4 Rammene for kommunereformen

Regjeringen presenterte rammene for gjennomføring av reformen i en egen meldingsdel i kommuneproposisjonen 2015 (Prop. 95 S (2013–2014)). Her ble også bakgrunn og behov for reformen beskrevet, samt målene og kriteriene i reformen, jf. kapittel 2.

4.1 Reformprosessen

Lokale prosesser, der kommunene selv kommer fram til hvem de ønsker å slå seg sammen med, har vært et viktig utgangspunkt for reformen. For å bistå kommunene i dette arbeidet, ønsket regjeringen å gi fylkesmannen ansvar for å iverksette og legge til rette for gode lokale prosesser. Det var ønskelig at de lokale prosessene ble gjennomført i samarbeid mellom fylkesmannen og KS regionalt.

Regjeringen la opp til to ulike løp for sammenslåinger i kommunereformen. For kommuner som gjorde vedtak i løpet av høsten 2015, ble det lagt til rette for nasjonale vedtak ved kongelig resolusjon våren 2016 og sammenslåing fra 1. januar 2018. For øvrige kommuner ble det lagt opp til lokale vedtak innen sommeren 2016, nasjonalt vedtak ved stortingsbehandling våren 2017, og iverksetting av sammenslåing fra 1. januar 2020, eventuelt 1. januar 2019.

Utgangspunktet for kommunereformen er frivillighet. Departementet skrev samtidig i kommuneproposisjonen for 2015 at det i utarbeidelsen av beslutningsgrunnlaget for Stortinget ville bli lagt til grunn at enkeltkommuner ikke skal kunne stanse endringer som er ønsket og hensiktsmessige ut fra regionale og nasjonale hensyn. Det ville dermed kunne foreslås sammenslåinger av kommuner som avviker fra de lokale vedtakene.

Kommunal- og forvaltningskomiteen la 12. juni 2014 fram sin innstilling (Innst. 300 S (2013–2014)) om kommuneproposisjonen 2015. Saken ble behandlet i Stortinget 18. juni.

Stortingets innstilling viste at det var bred enighet i Stortinget om behovet for reformen.

Flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen ba videre regjeringen om å legge til rette for raskere sammenslåingsprosesser dersom det var ønsket lokalt. Dette ble fulgt opp ved at departementet la til rette for nasjonalt vedtak om sammenslåing av Stokke, Andebu og Sandefjord våren 2015 og sammenslåing fra 1. januar 2017.

Stortinget ga sin tilslutning til at fylkesmannen skulle få oppdraget med å tilrettelegge for gode lokale prosesser med prosessveiledere i det enkelte fylkesmannsembete i denne perioden. Videre sa et flertall i kommunal- og forvaltningskomiteen (medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre) at «Fylkesmennene må fylgje opp dei kommunane som ikkje på eige initiativ tar nødvendig lokalt leiarskap», jf. Innst. 300 S (2013–2014).

Det samme flertallet hadde videre følgende merknad:

Samtidig er flertallet opptatt av at det skal være reell frivillighet for de kommunene som deltar i sammenslåingsprosesser. Dersom kommuner etter en helhetlig vurdering og etter å ha innhentet synspunkter fra sine innbyggere konkluderer med at sammenslåing ikke er aktuelt på det nåværende tidspunkt, er dette en konklusjon flertallet mener må respekteres. Unntak fra dette frivillighetsprinsippet vil likevel kunne være aktuelt i helt spesielle situasjoner der enkeltkommuner ikke må kunne stanse endringer som er hensiktsmessige ut fra regionale hensyn.

Flertallet på Stortinget understreket i innstillingen at «det er viktig at alle kommunar gjennomfører lokale prosessar knytt til kommunereforma og melder tilbake innan fristen». Komiteen mente at alle kommunene hadde utredningsplikt i kommunereformen.

Etter stortingsbehandlingen sendte departementet 3. juli 2014 oppdragsbrev til fylkesmannen. Fylkesmannen ble bedt om å samarbeide med KS regionalt og involvere andre aktører, som Sametinget, der det var aktuelt. Samme dag sendte departementet brev til KS med invitasjon til samarbeid om kommunereformen og deltakelse i de regionale prosessene i reformen.

Fylkesmennene har fått ekstra midler til prosessveiledere i hvert fylke for å legge til rette for og følge opp kommunenes arbeid i reformperioden. I tillegg har KS fått økonomisk støtte til arbeidet med kommunereformen. Støtten til KS gikk i all hovedsak til å styrke KS regionalt. Landssamanslutninga for nynorskkommunar (LNK) fikk støtte både i 2015 og 2016 for å ivareta hensynet til nynorsk i kommunereformen. LNK vil også få støtte til dette arbeidet i 2017, jf. Innst. 16 S (2016–2017) fra kommunal- og forvaltningskomiteen.

Distriktssenteret har bistått prosessveilederne hos fylkesmennene i arbeidet med kommunereformen, og har innhentet eksempler fra kommunenes arbeid med folkeavstemninger, innbyggermedvirkning og intensjonsavtaler.

Kommunal- og moderniseringsministeren inviterte 26. august 2014 alle landets kommuner til å ta del i prosesser med sikte på å vurdere og å avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabokommuner. Departementet viste til Stortingets behandling og ba kommunene om å gå gjennom prosessen med å diskutere og vurdere sammenslåing, samt gjøre vedtak innen våren 2016.

Regjeringen satte i Kommuneproposisjonen 2016 (Prop. 121 S (2014–2015)) fristen for de lokale vedtakene til 1. juli 2016. Kommuner som ikke ble helt ferdige innen denne tidsfristen, fikk ved fristens utløp ytterligere tid til å fullføre prosessene. I denne proposisjonen er det tatt med vedtak som er fattet inntil februar 2017.

I innstillingen til Kommuneproposisjonen 2016 (Innst. 375 S (2014–2015)) utdyper flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen at de med utredningsplikt «(…) legg til grunn at alle kommunar skal ta aktivt del i kommunereforma. Dette inneber blant anna å ha dialog med nabokommunar, utgreie og vurdere aktuelle alternativ for så å ta stilling til om og i så fall kva kommunar ein ønskjer å gå saman med innan 1. juli». Utdypingen av hva utredningsplikten innebærer tydeliggjorde etter departementets vurdering hva stortingsflertallet forventet at kommunene skulle gjøre i kommunereformen. Forventningene strakk seg utover bare å vurdere om kommunen kan fortsette alene også i de neste tiårene.

Ved behandlingen av kommuneproposisjonen for 2016 vedtok Stortinget anmodningsvedtak nr. 691:

Stortinget ber regjeringa syta for at fylkesmennene kjem med sin tilråding om kommunestrukturen i fylket etter at kommunane har gjort sine vedtak seinast 1. juli 2016.

I tråd med dette ba departementet om at alle kommunestyrevedtakene om sammenslåing skulle sendes fylkesmannen. Fylkesmennene leverte innen 1. oktober 2016 sine tilrådinger om kommunestrukturen i fylkene. Tilrådingene inneholder både forslag til sammenslåinger på kort sikt, og en omtale av gjenstående utfordringer etter reformen. Fylkesmennene har utarbeidet tillegg til tilrådingene for kommuner som kom til enighet etter 1. oktober 2016.

Fylkeskommunene ble i brev 24. mai 2016 gitt anledning til å uttale seg om de aktuelle kommunestyrevedtakene og fylkesmennenes tilråding. Fylkestinget i Østfold har ingen merknader til de foreslåtte sammenslåingene. Fylkestingene i Aust-Agder, Vest-Agder, Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag stiller seg bak de lokale vedtakene. Fylkestinget i Rogaland tar fylkesmannens tilråding til orientering. De øvrige fylkestingene har ikke uttalt seg.

I februar 2017 inngikk regjeringspartiene og samarbeidspartiene på Stortinget en avtale om kommunereformen.

4.2 Kommunereform og samisk språk

Forvaltningsområdet for samisk språk består av Karasjok, Kautokeino, Nesseby, Porsanger og Tana kommuner i Finnmark, Kåfjord og Lavangen kommuner i Troms, Tysfjord kommune i Nordland, og Snåsa og Røyrvik kommuner i Nord-Trøndelag.

Samelovens kapittel 3 gir innbyggerne i forvaltningsområdet rettigheter til blant annet å kunne benytte samisk i kontakt med offentlige myndigheter, rettsvesen og helsevesen. Også andre lover knytter bestemte ordninger til forvaltningsområdet for samisk språk (enkelte steder kalt samiske distrikt). Det gjelder blant annet en sterkere rett til opplæring i og på samisk innenfor samiske distrikt og en særskilt plikt til å tilrettelegge for samisk språk og kultur i barnehager og i helse- og omsorgssektoren.

Under arbeidet med en ny kommunestruktur har det vært drøftet hvordan man håndterer en situasjon der en kommune innenfor dagens forvaltningsområde slås sammen med en kommune utenfor forvaltningsområdet, eller eventuelt blir delt. En eventuell endring av det samiske forvaltningsområdet som fører til en innskrenking av samiske språkbrukeres rettigheter, vil reise spørsmål om forholdet til Grunnloven og Norges internasjonale forpliktelser.

Regjeringen er opptatt av å ta vare på samisk språk, og har i arbeidet med kommunereformen lagt til grunn at samiske språkbrukere ikke skal komme dårligere ut som følge av endringer i kommuneinndelingene.

Regjeringen satte i 2014 ned et offentlig utvalg som skulle gå gjennom gjeldende ordninger, tiltak og regelverk for de samiske språkene i Norge. Aktuelle løsninger skulle vurderes i lys av arbeidet med kommunereformen. Utvalget leverte sin utredning NOU 2016:18 Hjertespråket 10. oktober 2016. Utvalget uttaler blant annet følgende om organisering av samiske språkområder i lys av pågående kommunereform:

Utvalget mener at samiske språk skal bevares og styrkes også etter eventuelle endringer i kommunegrensene. Hensynet til bevaring og vitalisering av samiske språk må derfor være en del av den helhetlige vurderingen ved en eventuell kommunesammenslåing. I spørsmålet om endringer av kommunegrensene, må kommunene ta hensyn til den samiskspråklige befolkningen og de samiske språkenes ulike forutsetninger. Dersom utvalgets forslag om ny organisering av språkområdet blir fulgt opp av regjeringen, Stortinget og Sametinget, er det viktig at formålene bak disse forslagene, bevaring og vitalisering av samiske språk, ikke svekkes ved en eventuell endring i kommunestrukturen. Utvalget tar utgangspunkt i at det ikke nødvendigvis er samsvar mellom målene for kommunereformen, og hensynet til å bevare og vitalisere de samiske språkene. Eksempelvis kan små kommuner være helt sentrale kommuner for de samiske språkene.

For å ivareta samiske interesser i arbeidet med ny kommunestruktur har regjeringen i 2015 og 2016 bevilget til sammen 1,2 mill. kroner til Sametinget for at Sametinget skulle gi råd og veiledning til kommuner om det samiske perspektivet i kommunereformen. Sametinget har også utgitt utredningen «Kommunereformen og samiske interesser».

Sametinget framhever i utredningen at samiske rettigheter når det gjelder språk, barnehage, opplæring, areal og næringsutøvelse må bli ivaretatt og styrket i kommunereformen. Dersom en kommune i forvaltningsområdet for samisk språk slår seg sammen med en eller flere kommuner utenfor forvaltningsområdet for samisk språk, så skal den nye storkommunen bli en del av forvaltningsområdet for samisk språk.

For både å ivareta behovene til samiske språkbrukere og sikre en hensiktsmessig kommunestruktur, har regjeringen også vektlagt samisk bosetting.

To foreslåtte endringer i kommunestrukturen berører samiske språkbrukere. I kapittel 5.15.3 gjøres en særskilt vurdering for Tysfjord kommune i Nordland. I kapittel 5.16.3 omtales Skånland kommune i Troms og Tjeldsund kommune i Nordland.

Departementet har konsultert med Sametinget i tråd med Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget vedrørende forslag til endringer i kommunestrukturen som berører samiske interesser. 6. mars 2017 ble det avholdt politiske konsultasjoner i saken. Sametinget ble gitt mulighet til å uttale seg om sammenslåinger i reformen basert på kommunenes egne vedtak, fylkesmennenes tilrådninger og departements utkast til vurderinger. Der hvor det er uenighet, fremkommer Sametingets syn under det enkelte forslag til sammenslåing.

4.3 Økonomiske virkemidler

Regjeringen har lagt til rette for gode og langsiktige økonomiske virkemidler i kommunereformen. Alle kommuner som ved nasjonale vedtak blir slått sammen i kommunereformperioden vil omfattes av de økonomiske virkemidlene, uavhengig av lokale vedtak. Reformperioden er definert til å vare ut 2017. Med nasjonale vedtak menes vedtak om sammenslåing av kommuner enten gjennom stortingsvedtak eller kongelig resolusjon, jf. inndelingsloven § 4. Videre omfattes stortingsvedtak eller kongelig resolusjon der en kommune blir delt og de enkelte delene blir lagt til andre kommuner, jf. inndelingsloven § 5.

Regjeringen presenterte de økonomiske virkemidlene i kommunereformen i Prop. 95 S (2013–2014). I løpet av reformperioden har det blitt vedtatt enkelte endringer og presiseringer i premissene for de økonomiske virkemidlene.

De økonomiske virkemidlene i kommunereformen utløses ved etablering av nye kommuner. Som regel vil dette skje gjennom sammenslåing av to eller flere kommuner til én ny. Dersom det etableres nye kommuner som består av deler av nåværende kommuner, vil antall innbyggere i de enkelte delene være utgangspunktet for beregning av hvor stor andel av kommunen som går inn i sammenslåingen. Størrelsen på de økonomiske virkemidlene til de enkelte kommunene fastsettes ut fra de samme andelene.

For noen kommuner er det ønskelig å gjøre vedtak om sammenslåing i to faser i reformperioden. Med to faser menes at to eller flere kommuner først slår seg sammen til én kommune og at den nye kommunen deretter slår seg sammen med én eller flere andre kommuner. I slike tilfeller vil departementet behandle alle sammenslåinger som vedtas i reformperioden under ett, jf. omtale i Kommuneproposisjonen 2016. Det vil si at den samlede størrelsen på statlige tilskudd er uavhengig av om sammenslåingen gjennomføres i én eller to faser.

Inndelingstilskudd og kompensasjon for engangskostnader utløses ikke ved grensejusteringer. Økonomisk oppgjør etter grensejusteringer er regulert i inndelingsloven kapittel V. Økonomisk oppgjer ved grensejustering og deling av kommunar og fylke.

Departementet vil her presentere en samlet oversikt over de økonomiske virkemidlene i kommunereformen.

Engangskostnader

Kommuner som slår seg sammen får støtte til nødvendige engangskostnader ved sammenslåingen etter en standardisert modell. Basert på utbetalingene i de siste sammenslåingsprosessene ble 20 mill. kroner satt som et grunnbeløp per sammenslåing. Beløpet til den enkelte sammenslåing er videre differensiert etter antall kommuner og antall innbyggere i sammenslåingen. Modellen for støtte til engangskostnader ble presentert i kommuneproposisjonen for 2015, og er vist i tabell 4.1.1

Reformstøtte

Alle kommuner som blir slått sammen i kommunereformen får reformstøtte. I kommuneproposisjonen for 2015 ble det presentert en modell der reformstøtten ble tildelt sammenslåinger der den nye kommunen hadde minst 10 000 innbyggere. Kommunal- og forvaltningskomiteen ba i Innst. 300 S (2013–2014) regjeringen tildele reformstøtte til samtlige sammenslåinger, uavhengig av innbyggertall. Regjeringen har fulgt opp dette.

Reformstøtten er differensiert etter innbyggertall med et minstebeløp på 5 millioner kroner per sammenslåing. Støtten utbetales til den nye kommunen etter at sammenslåingen er iverksatt. Modell for reformstøtte er vist i tabell 4.2.2

Nye Sandefjord var våren 2017 den første kommunen som fikk utbetalt reformstøtte i kommunereformen.

Inndelingstilskudd

Regjeringen har videreført tidligere praksis for inndelingstilskudd ved kommunesammenslåinger.

Inndelingstilskuddet i inntektssystemet kompenserer sammenslåtte kommuner for en reduksjon i rammetilskuddet som følge av sammenslåingen. Kommunene gis full kompensasjon for tap av basistilskuddet, som er et fast beløp per kommune, og netto nedgang i samlede regionalpolitiske tilskudd. Den nye kommunen mottar fullt inndelingstilskudd i femten år, før tilskuddet deretter trappes ned over fem år.

Veksttilskudd omfattes ikke av inndelingstilskuddet. Dersom en ny sammenslått kommune oppfyller kravene til å motta veksttilskudd vil kommunen få dette på vanlig måte.

Grunnlaget for beregning av inndelingstilskudd har normalt vært inntektssystemet som gjelder på det tidspunktet kommunene faktisk slår seg sammen. Fra 2017 er det innført nytt inntektssystem for kommunene. For å sikre forutsigbarhet og like rammevilkår i kommunereformen, vil alle sammenslåingene i reformperioden bli behandlet likt. Regjeringen foreslo derfor i Prop. 121 S (2014–2015) at inndelingstilskuddet for kommuner som slår seg sammen i kommunereformen blir beregnet ut fra inntektssystemet slik det var i 2016. Det vil si at eventuelle endringer i inntektssystemet i perioden 2017–2019 ikke vil påvirke størrelsen på inndelingstilskuddet for den nye kommunen. Det vil heller ikke endringer i kommunenes kriterieverdier som gjør at de i perioden 2017–2019 ikke lenger mottar tilskudd som inngår i inndelingstilskuddet eller kvalifiserer for tilskudd de tidligere ikke hadde. Stortinget ga sin tilslutning til forslaget, jf. Innst. 375 S (2014–2015).

I Prop. 95 S (2013–2014) varslet departementet at inndelingstilskuddet vil bli strammet inn etter reformperioden. Omfang og innretning på ordningen, herunder perioden for inndelingstilskuddet, vil bli vurdert.

Fem kommuner mottar i dag inndelingstilskudd for sammenslåinger som fant sted før kommunereformen. Inndelingstilskudd som løper i dag vil ikke bli berørt av eventuelle nye sammenslåinger der disse kommunene inngår. En konsekvens av dette vil være at en ny kommune i en periode vil kunne få to inndelingstilskudd, med andre ord fortsetter det gamle inndelingstilskuddet å løpe uten endringer.

Overgangsordning basistilskudd

Det er også etablert en overgangsordning for å kompensere kommuner som skal slås sammen innen 2020, men som vil få redusert basistilskudd og småkommunetillegg i perioden fram til sammenslåingen trer i kraft på grunn av endringene i inntektssystemet i 2017. Gjennom denne overgangsordningen får kommuner som er vedtatt sammenslått i reformperioden, ved nasjonale vedtak innen 1. januar 2018, full kompensasjon for en eventuell reduksjon i basistilskudd og småkommunetillegg fra 2016 til 2017 som følge av innføringen av nytt inntektssystem i 2017.

I beregningen av overgangsordningen tas det hensyn til at deler av denne reduksjonen kompenseres gjennom inntektsgarantiordningen. Fordelingen av midlene i 2017 vil beregnes etter Stortingets behandling av kommunereformen våren 2017.

Regionsentertilskudd

Som en del av det nye inntektssystemet for kommunene er det fra 2017 etablert et nytt tilskudd til mellomstore kommuner som slår seg sammen og som dermed vil utgjøre et sterkere tyngdepunkt i sin region. Det er satt av 100 mill. kroner til ordningen i 2017 (halvårsvirkning). Fra 2018 vil tilskuddet utgjøre 200 mill. kroner.

Følgende kriterier legges til grunn for regionsentertilskuddet:

• Tilskuddet går til kommuner der det fattes et nasjonalt vedtak om sammenslåing i perioden for kommunereformen

• Tilskuddet går til kommuner som etter sammenslåingen får over 9 000 innbyggere

• Kommuner som mottar storbytilskudd kan ikke samtidig motta regionsentertilskudd

Tilskuddet tildeles dels med en sats per innbygger og dels med en sats per sammenslåing. 40 prosent av det samlede tilskuddet fordeles med lik sats per innbygger, mens 60 prosent fordeles med lik sats per sammenslåing. Satsene vil bli beregnet når de nasjonale vedtakene om sammenslåing er fattet i 2017.

Tilskudd til infrastruktur

Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2016 at det skulle opprettes en tilskuddsordning for infrastrukturprosjekter i kommuner som slår seg sammen. Fylkeskommuner og kommuner kunne søke om støtte til prosjekter. Det kunne søkes om støtte til etablering eller forbedring av veier, bredbånd og andre digitaliseringstiltak. Tiltakene måtte befinne seg fysisk i kommuner som hadde fattet vedtak om å slå seg sammen.

Stortinget viste til at bedre infrastruktur kan legge til rette for og forsterke effekten av en ny og mer hensiktsmessig kommunestruktur. Det ble satt av 50 mill. kroner til tilskuddet i 2016. Det ble tildelt tilskudd til 14 sammenslåinger av til sammen 36 kommuner. Det ble gitt støtte til planlegging og utbedring av veier, bredbånd og digitaliseringstiltak i kommunene. Tilskuddsbeløpet varierte mellom 1 og 5 mill. kroner.

For 2017 er det satt av 150 mill. kroner. Departementet viderefører tilskuddet som en søknadsbasert ordning, og vil komme tilbake med nærmere informasjon om innretning og tidsfrister.

Tilskudd til kommuner i reformens første løp

De elleve kommunene som ble slått sammen til fem nye kommuner i reformens første løp, fikk et ekstra tilskudd på 2 mill. kroner per sammenslåing. Nye Sandefjord, som var aller først ute, fikk i tillegg 600 000 kroner utover dette. Erfaringene fra disse kommunene som var tidlig ute har blitt etterspurt av andre kommuner. Tilskuddet skulle gi kommunene rom til å spre gode råd om sine prosesser til andre kommuner på vei mot å vedta sammenslåing.

Støtte til informasjon og folkehøring

Departementet har videreført praksisen med å gi støtte til informasjon og folkehøring om sammenslåing av kommuner, jf. Prop. 95 S (2013–2014). Kommuner som har deltatt i reformen har kunnet få utbetalt 100 000 kroner til å dekke utgifter knyttet til høring av innbyggerne, jf. inndelingsloven § 10. Et vilkår for utbetaling av midler har vært at kommunene har vært gjennom den første delen av reformprosessen, som innebærer at kommunene har laget et faktagrunnlag som innbyggerne kan ta stilling til i en høring, og at kommunestyret har behandlet dette grunnlaget og gjort et retningsvalg som de ønsker å få synspunkter fra innbyggerne på.

346 kommuner har fått utbetalt støtte til informasjon og folkehøring i reformen.

TNS Gallup utarbeidet på vegne av departementet et opplegg for innbyggerundersøkelse til bruk ved høring av innbyggerne. For å gjøre det enklest mulig for kommunene å gjennomføre en slik undersøkelse, inngikk departementet også en rammeavtale med Opinion om å utføre innbyggerhøringer for kommuner som ønsket det. Det har ikke vært et krav at kommunene skal bruke dette opplegget eller rammeavtalen for å få støtte til informasjon og folkehøring.

4.4 Øvrige rammevilkår

Veiledere og oppfølgingstilbud

Departementet har utarbeidet en rekke veiledere og andre verktøy til støtte for kommunene i de lokale prosessene.

Veilederen «Veien mot en ny kommune» tar for seg utredningsfasen og de lokale prosessene fram til vedtak om sammenslåing i kommunestyret. Veilederen beskriver prosesser kommunene bør gå gjennom for å vurdere kommunesammenslåing og gir nyttige råd og tips på veien. Departementet har anbefalt at veilederen brukes sammen med utredningsverktøyet «Ny kommune» (nykommune.no). «Ny kommune» gir oversikt over relevante nøkkeltall og utviklingstrekk både for enkeltkommuner og for den nye kommunen. Variablene er valgt ut på bakgrunn av tidligere utredninger av kommunesammenslåinger, og beskriver kommunenes befolkningsutvikling, arbeidskraftbehov i ulike sektorer, økonomi, næringssammensetting og pendling.

Veilederen «Formelle rammer i byggingen av nye kommuner» tar for seg perioden fra kommunene har vedtatt sammenslåing fram til den nye kommunen trer i kraft. Veilederen omtaler de formelle rammene for sammenslåinger. Departementet supplerte denne med veilederen «Å bygge en ny kommune – råd fra tidligere sammenslåinger». Denne veilederen oppsummerer erfaringer fra tidligere sammenslåinger og gir råd og tips til gjennomføring av sammenslåingsprosessen.

I tillegg har Inventura AS på oppdrag fra departementet utarbeidet «Veileder til reglene om offentlige anskaffelser i forbindelse med kommunereformen». Veilederen gir innspill til hvordan kommunene kan håndtere innkjøp i forbindelse med kommunesammenslåing, og orienterer om relevant regelverk.

Departementet har i samarbeid med Distriktssenteret også utviklet en veileder om lokaldemokrati. Veilederen presenterer grunnleggende sider ved lokaldemokratiet, og viser gjennom praktiske eksempler hvordan kommuner kan jobbe godt med lokaldemokratiske spørsmål.

Kommunesammenslåinger medfører en rekke endringer i ulike datasystemer, både statlige og kommunale. Nye kommunenummer er en av hovedårsakene til dette. Kartverket har fått en rolle som teknisk koordinator for kommunereformen. Det innebærer blant annet å koordinere samarbeidet mellom statlige etater og involverte kommuner, utvikle skyggedatabase for matrikkelen, og avdekke avhengigheter mellom ulike IKT-løsninger. Kartverket skal også være et kontaktpunkt med faglig støtte for kommunene i forbindelse med endringer av kommunenummer og adressering som følge av kommunereformen.

Andre statlige etater og KS har også utarbeidet veiledningsmateriell for å bistå kommuner som skal slå seg sammen. Veiledere og øvrige verktøy i kommunereformen er tilgjengelig på www.kommunereform.no.

For å stimulere og bidra til gode sammenslåingsprosesser lokalt har departementet, KS, Unio, LO Kommune, YS Kommune og Akademikerne etablert et oppfølgingstilbud til kommuner som skal slå seg sammen. Tilbudet er organisert som seminarrekker hvor det legges til rette for at deltagere fra kommunene kan heve kunnskapsnivået og dele erfaringer om ulike deler av sammenslåingsprosessen. KS har det praktiske ansvaret for gjennomføring av tilbudet, mens alle partene i fellesskap bidrar med innspill til tema og problemstillinger.

Departementet har også invitert kommuner som skal slå seg sammen til et oppfølgingstilbud for å utvikle og fornye lokaldemokratiet i de nye kommunene. Gjennom dette tilbudet vil kommunene få inspirasjon og bistand til å benytte kommunereformen som en anledning til også å tenke nytt om lokalpolitikernes arbeidsformer, den politiske organiseringen, forholdet mellom politikk og administrasjon, og nye måter å være i kontakt med folk, næringsliv og organisasjoner i lokalsamfunnet på.

Juridiske rammer

Regjeringen varslet i Prop. 95 S (2013–2014) at den i lys av den forestående kommunereformen ville avvikle samkommunemodellen. Regjeringen mente at kommunesammenslåing er en bedre løsning for en kommune som trenger å samarbeide på så mange tjenesteområder som det samkommunen gir anledning til. Forslag om å avvikle samkommunemodellen ble sendt på høring i januar 2015, og lovforslag ble fremmet til Stortinget desember samme år. Stortinget vedtok å avvikle samkommunemodellen i april 2016. Det er i dag to samkommuner, begge i Nord-Trøndelag. Levanger og Verdal samarbeider i Innherred samkommune, mens Namsos, Overhalla, Namdalseid og Fosnes samarbeider i Midtre Namdal samkommune. Begge samkommunene må avvikles innen 1. januar 2020.

Fastsetting av kommune- og fylkesgrenser reguleres av lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova). Loven er en ren prosesslov som gir regler for de formelle kravene til prosessene ved ulike typer grenseendringer. Departementet har laget et rundskriv til loven som gir veiledning og utfyllende kommentarer til bestemmelsene. Departementet sendte i juni 2015 forslag om enkelte endringer i inndelingsloven på høring. Departementet hadde gjennom arbeidet med konkrete enkeltsaker blitt oppmerksom på behovet for å gjøre noen mindre endringer i loven for at den kan fungere som et tjenlig redskap ved grenseendringer. Det ble blant annet foreslått regler for hvordan man håndterer kommuner som er innmeldt i ROBEK-registeret ved en kommunesammenslåing, samt regler som kodifiserer praksisen for sammensetning av kommunestyret etter en sammenslåing. Forslag til lovendringer ble fremmet for Stortinget i mars 2016 og trådte i kraft 1. juli 2016.

Ekspertutvalget for kommunereformen uttalte at «forpliktende samarbeid» måtte inngås for å imøtekomme kravene til oppgaveløsning der sammenslåing ikke var løsningen. Departementet har fulgt opp forslaget, og vil sende på høring forslag til en generell hjemmel i kommuneloven for å pålegge kommuner å samarbeide når de ikke er i stand til å utføre oppgaver på faglig forsvarlig måte selv. Formålet med bestemmelsen er å sikre kvalitet og likeverdighet i tjenestetilbudet til innbyggerne i hele landet. Vilkårene for å pålegge samarbeid skal være strenge, slik at samarbeid kun skal pålegges i unntakstilfeller.

4.5 Prosess for kommuner som blir vedtatt slått sammen

Fylkesmannen skal kalle sammen til felles kommunestyremøte når det er gjort vedtak om sammenslåing av kommuner eller vedtak om deling av kommuner hvor hver enkelt del blir slått sammen med andre kommuner. For de sammenslåingene som skjer på tvers av fylkesgrensene ligger ansvaret hos departementet. På slike fellesmøter skal følgende saker drøftes, jf. inndelingsloven § 25:

• Forslag til navn

• Antall medlemmer i det nye kommunestyret

• Kriterier for sammensetning og funksjoner til fellesnemnd, jf. § 26

• Valg av revisor for fellesnemnden

• Oppretting av eventuelle andre fellesorgan for å sikre gjennomføringen av sammenslåingen

Etter et slikt møte må de berørte kommunene gjøre formelle vedtak som vil være grunnlaget for departementets arbeid med å forberede kongelig resolusjon for hver enkelt sammenslåing. Dersom kommunene allerede har gjort de nødvendige vedtakene kan departementet gjøre unntak fra kravet om felles kommunestyremøte.

Det er i denne proposisjonen foreslått at sammenslåingene trer i kraft senest 1. januar 2020. Dersom det er ønsket lokalt, vil det kunne være aktuelt at enkelte sammenslåinger kan iverksettes fra 1. januar 2019, jf. Prop. 95 S (2013–2014). Dette vil avhenge av hvor langt de ulike kommunene har kommet i sine prosesser, om sammenslåingen skjer på tvers av fylkesgrensene, og om det er gjensidige vedtak.

Departementet vil utbetale engangskostnader etter Stortingets behandling av denne proposisjonen.

4.6 Forholdet til øvrige reformprosesser

Samtidig med denne proposisjonen legger departementet fram en samlet lovproposisjon med forslag til lovendringer knyttet til overføring av oppgaver til kommunene i forbindelse med kommunereformen, jf. Prop. 91 L (2016–2017) Endringer i ekteskapsloven og bustøttelova m.m. (oppgaveoverføring til kommunene) og lov om overføring av ansvar for kollektivtransport. Lovproposisjonen er en oppfølging av Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner. Proposisjonen inneholder forslag til lovendringer på fagområder som forvaltes av Barne- og likestillingsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet. Regjeringen legger stor vekt på at Stortinget skal få et samlet bilde av hvilke oppgaver det tas sikte på å overføre til kommunene. Enkelte oppgaver, for eksempel på landbruks- og matområdet og klima- og miljøområdet, dreier seg om forskriftsendringer eller økonomiske virkemidler, som ikke krever lovendring. På noen områder er det vurdert som mest hensiktsmessig å håndtere lovendringer i andre prosesser enn i proposisjonen om overføring av oppgaver. Eksempler på dette er oppgave- og finansieringsansvaret i barnevernet og ansvaret for tannhelsetjenesten, hvor det fremmes egne proposisjoner våren 2017. For å gi Stortinget et samlet bilde av oppgaveoverføringene, omtales også forskriftsendringer og oppgaver i andre prosesser.

I Meld. St. 14 (2014–2015) ble det varslet at «departementet har satt i gang en generell gjennomgang av den statlige styringen av kommunene, med sikte på redusert detaljstyring». Ett av siktemålene er bedre koordinering og effektivisering av statlig tilsyn overfor kommunene. Resultatet av gjennomgangen vil bli lagt fram for Stortinget i kommuneproposisjonen 2017.

Våren 2016 la departementet fram forslag til regionreform, jf. Meld. St. 22 (2015–2016). Stortinget støttet forslaget til reform, jf. Innst. S 377 (2015–2016). Departementet legger parallelt med denne proposisjonen om kommunestruktur fram Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalt nivå. Det er et siktemål å gjennomføre kommune og regionreformen samtidig slik at nye kommuner og nye fylkeskommuner kan tre i kraft senest fra 1. januar 2020.