Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Prop. 96 S (2016–2017)

Endringer i kommunestrukturen

Til innholdsfortegnelse

7 Videre arbeid for styrking av kommunene

Kommunereformen har resultert i mange sammenslåingsvedtak. De nye og større kommunene vil være bedre i stand til å gi gode tjenester til innbyggerne og til å sørge for en god utvikling i kommunen. Kommunene vil bli mer økonomisk solide, og de kan legge til rette for et styrket lokaldemokrati. Samtidig viser oppsummeringen av kapittel 5 og gjennomgangen i kapittel 6 at det flere steder fortsatt vil være utfordringer som følge av kommunestrukturen. Det vil være mange små og sårbare kommuner også etter 2020. Flere kommuner vil ha utfordringer knyttet til samfunns- og næringsutvikling, og mange vil ha uhensiktsmessige grenser. Dagens situasjon og utfordringer slik det er dokumentert i kapittel 3, vil fortsatt gjelde for mange av kommunene, og vil bli ytterligere forsterket i årene som kommer, blant annet som følge av demografiske endringer. Utdragene fra fylkesmennenes beskrivelser i kapittel 6 underbygger at det fortsatt er stort behov for endringer i kommunestrukturen.

7.1 Alternative strategier

Det finnes ulike strategier for å kompensere for de utfordringene en fortsatt heterogen kommunestruktur representerer. Sammenslåing av kommuner til større enheter er én strategi for å styrke kommunenes grunnlag for å løse sine oppgaver. Alternative strategier, som i ulik grad kan bidra til dette, er økt statlig styring, mer interkommunalt samarbeid, oppgavedifferensiering og å flytte oppgaver fra kommunene til andre forvaltningsorgan. Regjeringen vil bygge videre på den norske og nordiske modellen med sterke velferdskommuner med stort lokalt handlingsrom. De alternative strategiene vil føre til økt fragmentering og en svekkelse av lokaldemokratiet. Evnen til lokal tilpasning til innbyggernes behov vil svekkes. Regjeringen mener derfor at kommunesammenslåing fortsatt bør være hovedstrategien for styrking av kommunesektoren.

De alternative strategiene gjennomgås nærmere nedenfor, sammen med eksempler fra noen andre land om hvilke alternativer de har valgt for å løse utfordringene. Strategiene er ikke gjensidig utelukkende og eksisterer i ulik grad parallelt i dag. Hva som er en god strategi for å kompensere for utfordringer med mange små og sårbare kommuner og kommuner med lite hensiktsmessige grenser, må vurderes opp mot ulike prinsipper som blant annet lokalt selvstyre, generalistkommuneprinsippet og hva som vil være hensiktsmessig sett fra innbyggernes perspektiv.

Klausen, Askim og Vabo (2016) omtaler det som skalaproblematikk når kommunene har ansvar som overskrider deres kapasitet.1 De beskriver disse alternative strategiene som fem skaleringsmekanismer og gir en teoretisk gjennomgang av disse. Gjennomgangen deres bygger på tidligere arbeider av sentrale kommuneforskere.

Sterkere statlig styring

Klausen, Askim og Vabo (2016) peker på at stram statlig styring kan være en aktuell strategi, «i den grad det gjennom statlig styring er mulig å omgå problemer regjeringen forbinder med dagens kommunestruktur, altså blant annet utilstrekkelig kapasitet, kompetanse og rettssikkerhet i mange kommuner». Sterkere statlig styring for å sikre at kommunene løser oppgavene i tråd med nasjonale mål betyr at kommunene beholder ansvaret for oppgavene, men at staten styrer sterkere gjennom juridiske eller økonomiske virkemidler.

Juridisk og økonomisk rammestyring har vært det bærende prinsippet for statlig styring av kommunesektoren. Dette gir en effektiv bruk av offentlige ressurser, god lokaldemokratisk styring og gode muligheter for innbyggerne til å påvirke oppgaveløsningen, jf. Meld. St.12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel. Bruk av sterke styringsvirkemidler, som øremerkede tilskudd og detaljert regelverk, er en sterkt inngripen i det lokale selvstyret. Det skal begrunnes i nasjonale mål og bare brukes unntaksvis.

I Norge er det særlovene som styrer oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Særlovene setter også rammer for hvordan kommunene skal løse oppgavene, blant annet gjennom krav til kompetanse, bemanning, prosedyrer, tilsyn og statlige godkjenningsordninger.

Statlige prioriteringer på nasjonalt nivå er ikke nødvendigvis avledet av eller tilpasset lokale behov, og kan også gi innbyggerne mindre mulighet til å påvirke viktige beslutninger. Kommunene har bedre forutsetninger enn staten til å gjøre helhetlige avveininger som er best mulig tilpasset behovet i den enkelte kommune.

Innenfor ulike sektorer vil det kunne være ønsker om stram statlig styring for å skjerme egne fagområder fra lokal prioritering og for å sikre at ressursene brukes innenfor denne sektoren. Øremerkede tilskudd innebærer en statlig subsidiering av tjenester som vrir den kommunale ressursbruken. Øremerking kan være hensiktsmessig når en skal bygge opp en tjeneste som har lav dekningsgrad på landsbasis, når behovet for en tjeneste varierer mye mellom kommunene, eller ved tidsbegrensede forsøk og prosjekter i noen kommuner. Omfattende bruk av øremerkede tilskudd for å bøte på utfordringer knyttet til en uhensiktsmessig kommunestruktur vil gi et uoversiktlig styringssystem. Ulike ordninger vil virke mot hverandre og effekten av å prioritere gjennom øremerkingen vil bli redusert. Den offentlige ressursbruken blir mer effektiv og treffsikker ved bruk av rammefinansiering, og ved at kommunene i større grad kan tilpasse tilbudet til de lokale behovene. Det er også godt kjent at øremerkede tilskudd forsterker inntektsforskjeller mellom kommunene og dermed også forskjeller i muligheten til å gi et likeverdig tjenestetilbud, jf. Meld. St. 12 (2011–2012). I Riksrevisjonens undersøkelse av effektivitet og resultatoppnåelse i Helsedirektoratet ses det blant annet på forvaltningen av tilskuddsordninger på helseområdet.2 Figur 7.1 viser at for fire av fem tilskuddsordninger forvaltet av Helsedirektoratet er det flere søkere blant større kommuner enn blant mindre.

Figur 7.1  Andel kommuner som har søkt om tilskudd fra Helsedirektoratet, 2011. Gruppert etter innbyggertall i kommunene.

Figur 7.1 Andel kommuner som har søkt om tilskudd fra Helsedirektoratet, 2011. Gruppert etter innbyggertall i kommunene.

At mindre kommuner i mindre grad enn store kommuner søker om øremerkede tilskudd, bidrar også til å forsterke forskjellene i tjenestetilbudet til innbyggerne.

I Meld. St. 12 (2011–2012) slås det fast at den statlige styringen, og spesielt regelstyringen, har blitt mer detaljert. I Difi-rapport 2015:19 vises det til at et utviklingstrekk i perioden 1999–2015 på velferdsområdene grunnskole, helse og omsorg og miljø, er flere lovkrav knyttet til prosedyrer (inkludert dokumentasjonskrav) og kompetanse.3 Dette binder opp den lokale ressursbruken og reduserer det lokale handlingsrommet.

Norge er sammen med de øvrige nordiske landene, blant de som har det minste omfanget av øremerkede tilskudd relativt til rammeoverføringer.4 Samtidig øker omfanget gjennom et økende antall øremerkede ordninger.5 OECD skriver i sin undersøkelse av økonomien i Norge i 2016 at den statlige detaljstyringen av kommunesektoren har økt.6

Ladner, Keuffer og Baldersheim (2015) viser at kommunene i Norge har mindre politisk handlingsrom enn alle de andre nordiske landene, de baltiske landene, Tsjekkia og Polen. Forskerne trekker fram kommunestrukturen som en mulig forklaring på mindre handlingsrom. Mange og små kommuner med lite kapasitet gir større risiko for stor ulikhet i tjenestene mellom kommunene.

Økt interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid kan organiseres på mange måter, blant annet som samarbeid etter kommuneloven (§§ 27 og 28) og etter lov om interkommunale selskaper. I tillegg kommer bilaterale avtaler om samarbeid mellom kommuner, som ikke er basert på formelle overbygninger. Som vist i kapittel 3 er det i Norge et stort og økende omfang av interkommunalt samarbeid. Det har vært gjort flere forsøk på å tallfeste antall interkommunale samarbeidsordninger, men dette har vært krevende. De ulike kartleggingene har hatt ulikt utgangspunkt og ulik definisjon av hva som telles som samarbeid slik at det er vanskelig å få et detaljert bilde av utviklingen over tid. Gjennomgangen fra ekspertutvalget for kommunereformen viser likevel at det er bred enighet om at omfanget av interkommunalt samarbeid er stort, og at det har vært økende de seneste tiårene.

NIVI Rapport 2016:3 viser at det er en økning i samarbeid om lovpålagte oppgaver som blant annet helse- og omsorg, noe som kan sees i sammenheng med blant annet samhandlingsreformen.7

NIVI analyse har gjort flere kartlegginger av interkommunalt samarbeid i noen fylker. Blant annet viser kartleggingen at det i Nord-Trøndelag har vært en økning i antall formelle interkommunale samarbeidsordninger fra 147 til 218 på fire år. Flest ordninger er registrert for Namsos (56), Overhalla (53), Rissa (53) og Fosnes (52). I Nordland hadde Evenes med 1400 innbyggere 50 ulike samarbeid i 2014. Evenes har sammen med Tjeldsund utviklet helhetlige samarbeidsløsninger for så godt som samtlige administrative støttefunksjoner, hele teknisk sektor inklusiv plan, byggesak, kart og oppmåling, eiendomsforvaltning, landbruk og miljø, og de fleste lovpålagte helse- og sosialoppgaver.8

OECD viser til at kommunene de senere år har flyttet flere oppgaver inn i interkommunale samarbeid for å sikre tilstrekkelig kompetanse og motvirke smådriftsulemper. OECD peker på at selv om intensjonen om å tilby tjenester effektivt gjennom interkommunale samarbeid er god, er antallet avtaler og deres kompleksitet krevende for kommunene å håndtere. 9

For mange kommuner har økt interkommunalt samarbeid vært en strategi for å håndtere utfordringer med å sikre kapasitet og kompetanse til å levere tjenester, og staten har også lagt til rette for dette.10 Ekspertutvalget viser også til at statens tilrettelegging for og oppfordring til interkommunalt samarbeid er en måte å utjevne forskjellene mellom kommunene på, i tillegg til å øke kvaliteten og gi en mer effektiv drift av tjenestene.

På flere tjenesteområder har interkommunalt samarbeid blitt løsningen på de kapasitets- og kompetanseutfordringer som ligger i dagens kommunestruktur. Ett eksempel er barnevernstjenester, hvor små kommuner oppfordres til å inngå interkommunalt samarbeid, jf. Prop. 106 L (2012–2013) Endringer i barnevernloven.

Interkommunalt samarbeid står også sentralt i samhandlingsreformen. I Prop. 91 L (2010–2011) Lov om kommunal helse og omsorgstjenester m.m. skriver Helse- og omsorgsdepartementet at det er viktig at kommunene samarbeider der dette er nødvendig for å få dekket pasientenes og brukernes rett til tjenester. Dette gjelder især for små kommuner. Det pekes på at kommuner med under 5 000 innbyggere kan ha utfordringer med å være i stand til å tilby gode og forsvarlige helse- og omsorgstjenester på noen områder til sine innbyggere. Det understrekes at i tilfeller hvor kommunen har slike problemer, bør kommunen søke å inngå samarbeid med andre nærliggende kommuner.

I rådmannsundersøkelsen som er gjennomført som del av departementets nullpunktsmåling framkommer det at kommunene oppnår betydelige faglige og økonomiske gevinster ved interkommunalt samarbeid. 73 prosent av rådmennene mener at kvaliteten på tjenestene blir god eller svært god ved samarbeid.11

Den samme undersøkelsen viser samtidig at den viktigste utfordringen med stor grad av interkommunalt samarbeid er at det gir styringsutfordringer. 41 prosent av rådmennene vurderer demokratisk styring som den viktigste svakheten ved interkommunalt samarbeid. Dernest kommer økonomistyring og kostnadskontroll, som 32 prosent av rådmennene mener kommunen har svært dårlig eller dårlig erfaring med. 43 prosent svarer her verken eller, mens bare 22 prosent mener erfaringene med økonomistyring og kostnadskontroll ved samarbeid er god eller svært god.

Med stort omfang av interkommunalt samarbeid mister kommunestyret den direkte og helhetlige styringen av både budsjett og tjenester. Det er også en utfordring at de minste kommunene, som har det største behovet for interkommunalt samarbeid, også har minst kapasitet og kompetanse til å etablere, styre og håndtere formelle samarbeid.12

Oppgavedifferensiering

Generalistkommuneprinsippet innebærer at alle kommuner er pålagt de samme oppgavene gjennom lov, det samme finansieringssystemet gjelder for alle og lovene gir de samme rammene for organisering og styring av kommunene. Det betyr at alle kommuner skal ivareta demokratiske funksjoner, sørge for tjenester, være myndighetsutøver og sørge for planleggings- og utviklingsoppgaver, jf. Meld. St. 14 (2014–2015). Prinsippet betyr også at det er kommunestyret som er ansvarlig for all lovpålagt myndighet. Dette har vært og er et bærende prinsipp for styring av den norske kommunesektoren. Det er bred enighet om at vi fortsatt skal ha generalistkommuner i Norge. Derfor har alle kommuner i Norge på tross av ulike forutsetninger og sammensetning av både ressurser og befolkning, som hovedregel, de samme oppgavene.

Alternativet til generalistkommunesystemet er et oppgavedifferensiert system der staten gjennom lovgivning fastlegger en differensiert ansvarsdeling mellom kommuner, fylkeskommuner eller statlige forvaltningsorganer. Oppgavedifferensiering er et virkemiddel for å løse utfordringen med at ikke alle kommuner er store nok til å ha ansvaret for en gitt oppgave. Det vil også innebære at den statlige styringen gjennom økonomi og andre bindinger må differensieres, jf. Meld. St. 12 (2011–2012).

Ekspertutvalget peker i sin sluttrapport på at det er mulig å tenke seg omfattende oppgavedifferensiering ved at det legges inn terskler for innbyggertall («trappetrinn») hvor kommunene tilføres nye oppgaver etter hvert som de overstiger et visst innbyggertall. Utvalget finner imidlertid at en slik «trappetrinnsmodell» vil øke kompleksiteten i forvaltningssystemet og skape en uoversiktlig situasjon for innbyggerne – både som velgere og brukere av tiltak og tjenester. 13 Spania har en slik modell, hvor kommunenes oppgaveomfang systematisk bestemmes av antall innbyggere i kommunen, der tersklene er henholdsvis 5 000, 20 000 og 50 000.14

Flytte oppgaver fra kommunene til fylkeskommunene eller staten

Nordiske kommuner skiller seg fra andre europeiske kommuner ved at de har mange og store oppgaver. Norske kommuner har siden 1960-tallet fått stadig flere oppgaver og mer ansvar. Tabell 2.1 i kapittel 2 viser utviklingen i oppgaver på helse- og omsorgsområdet fra 1964 og fram til i dag. Bare de siste tiårene har kommunene blitt tilført en rekke nye oppgaver innenfor flere områder. Ekspertutvalget viste i sin sluttrapport en oversikt over de viktigste endringene i kommunenes oppgaveportefølje etter år 2000, jf. tabell 7.1

Tabell 7.1 Endringer i kommunenes oppgaver etter år 2000.

Årstall

Nye oppgaver til kommunene

Fastlegeordningen

2001

Introduksjonsprogrammet

2003

Forhandlingsansvar for lærere

2004

Finansieringsansvar for skyssutgifter i kommunehelsetjenesten

2004

NAV

2006

Klinisk veterinærvakt

2008

Lovfestet rett til barnehageplass

2009

Kvalifiseringsprogrammet

2010

«Sørge-for-plikt» for krisesentre

2010

Nasjonalparkstyrer

2010

Helhetlig kommunalt beredskapsansvar

2012

Konkretisering av folkehelseansvaret

2012

Samhandlingsreformen

2012

Oppgaver overført fra kommunene til staten

Kommunale næringsmiddeltilsyn

2004

Vergemål

2014

Skatteoppkreverfunksjonen varslet overført til Skatteetaten

2016

Kilde: Sluttrapport fra ekspertutvalget for kommunereform

Enkelte oppgaver er flyttet fra kommunene til staten, men den dominerende trenden i Norge har vært overføring av flere oppgaver til kommunene.

Dersom kommunene ikke har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å løse en eller flere oppgaver, kan en mulig strategi være å flytte oppgaver fra kommunene til regionalt eller statlig nivå.

Finland er et eksempel på at ulike reformforsøk med mål om større og sterkere kommuner ikke har oppnådd tilfredsstillende resultater. Finland har nå startet en reform for å flytte oppgaver fra kommunene til et nytt regionalt nivå, jf. boks 7.1.

Boks 7.1 Finland

Finland har siden år 2000 gjennomført tre reformer innenfor lokalforvaltningen:

  • Fra 2005 til 2011 ble 431 kommuner redusert til 336 gjennom sammenslåinger, og en rekke interkommunale samarbeidsordninger ble etablert.

  • Fra 2011 til 2015 ble antall kommuner redusert fra 336 til 317 gjennom en ny runde med kommunesammenslåinger.

  • Fra 2015 har det pågått en reform for å etablere nytt regionalt folkevalgt nivå.

Den første reformen (2005–2011) ble igangsatt primært for å styrke kommunenes kompetanse og kapasitet innenfor helse- og sosialtjenester til befolkningen. For å oppnå dette var det også nødvendig med en sunn økonomi. Kravet var at kommunene måtte nå en befolkningsstørrelse på 20 000 innbyggere, enten ved sammenslåing eller ved interkommunalt samarbeid. Reformen førte til et stort antall sammenslåinger.

Men kommunestrukturen som ble resultatet etter den første reformen ble vurdert til fortsatt å ha store utfordringer. Videre hadde reformen medført lite endringer rundt de store byene og deres behov for mer samordnet arealplanlegging med mere. Kriteriene for den andre runden av sammenslåinger gikk derfor, i tillegg til befolkningsstørrelse og økonomi, på faktorer knyttet til sammenhengende bo- og arbeidsmarkeder og sammenhengende byområder. Selve beslutningen om sammenslåing var frivillig for kommunene, men de som falt inn under kriteriene var pålagt å delta i sammenslåingsdrøftinger. De fleste kommunene utredet, men bare et fåtall av utredningene endte med sammenslåing.

Den finske regjeringen mente at heller ikke reform nummer to møtte forventningene om å skape en robust kommunestruktur for å møte framtidsutfordringene som blant annet demografi, innvandring og kravet til kompetanse medfører.

I 2015 igangsatte regjeringen i Finland derfor en ny reform for å opprette et nytt folkevalgt nivå mellom kommunene og staten. Det skal nå opprettes 18 folkevalgte regionting med hovedoppgaver innenfor helse- og velferdssektoren.

Målet er å etablere store og finansielt bærekraftige enheter som er i stand til å tilby helse- og velferdstjenester, i tillegg til at de skal overta oppgaver fra regionalt statlig nivå innenfor arbeidsmarkedstiltak og næringsutvikling.

Det er også nedsatt et parlamentarisk utvalg for å se på kommunenes oppgaver og rolle etter den pågående regionreformen som trer i kraft fra 2019.

I 2017 er det 311 kommuner i Finland.

Sammenslåing av kommuner

De siste tiårene har det vært strukturreformer i en rekke land i Europa. Det er stor forskjell på kommuner i Norge og Sør- og Mellom-Europa når det gjelder ansvar og oppgaver. Norske og nordiske kommuner har flere og mer omfattende oppgaver enn kommuner i andre europeiske land, jf. Meld. St. 14 (2014–2015).

Hovedmønsteret er at antallet kommuner i de fleste land har minsket de siste tiårene.15 Et fellestrekk er et forsøk på å finne styringsstrukturer som står i forhold til omfanget av problemene på den politiske dagsorden.16

Kommunesammenslåing og strukturreformer kan gjennomføres på ulike måter. Tempo, mønster og styring av prosessene har variert fra land til land, avhengig av blant annet økonomiske og historiske faktorer. Det er eksempler på sterk statlig styring, som i Danmark, jf. boks 7.2, eller delvis statlig styring med et mer kontinuerlig arbeid for sammenslåing, slik som i Nederland, jf. boks 7.3.

Boks 7.2 Danmark

I Danmark ble det gjennomført en kommunereform med virkning fra 1. januar 2007. Antall kommuner ble redusert fra 271 til 98. Amtene (tilsvarende fylkeskommunene) ble gjort om til regioner og redusert fra 13 til 5.

Målet med kommunereformen i Danmark var å styrke lokaldemokratiet og skape en offentlig sektor med et solid fundament for å levere velferdstjenester til befolkningen nå og i framtiden. Reformen var både en oppgavereform, en strukturreform og en finansieringsreform.

Det ble satt et mål om at befolkningsstørrelse for de nye kommunene skulle være 30 000 innbyggere. Minimumsstørrelse ble satt til 20 000 innbyggere. Kommuner med under 20 000 innbyggere måtte slå seg sammen med andre kommuner slik at minimum 20 000 innbyggere ble nådd. Noen øykommuner fikk unntak fra hovedregelen og mulighet til heller å inngå samarbeid med kommuner på fastlandet.

Kommunereformen i Danmark ble igangsatt av regjeringen og hadde basis i et bredt flertall i Folketinget. I forkant av igangsettingen hadde en kommisjon utredet de forvaltningsmessige strukturene på lokalt nivå i Danmark. Både KL (tilsvarende norske KS) og organisasjonen for de danske amtene var med i kommisjonsarbeidet.

Sammenslåingsprosessen var frivillig i den forstand at kommunene selv kunne velge partnere. Det var likevel et sterkt politisk press på kommunene for å få på plass avtaler om å etablere de nye kommunene.

Boks 7.3 Nederland

I 1960 var det om lag 1 000 kommuner i Nederland, og siden har det vært en kontinuerlig reduksjon, via om lag 900 i 1970, 700 i 1988, 500 i 2001 til 390 kommuner i 2016. Det er ikke målsatt noen ideell kommunestørrelse eller ideelt antall kommuner i den pågående prosessen i Nederland.

Nederland har et eget lovverk med tilknyttede retningslinjer for gjennomføring av kommunesammenslåinger. Initiativ til sammenslåinger kan tas av kommunen selv, av provinsen eller av sentrale myndigheter. Det er ønsket at kommunene selv tar initiativ, men det er ikke nødvendig med tilslutning fra alle involverte kommuner for å sette i gang utredning.

Det er 12 provinser i Nederland. Disse utgjør et folkevalgt nivå mellom staten og kommunene. Provinsene har gjennom lovverket om kommunesammenslåinger fått i oppgave å veilede kommunene og om nødvendig også pålegge kommunene å vurdere sammenslåing. En slik vurdering kan initieres dersom en kommune ikke ivaretar sine oppgaver overfor befolkningen på en tilfredsstillende måte på grunn av for eksempel svak økonomi, eller dersom det er mye lokalpolitisk uro. Kommunen kan også selv, eller i samarbeid med provinsen, starte prosess for å vurdere kommunesammenslåing.

Denne vurderingen følger et fast opplegg etter sentralt gitte retningslinjer og kriterier. Dersom det er enighet om en kommunesammenslåing fremmer regjeringen et lovforslag overfor parlamentet. En kommunesammenslåingsprosess tar ca. tre år fra oppstart av vurdering til lov er vedtatt i parlamentet.

Det forekommer også at regjeringen legger fram forslag om sammenslåinger mot enkeltkommuners ønske. I slike tilfeller tar gjerne sammenslåingsprosessen lengre tid før endelig beslutning blir truffet av parlamentet. Det samme gjelder dersom det er stor folkelig motstand mot sammenslåingen.

7.2 Departementets vurderinger

Regjeringen har gjennom kommunereformen ønsket å legge til rette for gode og likeverdige tjenester til innbyggere, en helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk solide kommuner og et styrket lokaldemokrati. Andre strategier enn kommunesammenslåing kan i ulik, men mindre, grad bidra til å nå disse målene. De alternative strategiene til sammenslåing støter også mot sentrale prinsipper i styringen og organiseringen av kommunene i Norge, som generalistkommuneprinsippet og lokalt selvstyre. Strategier som innebærer økt statlig styring vil også svekke muligheten for å tilpasse velferdstjenestene til individuelle behov og lokale forhold.

7.2.1 Alternative strategier til kommunesammenslåing

Økt statlig styring

Departementet mener økt statlig styring ikke er en god strategi for å kompensere for de utfordringer en heterogen kommunestruktur representerer.

Regjeringen vil snarere redusere den statlige detaljstyringen fordi for stram og detaljert statlig styring kan føre til mangel på fleksibilitet til å se ulike tjenester i sammenheng, og vanskeliggjøre individuell tilpasning som er nødvendig for å gi den enkelte et best mulig tjenestetilbud. Økonomisk og juridisk rammestyring er hovedprinsippet for den statlige styringen av kommunene. Rammestyring gir mer effektiv bruk av offentlige midler, samtidig som det gir kommunene handlingsrom til å finne gode løsninger for sine innbyggere og prioritere ressursbruken i tråd med lokale behov. Det lokale handlingsrommet til å prioritere mellom tjenester og til å utøve politisk skjønn for hvordan tjenestene skal utføres, blir lite hvis staten styrer stramt gjennom detaljerte lover og forskrifter og bruk av øremerkede tilskudd. Detaljert styring gjennom lovverk eller øremerking bør bare benyttes når det er nødvendig for å sikre nasjonale hensyn.

I Meld. St. 14 (2014–2015) ble det varslet at «Regjeringen har satt i gang et arbeid med en generell gjennomgang av den statlige styringen av kommunene, med sikte på redusert detaljstyring av større kommuner». Ett av siktemålene er bedre koordinering og effektivisering av statlig tilsyn overfor kommunene. Departementet har innhentet flere kartlegginger som vil være blant kunnskapsgrunnlaget for den varslede gjennomgangen av statlig tilsyn med kommunesektoren. Blant disse er Difi-notat 2015:03, der det er gjort en gjennomgang av omfanget av fylkesmannens tilsyn med kommunepliktene. Notatet viser at det ikke synes å være noen vesentlig endring i omfanget av tilsyn de siste 10 år.17 Difi-rapport 2016:6 viser at tilsyn oppleves som nyttig, bidrar til læring og til bedre kommunale tjenester.18

Resultatet av gjennomgangen vil bli lagt fram for Stortinget våren 2017 i kommuneproposisjonen 2018, sammen med en orientering om arbeidet med ett av regjeringens åtte satsingsområder – levende lokaldemokrati.

Interkommunalt samarbeid

Departementet mener at økt interkommunalt samarbeid vil bidra til ytterligere fragmentering av kommunesektoren og et svekket lokaldemokrati. Som vist i kapittel 3 er interkommunalt samarbeid utbredt og har vært en strategi for mange kommuner til å ivareta mange av dagens lovpålagte tjenester hvor de har kapasitets- og kompetanseutfordringer. Dette har også staten lagt til rette for. Samtidig vil et stort omfang av samarbeidsavtaler både være krevende å administrere og gjøre den lokalpolitiske styringen mer krevende og kompleks.

Interkommunalt samarbeid vil i mange tilfeller kunne være hensiktsmessig og nyttig. Som vist i rådmannsundersøkelsen kommer kvalitet på tjenestene på topp når rådmennene vurderer erfaringer med interkommunalt samarbeid.

Samtidig bringer interkommunalt samarbeid med seg utfordringer, og det er ikke et fullgodt alternativ til større og sterkere kommuner. Det fører til en mer kompleks forvaltning og det svekker demokrati, transparens og kontroll ettersom viktige beslutninger flyttes fra direktevalgte organer til interkommunale samarbeidsorganer. Krav om konsensus i samarbeidsorganer kan dessuten gjøre det vanskelig å fatte beslutninger i kontroversielle spørsmål. Som vist gir stor grad av interkommunalt samarbeid også utfordringer for den administrative styringen gjennom å redusere kommunens handlingsrom for økonomistyring. Interkommunalt samarbeid kan også gi budsjettmessige utfordringer når det skjer endringer i budsjettsituasjonen i en kommune.

Ekspertutvalget viser til at interkommunalt samarbeid kan gjøre samarbeid på tvers av tjenestene innad i en kommune vanskeligere. For eksempel er det for barnevernets del avgjørende med et godt samarbeid med helsetjenesten, barnehager og skole. Dette kan bli mer krevende dersom barnevernet er lagt til en vertskommune.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet peker i Prop. 106 L (2012–2013) Endringer i barnevernloven på at interkommunalt samarbeid gjennom vertskommunemodellen kan føre til svakere forankring av barnevernets arbeid i de kommunene som ikke er vertskommune. Interkommunalt samarbeid krever grundig planlegging og må forankres godt blant ansatte og i kommunenes administrative og politiske ledelse.

I Digital Agenda for Norge (Meld. St. 27 (2015–2016)) pekes det på at det er rimelig å anta at små og mellomstore kommuner vil ha store gevinster ved en konsolidering på IKT-området til større enheter. I meldingen vises det blant annet til rapporter som viser potensielle årlige besparelser på over 400 millioner kroner. Samtidig er det både juridiske og organisatoriske utfordringer knyttet til IKT-samarbeid, blant annet kan regelverket om offentlige anskaffelser også ha innvirkning på kommunenes organisering av samarbeid. Deltakelse i interkommunalt IKT-samarbeid synes ikke alene å være tilstrekkelig til å løse utfordringene kommunene står overfor.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener at en betydelig fordel med større kommuner er at behovet for interkommunalt samarbeid vil bli redusert. At oppgavene løses innad i en kommune vil kunne styrke det lokalpolitiske engasjementet gjennom å gi mer makt og innflytelse tilbake til kommunestyrene.

Behovet for interkommunalt samarbeid blir ikke nødvendigvis borte med kommunesammenslåing. Store kommuner er også involvert i interkommunale samarbeid. I mange tilfeller vil dette være fordi de mindre kommunene rundt er avhengig av samarbeid med den store. Det vil også være hensiktsmessig i noen tilfeller å fortsette å samarbeide på tvers av kommunegrenser. I mange tilfeller er likevel omfanget av samarbeid så stort og viser en så tett integrering mellom kommunene at det vil være mer hensiktsmessig, kostnadseffektivt og mer demokratisk å slå sammen kommunene, slik flere av fylkesmennene har påpekt i sine tilrådinger.

Ekspertutvalget anbefaler å åpne opp for å kunne pålegge kommunene interkommunalt samarbeid i enkelte tilfeller. Regjeringen arbeider med å utrede et forslag om innføring av en hjemmel i kommuneloven for å pålegge kommunene å samarbeide. Vilkårene for å pålegge samarbeid skal være strenge, slik at samarbeid kun skal pålegges i unntakstilfeller. Pålegg om samarbeid skal kunne gis når en kommune alene ikke er i stand til å utføre en tjeneste på faglig forsvarlig måte. Det er det enkelte fagdepartement som skal kunne gi pålegg om samarbeid om tjenester innenfor sitt område, basert på faglig krav og standarder på vedkommende fagområde. En hjemmel for pålagt interkommunalt samarbeid vil gjelde unntakstilfeller, og vil dermed ikke kunne danne grunnlag som alternativ strategi til sammenslåing. Hjemmelen kan imidlertid bidra til at alle innbyggere får et forsvarlig tjenestetilbud fram til det er en kommunestruktur hvor alle kommunene har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å løse de oppgavene de har ansvar for.

Oppgavedifferensiering

Det har vært bred politisk enighet om at Norge fortsatt skal ha generalistkommuner og at variasjonen i oppgaver og ansvar mellom kommuner skal være minst mulig. Begrunnelsen er blant annet at likt ansvar og myndighetsområde for kommunene gir et likeverdig lokalt selvstyre. Det gjør også at oppgaver lettere kan ses i sammenheng og dermed fører til mer helhetlig og koordinert styring. Et generalistkommunesystem gjør det også lettere for staten å administrere finansieringen av kommunene, og det gjør lovgivningen og andre styringsvirkemidler enhetlig og likeartet. I tillegg er en slik organisering av kommunenes oppgaver mer oversiktlig for innbyggerne, enn om ulike kommuner har ulike oppgaver. Samtidig er det store omfanget av interkommunalt samarbeid i praksis en utfordring av generalistkommuneprinsippet.

Stortinget har sluttet seg til at generalistkommuneprinsippet ligger fast som hovedregel for kommunesektoren.19 Departementet mener at generalistkommuneprinsippet fortsatt skal være et hovedprinsipp og at det er lite aktuelt å åpne opp for mer omfattende differensiering mellom kommuner.

Samtidig fremmer regjeringen parallelt med denne proposisjonen en proposisjon om overføring av oppgaver til kommunene (Prop. 91 L 2016–2017). Der åpnes det for differensiering i oppgaveansvaret ved at store kommuner kan ta ansvar for kollektivtilbudet. Oslo kommune har lenge hatt flere oppgaver enn andre kommuner gjennom å ha ansvar for fylkeskommunale oppgaver i tillegg til de kommunale. Pålagt interkommunalt samarbeid og oppgavedifferensiering mellom kommunene kan oppfattes som sammenfallende styringstrekk, men det er viktige forskjeller mellom de to. Ved pålagt interkommunalt samarbeid vil det politiske ansvaret overfor innbyggerne for en oppgave eller tjeneste fortsatt ligge i den kommunen som er pålagt å samarbeide med andre, selv om det er en annen kommune som utfører oppgaven. Ved oppgavedifferensiering vil ansvaret for en eller flere oppgaver ligge hos noen kommuner, men ikke hos andre.

En ordning med pålagt interkommunalt samarbeid vil være en unntaksbestemmelse til bruk i særskilte enkelttilfeller, men der generalistkommunen fortsatt er utgangspunktet. Vid adgang til å pålegge samarbeid vil ligge nært opptil oppgavedifferensiering og bør unngås.

Flytte oppgaver fra kommunene til fylkeskommune eller staten

Norske kommuner har som vist over mange og store oppgaver. Regjeringen vil spre makt og bygge samfunnet nedenfra, og mener at større kommuner kan ha ansvar for flere oppgaver enn i dag. Dette vil legge til rette for en mer helhetlig utforming av tjenestene nær brukerne. Det vil også kunne gi et styrket lokaldemokrati ved at innbyggere og lokalsamfunn får mer innflytelse over eget tjenestetilbud og samfunnsutvikling. En omfattende flytting av oppgaver fra kommunen til staten eller fylkeskommunen vil føre til at makt og ansvar sentraliseres og flyttes bort fra innbyggere og lokalsamfunn. Dette har derfor ikke vært en aktuell strategi i kommunereformen.

Sammenslåing av kommuner

Sammenslåing av kommuner har i denne stortingsperioden vært regjeringens hovedstrategi for å styrke kommunenes muligheter til å løse dagens og framtidige oppgaver. Mange kommuner har i løpet av denne stortingsperioden sett mulighetene i å bygge en større kommune sammen, og har fattet vedtak om sammenslåing.

Omfanget av interkommunalt samarbeid understreker etter departementets mening behovet for ytterligere endringer i kommunestrukturen. Sammenslåing av kommuner vil gi reell makt og myndighet tilbake til kommunestyrene. At oppgavene kan ivaretas innenfor én kommune vil gi bedre muligheter for å se ulike tjenester i sammenheng. At ansvaret for og styringen av tjenestene ligger i én kommune vil gi en mer oversiktlig og demokratisk forvaltning for innbyggerne.

Større kommuner vil ha bedre kapasitet og kompetanse til å håndtere utfordringene som kommunesektoren står overfor, jf. kapittel 2. Større kommuner vil være bedre i stand til å drive utvikling for å takle disse utfordringene. Erfaringer fra tidligere sammenslåtte kommuner i Norge viser at sammenslåingene har gitt bedre tjenester ved at det har blitt større fagmiljø for eksempel innen tekniske tjenester, planlegging, landbruk, barn, familie og helse. Innenfor administrative tjenester, som økonomi og personal, erfarte kommunene at de ikke lenger er så avhengig av enkeltpersoner for gjennomføring av kritiske oppgaver. Evalueringene viser også at ressurser er flyttet fra ledelse og administrasjon til tjenesteproduksjon i de nye kommunene. Kommunene erfarte at forutsetninger for å sikre likebehandling og ivareta rettssikkerheten er bedre innenfor områder som barnevern, tekniske tjenester og spesialiserte helsetjenester.20

Kommunene erfarte også at de fikk bedre forutsetninger, muligheter og handlingsrom til lokalt og regionalt utviklingsarbeid. I kommuner som hadde slitt med fraflytting og befolkningsnedgang, bremset den negative befolkningsutviklingen noen steder opp, mens andre kommuner fikk en mer positiv utvikling etter sammenslåingen.

En mer homogen kommunestruktur vil også gi kommunene bedre forutsetninger for å løse de lovpålagte oppgavene på en mer likeverdig måte. Større og sterkere kommuner som er i stand til å gi gode tjenester og til å skape en god og helhetlig utvikling i sin kommune, vil gi grunnlag for mindre detaljert statlig styring. Dette vil styrke det lokale selvstyret.

En kommunesammenslåing kan også gi en bedre koordinering av tjenestetilbudet internt i kommunen. Dette er særlig relevant når kommunene utgjør et felles bo- og arbeidsmarked, der en helhetlig arealplanlegging, samferdsels- og næringspolitikk blir viktig. Når ett bo- og arbeidsmarkedsområde er delt opp i flere kommuner kan det bli en uproduktiv konkurranse mellom kommuner knyttet til lokalisering av boligbygging og næringsarealer. Resultatet kan bli ineffektive løsninger ved at planlagte boområder og næringsarealer ikke blir bygd ut i full skala. Dette kan blant annet bidra til å øke transportbehovet.21

En større kommune vil ofte gi færre folkevalgte per innbygger. Mange kommuner som nå slår seg sammen, ønsker å kompensere for dette, og lager derfor ordninger som skal sikre innflytelse fra alle deler av den nye kommunen. Departementet vil også gi et tilbud til nye kommuner som ønsker å utvikle lokaldemokratiet i den nye kommunen. Større kommuner kan utfordre ønsket om nærhet til dem avgjørelsen gjelder. Det finnes imidlertid mange store kommuner i dag med et velfungerende lokaldemokrati. Et velfungerende lokaldemokrati avhenger også av at det har et innhold og at de lokale folkevalgte har reell innflytelse over utviklingen i kommunen. Større kommuner med god kapasitet og kompetanse kan legge til rette for dette.

Gjennomgangen av de alternative strategiene viser at disse ikke er fullgode alternativer til større og sterkere kommuner som er i stand til å møte dagens og morgendagens utfordringer. Regjeringen mener at kommunesammenslåing fortsatt bør være hovedstrategien for styrking av kommunesektoren.

7.2.2 Rammer for videre arbeid med kommunestruktur

I løpet av kommunereformen har det blitt lagt ned et omfattende arbeid med kartlegginger og analyser av status og framtidige utfordringer, både i kommunene og hos fylkesmennene. Kommunene har i over to år vurdert sin egen situasjon, eget framtidsbilde og hatt dialog med nabokommunene. Svært mange har også forhandlet fram intensjonsavtaler. I mange kommuner har det gjennom reformen skjedd en modningsprosess i spørsmålet om kommunesammenslåinger. Det vil være uheldig å avslutte et arbeid som for mange kommuner nå ser ut til å modnes. Det er også om lag 45 kommuner som har gjort vedtak om at de har behov for og ønsker å slå seg sammen med en eller flere nabokommuner. Disse fortsetter nå som egne kommuner fordi kommunene rundt dem ikke ønsker å slå seg sammen.

Regjeringspartiene og samarbeidspartiene på Stortinget er gjennom avtalen om kommunereformen enige om at kommunereformen skal fortsette.

Erfaringer viser at rammene staten setter for arbeidet med kommunestrukturen påvirker omfanget av og hyppigheten av kommunesammenslåinger.

Den viktigste driveren for kommunesammenslåing er trolig behovet kommunene selv ser for sammenslåing med en eller flere nabokommuner. Departementet og fylkesmennene vil derfor også videre veilede og behandle eventuelle søknader om sammenslåinger.

At den viktigste driveren er kommunenes egne behov, betyr samtidig at den enkelte kommune er avhengig av at kommunene rundt også ønsker sammenslåing og ser muligheter i å bygge en ny kommune. Kommunene kan derfor ha nytte av at en aktør utenfra kan bistå med å legge til rette for gode prosesser. Fylkesmennene har opparbeidet seg enda bedre kommunekunnskap og kontaktnett gjennom reformen. Denne kompetansen bør benyttes også videre. Resultatene av kommunereformen viser samtidig at det var flere kommuner som vedtok at de ønsket sammenslåing, men der nabokommunene ikke ønsket dette. Dette viser at veiledning utenfra kun vil hjelpe et stykke på vei dersom målet er en helhetlig kommunestruktur.

Dersom man ønsker mer omfattende endringer i kommunestrukturen på kortere sikt, må prosessene trolig styres noe strammere fra statlig hold. En slik prosess kan for eksempel ta utgangspunkt i at kommunene skal ha en viss størrelse enten på fagmiljø eller innbyggertall, hvor det gjøres tilpasninger til landets geografiske ulikheter. Man kan også tenke seg at kommunene skal ta utgangspunkt i kriterier som bo- og arbeidsmarkeder, reisetid med mer. Det kan legges opp til et videre reformløp med en fastsatt frist, etter noenlunde samme mal som i denne stortingsperioden. Oppfølgingen av kommunene kan da målrettes basert på slike kriterier.

I mange kommuner har arbeidet med kommunereformen vært krevende både politisk og ressursmessig. Det kan derfor tenkes at mange av disse kommunene ikke selv er klare til, eller ønsker, å fortsette arbeidet med kommunesammenslåinger omgående. Samtidig er det gjennom reformen samlet sett utarbeidet et stort grunnlagsmateriale i form av blant annet analyser og intensjonsavtaler. Man kan tenke seg at det på grunnlag av denne dokumentasjonen og eventuelt ytterligere analyser utarbeides nasjonale eller fylkesvise forslag til en ny kommunestruktur, som kommuner og Stortinget tar stilling til. Et alternativ som har blitt løftet fram på ulike stadier av reformperioden har vært behovet for et bredt sammensatt utvalg som kan foreta en helhetlig vurdering av kommunestrukturen og foreslå endringer som løser dagens utfordringer. Schei-komiteen og Christiansen-utvalget er to utvalg som hadde som mandat å se på kommunestrukturen i hele landet. Man kan også tenke seg at innsatsen målrettes og avgrenses mot ulike typer utfordringer, slik som små og sårbare kommuner, uhensiktsmessige grenser rundt byene eller lignende.

Det følger av inndelingsloven §15 at kommuner som slår seg sammen skal få delvis kompensasjon for engangskostnader direkte knyttet til sammenslåingen, og i en overgangsperiode få kompensasjon for bortfall av rammetilskudd (inndelingstilskudd). Gjennom inndelingstilskuddet får kommunene kompensasjon for bortfall av basistilskudd og en eventuell nedgang i distriktspolitiske tilskudd. I kommunereformen får kommunene fullt inndelingstilskudd i 15 år, før det deretter trappes ned over 5 år.

Fra og med 2017 er det gjort endringer i inntektssystemet for kommunene, blant annet i basistilskuddet og de distriktspolitiske tilskuddene. For å sikre forutsigbarhet og like rammevilkår i reformen vil ikke endringene i inntektssystemet påvirke størrelsen på inndelingstilskuddet i kommunereformen. Størrelsen på inndelingstilskuddet blir beregnet ut fra inntektssystemet i 2016 for alle kommuner som blir slått sammen i reformperioden. Departementet legger til grunn at inndelingstilskudd for framtidige sammenslåinger vil følge tidligere praksis, dvs. at inndelingstilskudd beregnes ut fra gjeldende inntektssystem på sammenslåingstidspunktet.

Inndelingstilskuddet gis for å sikre at kommunene får tid til å tilpasse driften i den nye kommunen i en overgangsperiode. Samtidig låser det dagens inntektsfordeling mellom kommunene i lang tid framover, noe som kan bli opplevd som ugunstig for kommunesektoren som helhet. Det kan også stilles spørsmål ved om lengden på dagens inndelingstilskudd gjør at kommunene bruker lenger tid enn nødvendig på å hente ut gevinstene av en sammenslåing. Dette kan tale for en nedkorting av lengden på inndelingstilskuddet.

Departementet foreslo i Prop. 121 S (2014–2015) at ordningen med inndelingstilskudd vil bli strammet inn etter reformperioden. Departementet legger til grunn at det framover ikke vil være mulig å prioritere like gunstige ordninger som har vært gjeldende i denne reformen som følge av mindre handlingsrom i finanspolitikken, jf. kapittel 2.

I dette kapittelet er det vist til ulike måter kommunereformen kan tas videre. Departementet har ikke tatt nærmere stilling til framgangsmåte. Departementet vil komme tilbake til dette i kommuneproposisjonen for 2019.

Fotnoter

1.

Kommunereformen og dens alternativer (kap. 14) i Klausen, J.E., Askim, J., og Vabo, S. I. (red.) 2016. Kommunereform i perspektiv.

2.

Riksrevisjonen, Dokument 3:3 (2013–2014) Riksrevisjonens undersøkelse av effektivitet og resultatoppnåelse i Helsedirektoratet

3.

Difi-rapport 2015:19: Statlig styring av kommunene. En kartlegging av virkemiddelbruk og utviklingstrekk på tre sektorer i perioden 1999–2015.

4.

Se Ladner, A., Keuffer, N. og Baldersheim, H. (2015): Local Autonomy Index for European countries (1990–2014). Release 1.0. Brussels: European Commission.

5.

Se Difi-rapport 2015:19: Statlig styring av kommunene. En kartlegging av virkemiddelbruk og utviklingstrekk på tre sektorer i perioden 1999–2015.

6.

OECD (2016): OECD Economic Surveys: Norway 2016

7.

NIVI Rapport 2016:3: Status for interkommunalt samarbeid

8.

NIVI Rapport 2016:3: Status for interkommunalt samarbeid

9.

OECD, 2016: OECD Economic Surveys: Norway 2016

10.

Baldersheim og Rose 2010: A Comparative Analysis of Territorial Choice in Europe – Conclusions. I Harald Baldersheim og Lawrence E. Rose. Red. Territorial Choice: The Politics of Boundaries and Border.

11.

SØF-rapport 01/17, 2017: Nullpunktsmåling: hovedrapport

12.

Rapport IRIS 2013/008, 2013: Interkommunalt samarbeid. Konsekvenser, muligheter og utfordringer

13.

Sluttrapport fra ekspertutvalg, 2014: Kriterier for god kommunestruktur.

14.

European Institute for Public Administration, 2012: Division of Powers between the European Union, the Member States and Regional and Local Authorities. Committe of the Regions, European Union.

15.

Klausen, Jan Erling (2016): Kommunereform og endringsteori (kap. 8) i Klausen, J.E., Askim, J., og Vabo, S. I. (red.) 2016. Kommunereform i perspektiv.

16.

Baldersheim og Rose 2010: A Comparative Analysis of Territorial Choice in Europe Basingstoke: Palgrave Macmillan.

17.

Difi-notat 2015:03: Om Fylkesmannens tilsyn med kommunepliktene – en kartlegging

18.

Difi-rapport 2016:6: Statens tilsyn med kommunene

19.

I Innst. 333 S (2014–2016) skriver komiteens flertall (H, Frp, Krf og V): «..vil understreke at generalistkommuneprinsippet ligger fast som hovedregel for kommunesektoren..»

20.

Telemarksforsking TF-rapport nr. 258, 2009: Frivillige kommunesammenslutninger 2005–2008

21.

Borge, Lars-Erik (2016): Økonomiske perspektiver på kommunesammenslutninger (kap. 10) i Klausen, J.E., Askim, J., og Vabo, S. I. (red.) 2016. Kommunereform i perspektiv.

Til toppen
Til dokumentets forside