Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Reguleringsplanveileder

Til innholdsfortegnelse

8 Rettsvirkning og gjennomføringsvirkemidler – erstatning, innløsning og utbyggingsavtaler

8.1 Rettsvirkning av reguleringsplan

En vedtatt reguleringsplan er bindende for fremtidig arealbruk i området, jfr. plan- og bygningsloven § 12-4. Det vil si at reguleringsplanen er bestemmende for hvilken rådighet over grunnen som er tillatt eller forbudt. Med «vedtatt» forstås her endelig vedtak i kommunestyret, eller departementets vedtak dersom saken er sendt dit til avgjørelse etter reglene i § 12-13.

Planens virkninger trer i kraft selv om det foreligger klage, med mindre det treffes vedtak om at klagen skal ha oppsettende virkning. Rettsvirkningene av reguleringsplanen vil avhenge av hvilken arealbruk og hvilke reguleringsbestemmelser som er gitt for det aktuelle området. Nye tiltak som nevnt i § 1-6 må også holde seg innenfor reguleringsbestemmelsene som er gitt for området. Som tiltak regnes også annen virksomhet og endring av arealbruk som vil være i strid med arealformål, planbestemmelser og hensynssoner jf. § 1–6. Dersom et nytt tiltak som nevnt i § 1-6 er i strid med reguleringsplanen, innebærer reguleringsplanen et forbud mot å sette i gang tiltaket. Slike nye tiltak vil typisk være oppføring av bygninger og anlegg.

Bestemmelsen om planens bindende virkning for nye bygge- og anleggstiltak, fradeling og andre tiltak og endringer av tiltak og arealbruk er en selvstendig regel. Den gjelder for slike tiltak uten hensyn til om de krever tillatelse eller melding etter reglene om byggesaksbehandling ellers i plan- og bygningsloven, eller tillatelse etter annen lovgivning. Rettsvirkningen av planen gjelder også for slike mindre tiltak som er unntatt fra kravet om tillatelse eller melding jf. § 1–6. Rettsvirkningen av reguleringsplanen innebærer et forbud mot igangsetting av tiltak som er i strid med arealformål eller hensynssone med bestemmelser. Tiltak etter loven er oppføring, riving, endring, herunder fasadeendringer, endret bruk og andre tiltak knyttet til bygninger, konstruksjoner og anlegg, samt terrenginngrep og opprettelse og endring av eiendom, jf. § 20–1 første ledd bokstav a til m.

Arealrestriksjonene i planen innebærer konkret at et tiltak eller en virksomhet i strid med planen ikke kan gis tillatelse etter kapittel 20 om søknadsplikt, med mindre det gis dispensasjon. Videre vil tiltak og virksomhet i strid med planen kunne sanksjoneres etter lovens bestemmelser om pålegg, forelegg og straff mv. Det er primært nye tiltak og endret bruk av areal som ikke må være i strid med planen.

Planens formålsangivelse er i utgangspunktet ikke til hinder for plassering av midlertidige og flyttbare bygninger, konstruksjoner og anlegg i kortere tid enn to måneder. Forbud mot plassering av visse typer konstruksjoner og anlegg, som campingvogner og bobiler, kan gjøres ved uttrykkelig fastsetting av dette i bestemmelser til planen etter § 12-7 nr. 2. Se også § 30-5 i byggesaksdelen, som har egne bestemmelser bl.a. om forbud mot plassering av slike tiltak.

Det kan i reguleringsplan også fastsettes arealbruk og bestemmelser i sjø som hindrer oppankring og fortøyning av hus- og hyttebåter og andre innretninger som fortøyningsbøyer mv.

Reguleringsplanen griper i utgangspunktet ikke inn i eksisterende virksomheter. Ordinært vil rettsvirkningen av planer først og fremst knytte seg til gjennomføringen av nye tiltak, men planbestemmelser kan også innebære at en virksomhet får skjerpede krav og nærmere rammer. Det kan f.eks. settes arealgrenser for et massetak, eller at det stilles nærmere krav til utøvelsen av en igangværende virksomhet for å begrense støy og utslipp ut fra nye normer, for å ta hensyn til fugle- og dyreliv eller ut fra behovet for å unngå unødig støy i natur- og friluftsområder. Andre eksempler på regulering av igangværende virksomhet er regulering av ferdsel eller restriksjoner på ferdsel og virksomhet i områder som er lagt ut til nedbørsfelt for drikkevann. Dersom det er behov for å endre bestående forhold, kan planen gjennomføres ved ekspropriasjon.

Reguleringsplanen har direkte rettsvirkning i forhold til privatpersoner og offentlige myndigheter, og er også bindende for kommunens egen virksomhet. Rettsvirkningene innebærer videre at bestemmelser og vilkår i planen må følges ved aktivitet og virksomhet innenfor planområdet. Siden planene er bindende for fremtidig arealbruk og bygging generelt, må tiltak som behandles etter sektorlover også være i samsvar med gjeldende planer for å kunne gjennomføres, dersom det ikke er gjort unntak i loven.

Reguleringsplan skal legges til grunn ved avgjørelse av tiltak etter reglene i de nevnte bestemmelser i plan- og bygningsloven. Dersom det fremmes en byggesøknad i tråd med reguleringsplan, skal den godkjennes dersom tiltaket er i samsvar med planens formål og bestemmelser. Imidlertid vil det i et område med områderegulering med krav om detaljregulering som ikke er oppfylt, ikke foreligge rettsgrunnlag for å godkjenne søknaden før det er utarbeidet detaljregulering. Etter § 12–1 skal kommunen påse at plikten til å utarbeide detaljregulering oppfylles. Det bør vises varsomhet med å gi dispensasjon fra dette plankravet fordi det må forutsettes at ikke alle spørsmål er behandlet og løst i områdereguleringen. Dersom det f.eks. ikke er angitt grad av utnytting i områdereguleringen, vil planen uansett ikke gi grunnlag for byggerett selv om plankravet skulle bli opphevet.

I tillegg til å regulere rådigheten over grunnen, er reguleringsplaner grunnlag for ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven kapittel 16. Fristene for ekspropriasjon framgår av bestemmelsene om ekspropriasjon i kapittel 16.

Den tidligere gjeldende femårsfristen for private reguleringsforslag er opphevet og erstattet med en vurderings- og dokumentasjonsplikt, jfr. plan- og bygningsloven § 12-4 femte ledd. Dette innebærer at i stedet for femårsfristen er det innført en ny frist på ti år for vurdering og dokumentasjon av at planen fortsatt i nødvendig grad tilfredsstiller de krav som bør stilles til detaljreguleringer basert på private planforslag som utbyggingsgrunnlag i kommunen. Denne tiårsfristen vil tidligst aktualiseres fra 1. juli 2019, dvs. ti år etter at plan- og bygningsloven trådte i kraft. Det vises til rundskriv H-2/15 (pdf) for nærmere omtale.

Rettsvirkningene til en reguleringsplan gjelder til det vedtas en ny bindende plan. Det er kommunen som har ansvaret for arealplanleggingen, og kommunen kan lage nye reguleringsplaner eller endre tidligere reguleringsplaner så lenge en tiltakshaver ikke har blitt gitt byggetillatelse (se Rt. 2002/683 Vassøy Canning). I visse tilfeller kan kommunen også gi dispensasjon fra rettsvirkningene av reguleringsplanen.

8.2 Gjennomføring av reguleringsplan

En reguleringsplan skal legges til grunn når det avgjøres om tiltak kan tillates etter plan- og bygningsloven. Reguleringsplanen må følges dersom planen skal realiseres. Dersom det søkes om å få oppføre et tiltak som er i tråd med reguleringsplanen, skal byggesøknaden godkjennes. Det er imidlertid ikke noen plikt til å realisere reguleringsplanen.

Plan- og bygningsloven tredje del omhandler gjennomføring og realisering av arealplan. Del tre av loven er delt inn i fem kapitler. I kapittel 15 er det gitt bestemmelser om innløsning og erstatning. Med bakgrunn i rådighetsinnskrenkninger som følger av en arealplan, kan det i særlige tilfeller kreves erstatning eller innløsning. I kapittel 16 er det gitt regler om ekspropriasjon for å gjennomføre arealplaner. Ekspropriasjon innebærer tvangsoverdragelse av eiendom eller rettigheter mot vederlag som fastsettes etter skjønn. Kapittel 17 gjelder utbyggingsavtaler for å gjennomføre arealplaner. I kapittel 18 er det gitt bestemmelser om opparbeidelsesplikt for vei, vann og avløp mv. Slik opparbeiding av infrastruktur er en forutsetning for å få bygge på eiendommen. Det er også gitt regler om refusjon av utgifter når slik infrastruktur kommer andre eiendommer til gode. Tredje del av loven har i kapittel 19 regler om kommunens adgang til å dispensere fra arealplaner eller fra bestemmelser i loven eller bestemmelser gitt i medhold av loven.

Reglene om ekspropriasjon, opparbeidelsesplikt og refusjon av utgifter til vei, vann og avløp mv. omfattes av bygningsdelen av plan- og bygningsloven og behandles ikke i denne veilederen.

Kapittel 15 om innløsning og erstatning har nær sammenheng med reglene om ekspropriasjon. Ekspropriasjon er et omfattende rettsområde, og det er ikke hensikten å gå i dybden av temaet i denne veilederen. For en nærmere beskrivelse vises det til den alminnelige teori om ekspropriasjon. Det vises også til rundskriv H-14/02 «Ekspropriasjon på plan- og bygningsrettens område» . De aktuelle bestemmelsene er i all hovedsak en videreføring fra tidligere plan- og bygningslov, og rundskrivet er fortsatt relevant.

8.3 Erstatning og innløsning

8.3.1 Innløsning og erstatning – Hovedregel

Det klare utgangspunktet er at en grunneier må tåle redusert handlefrihet som følge av offentlige restriksjoner. Hovedregelen er således at rådighetsinnskrenkninger kan påføres uten at det kan kreves erstatning av det offentlige. Innskrenkninger i grunneiers rådighet over eiendom kan vedtas direkte i lov eller med hjemmel i lov. Høyesterett sier i Strandlovdommen Rt.1970 s. 67 at lovgivningens regulering av eierrådigheten normalt ikke pålegger det offentlige erstatningsplikt og at det bare i særskilte unntakstilfelle kan bli tale om erstatning for slike inngrep. Denne hovedregelen gjelder også på plan- og bygningsrettens område. Når kommunen treffer vedtak om arealplaner etter plan- og bygningsloven, kan vedtaket innebære omfattende restriksjoner på arealbruken. Bakgrunnen er at arealplaner trekker opp grensen for hvilke områder som skal bebygges og hvilke områder som skal holdes ubebygd. Dersom det ved vedtak om arealplaner skjer en endring av byggeformål, tekniske løsninger og utnyttelsesgrad, må grunneier akseptere dette uten økonomisk kompensasjon. For en nærmere avklaring av hovedregelen om at rådighetsinnskrenkninger kan påføres uten at det kan kreves erstatning, vises det til de prinsippene som har blitt fastlagt av domstolene med basis i Grunnloven § 105 . Når kommunen treffer vedtak om reguleringsplan, kan grunneier imidlertid i visse unntakstilfeller kreve erstatning for restriksjoner på arealbruken, eller kreve at eiendommen blir innløst av det offentlige, etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven kapittel 15.

Spørsmål om erstatning vil først kunne bli aktuelt ved eventuelt grunnerverv for gjennomføring av en reguleringsplan. Det følger av Grunnloven §§ 97 og 105 at tapet skal erstattes ved ekspropriasjon. Ekspropriasjon innebærer tvangsoverdragelse av eiendom eller rettigheter mot vederlag som fastsettes etter skjønn.

8.3.2 Nærmere om innløsning og erstatning

Plan- og bygningsloven kapittel 15 gir nærmere regler om grunneiers rett til å kreve innløsning eller erstatning. Bestemmelser om innløsning fremkommer av § 15-1 som gjelder arealdelen i kommuneplanen og av § 15-2 som gjelder reguleringsplaner. Spørsmålet om erstatning for tap ved reguleringsplan er regulert i § 15-3.

§ 15–2 Grunneierens rett til å kreve innløsning ved reguleringsplan

Medfører en reguleringsplan at kommunen, eller annet rettssubjekt med samtykke av kommunen, etter § 16-2 har rett til å ekspropriere en ubebygd eiendom i dens helhet, kan grunneieren eller festeren kreve at ekspropriasjon straks blir foretatt når vedtaket gjelder grunn som i planen er angitt til offentlige trafikkområder, offentlige friområder, fellesområder, fornyelsesområder samt til statens, fylkets og kommunens bygninger og grav- og urnelunder.

Det samme gjelder når retten til ekspropriasjon omfatter ubebygd del av en eiendom, dersom ekspropriasjonen vil føre til at eiendommen ikke lenger kan ansees skikket til å nyttes på en, etter hele eiendommens størrelse, beliggenhet eller etter øvrige forhold regningssvarende måte.

Krav etter første ledd må være satt fram senest tre år etter at reguleringsplanen er kunngjort etter § 12–12 fjerde og femte ledd, eller vedtak er gjort kjent etter § 12–12 siste ledd. Er grunnen bebygd, har eieren eller festeren det samme krav når bebyggelsen er fjernet. Kravet må i så fall være satt fram senest tre år etter dette tidspunkt.

Innløsningsbestemmelsen i § 15-2 er ingen erstatningsbestemmelse, men et unntak fra hovedregelen i § 16-7 om at kommunen bestemmer tidspunktet for ekspropriasjon. Etter bestemmelsen kan grunneier kreve at eiendommen innløses straks dersom vilkårene for ekspropriasjon er tilstede. Bakgrunnen for regelen er at grunneier skal kunne forutberegne sin rettsstilling og dermed slippe å vente på kommunens ekspropriasjonsvedtak. Når en ubebygd eiendom på grunn av planen blir hindret fra videre utnyttelse, bør grunneier kunne framtvinge ekspropriasjonen.

Dersom grunneieren krever innløsning, må det skje innen tre år etter at reguleringsplanen er kunngjort. Kravet kan bare fremmes når hele eller en vesentlig del av eiendommen er regulert til formål som forutsetter offentlig tilegnelse. Hvis eiendommen er bebygd, er fristen tre år etter at bebyggelsen er fjernet.

Dersom eiendommen i sin helhet ikke vil kunne utnyttes av grunneier, er retten til straksinnløsning sikker. Dersom situasjonen er at reguleringen omfatter en ubebygd del av en eiendom, har grunneier ikke en ubetinget rett til å kreve at ekspropriasjon foretas straks. Etter § 15-2 er det da et vilkår at ekspropriasjonen vil føre til at eiendommen ikke lenger kan brukes på regningssvarende måte. Når det gjelder vurderingstemaet for hva som vil føre til at eiendommen ikke kan brukes på en regningssvarende måte, har det i rettspraksis vært avgjørende om «eiendommen etter reguleringen – ut fra en vurdering av hele eiendommens forhold – overhodet kan utnyttes på en regningssvarende måte», jf. Rt. 1998 s. 1140 (Nedre Foss). Det er med andre ord ikke relevant om det har oppstått et misforhold mellom forventet avkastning før og etter reguleringen. Det er regningssvarende utnyttelse etter nåværende regulering som avgjør om innløsning kan skje.

§ 15–3 Erstatning for tap ved reguleringsplan

Medfører en reguleringsplan ved bestemmelser om byggegrense innenfor veglinjen eller av andre særlige grunner at en eiendom blir ødelagt som byggetomt, og den heller ikke kan nyttes på annen regningssvarende måte, skal kommunen betale erstatning etter skjønn med mindre den erverver eiendommen i medhold av § 16-9. Det samme gjelder hvis reguleringsplan medfører at eiendom som bare kan nyttes til landbruksformål ikke lenger kan drives regningssvarende. Ved regulering av naturvernområder etter loven her skal kommunen betale erstatning etter skjønn i samsvar med naturmangfoldloven §§ 50 og 51.

Krav om erstatning må være satt fram senest tre år etter at reguleringsplanen er kunngjort etter § 12–12 fjerde og femte ledd, eller vedtak er gjort kjent etter § 12–12 siste ledd.

Er grunnen bebygd, har eieren eller festeren det samme krav når bebyggelsen er fjernet. Kravet må i så fall være satt fram senest tre år etter dette tidspunkt.

Erstatning for tap ved reguleringsplan som blir utarbeidet og vedtatt av departementet eller av kommunen i medhold av § 6–4, skal betales av staten når ikke annet er bestemt.

Når en eiendom bebygges i henhold til reguleringsplan som gir den en vesentlig bedre utnytting enn andre eiendommer i området, og verdien av disse som følge av dette er blitt betydelig forringet, kan deres eiere eller festere ved skjønn tilkjennes erstatning hos eieren av den førstnevnte eiendom. Erstatningsbeløpet kan ikke settes høyere enn den verdiøkning som den bedre utnytting medfører for vedkommende eiendom, etter fradrag for de refusjonsbeløp som eieren eller festeren i tilfelle er blitt tilpliktet å betale i medhold av bestemmelsene i lovens kapittel 18 som følge av eiendommens utnytting.

Krav om erstatning må være satt fram senest tre måneder etter at byggetillatelse er gitt. Eier eller fester av eiendom som gis bedre utnytting, kan kreve forhåndsskjønn til avgjørelse av erstatningsspørsmålet når endelig reguleringsplan foreligger. Erstatningsbeløpet forfaller til betaling når byggearbeider er satt i gang, men tidligst tre måneder etter at beløpet er endelig fastsatt.

Som hovedregel vil restriksjoner som følger av en reguleringsplan ikke føre til erstatningsplikt for det offentlige selv om restriksjonene begrenser grunneiers eierrådighet. Når rådighetsinnskrenkningene som følge av reguleringsplan blir så omfattende at eiendommen blir ødelagt som byggetomt og eiendommen heller ikke kan brukes på regningssvarende måte, gir imidlertid § 15-3 rett til erstatning. Plan- og bygningsloven § 15-3 er en bestemmelse om rådighetsinnskrenkninger, men bestemmelsen angir ikke hvordan erstatningen utmåles. En erstatning kan ikke bli større enn tilfellet ville vært om eiendommen ble ekspropriert.

I praksis vil det sjelden bli gitt erstatning etter § 15-3. Dersom bestemmelsens vilkår er oppfylt vil utnyttelse av grunnen legges død for grunneieren. Den beste løsning vil da normalt være å kreve innløsning etter § 15-2. Dersom grunneieren ønsker å beholde eiendommen og kreve erstatning etter § 15-3 første ledd, vil kommunen normalt svare med å kreve ekspropriasjon etter § 16-9 tredje ledd slik at eiendomsretten overføres. Kommunen vil ellers måtte betale erstatning uten å bli eier av eiendommen. Ved anvendelse av § 15-2 eller § 16-9 tredje ledd er man over i en ekspropriasjonssituasjon.

Det første tilfellet som utløser erstatning, gjelder eiendom i område som blir lagt ut til bebyggelse. Dersom det følger av reguleringsbestemmelse at eiendommen ødelegges som byggetomt og at den ikke kan brukes på annen regningssvarende måte, blir kommunen erstatningsansvarlig. Ordlyden viser til at bestemmelsen bare gjelder ubebygd grunn. Er grunnen bebygd, kan ikke erstatning kreves før bebyggelsen er fjernet. At eiendommen må være «ødelagt som byggetomt» tolkes også strengt. Bestemmelsen forutsetter at eiendommen ville blitt tillatt bebygd.

Vurderingen må knytte seg til hele eiendommen slik den var før reguleringen. Deling etter at planen er vedtatt tillegges ikke vekt. I utgangspunktet gjelder dette heller ikke deling gjennomført på den aktuelle eiers hånd før planen er vedtatt.

Dersom eiendommen blir regulert delvis ubebyggelig, skal situasjonen etter forarbeidene bedømmes etter innløsningsregelen i § 15-2. Det vises til omtalen av denne bestemmelsen ovenfor.

Det gis ingen erstatning dersom eiendommen fortsatt kan nyttes på annen regningssvarende måte. Om dette begrepet vises det til omtalen ovenfor.

For landbrukseiendommer er erstatning bare aktuelt dersom et område blir regulert til friluftsområde eller naturvernområde, jf. § 12-5 nr. 5, og dette resulterer i innskrenkninger i landbruksdriften. Erstatning er bare aktuelt dersom muligheten for regningssvarende drift er avskåret. Også her må den manglende lønnsomheten gjelde hele eiendommen. Gjelder rådighetsinnskrenkningen bare et mindre areal slik at eiendommen fortsatt er drivverdig, kommer ikke bestemmelsen til anvendelse.

Regulering til verneområder skal erstattes i samsvar med naturmangfoldloven §§ 50 og 51. Dersom et område vernes som nasjonalpark, landskapsvernområde, naturreservat, biotopvernområde eller maritimt verneområde, skal det normalt gis erstatning når grunneier lider økonomisk tap dersom vernet medfører en vanskeliggjøring av igangværende bruk.

Kravet om erstatning må fremmes innen tre år etter at endelig reguleringsplan er kunngjort. Kravet avgjøres ved skjønn.

Dersom en reguleringsplan skaper en vesentlig forskjellsbehandling mellom eiendommer i et utbyggingsområde, åpner § 15-3 femte og sjette ledd for en utjevningsordning der en gunstig stilt grunneier kan bli pålagt å betale erstatning til sine mindre heldige naboer.

8.4 Utbyggingsavtaler

8.4.1 Innledning

Utbyggingsavtale er en avtale mellom kommunen og utbygger om gjennomføring av kommunal arealplan, og er regulert i plan- og bygningsloven kapittel 17. De fleste utbyggingsavtaler omfatter i hovedsak hvordan offentlig anlegg knyttet til teknisk infrastruktur og grønn struktur skal gjennomføres og finansieres når reguleringsplanen gjennomføres. Se veileder fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet om utbyggingsavtaler .

Utbyggingsavtale er en frivillig avtale og er et verktøy kommunen og utbygger kan bruke for å håndtere gjennomføringen av en plan. Utbyggingsavtalen gir samtidig utbygger og kommunen forutsigbarhet i gjennomføringen av reguleringsplanen.

Utbyggingsavtalen har grunnlag i kommunens planmyndighet etter plan- og bygningsloven. Det vil si at kommunen inngår avtalen som planmyndighet, for eksempel en avtale som gjelder oppfyllelse av rekkefølgekrav i en arealplan. For at kommunen skal kunne inngå utbyggingsavtale, må kommunestyret selv ha gjort vedtak etter § 17-2 som angir i hvilke tilfeller utbyggingsavtale er en forutsetning for utbygging, og som synliggjør kommunens forventninger til avtalen. Kommunen skal legge til rette for medvirkning av berørte grupper og interesser når vedtaket utformes. Vedtaket kan tas inn som bestemmelse til kommuneplanens arealdel etter § 11-9 nr. 2.

8.4.2 Plan- og avtaleprosessen

Utbyggingsavtalene har i praksis de samme prosesskravene som arealplaner etter plan- og bygningsloven. Oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtale skal kunngjøres, avtalen skal legges ut til høring og offentlig ettersyn i 30 dager og inngått utbyggingsavtale skal også kunngjøres. Kommunen kan ikke inngå bindende utbyggingsavtale om et område før arealplanen avtalen er knyttet til er vedtatt (gjelder vanligvis reguleringsplan).

Forhandling av utbyggingsavtale kan skje parallelt med at reguleringsplanen for et område utarbeides eller etter at den er vedtatt. Skal avtalen framforhandles etter at planen er vedtatt, må kommunen sikre sin forhandlingsposisjon gjennom rekkefølgekrav, krav om detaljregulering (gjelder bare for områderegulering) eller at kommunen har eiendommer utbygger er avhengig av.

Fremforhandling av avtale parallelt med at reguleringsplan utarbeides er en stor fordel ved at det sikrer at kostnadene ved gjennomføring av planen kan ses i sammenheng med planløsning og for eksempel rekkefølgekrav. Dette vil i praksis si at en får testet muligheten for å få gjennomført planen før den blir vedtatt. Erfaringer tilsier at dette ofte er nyttig for både utbyggere og kommune.

Hovedsteg i en samordnet plan- og avtaleprosess.

Figur 8.1 Hovedsteg i en samordnet plan- og avtaleprosess.

Kilde: Rapport fra kursserie om utbyggingsavtaler utarbeidet av Asplan Viak på oppdrag fra Akershus fylkeskommune.

Til toppen
Til dokumentets forside