleie- og omsorg og bedre legedekning, blant annet som følge av at de i gjennomsnitt har bedre økonomiske rammebetingelser enn større kommuner. På den annen side har de mindre kommunene utfordringer når det gjelder innholdet og resultatene i tjenestene. De scorer blant annet lavere på resultater på nasjonale prøver. Kommuner med under 15 000 innbyggere vurderer også sin kapasitet og kompetanse til å levere og utvikle tjenestene som relativt lav, sammenlignet med de større. Rådmannsundersøkelsen viser også at de minste kommunene har kommet kortere med kvalitetsutvikling i pleie og omsorg.

3.2.2 Bærekraftige og økonomisk solide kommuner

Oppdragstakerne definerer kommuner som bærekraftige hvis de kan opprettholde og bygge ut tjenestetilbudet over tid. Kommuner er økonomisk robuste hvis de klarer å skjerme innbyggernes tjenestetilbud mot fall i inntekter og uforutsette kostnader. Dette handler om hvorvidt kommunen som organisasjon har evne til å levere tjenester til innbyggerne.

I rapporten viser oppdragstakerne at de største kommunene, samlet sett, skiller seg ut med høyere ordinære skatteinntekter og lavere avhengighet av statlige overføringer. Gjennom inntektsutjevningen omfordeles skatteinntekter fra kommuner med høye skatteinntekter per innbygger til kommuner med lave skatteinntekter per innbygger. Kommuner med høye skatteinntekter per innbygger mottar mindre inntektsutjevnende tilskudd enn kommuner med lave skatteinntekter. Det betyr at skatteinntektene (inkludert eiendomsskatt) utgjør en høyere andel av de totale inntektene for de aller største kommunene, og at disse kommunene dermed er mindre avhengig av statlige overføringer. Skatteandelen til de store kommunene med over 50 000 innbyggere er ca. 45 prosent, mens den for kommunegruppen med under 3 000 innbyggere er i overkant av 25 prosent.

De største kommunene har også mindre variasjon over tid (volatilitet) i skatteinntekter og netto driftsresultat. For økonomisk balanse er variasjon i skatteinntekter av større betydning enn nivået, da kommuner kan tilpasse seg lave inntekter ved å ha lave utgifter. Svingningene i skatteinntekter er større i små kommuner enn i store. Dette henger sammen med at større kommuner har en mer variert næringssammensetning og mindre svingninger i arbeidsledigheten, mens mindre kommuner ofte har en mer ensidig næringsstruktur som gjør skatteinntektene mer sårbare for utviklingen i enkeltnæringer. For kommuner med relativt lave skatteinntekter bidrar inntektsutjevningen til å utjevne disse svingningene over tid.

På indikatoren driftsresultat er det de minste (under 3 000 innbyggere) og de største (over 50 000 innbyggere) som har de høyeste driftsresultatene. For de minste må dette ses i sammenheng med høyt inntektsnivå knyttet til kraftinntekter og statlige overføringer.

De minste kommunene (under 3 000 innbyggere) er ikke, på tross av større svingninger i skatteinntekter, hyppigere registrert i ROBEK enn kommuner med opptil 50 000 innbyggere, til tross for store svingninger i skatteinntekter og netto driftsresultat. Oppdragstakerne konkluderer med at dette trolig har sammenheng med at de har et høyt inntektsnivå, høyt netto driftsresultat og store disposisjonsfond. De største kommunene (over 50 000 innbyggere) har i liten grad vært oppført i ROBEK.

Rådmannsundersøkelsen viser betydelig variasjon mellom store og små kommuner i vurderingen av kommunens egen kapasitet og kompetanse i økonomi- og finansforvaltningen. Rådmennene i store kommuner (over 15 000 innbyggere) vurderer både kapasitet og kompetanse som svært god, og vurderingen er langt bedre enn i de mindre kommunene.

3.2.3 Samfunnsutvikling

Kommunenes samfunnsutviklerrolle handler om å utvikle lokalsamfunnene, og gi gode levekår for innbyggerne. Indikatorene her er knyttet opp mot ekspertutvalgets definisjon av samfunnsutviklerrollen.

Gradvis minkende samsvar mellom funksjonelle regioner og administrative grenser gjør samfunnsutviklerrollen mer krevende i vekstområder. I kommuner med fraflytting og nedgang i folketallet er det behov for tiltak for å fremme næringsutvikling og tilflytting. Dette har igjen betydning for ivaretakelsen av andre roller, oppgaver og funksjoner som kommunene har.

Indikatorene på dette området gir informasjon om kompetanse og kapasitet knyttet til arealplanlegging og -disponering, miljø og klima, inntektsgrunnlag og sysselsetting, attraktivitet, folkehelse og samfunnssikkerhet og beredskap.

Det er lite variasjon mellom små og store kommuner på indikatorer på samfunnssikkerhet og beredskap, og på folkehelse.

Det er stor variasjon mellom kommunene når det gjelder utvikling i næringsutvikling, kapasitet til samfunnsplanlegging, kommunenes attraktivitet for barnefamilier og klimautslipp. Det er noen utfordringer som oppdragstakerne mener er særlig presserende. Et flertall av kommunene har nedgang i næringslivet, som er avgjørende for inntekstveksten og positiv befolkningsutvikling på sikt. For mange kommuner er det uunngåelig at sysselsettingen går ned som følge av at næringsgrunnlaget endrer seg. For disse kommunene vil samfunnsutviklerrollen handle om å tilpasse seg gjennom å begrense nedgang i sysselsetting, og å legge til rette for pendling. Å begrense nedgang i sysselsetting krever kapasitet til å jobbe med næringsutvikling. Små kommuner har lite administrative ressurser til å legge til rette for dette.

I rådmannsundersøkelsen kommer det fram at nesten 80 prosent av kommunene oppgir at de ikke har næringsfaglig kompetanse i kommunen, utover ordfører, rådmann og generell kompetanse. Rådmannsundersøkelsen viser at tre fjerdedeler av kommunene rapporterer at de har under ett årsverk i egen organisasjon til å ivareta næringsutvikling, herunder råd, veiledning og tilrettelegging for næringsutvikling. Under 10 prosent oppgir flere enn 2–5 årsverk.

En annen utfordring er at små kommuner har begrenset kapasitet og kompetanse til å ivareta samfunnsplanlegging, arealplanlegging, byggesaksforvaltning, miljøvern og næringsutvikling. 60 prosent av kommunene oppgir at de har under ett årsverk til samfunnsplanlegging, hvor arbeid med kommuneplanens samfunnsdel og obligatorisk planstrategi og planprogram etter plan- og bygningsloven inngår. Bare 14 prosent oppgir at de har over 2–5 årsverk til denne funksjonen. 18 prosent oppgir at de ikke har noen årsverk. I overkant av 50 prosent rapporterer at de har under ett årsverk til arealplanlegging, inkl. arbeid med reguleringsplaner. 23 prosent oppgir 2–5 årsverk eller mer.

Figur 3.5 Antall årsverk i egen kommune knyttet til samfunnsplanlegging for kommunene, gruppert etter antall innbyggere.

Figur 3.5 Antall årsverk i egen kommune knyttet til samfunnsplanlegging for kommunene, gruppert etter antall innbyggere.

Kilde: Rådmannsundersøkelsen 2016 (N=206)

Kartleggingen av interkommunalt samarbeid viser at det generelt er lite formalisert samarbeid om samfunnsutviklingsoppgaver. Tidligere utredninger viser også at det er vanskelig å få til interkommunalt plansamarbeid.

3.2.4 Styrket lokaldemokrati

Kvaliteten på lokaldemokratiet kan vurderes langs flere dimensjoner. Valgdeltakelse er en sentral indikator for å vurdere et demokrati. I Norge har valgdeltakelsen ved lokalvalg gått ned ved hvert valg siden 1979, før det var en viss økning i 2007 og 2011, og nok et fall i 2015. Tallene viser at deltakelsen har falt mindre i kommuner med under 3 000 innbyggere. Forskjellene i kommuner med et høyere folketall er ubetydelige. Rapporten refererer imidlertid til forskning som viser at kommuner med lavt folketall har en valgdeltakelse på linje med andre kommuner når man tar hensyn til sammensetningen av velgerskarene i ulike typer kommuner.

Det er meget små forskjeller mellom kommuner når det gjelder innbyggernes tillit til lokalpolitikere. Det samme gjelder tilhørighet til egen kommune.

Når det gjelder politisk aktivitet er det betydelige forskjeller mellom kommunegruppene. I de minste kommunene (under 3 000 innbyggere) svarer nær 35 prosent at de har hatt kontakt med en politiker, mot 11 prosent i de største kommunene (mer enn 50 000 innbyggere). Det samme gjelder om innbyggerne har forsøkt å påvirke en avgjørelse i kommunen eller få tak i informasjon.

God mediedekning er en viktig faktor for innbyggernes mulighet til å holde de folkevalgte ansvarlig for resultater, og for å gi et informasjonsgrunnlag for stemmegivning. Valgundersøkelsene viser at lokalavisene har vært befolkningens viktigste kilde til informasjon om kommunepolitikken. Nettutgaver spiller fortsatt en mindre rolle, og sosiale medier en underordnet rolle. Nyhetsdekningen av saker i lokalpolitikken dekkes mer i de folkerike kommunene. Rapporten konkluderer med at dette kan tyde på at mediene utøver en sterkere kontroll med virksomheten i folkerike kommuner.

Indikatorene viser også at det er ubetydelige forskjeller mellom kommuner med mange og få innbyggere når det gjelder vurdering av politikernes rolle som ombud for enkeltpersoner. Politikerundersøkelsen viser at de folkevalgte oppfatter både rollen som ombudsmann og representant for egen bygd/grend/bydel som viktig.

I nullpunktsmålingen gjengis resultater fra Difis innbyggerundersøkelser i 2010, 2013 og 2015 hvor det er spurt om innbyggernes tilfredshet med hvordan kommunepolitikerne lytter til innbyggernes synspunkter i sin kommune. På en indeks fra 0 til 100 svarer gjennomsnittet omtrent 50. Her er det også ubetydelige forskjeller mellom store og små kommuner.

Det er heller ingen vesentlige forskjeller mellom små og store kommuner når det gjelder representantenes egen vurdering av kommunestyrets innflytelse på kommunens tjenestetilbud, sammenlignet med andre myndigheter og grupper.

3.3 Interkommunalt samarbeid

Omfanget av interkommunalt samarbeid, hvilke områder det samarbeides om, og vurderinger av denne typen samarbeid, er relevant for hvordan kommunene løser sine oppgaver. Informasjonen baserer seg i hovedsak på rådmannsundersøkelsen som 206 kommuner har besvart. I prosjektet er det levert en egen delrapport om interkommunalt samarbeid.2 I denne rapporten suppleres rådmannsundersøkelsen med tidligere utredninger som IRIS-rapport (2013/008) og tidligere kartlegginger gjort av NIBR, ECON og NIVI.

Omfanget av samarbeid deles inn i hyppige, vanlige, sjeldne og uvanlige samarbeidsområder. De tre mest hyppige samarbeidsområdene der over halvparten av kommunene inngår i formalisert samarbeid er renovasjon (93 prosent), revisjon (86 prosent) og legevakt (83 prosent). Her finner vi også tilbud om øyeblikkelig hjelp (63 prosent), som er en lovpålagt samhandlingstjeneste, samt PP-tjeneste (63 prosent) og barnevern (53 prosent).

Blant vanlige samarbeidsområder, hvor 20–50 prosent av kommunene samarbeider, finner vi på topp landbrukskontor (37 prosent), miljørettet helsevern (35 prosent), kommunale forurensingsoppgaver (34 prosent) og kvalitetsutvikling i grunnskolen (34 prosent).

Blant sjeldne samarbeid, der 10–20 prosent av kommunene samarbeider, finner vi på topp naturforvaltning (19 prosent), vannforsyning (17 prosent) og kulturskole inkl. deltjenester (17 prosent).

Blant uvanlige samarbeidsområder, der under 10 prosent av kommunene samarbeider, finner vi en rekke kjerneoppgaver. De mest vanlige her er bibliotek (9 prosent), grunnskole (gjesteelever) (9 prosent), matrikkelføring (8 prosent), men også kjerneoppgaver som samfunnsplanlegging, arealplanlegging og byggesaksforvaltning.

Undersøkelsen viser at det ikke er systematiske forskjeller i omfang av samarbeid etter kommunestørrelse. Rådmannsundersøkelsen viser imidlertid at det er systematiske variasjoner mellom store og små kommuner når det gjelder hvilke oppgaver det samarbeides om. Store kommuner samarbeider mer innenfor teknisk sektor. Små kommuner samarbeider i større grad om IKT, PPT, helse- og omsorgstjenester (som øyeblikkelig hjelp, jordmor og barnevern) og NAV.

Beregninger av omfanget viser at det primært samarbeides innenfor spesialiserte og små tjenesteområder. Selv i etablerte samarbeidsregioner overstiger sjelden samarbeidet mer enn 4–5 prosent av kommunenes økonomi og sysselsetting. Lovpålagte oppgaver løses dermed i aller størst grad i egen kommune. Samarbeid om samfunnsplanlegging, næringsutvikling, arealplanlegging og klima er gjennomgående lite utviklet. Samtidig viser rådmannsundersøkelsen at mange rådmenn vurderer at egen kommune har liten kapasitet og kompetanse innenfor disse områdene.

NIVI Analyse AS har tidligere gjort detaljerte kartlegginger av interkommunalt samarbeid i enkelte fylker, blant annet av samarbeidets innhold. Det dokumenteres her en kraftig vekst i antall samarbeidsordninger etter år 2000. Et hovedfunn er at hoveddelen av veksten har skjedd innenfor lovpålagte oppgaver, særlig innenfor helse- og sosialsektoren.3

I rådmannsundersøkelsen framkommer det at kommunene oppnår betydelige faglige og økonomiske gevinster ved interkommunalt samarbeid. 73 prosent av rådmennene mener at kvaliteten på tjenestene blir god eller svært god ved samarbeid. Rådmennenes vurdering av erfaringer med interkommunalt samarbeid viser imidlertid at det har styringsmessige utfordringer. 41 prosent vurderer demokratisk styring som den viktigste svakheten ved interkommunalt samarbeid. Dernest kommer økonomistyring og kostnadskontroll, hvor 32 prosent av rådmennene mener kommunen har svært dårlig eller dårlig erfaringer med. Hele 43 prosent svarer her hverken eller, mens bare 22 prosent mener erfaringene med økonomistyring og kostnadskontroll ved samarbeid er god eller svært god.

Figur 3.6 Rådmennenes vurdering av kommunenes erfaringer med interkommunalt samarbeid.

Figur 3.6 Rådmennenes vurdering av kommunenes erfaringer med interkommunalt samarbeid.

Kilde: Rådmannsundersøkelsen 2016 (N=206)

3.4 Oppsummering

Nullpunktsmålingen gir et situasjonsbilde av kommunesektoren i dag, basert på noen utvalgte indikatorer. Rapporten viser at de minste kommunene kommer best ut på innsatsindikatorene ved blant annet å ha lavere gruppestørrelse i skolen, høyere dekningsgrader i pleie og omsorg, og bedre legedekning. De minste kommunene har også i gjennomsnitt bedre økonomiske forutsetninger for tjenesteproduksjon ved at de har høyere korrigert inntekt enn de større.

De mindre kommunene har imidlertid dårligere resultater knyttet til innholdet i tjenestene som nasjonale prøver, samt at de vurderer egen kapasitet og kompetanse som relativt lav, både innenfor større tjenester som grunnskole og pleie- og omsorg og spesialiserte tjenester som rus, barnevern og psykisk helse.

De minste kommunene er mer avhengige av statlige overføringer og oppgir at de har mindre kapasitet og kompetanse til økonomi- og finansforvaltning.

Næringsutvikling og sysselsetting er viktige elementer i samfunnsutviklerrollen. Kommunenes utgangspunkt for å legge til rette for et variert næringsliv varierer betydelig. Samtidig er det lite interkommunalt samarbeid innen for eksempel samfunnsplanlegging, som er et grunnleggende virkemiddel for samfunns- og næringsutvikling. Dette gjelder også i kommuner som deler samme tettsted.

Samfunnsplanlegging, næringsutvikling og arealplanlegging er områder som er viktig for å utvikle kommunene, tiltrekke seg innflyttere og begrense utflytting. At kommunene som samarbeider minst har lite kapasitet på disse områdene kommer fram i rådmannsundersøkelsen. Det gjør kommunene enda mer sårbare for å drive utvikling av egen kommune.

Det er i hovedsak små forskjeller mellom små og store kommuner på de utvalgte indikatorene for lokaldemokrati. Tallene viser at mindre kommuner gir mer nærhet til beslutningstakerne. Med større kommuner mister man noe av nærheten, men innbyggerundersøkelsene viser at tilliten til de folkevalgte ikke er mindre i større kommuner enn i mindre. Tilhørigheten til kommunen er omtrent den samme i større kommuner som i små.

Departementet mener nullpunktsmålingen gir et godt grunnlag for å vurdere dagens kommunestruktur. Den enkelte kommune kan også gjøre egne vurderinger av dataene for sin kommune, sammenlignet med andre.

Fotnoter

1.

SØF-rapport 01/17, 2017: Nullpunktsmåling: hovedrapport

2.

NIVI Rapport 2016:3: Status for interkommunalt samarbeid

3.

NIVI Rapport 2016:3: Status for interkommunalt samarbeid

Til toppen
Til dokumentets forside