Publikasjonsnummer H-2143

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Kommunal- og regionaldepartementet

Retningslinjer for fylkesmannens samordning av statlig styring av kommunesektoren

Retningslinjer for fylkesmannens samordning av statlig styring av kommunesektoren

Publikasjonsnummer: H-2143
Februar 2004.

Innhold

Innledning

Disse retningslinjene er en revidert utgave av de opprinnelige retningslinjene fra Kommunal- og regionaldepartementet, som ble fastsatt i 1995. Målet med retningslinjene er å bidra til at den lokale stats-forvaltningen i fylket opptrer mest mulig samlet og ensartet i sitt arbeid med kommunene. Dette gjelder også på de områdene der fylkesmannen og øvrig regional statsforvaltning er i kontakt med fylkeskommunen. Endringene som er gjort i forhold til den forrige utgaven er begrunnet i ønsket om å tydeliggjøre fylkesmannens samordningsrolle i statens styring av kommunesektoren.

Teksten er organisert på en noe annen måte enn i den forrige utgaven av retningslinjene. Denne utgaven er fri for referanser til konkrete dokumenter som kan være utgangspunkt for fylkesmannens samordningsvirksomhet i ulike sammenhenger. Dette er først og fremst gjort for at retningslinjene skal danne grunnlag for fylkesmannens samordningsvirksomhet, og ikke være et styrings-dokument for sektorene. Det er viktig at retningslinjene ikke blir uaktuelle som følge av endringer på sektor-departementenes områder. Endringer på de ulike departementenes områder som har konsekvenser for fylkesmannens samordningsvirksomhet blir formidlet gjennom andre kanaler, først og fremst det årlige tildelingsbrevet.

Det har skjedd en rekke endringer i embetene siden 1995 som har konsekvenser for fylkesmannens kommune-rettede samordning. Den største endringen er integreringen av fylkeslegen og statens utdanningskontor.

Kommunal- og regionaldepartementet har et særlig ansvar for at staten opptrer samordnet i sin kommunerettede styring. På fylkesnivå har fylkesmannen det operative ansvaret for samordning av statlige styringssignaler rettet mot kommunesektoren, med Kommunal- og regionaldepartementet som det ansvarlige departement for denne virksomheten sentralt.

Avgrensning av samordning

Fylkesmannen er statens representant i fylket, og er tillagt oppgaver av ulik karakter. Fylkesmannens oppgave-portefølje kan deles inn i tre ulike ansvarsområder. For det første skal fylkesmannen være sektormyndighet på vegne av flere departementer. I dette ligger at fylkesmannen skal utøve forvaltningsoppgaver for fagdepartementene, og oppgavene er knyttet til regjeringens sektorpolitikk på det enkelte fagområde. For det andre skal fylkesmannen være rettssikkerhetsinstans for innbyggerne ved å føre tilsyn med deler av kommunens virksomhet og være klage-instans. For det tredje skal fylkesmannen ivareta en sam-ordningsfunksjon. I dette ligger at embetet skal samordne statlige politiske styringssignaler som er rettet mot kommunesektoren.

Ulike hensyn ligger til grunn for de tre over nevnte ansvarsområdene, og fylkesmannen vil i mange sammen-henger måtte operere i skjæringspunktet mellom hensyn som står i et motsetningsforhold. Blant annet kan ivare-takelse av sektormål, for eksempel statlige handlings-planer som forutsetter kommunale investeringer, stå i motsetning til fylkesmannens oppfølging av kommune-økonomien og ivaretakelse av helheten og det kommunale handlingsrommet.

Fylkesmannens samordningsansvar er hjemlet i fylkesmannsinstruksen, gitt ved kongelig resolusjon av 10. november 1981. Av instruksen går det blant annet fram at fylkesmannen skal bidra til å samordne, forenkle og effektivisere den statlige virksomheten i fylket. Videre at fylkesmannen skal arbeide for at det skjer et best mulig samarbeid mellom kommunene, fylkeskommunen og den lokale statsforvaltningen, og bistå statlige etater med behandlingen av spørsmål som tas opp med kommunene eller fylkeskommunen.

Fylkesmannens samordningsansvar, slik det omtales i de foreliggende retningslinjene, gjelder tverrsektoriell samordning av statlige styringssignaler rettet mot kommunesektoren, og omfatter samordning mellom sektorer og mellom forvaltningsnivå. Samordnings-ansvaret gjelder også i forhold til statlige etater i fylket som er plassert utenfor fylkesmannsembetet, og som har et oppfølgingsansvar overfor kommunesektoren.

Utgangspunkt for fylkesmannens samordning er politiske vedtak og retningslinjer fra Stortinget og regjeringen slik de fremkommer i proposisjoner, meldinger, lovgivning, rundskriv, retningslinjer og lignende.

Det er en forutsetning at fylkesmannsembetet i sin kontakt med kommunene opptrer samordnet, det vil si at embetet skal framstå som en samlet enhet. Som et ledd i dette vil fylkesmannen drive ulike typer samordning. Gjennom faglig samordning skal fylkesmannen samordne enkeltsektorer og søke løsninger som kan ligge i skjæringspunktet mellom ulike sektorinteresser. Gjennom kommunesamordning samordnes styringssignaler for å sikre lokalt handlingsrom og samsvar mellom oppgaver og økonomisk rammer. Hovedfokus i de foreliggende retningslinjer er kommunesamordning.

Mål og prinsipper for fylkesmannens samordningsoppgave

Departementenes ansvarsområder er delt inn i sektorer. Departementene er spesialisert til å ivareta sine sektor-spesifikke faglige og politiske målsettinger. Den samme sektororienteringen preger store deler av regional statsforvaltnings virksomhet og i noen grad virksomheten i kommunene.

Fylkesmannens kommunerettede samordningsvirksomhet er begrunnet i statens overordnede mål for styring av kommunesektoren. Disse kan oppsummeres i begrepene rammestyring og lokal handlefrihet. Med lokal handle-frihet menes den enkelte kommunes mulighet til å fungere som et lokalt politikkutformende organ. Kommunen skal fungere i spenningsfeltet mellom lokalsamfunnets behov for å styre egen utvikling og statens behov for å implementere nasjonal politikk på lokalt nivå og med lokal medvirkning. Kommunen skal altså kunne ivareta både en selvstyrefunksjon og en forvaltningsfunksjon. Kommunens mulighet til å gjøre lokale politiske prioriteringer er et sentralt mål for fylkesmannens samordningsvirksomhet. Det betyr ikke at staten skal være fraværende, men at staten inkludert fylkesmannen skal velge styringsvirkemidler som gir kommunen det nødvendige lokale handlingsrom. Den kommunale handlefriheten skal også sikres ved at summen av oppgavene den enkelte kommune pålegges ikke skal overstige ressursene.

Innenfor rammen av det kommunale selvstyret skal kommunene ha muligheten til å gjøre selvstendige politiske prioriteringer. Fylkesmannen må derfor se til at den fagbaserte styringen av kommunene ikke blir sterkere enn det er hjemmel for i lovgivningen eller enn det som fremkommer av politiske vedtak og retningslinjer gitt av Storting og regjering. I den sammenheng er det viktig at fylkemannen bidrar til at kommunene får oversikt over hvilke oppgaver de må gjennomføre med hjemmel i lov og hvilke styringssignaler som er ment som retningsgivende fra departementenes side.

Kommunene er forpliktet til å prioritere lovfestede tiltak og rettigheter. I avveiningen mellom sitt sektoransvar og sitt samordningsansvar må fylkesmannen ta hensyn til dette. Dersom fylkesmannen har et kontroll- og tilsynsansvar knyttet til lovfestede oppgaver, skal han følge opp kommunene når disse ikke løser oppgaven på en tilfredsstillende måte innenfor rammen av den aktuelle særlov samt kommunelovens krav om økonomisk balanse.

Særlige områder for fylkesmannens samordningsansvar

Det er særlig viktig at mål og prinsipper for kommune-rettet samordning legges til grunn i forbindelse med fylkesmannens virksomhet på områdene nevnt nedenfor. På samme måte er det av betydning at disse områdene sees i sammenheng med hverandre.

Samordning av enkeltsaker

I forbindelse med statlige organers ivaretakelse av sitt tilsyns- og kontrollansvar kan kommuner få pålegg dersom de ikke oppfyller minstekrav i den aktuelle særloven. Dette kan være pålegg som har økonomiske konsekvenser for den enkelte kommune. Statlige tilsynsorgan bør ta kontakt med fylkesmannen når de skal føre tilsyn med kommunen og eventuelle tiltak har økonomiske eller administrative konsekvenser for kommunen, eller kommunen som en konsekvens av eventuelle pålegg må gjøre disposisjoner som kommer i konflikt med kommunelovens regler om økonomistyring m.v. Fagetater skal utføre sin veiledning på en måte som gir løsninger som både ivaretar både mål for nasjonal politikk på det aktuelle fagområde og målet om lokal handlefrihet.

Kommunal økonomi

Fylkesmannen skal veilede kommunene i økonomisk planlegging og forvaltning. Fylkesmannens kontroll med kommunenes årsbudsjett, låneopptak og langsiktige leieavtaler er betinget etter forhold angitt i kommune-loven. Dette innebærer at fylkesmannen ikke har automatisk kontroll med årsbudsjett og låneopptak med mindre kommunen har økonomisk ubalanse eller vil komme i en økonomisk ubalanse ut fra vedtatt årsbudsjett /økonomiplan. Fylkesmannen skal i samarbeid med den enkelte kommune bidra til at den holder seg innenfor kommunelovens rammer for økonomistyring. Fylkesmannen skal bidra til at kommunene prioriterer ressursene slik at de oppfyller krav i statlig lovgivning. Dette arbeidet skal skje i samarbeid med andre deler av regional statsforvaltning som har et oppfølgingsansvar overfor kommunene. KOSTRA er et viktig verktøy i denne sammenheng.

Tildeling av skjønnstilskudd

Kommunal- og regionaldepartementet har utarbeidet retningslinjer for fylkesmannens tildeling av skjønn til kommunene i fylket. Skjønnsmidler kan blant annet tildeles når en kommune trenger å få rettet opp kortsiktig inntektssvikt eller har ekstraordinære utgiftsbehov som ikke blir fanget opp gjennom inntektssystemet. Tildelingen av skjønnstilskudd bør sees i lys av en helhetlig tilnærming til kommunens virksomhet og situasjon, blant annet når kommunen ikke klarer å oppfylle lovpålagte krav innenfor egen inntektsramme.

Medvirkning til kommunal planlegging

Fylkesmannsembetet bør opptre samordnet i hele prosessen knyttet til kommunal planlegging. Fylkes-mannen bør også bidra til at kommunene møter en samordnet statsforvaltning i hele planprosessen. Fylkeskommunen, nabokommuner eller statlige fagmyndigheter kan fremme innsigelse til kommunale arealplaner. Det er særlig viktig med samordning internt i embetet med hensyn til embetets bruk av innsigelser.

Kommunale organisasjonsspørsmål

Utgangspunktet i kommuneloven og øvrige lover er at kommunene selv skal bestemme utformingen av den kommunale organisasjonen. Fylkesmannen skal bistå kommunene i spørsmål om hvordan kommuneloven skal forstås, blant annet om hvilket spillerom loven gir og hvilke grenser den setter. Fylkesmannen skal vise varsomhet og ikke tilrå konkrete løsninger i enkeltsaker, men heller peke på hvilke muligheter som ligger innenfor lovens rammer.

Omstilling i kommunene

Det er forventet at fylkesmannen inntar en aktiv rolle med å stimulere til lokalt omstillings- og utviklingsarbeid i kommunene. Men embetet bør ikke gi konkrete råd om valg av virkemidler og organisatoriske løsninger. Arbeidet må sees i sammenheng med fylkesmannens øvrige arbeid knyttet til veiledning, samordning og skjønnstildeling. Det vil være særlig viktig å følge opp kommuner som er kommet i vanskelig økonomisk situasjon og henvender seg til fylkesmannen om tildeling av skjønn.

Rutiner og retningslinjer for samordning

Det enkelte embete bør utarbeide lokale retningslinjer for samordning. Disse skal ligge innenfor rammen av retningslinjene i dette dokumentet, og være tilpasset det enkelte fylkesmannsembetets organisasjon og arbeidsmåte.

Det enkelte embetet tar selv stilling til hvordan nye statlige styringssignaler skal formidles til kommunene i fylket. Det forutsettes imidlertid at den kommunerettede samordningen foregår i dialog med kommunene og andre statsetater. Kommunal- og regionaldepartementet utarbeider årlig et såkalt forventningsbrev, som er en samling av nye kommunerettede styringssignaler fra alle departementene. Bruk av forventningsbrev til kommunene etter den malen departementet utarbeider er frivillig for embetene. Det er imidlertid av sentral betydning at fylkes-mannen i sin dialog med kommunene sørger for at kommunene får en samlet oversikt over endrede styringssignaler og blir gjort oppmerksomme på hvilke oppgaver de må gjennomføre med hjemmel i lov (”må”-oppgaver) og hvilke signaler som er ment som retnings-givende fra departementenes side (”bør”- og ”kan”-oppgaver).

Det skal utvikles faste rutiner for tverrsektoriell samordning i den regionale statsforvaltningen som skal forankres hos embetsledelsen. Dette kan for eksempel gjøres gjennom:

  • Interne ledermøter som øker bevisstheten i embetet omkring behovet for tverrsektoriell samordning.
  • Ledermøter med andre statlige organ på fylkesnivå som har oppfølgingsoppgaver overfor kommunene. Fylkesmannen må i denne sammenheng blant annet sørge for at andre statlige organ er oppmerksomme på statens overordnede prinsipper for styring av kommunesektoren og legger disse til grunn for sin kommunerettede virksomhet.
  • Direkte kontakt mellom avdelingene i embetet.
  • Samarbeid om virksomhetsplanarbeidet med andre statlige forvaltningsorgan på fylkesnivå.
  • Deltakelse fra de ulike delene av fylkesmannsembetet og representanter fra andre statsetater i møter med kommunene.

Forankring hos de ansatte

Embetsledelsen skal sørge for at de ansatte gjøres oppmerksomme på mål og prinsipper for samordning. Det er en forutsetning for god samordning at de ansatte har et bevisst og forpliktet forhold til at regional statsforvaltnings dialog med kommunene skjer innenfor en felles helhetlig ramme. Viktige elementer for å motivere de ansatte kan være å:

  • Bidra til at de ansatte er seg bevisst målene og prinsippene for samordningen i sitt daglige arbeid.
  • Bidra til at de ansatte opplever at de er en del av et embete med et helhetlig og sektorovergripende ansvar og opptrer på vegne av dette.
  • Bidra til at de ansatte hos fylkesmannen og i andre statlige forvaltningsorgan på fylkesnivå har god kjennskap til kommunene i fylket. Dette gjelder spesielt den enkelte kommunes økonomi, men også andre sider ved kommunens virksomhet.