12 Økonomiske og administrative konsekvenser
Satsing på utdanning er viktig for å utvikle et godt samfunn. Utdanningsnivået i befolkningen er viktig for økonomisk vekst og har en rekke positive effekter, som for eksempel økt verdiskaping, lavere arbeidsledighet og lavere kriminalitet. For den enkelte er økt yrkesdeltakelse, høyere lønn og større mulighet for interessante utfordringer i arbeidslivet positive effekter som følger av utdanning. Kostnadene til utdanning er dermed en investering i en bedre fremtid. De direkte kostnadene er knyttet til blant annet lærerlønninger, utstyr og lokaler. Andre kostnader er knyttet til den tid elevene bruker på utdanning, og det produksjonstapet som følger av at deler av arbeidsstyrken ikke er i arbeid.
Denne stortingsmeldingen foreslår tiltak som samlet innebærer omfattende endringer i grunnopplæringens struktur og innhold. De økonomiske og administrative konsekvensene av disse tiltakene er av ulik karakter. Enkelte av tiltakene kan beregnes nøyaktig, mens det for andre tiltak er vanskeligere å fastslå alle de økonomiske og administrative konsekvensene.
En del av forslagene vil på kort sikt innebære økte kostnader, men kan gi rom for innsparing på lengre sikt, eller de innebærer en forskyvning av utgifter mellom år. Noen av forslagene vil strekke seg over flere år avhengig av gjennomføringen av de ulike tiltakene.
Forslagene i meldingen tar sikte på å skape en bedre sammenheng mellom de ulike nivåene i grunnopplæringen. Dette vil kunne resultere i mindre frafall og bedre gjennomføring i videregående opplæring. Ny struktur i videregående opplæring og en bedre rådgivningstjeneste skal også bidra til å effektivisere driften av videregående opplæring og lette overgangen til arbeidsliv og høyere utdanning. Forslagene i meldingen er i stor grad avhengige av hverandre og må ses i sammenheng. Kompetanseutvikling vil være en forutsetning for å få gjennomført de strukturelle og innholdsmessige endringene som foreslås, herunder blant annet økt timetall.
Departementet vil komme tilbake til de budsjettmessige konsekvensene av tiltakene i forbindelse med de årlige budsjettforslagene.
Kompetanseutvikling
De endringene i innhold og struktur som foreslås i denne meldingen, medfører et betydelig behov for kompetanseutvikling på en rekke områder for både lærere og skoleledere.
Et sentralt tiltak i stortingsmeldingen er at læreplanene for fag også skal fastsette gjennomgående mål for grunnleggende ferdigheter. Videre foreslås det å utvide timetallet på 1.–4. trinn. For at disse tiltakene skal føre til den ønskede kvalitetshevingen, er det en forutsetning at lærerne har tilstrekkelig kompetanse. Videre viser kartlegging av lærernes formelle kompetanse at svært mange lærere mangler fordypning i sentrale fag. Det må derfor gjennomføres videreutdanning i tilstrekkelig omfang, slik at det kan utdannes faglige ressurspersoner i skolene for å styrke opplæringen i grunnleggende ferdigheter. Forslaget om obligatorisk 2. fremmedspråk krever også videreutdanning.
I en periode vil skoleeier ha behov for økonomisk støtte til gjennomføring av de endringene og tiltakene som er foreslått i denne meldingen. Dette gjelder blant annet støtte til kompetanseutvikling for skoleledere, lærere, instruktører, rådgivere og annet personale i grunnopplæringen. Prioriterte områder for kompetanseutvikling vil blant annet være innføring av nye læreplaner, 2. fremmedspråk og bruk av nasjonalt kvalitetsvurderingssystem. Det vil bli utarbeidet et eget program for kompetanseutvikling for skoleledere som ledd i innføringen og gjennomføringen av de tiltakene som foreslås i denne meldingen.
I meldingen foreslås det en nasjonal satsing på tilpasset opplæring. Styrking av tilpasset opplæring krever en langsiktig og målrettet innsats der ulike virkemidler tas i bruk, herunder videreutdanning og annen kompetanseutvikling, forskning og metodeutvikling, informasjon, veiledning og tilsyn.
Regjeringen vil investere i et betydelig kompetanseløft for å realisere de sentrale målsettingene som er varslet i meldingen, herunder styrking av grunnleggende ferdigheter, realfag, 2. fremmedspråk, skoleledelse og bedre tilpasset opplæring. Dette vil over tid kreve tiltak i størrelsesorden 2-3 mrd. kroner. Prioritet vil bli gitt til direkte reformrelaterte tiltak. Regjeringen kommer tilbake til satsingen i de enkelte år i forbindelse med de årlige budsjetter.
Timetallsutvidelse i grunnskolen
I skoleåret 2002/03 ble timetallet på 2.–4. trinn i grunnskolen økt med tre uketimer. Høsten 2004 vil timetallet på 1.–4. trinn bli økt med ytterligere fem uketimer. Departementet foreslår en videre økning av timetallet for 1.–4. trinn med til sammen fire timer per uke i skoleåret 2005/06. En videre opptrapping av timetallet vil bli vurdert i forbindelse med de årlige budsjettene.
En økning av timetallet med fire timer vil medføre økte driftskostnader for kommunene og de frittstående skolene. Med en kostnad på om lag 80 mill. kroner per time, blir merkostnaden 135 mill. kroner i 2005. Det økte timetallet i 2005 vil få en helårsvirkning i 2006 på 320 mill. kroner. Kostnadene er knyttet til lærerlønn.
En utvidelse av skoledagen medfører en reduksjon i den tiden barna er i skolefritidsordningen (SFO). Det øremerkede tilskuddet til SFO ble innlemmet i rammetilskuddet til kommunene fra og med 1. august 2003. Samtidig ble beløpet som ble innlemmet, redusert. Som følge av denne omleggingen fastsetter nå kommunene størrelsen på foreldrebetalingen, og det er usikkert hvor stor andel av SFO-kostnadene som dekkes av foreldrebetalingen. Departementet vil ikke ha fullstendige tall for dette før KOSTRA-tallene for 2004 foreligger. Departementet antar at en timetallsutvidelse på fire uketimer ikke vil medføre betydelige innsparinger i SFO for kommunene.
Økt timetall på barnetrinnet vil kunne medføre at behovet for skyss går ned. For skoler som har tilbud om skyss flere ganger om dagen, vil timetallsutvidelsen sannsynligvis medføre at skyssen i større grad kan samordnes for flere elever, og at behovet for skyss reduseres. For skoler som i dag har organisert opplæringen over færre enn fem dager for noen trinn, vil imidlertid en utvidelse av timetallet kunne medføre økte skyssutgifter for kommunene dersom antall skoledager øker. Dette vil kun gjelde for noen få kommuner.
Utvikling av nye læreplaner for grunnopplæringen
Departementet vil utvikle nye læreplaner for alle fag i grunnskolen og i videregående opplæring med sikte på innføring fra høsten 2006.
Kostnadene ved læreplanutvikling er blant annet knyttet til honorar til medlemmer i læreplangruppene som skal utarbeide læreplanene, utgifter til reise og opphold i forbindelse med møter i læreplangruppene, høringsmøter med berørte parter, tilrettelegging for samisk opplæring, diverse etterarbeid som trykking, utsendelser i forbindelse med høring m.m.
Ettersom den nye strukturen i videregående opplæring ennå ikke er avklart i detalj, er det fortsatt usikkert hvor omfattende arbeidet med nye læreplaner for videregående opplæring vil bli.
Med utgangspunkt i at det vil være behov for å utvikle totalt 300 nye læreplaner for videregående opplæring, anslås de totale utgiftene for utvikling av nye læreplaner i alle fag i grunnskolen og i videregående opplæring til å bli om lag 120 mill. kroner. Ved innføring fra høsten 2006 vil utgiftene påløpe i 2005 og 2006, hvorav 46 mill. kroner i 2005.
Utskifting av læremidler for 1. til 10. årstrinn
I lys av de øvrige tiltakene som varsles i meldingen er det behov for en raskere utskifting av lærebøker for 1. til 10. årstrinn enn det som er normalt. En raskere utskifting betyr merkostnader for kommunene. Imidlertid vil det i de første årene etter utskiftingen være et mindre behov for utskifting enn normalt. En utskifting av lærebøker i alle fag på alle årstrinn vil derfor delvis bety en merutgift og delvis en forskyvning av utgifter mellom år.
Departementet vil komme tilbake til de økonomiske konsekvensene av dette i de årlige budsjettene.
Ny struktur i videregående opplæring
Dagens struktur i videregående opplæring består av 15 studieretninger/grunnkurs, 102 videregående kurs I og 224 videregående kurs II og lærefag. Departementet foreslår en ny struktur i videregående opplæring med færre og bredere kurs på alle nivåer, slik at antall kurs reduseres i forhold til i dag.
Endringene i tilbudsstrukturen får konsekvenser for læreplaner, kompetanseutvikling, bygninger og utstyr og for driftsutgiftene. Læreplaner og kompetanseutvikling er omtalt over.
Utgifter til lærebøker i videregående opplæring dekkes i hovedsak av elevene/lærlingene selv. Med ny struktur og nye læreplaner kan det imidlertid påløpe kostnader til utvikling av nye lærebøker – spesielt lærebøker på områder der opplaget er lite.
Strukturendringene som foreslås i denne meldingen, innebærer at noen av dagens studieretninger slås sammen til bredere utdanningsprogrammer. Dette vil kunne medføre behov for utstyr og tilpasning av skolebygg. Kostnadene ved dette vil avhenge av den skolestruktur fylkeskommunene har i dag, den de velger å etablere og den endelige utformingen av tilbudsstrukturen for videregående opplæring, som skal utvikles i samarbeid med partene. En eventuell kompensasjon for merutgifter til utstyr og tilpasning av lokaler behandles i forbindelse med budsjettet for 2006.
Forslaget til modell for struktur vil gi felles programfag som er vesentlig bredere enn studieretningene i dagens VkI-struktur. Modellen vil derfor bidra til at opplæringen kan organiseres mer fleksibelt. Dette forventes å kunne gi innsparinger for fylkeskommunen i form av mer effektiv drift.
Forslagene om bredere utdanningsprogrammer vil også kunne redusere behovet for skyss og for internat. Både størrelsen på overgangskostnader og innsparinger vil variere mellom fylkeskommunene avhengig av dagens skolestruktur, kapasitetsutnyttelse etc.
På lengre sikt forventes den foreslåtte modellen for struktur også å kunne gi innsparinger for fylkeskommunen i form av færre feilvalg/omvalg og bedre gjennomføring. Fordi den nye strukturen har færre og bredere utdanningsprogrammer enn i dag, vil flere elever kunne få tilbud om opplæring i tråd med sitt primære ønske, nærmere der de bor. Mulighet for spesialisering på et tidlig nivå i opplæringen vil trolig også føre til at flere elever enn i dag vil bli mer motivert for å gjennomføre opplæringen.
I forbindelse med statsbudsjettet for 2006 vil departementet komme tilbake med en nærmere vurdering av kostnadene, når tilbudsstrukturen på alle nivåer er fastlagt.
Avgangsprøver og eksamener
Departementet vil endre avgangsprøven i norsk skriftlig i grunnskolen ved at elevene bare skal prøves i hovedmålet. I videregående opplæring endres obligatorisk eksamen i skriftlig sidemål til en trekkfagsordning. Samtidig foreslås flere tiltak for å styrke opplæringen i nynorsk. Disse tiltakene er forutsatt finansiert av innsparingen ved å avskaffe skriftlig avgangsprøve i norsk sidemål i grunnskolen og ved at eksamen i norsk sidemål i videregående opplæring blir trekkfag.
Avviklingen av den lokalgitte tverrfaglige eksamen i grunnkurs i yrkesfaglige studieretninger vil medføre en innsparing for fylkeskommunene.
Lærerutdanningen og veiledning av nye lærere
Departementet vil vurdere hvordan ordningen med veiledning av nyutdannede lærere kan videreføres slik at nyutdannede lærere i større grad kan få oppfølging og veiledning av både fagpersonalet i lærerutdanningene og av erfarne lærere ved skolen de arbeider på.
Departementet foreslår en rekke tiltak for å øke den faglige kvaliteten og relevansen i lærerutdanningene. Nye tiltak må blant annet fokusere på å styrke fagpersonalets kompetanse om yrkesfeltet, forsknings- og utviklingsarbeidet må yrkesrettes, og samhandlingen mellom lærerutdanning og praksisfeltet må bedres.
Departementet tar sikte på å dekke de budsjettmessige konsekvensene av tiltak knyttet til lærerutdanningen og veiledning av nye lærere innenfor gjeldende budsjettrammer.