St.meld. nr. 10 (2008-2009)

Næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi

Til innholdsfortegnelse

4 Næringslivets internasjonale engasjement – utfordringer og dilemmaer

Figur 4.1 

Figur 4.1

Økende internasjonalisering fører til at norsk næringsliv i større grad enn tidligere opererer i land hvor respekten for menneskerettighetene er liten. Arbeidsforholdene kan være kritikkverdige. Det brukes barn i produksjonen. Det foregår diskriminering i arbeidslivet på grunn av kjønn, tro eller etnisk bakgrunn. Det tas ikke tilstrekkelig hensynet til miljøet og det kan være utstrakt korrupsjon. Dette henger ofte sammen med mangelfull lovgivning, håndheving og sanksjonering.

Dette reiser i mange tilfeller fundamentale spørsmål for bedriften. Skal man engasjere seg eller skal man la være? Hvilke krav og forventninger er det rimelig å stille til min bedrift og hvordan skal vi leve opp til disse? Hvor går grensen mellom de krav som realistisk kan stilles til oss og de som heller må rettes mot myndighetene i vertslandet eller i Norge? Hvordan kan vi balansere ulike forventninger opp mot hverandre? Hvordan skal vi opptre når konkurrentene ikke setter like strenge krav til sin virksomhet?

Det finnes ikke entydige svar på slike spørsmål. Standardene som settes er ikke statiske – samfunnets og selskapers verdier endres over tid. Kravene kan også variere fra land til land, fra bransje til bransje og fra selskap til selskap. I dagens samfunn vil norske bedrifter bli vurdert ikke bare ut fra økonomiske resultater, men også ut fra de virkningene – positive og negative – deres aktiviteter har for lokalsamfunn og nærmiljø. Dette åpner for en dialog med aktuelle interessenter, både i Norge og lokalt.

Det er Regjeringens syn at norske bedrifter også bør engasjere seg i land der politiske normer og verdier avviker fra våre og der de vil møte etiske utfordringer. Det er da viktig at den enkelte bedrift er bevisst de utfordringene og dilemmaene den står overfor.

Mange bedrifter har en aktiv holdning til disse spørsmålene. De forsøker å kartlegge de utfordringene som knytter seg til eksisterende eller potensielle prosjekter. Systematiske landanalyser, konsekvensutredninger og konsultasjoner med interessenter, kan bidra til at bedriftene er bedre rustet til å møte utfordringene. Dilemmatrening kan også forberede bedriftene på å håndtere vanskelige situasjoner.

4.1 Engasjere seg eller holde seg borte?

Spørsmålet om hvorvidt et selskap skal engasjere seg i konfliktfylte områder eller prosjekter har sjelden entydige svar. Om man bør trekke seg ut dersom man allerede er tilstede, er heller ikke opplagt. Det er ikke slik at man kan si at det beste er å la være å engasjere seg eller trekke seg ut av et land fordi landet er udemokratisk eller korrupt. Man kan heller ikke uten videre si at det beste er at man bør være tilstede i slike land, eller i områder med konflikt, fordi det uansett vil ha en positiv påvirkning på situasjonen og de lokale forholdene. Det vil alltid måtte gjøres avveininger knyttet til den aktuelle situasjonen, landet, arten av bedriftens virksomhet og forventninger til fremtidig utvikling.

Boks 4.1 Vurderinger knyttet til menneskerettigheter

StatoilHydro gjennomfører systematiske risikovurderinger av alle land hvor selskapet er har eller ønsker å gjøre forretning, og alle prosjekter som er under utvikling eller i operasjon. Vurderingene omfatter også menneskerettigheter, med følgende hovedelementer:

  • eksisterende risiko innen menneskerettigheter i landet hvor selskapet har virksomhet eller vurderer å investere

  • vurdering av partnere og andre tredjeparter som selskapet skal inngå samarbeid med

  • konsekvensanalyser av prosjektet, med særlig vekt på påvirkning på lokalsamfunn og miljø, arbeidsstandarder hos leverandører og eventuelle sikkerhetstiltak

Siden det ikke finnes noe enkelt svar på hva som er selskapers rolle, vil spørsmålet om hvorvidt det er problematisk at norske selskaper engasjerer seg i land med svakt styresett, hvor korrupsjonen gjennomsyrer samfunnet og miljøregelverket eller håndhevingen er fraværende, fortsatt bestå.

Det er lite sannsynlig at en ensidig norsk beslutning om at næringslivet ikke bør engasjere seg i et land av politiske grunner, vil ha særlig virkning på forholdene i landet. Å la være å engasjere seg vil som regel verken tjene befolkningen eller den økonomiske og politiske utviklingen. Ofte kan isolasjon gjøre mer skade enn gagn, med det resultat at sivilbefolkningen blir skadelidende. Dersom det internasjonale næringslivsnærværet faller bort, reduseres tilfanget av informasjon og kunnskap om lokale sosiale og humanitære forhold og muligheten for å utøve et samlet internasjonalt politisk press.

En konsekvens av en ensidig beslutning om at norske selskaper ikke skal engasjere seg i slike land av prinsipielle grunner, kan være at norsk olje- og gassindustri må begrense sine internasjonale aktiviteter betydelig. Da vil man ikke utnytte mulighetene for spredning av teknologi og industrielt engasjement og mulighetene for økonomisk utvikling. Alternativet til at norske selskaper ikke engasjerer seg, er normalt at selskaper fra andre land tar plassen. Det kan være selskaper som tar samfunnsansvar i langt mindre grad enn Regjeringen forventer av norske selskaper.

Boks 4.2 Endringer i bedriftene

Gjennom de senere tiår er norsk næringslivs evne til å håndtere komplekse utfordringer på den globale arena blitt satt på prøve ved flere anledninger. For eksempel var et prosjektsamarbeid mellom Hydro og lokale og internasjonale partnere om å etablere bauksitt-utvinning i den indiske delstaten Orissa (Utkal Alumina) gjenstand for betydelig oppmerksomhet i norsk og internasjonal offentlighet. Til tross for prosjektets strategiske viktighet, besluttet selskapet i 2001 å trekke seg ut av Utkal Alumina.

Siden Hydro gikk inn i Utkal-prosjektet tidlig på 1990-tallet hadde det skjedd en betydelig utvikling i det internasjonale sivile samfunns forventninger, med større oppmerksomhet og strengere krav til private selskapers ansvar for menneskerettigheter og miljø. Hydro var derfor ikke alene om å møte et endret syn på selskapers samfunnsmessige rolle og ansvar. Et spørsmål fra Kirkens Nødhjelp vedrørende selskapets menneskerettighetspolicy under Hydros generalforsamling medvirket til at Hydro utarbeidet en særskilt policy omkring samfunnsansvar som ble nedfelt i selskapets styrende dokumenter.

Regjeringen ønsker ikke å politisere norske bedrifters internasjonale engasjement, enten det gjelder anbefalinger av tilstedeværelse i enkelte land og regioner fremfor andre, regulering av tilstedeværelsen, eller gjennom utøvelsen av eierskap. Dette kan sammenliknes med å ta et politisk valg om å selge en vare til et land og ikke til et annet, om å velge én pris til et land og en annen pris til et annet, eller om å koble salg av varen mot andre interesser nasjonen vil oppnå.

Det er ikke offentlige myndigheters oppgave å regulere den enkelte bedrifts forretningsmessige valg. Bedriften må selv ta stilling til hvor og hvordan den vil engasjere seg. Samfunnsansvar må være en del av vurderingen, både når selskapet vurderer å gå inn og når engasjementet er etablert.

Spørsmålet kan reises hvorvidt bedrifter bør påpeke menneskerettighetsbrudd eller grove miljøovertredelser begått av landets myndigheter. Dette vil i mange tilfeller ligge utenfor bedriftenes innflytelsessfære. Bedriftene må selv finne den mest hensiktsmessige måten å engasjere seg i slike spørsmål.

Selskaper som investerer langsiktig, er opptatt av politisk stabilitet i vertslandet. Stabilitet og forutsigbarhet kan forekomme i to vidt forskjellige typer politiske systemer. Det kan være gjennom velfungerende demokratier eller gjennom udemokratiske regimer med sterk myndighetskontroll og liten respekt for menneske- og arbeidstakerrettigheter. Skal man forholde seg passiv til myndighetenes eller andres brutt på rettigheter?

Norske myndigheter forventer ikke at selskapene er de fremste talerør for menneskerettigheter eller miljø overfor lokale myndigheter. Dette er primært roller norske myndigheter og sivilsamfunnets organisasjoner bør ivareta. Når uakseptable forhold oppstår, er dette først og fremst en sak for norske myndigheter å ta opp i bilaterale eller multilaterale sammenhenger. Dette er likevel ikke til hinder for et aktivt engasjement fra bedriftene dersom de ser muligheter for det. Norske bedrifter kan for eksempel bistå norske myndigheter ved å påpeke negative forhold de blir kjent med gjennom sin virksomhet. Dette kan styrke myndighetenes grunnlag for å ta opp slike forhold med myndighetene i de aktuelle landene.

Et eksempel på en slik avveining ble foretatt av Statoil i 2004. I et brev til selskapet ga Amnesty uttrykk for sterk bekymring for menneskerettighetssituasjonen i Iran og ønsket at Statoil skulle ta dette opp med iranske myndigheter. Statoil svarte at selskapet påtar seg ansvaret for respekt for menneskerettigheter innenfor egen virksomhet, men at det ikke har noen legitim rolle når det gjelder å ta opp spørsmål om menneskerettigheter med et lands myndigheter. Det ble vist til at dette må være norske og andre lands myndigheters eller internasjonale organisasjoners oppgave.

Selv om norsk syn er at økonomisk engasjement generelt er ønskelig fordi det kan bidra positivt, vil det fra tid til annen likevel være særskilte forhold som taler for at norske selskaper bør avstå fra økonomisk engasjement i gitte land eller områder. Det kan gjelde næringslivsaktivitet i områder der det er konflikt eller der den humanitære og menneskerettslige situasjonen må karakteriseres som særlig alvorlig.

Regjeringens linje er å følge FN-sporet og bredt internasjonalt samarbeid. Norge har derfor lenge ment at eventuelle sanksjoner bør være bredt forankret og helst vedtatt i FNs sikkerhetsråd. Eksempler på dette er de tidligere sanksjonene mot handel med diamanter fra Sierra Leone og Liberia og gjeldende sanksjoner mot handel med rådiamanter fra Elfenbenskysten. Regjeringen mener det ikke er ønskelig å utvikle et særnorsk system som innebærer at norske selskaper skal avstå fra å handle med eller investere i problematiske land eller områder. Det er i dag to unntak fra denne hovedregelen. Det gjelder næringslivets økonomiske engasjement i forhold til den uavklarte situasjonen for Vest Sahara og situasjonen i Burma.

Norfunds investering i møbelfabrikk i Vietnam

Norske myndigheter oppfordrer norske bedrifter til ikke å handle med eller investere i Burma. Problemstillingen er mer utfordrende når det er spørsmål om selskapers underleverandører.

Norfund har investert i et Sørøst-Asia-fond som har investert i en vietnamesisk møbelfabrikk. Fabrikken importerer omlag ti prosent av sine råvarer (tropisk tømmer) fra Burma. Det er grunn til å anta at denne importen både gir inntjening til det sittende regimet i Burma og at den kan bidra til å avskoge viktige områder med negative konsekvenser blant annet for biologisk mangfold.

Norfund krever at deres fondsforvaltere har klare retningslinjer for sosiale og miljømessige forhold. Forvalteren inngikk derfor en avtale med bedriften om full utfasing i løpet av fem år av alle råvarer som var uønsket, inkludert Burma-teak, samt overgang til tømmer som er miljøsertifisert. World Wide Fund for Nature (WWF) har vært en ressurs for bedriften i dette arbeidet. Norfund får årlig rapport fra sine forvaltere om overholdelse av de miljømessige og sosiale kontraktskravene.

Regjeringen

  • forutsetter at alle relevante forhold knyttet til næringslivets samfunnsansvar vurderes nøye før en bedrift etablerer seg eller inngår økonomisk engasjement i andre land

  • ser det som sitt særlige ansvar å gi informasjon om aktuelle humanitære, miljømessige og menneskerettslige forhold av betydning for norske bedrifters virksomhet, men mener det er norske bedrifters selvstendige ansvar å ta beslutninger om økonomisk engasjement i de enkelte land eller prosjekter

  • oppfordrer norske bedrifter til å orientere norske myndigheter om alvorlige menneskerettighetsbrudd og andre kritikkverdige forhold den blir kjent med gjennom sin virksomhet

  • vil i tillegg til å gjennomføre sanksjoner vedtatt av FNs sikkerhetsråd vurdere eventuelle andre sanksjoner med bred internasjonal oppslutning og forventer at norsk næringsliv i slike tilfeller følger opp norske myndigheters holdning.

4.2 Næringslivsengasjement i konfliktområder

Selskapers nærvær i konfliktområder, områder hvor det er krig, hvor krig truer eller i land hvor det er borgerkrig, reiser særlige spørsmål og krever et årvåkent blikk på ansvar og ikke-finansiell risiko hos bedriftene.

Konflikter undergraver effektiv myndighetskontroll. Dette kan utnyttes av økonomiske aktører. Opprørsgeriljaer, våpensmuglere, narkotikakarteller, menneskehandlere, terroristnettverk og andre aktører involvert i organisert kriminalitet, kan utnytte krig og konflikt til å berike seg. Utnyttelse av naturressurser som olje, diamanter, mineraler og tropisk tømmer gir betydelige inntekter som kan brukes til å fremme utvikling og en jevnere fordeling av godene, men de kan også brukes til å finansiere kriminalitet og langvarige konflikter.

Ulovlig handel med naturressurser fra konfliktområder utgjør en stor utfordring for verdenssamfunnet. Folkeretten stiller krav om at forvaltningen av ressurser i konfliktområder skal skje i samsvar med lokalbefolkningens interesser. Ut over slike avgrensede regler er det krevende å komme til enighet om internasjonale tiltak når det er et lands myndigheter som er direkte involvert i konfliktene. Det har derfor vært vanskelig å nå internasjonal enighet om en definisjon av «konfliktvarer». Det er likevel vanlig å vektlegge et eller flere av følgende kjennetegn:

  • at inntektene brukes til å finansiere konflikt eller er knyttet til en voldelig konflikt

  • at militære/opprørere er involvert i utvinningen av varen

  • at deler av transaksjonene forbundet med varen er ulovlige

FN har i økende grad fokusert på disse problemene i forbindelse med fredsoperasjoner og utvikling av sanksjonsregimer. En resolusjon vedtatt av generalforsamlingen i 2000 bidro til et særskilt internasjonalt samarbeid for å redusere flyten av konfliktdiamanter. Virkemiddelet var å sertifisere og kontrollere handel med rådiamanter. Denne prosessen refereres til som Kimberley-prosessen, jf. boks 4.4.

Boks 4.4 Kimberley-prosessen

Kimberley-prosessen søker å forhindre illegal handel med en verdifull, lett utvinnbar og lett omsettelig vare som finansierer borgerkrig, og som i seg selv er gjenstand for konflikt. Mer enn 70 stater deltar i prosessen for å utvikle et internasjonalt sertifiseringssystem. Hver forsendelse av rådiamanter til og fra en stats territorium skal ledsages av et sertifikat, og deltakende stater må innføre forbud mot rådiamanthandel med land som ikke deltar i Kimberley-prosessen. Landene overvåker hverandre i samarbeid med frivillige organisasjoner, og Norge hadde besøk av et overvåkingsteam i 2007. Norge har nærmest ingen handel med rådiamanter, men støtter prosessen politisk, og har implementert sertifiseringsordningen i norsk rett ved den såkalte Kimberley-forskriften av februar 2004.

Handelen med konfliktdiamanter er redusert fra fire prosent til mindre enn 0,75 prosent av verdenshandelen med diamanter siden prosessen startet i 2000.

Foruten disse begrensede sanksjonsvedtakene, er det få internasjonalt rettslig bindende regler på dette området. Det gjør at det har oppstått et «governance gap» eller «styringsunderskudd». Dette har skapt grobunn for nye partnerskap mellom aktører med tradisjonelt ulike roller. Næringsliv, myndigheter og ulike organisasjoner har kommet sammen for å løse konkrete, avgrensede oppgaver gjennom ordninger basert på frivillighet og samarbeid. Partnerskapene bygger blant annet på erkjennelsen av at det er begrensninger med hensyn til hva som er mulig å oppnå gjennom lover og regler.

4.2.1 Rettesnorer i konfliktområder

I næringslivet er det mange som ønsker å vise en ansvarlig opptreden. Det er imidlertid ingen internasjonalt bindende regler som definerer hva som forventes av dem. Hvordan skal selskaper utøve et ansvarlig engasjement i konfliktområder?

Bedriftens virksomhetsområde kan ha stor betydning for hvilke aktsomhetskrav som bør stilles. Er produksjonen i eller handelen med aktører i landet på noen måte koplet til eller virker støttende til en pågående eller gryende konflikt? I en slik sammenheng er det spesielt viktig å være aktsom dersom kunden er militær eller har forbindelser til forsvarsindustri eller om det er usikkert hvem kunden egentlig er og hva utstyret skal brukes til. Det dreier seg da om å unngå å bidra til å bygge opp under et lands militære evne. Det gjelder langt fra bare forsvarsmateriell eller produkter til militært bruk. Mange sivile produkter kan spille en sentral rolle i en slik sammenheng. Dersom det er tilfellet, kan man raskt nærme seg en situasjon der det kan stilles spørsmål om medvirkning, og i ytterste fall kan man bli holdt rettslig ansvarlig. Norske selskaper må imidlertid forholde seg til særskilte regler om eksportkontroll av forsvarsmateriell og varer som kan brukes både sivilt og militært. Enhver leveranse krever lisens og vurderes nøye. 1

Overgrep begått av sikkerhetsstyrker som beskytter bedriftene har i flere tilfeller ligget til grunn for kritikk som er reist mot bedrifter som opererer i konfliktområder. Voluntary Principles on Security and Human Rights er et partnerskapsinitiativ innenfor utvinningsindustrien med prinsipper utarbeidet av myndigheter, selskaper og sivilt samfunn. Norge sluttet seg til prinsippene i 2002 etter at de først ble etablert av Storbritannia og USA i 2000. Norsk Hydro og StatoilHydro deltar i initiativet.

De frivillige prinsippene for sikkerhet og menneskerettigheter regulerer dilemmaer som utvinningsindustriene kan oppleve i forholdet mellom deres legitime behov for sikkerhetstjenester og krav om ivaretakelse av lokalbefolkningens menneskerettigheter. Prinsippene innebærer at bedriften foretar en utvidet risikovurdering av sine operasjoner i konfliktområder, i tillegg til å identifisere sikkerhetsrisikoer i tradisjonell forstand. De skal også blant annet vurdere voldspotensialet i regionen, sikkerhetsstyrkenes praksis i forhold til menneskerettigheter, årsaker til lokale konflikter, og i hvilken grad menneskerettighetskrenkelser forfølges i det nasjonale rettsystemet.

I henhold til de frivillige prinsippene, bør bedriftene i sitt forhold til lokale sikkerhetsstyrker:

  • Ha konsultasjoner om bedriftens menneskerettighetspolicy og bruke sin innflytelse når det gjelder hva som er nødvendig fysisk maktbruk og når det gjelder respekt for individers rett til blant annet å holde møter

  • Kreve at det ikke benyttes personell som tidligere har vært involvert i menneskerettighetskrenkelser

  • Støtte kursing i menneskerettigheter og FN-prinsipper når det gjelder politiarbeid og makt- og våpenbruk

  • Rapportere menneskeretttighetskrenkelser til rette myndighet og følge opp etterforskning og rettsforfølgelse

  • Kontrollere bruken av selskapets utstyr

Prinsippene kan gi veiledning utover olje-, gass- og gruvesektorene og kan benyttes utenfor konfliktområder. Egenrapportering står sentralt, men det eksisterer også en form for klagemekanisme der en deltaker kan innlede en prosess mot en annen deltaker for påstått manglende etterlevelse av prinsippene.

Boks 4.5 Bedrifter i konfliktområder – ansvarlig engasjement

Sammen med PRIO (International Peace Research Institute Oslo) har NHO utarbeidet heftet «Bedrifter i konfliktområder – ansvarlig engasjement».

Ansvarlig engasjement er et engasjement som inkluderer vurdering av indirekte ansvar og medvirkning. I heftet heter det at

«det er viktig å understreke at å ta samfunnsansvar ikke innebærer at bedrifter bør eller skal ta politikernes rolle, men at det er klart ønskelig at selskaper tar ansvar for virkningene av sin egen aktivitet, det vil si virkninger som ikke ville ha funnet sted uten selskapets tilstedeværelse. Til dette behøves et rammeverk som er tilstrekkelig generelt til å motvirke vilkårlighet, og tilstrekkelig elastisk til å ta høyde for de spesielle forholdene som er forskjellige fra område til område, fra situasjon til situasjon – og ikke minst, over tid.»

OECD-verktøyet Risk Awareness Tool for Multinational Enterprises in Weak Governance Zones viser hvordan OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper kan anvendes i områder med svakt styresett. Det kan være til hjelp for bedriftene med å vurdere og håndtere risikoer og dilemmaer de møter i slike områder. OECDs retningslinjer for Helping Prevent Violent Conflict viser blant annet hvordan næringslivet kan spille en viktig rolle i konfliktområder og at det kan være i bedriftens interesse å støtte opp om tiltak som kan forebygge, løse eller unngå å forverre konflikter.

Boks 4.6 Aktsomhet i konfliktområder

Forskningsstiftelsen FAFO og International Alert har utført et arbeid om selskapers risiko for strafferettslig ansvar i områder med høy risiko for krig og voldshandlinger. «Red flags» ble lansert i mai 2008 og beskriver ni aktiviteter som bør få selskaper til å reagere. Disse «røde flaggene» er advarsler til selskaper om at deres atferd bør endres for å unngå strafferettslig ansvar. Selskaper kan holdes ansvarlig for:

  1. Å fordrive folk fra området der de bor.

  2. Tvangsarbeid.

  3. Håndtering av tvilsomme aktiva.

  4. Ulovlige betalinger.

  5. Bruk av sikkerhetsstyrker som opptrer voldelig.

  6. Handel med varer i strid med internasjonale sanksjoner.

  7. Anskaffelse av utstyr og materiell som kan brukes til å drepe mennesker.

  8. Adgang til å bruke et selskaps eiendeler til å begå overgrep.

  9. Finansiering av internasjonale forbrytelser.

Regjeringen

  • oppfordrer norske bedrifter til å utvise stor grad av aktsomhet i konfliktområder. Bedriftene forutsettes å sette seg nøye inn i situasjonen og å unngå å bidra til eskalering av konflikten

  • anbefaler at norske bedrifter vurderer å benytte relevante deler av Voluntary Principles on Security and Human Rights

  • vil gjøre veiledning vedrørende engasjement i områder med svakt styresett og konfliktområder tilgjengelig for norske bedrifter

4.3 Naturressursbasert virksomhet

Mange problemstillinger, hensyn og handlinger knyttet til bedriftens samfunnsansvar vil gjelde alle bedrifter som opererer internasjonalt, uavhengig av hvilken sektor de tilhører. Naturressursbasert virksomhet vil oftere måtte forholde seg mer direkte til spørsmål om lokale utslippsforhold eller menneskerettighetssituasjonen, enn for eksempel aktører i finanssektoren og varehandelen.

Naturressursbasert virksomhet omfatter sektorer som olje og gass, vannkraft og annen fornybar energi, fiskeri og havbruk, jordbruk, samt skog og gruvedrift. For disse næringene er effektiv utnyttelse av ressursene avgjørende for å sikre økonomisk overskudd, og for flere av dem er også god forvaltning av de biologiske ressursene en forutsetning for langsiktig økonomisk drift.

4.3.1 Lokalsamfunn og urfolks rettigheter

Næringsaktivitet innenfor naturressursbasert virksomhet møter også særskilte utfordringer i forhold til lokalsamfunnet. Aktiviteten kan berøre store landområder med behov for forflytning av mennesker eller andre inngrep i lokalbefolkningens levemåte og rettigheter.

Urfolks avhengighet av naturen og dens ressurser innebærer at strenge miljøhensyn og overholdelse av urfolks rettigheter er vesentlig i forbindelse med naturressursbasert virksomhet i slike folkegruppers leveområder. Det har vært flere saker hvor norske næringslivsinteresser har kommet i konflikt med urfolkgruppers bruk av naturen. Det er i den forbindelse sentralt at berørte grupper reelt blir konsultert og hørt ved tiltak som kan påvirke deres interesser.

Figur 4.2 Oljerørledning gjennom en landsby i Nigeria.

Figur 4.2 Oljerørledning gjennom en landsby i Nigeria.

Kilde: Foto: George Osodi/Panos Pictures/Felix Features.

Store folkegrupper er avhengige av skog og skogprodukter for sitt livsopphold. Samtidig er trevirke en internasjonal handelsvare med stor økonomisk verdi, som hovedsaklig omsettes uten handelshindringer. Norske interesser som forvalter eller utnytter skog i andre land, må ta et særskilt ansvar for at virksomheten skjer i tråd med internasjonal rett, at den baseres på etiske standarder og at hensynene til en langsiktig ressursforvaltning blir ivaretatt.

Avklaring av rettigheter og etablering av systemer for leie eller andre former for tilgang til skog eller andre arealbaserte naturressurser, vil kunne bidra til at lokalbefolkningen mer effektivt kan hevde og forvalte sine rettigheter knyttet til eiendom og bruken av disse. Det vil også kunne bidra til sikring av urfolksgruppers og kvinners deltagelse og rettigheter.

4.3.2 Åpenhet i utvinningsindustrien – EITI

Mange utviklingsland er rike på mineral- og petroleumsressurser. Det er krevende for et land å håndtere utnyttelse av disse ressursene på en måte som sikrer at de kommer befolkningen til gode. Institusjoner og regelverk er av varierende kvalitet. Det må derfor stilles særlige krav til selskapers deltakelse i utvinningen av naturressurser.

Olje og gass gir betydelige inntekter. Pengestrømmene fra utvinningsselskapene til myndighetene holdes ofte hemmelige. Land med store naturressurser er derfor særlig utsatt for korrupsjon. Konsekvensen er at inntektene fra ressursene ikke bidrar til bærekraftig økonomisk og sosial utvikling. I mange tilfeller kan det også virke destabiliserende og skape grobunn for sosial uro og konflikt – et fenomen kjent som «naturressursenes forbannelse». Inntekter unndratt demokratisk kontroll kan finansiere væpnede konflikter som igjen hindrer utvikling. Dette viser hvor viktig det er for land som har naturressurser å utvikle effektive og gode rammeverk som kan bidra til at ressursene kommer landet og landets innbyggere til gode. Det viser også hvor viktig det er at bedriftene er bevisste og aktsomme.

I løpet av de siste årene har flere organisasjoner oppfordret oljeselskapene til å utvide horisonten for samfunnsansvar til også å dekke nasjonale utfordringer som er knyttet til utviklingen av petroleumssektoren. Undersøkelser viser at oljerike utviklingsland sakker akterut i forhold til andre utviklingsland på de sosiale og humanitære samfunnsområdene. Stikkordene er korrupsjon og mangelfull institusjonell utvikling, uklarhet i forbindelse med statsbudsjettering og nasjonalregnskap, bruk av oljepenger til militærformål i stedet for sosiale formål og gjentatte brudd på menneskerettighetene. Noen frivillige organisasjoner går så langt som til å klandre oljeselskapene for slike misforhold, fordi det er bruken av skattene og avgiftene fra deres virksomhet som ligger til grunn for kritikkverdige forhold.

Det er ikke alltid enkelt for et selskap å møte slike utfordringer alene. Konfidensialitet omkring pengestrømmer har ofte vært kontraktsfestet etter krav fra myndighetene i vertslandet, og bedrifter som har gått foran i å offentliggjøre tallene er blitt møtt med trusler om sanksjoner. I slike tilfeller kan samarbeid og koordinert innsats mellom bedrifter, myndigheter og sivilt samfunn bidra til løsninger.

«Extractives Industries Transparency Initiative» (EITI) er et internasjonalt initiativ som tar sikte på å fremme åpenhet om inntektsstrømmene i utvinningsindustrien. Målet med EITI er at åpenhet omkring ressursinntekter skal bli en global norm, og at en større andel av verdens inntekter fra naturressursene skal fremme sosial og økonomisk utvikling.

Stater, internasjonale selskaper og frivillige organisasjoner deltar i prosessen. Den har resultert i et sett med standarder for åpen rapportering om selskapenes utbetalinger og vertslandenes tilsvarende inntekter fra utvinningsindustrien. Dette skal bidra til å fremme tilstrekkelig åpenhet til at borgerne skal kunne holde sine regjeringer ansvarlige for deres inntekter fra landets naturressurser og stille informerte krav om rettferdig og bærekraftig bruk av disse. I september 2008 vedtok FNs generalforsamling en resolusjon som gav støtte til EITI og som vil bidra til å styrke det normskapende internasjonale arbeidet knyttet til åpenhet om inntektsstrømmer i utvinningsindustrien. Norge var en av pådriverne i arbeidet med resolusjonen.

Nasjonalt eierskap hos de tilsluttede landene er av avgjørende betydning for fremgangsrik implementering. Pr. oktober 2008 er 23 ressursrike utviklingsland i ferd med å implementere EITIs åpenhetskriterier. I tillegg vurderer omtrent 20 nye land å slutte seg til initiativet. Til sammen utgjør dette noe over halvparten av verdens ressursrike stater, definert som land der utvinningen av naturressurser bidrar til mer enn 25 prosent av BNP. Hydro og Statoil har deltatt i EITI-initiativet siden 2003. StatoilHydros betalinger til utenlandske regjeringer som er vertsland for selskapets utvinningsvirksomhet offentliggjøres i selskapets årlige rapporter. EITI støttes politisk av G8-landene og finansieres gjennom bidrag fra blant annet Storbritannia, USA, Tyskland, Canada, Italia og Norge.

Regjeringen støtter aktivt opp om EITI. Fra høsten 2007 ble Norge vertskap for sekretariatet. Som eneste vestlige land har Norge erklært at vi vil gjennomføre EITIs åpenhetskriterier. Dette vil bidra til å fjerne mistanke om at Vesten har en skjult agenda med sin insistering på åpenhet om inntektsstrømmene fra den strategisk viktige utvinningsindustrien. Norge spiller også en sentral rolle i et EITI-fond i Verdensbanken som støtter opp om landenes gjennomføring av EITI-kriteriene.

I Norge har vi allerede åpenhet om betalingsstrømmer fra oljeselskaper til myndighetene. Implementering av EITIs åpenhetskriterier innebærer imidlertid at selskapene må rapportere innbetalingene sine til en uavhengig enhet. Myndighetene må på sin side videre rapportere til samme enhet de beløp man har mottatt. Det må også opprettes en komité for overvåking av implementeringen av EITI bestående av de ulike interessentene. Det første møte i komitéen ble avholdt i oktober 2008. Her ble det presentert et forslag til hvordan kriteriene skal gjennomføres i Norge og utkast til forskrifter som vil utgjøre rammene for prosessen. Etter at overvåkingskomitéen har gitt sine tilbakemeldinger, vil forskriftene bli sendt på høring.

Regjeringen har som målsetning at hele prosessen med fastsettelse av forskrift, rapportering av betalingsstrømmer og verifisering av resultatene, eller såkalt validering, gjennomføres i løpet av 2009. Stortinget vil bli holdt orientert. Norges implementering av EITI er blitt tatt meget godt i mot internasjonalt.

Det er også etablert andre former for samarbeid eller partnerskap mellom oljeselskaper og multilaterale organisasjoner som Verdensbanken eller regionale utviklingsbanker. Hensikten er å redusere såkalte kollektive handlingsproblemer mellom selskaper og myndigheter i oljeprovinser hvor selskaper kan se seg tjent med å nedprioritere samfunnsansvar i frykt for å tape konkurransen om attraktive lisenser.

Regjeringen mener at partnerskapsmodeller mellom myndigheter, næringsliv og sivilt samfunn er viktige for å håndtere utfordringer knyttet til naturressursbasert virksomhet. Partnerskapsinitiativ kan også være nyttig for å styrke åpenhet og ansvar innenfor andre sektorer.

Regjeringen

  • forventer at norske bedrifter som er involvert i naturressursutvinning utvikler sitt arbeid med beste praksis for ivaretakelse av sosiale og miljømessige hensyn som rettesnor og siktemål

  • forventer at norske bedrifter som er involvert i naturressursutvinning ivaretar urfolks rettigheter

  • vil implementere EITIs kriterier, arbeide for at flere land slutter seg til initiativet og bidra til at disse lykkes med sin gjennomføring

  • vil arbeide for å utvikle initiativer for åpenhet i andre sektorer

  • mener at partnerskapsmodeller mellom myndigheter, sivilsamfunn og næringslivet er viktige for å håndtere utfordringer knyttet til naturressursbasert virksomhet

  • oppfordrer norske bedrifter til å delta i relevante partnerskapsinitiativ som tar sikte på å møte sektorvise utfordringer

4.4 Næringslivsengasjement i sårbare naturområder

Utnyttelse av naturressurser er viktig for verdiskaping i mange sektorer, som for eksempel fiskeri-, havbruks- og reiselivsnæringene. Naturbasert økonomisk aktivitet er også viktig for utviklingslands økonomiske utvikling og skaper lokale arbeidsplasser. For at slik virksomhet skal være levedyktig over tid er imidlertid disse næringene avhengige av at miljøet og naturressursene forvaltes på en bærekraftig måte. Bærekraftig bruk av naturressursene blir således også en viktig forutsetning for framtidig vekst og velstand, særskilt i utviklingsland.

Vern og beskyttelse av naturmiljøet bør ideelt sett være forankret i internasjonale avtaler og nedfelt i nasjonale regelverk. Men selv om det eksisterer internasjonale avtaler og regelverk som håndheves og sanksjoneres, setter disse på flere miljøområder ofte bare minimumskrav. Selv om det ikke er internasjonal enighet om ambisiøse miljømål eller globale krav til regnskogsforvaltning eller miljøgiftutslipp, bør norske bedrifter ta nødvendige miljøhensyn i sin virksomhet eller stille krav til sine underleverandører. Uten bindende internasjonale krav er viljen hos næringslivet til å ta et frivillig ansvar avgjørende for å løse problemene.

Det finnes mer enn 114 000 vernede områder i verden. Disse dekker om lag 12,9 prosent av jordens landareal. Verneområder etableres av myndighetene for å sikre naturområder. Kunnskap om de enkelte verneområdene er sentralt for å sikre disse verdiene. I samarbeid med Verdens naturvernunion (IUCN) og næringslivet, inkludert blant annet StatoilHydro, har UNEPs World Conservation Monitoring Centre utviklet et nettbasert system for verdens verneområder. Mangel på kunnskap er dermed ikke lenger et hinder for at bedriftene kan ta hensyn til verneområder. Næringslivsaktører bør bestrebe seg på å unngå direkte eller indirekte negativ påvirkning i verneområder. Dermed bør bedrifter alltid ta slike hensyn ved virksomhet i nye områder.

Ved næringsaktivitet i sårbare naturområder, som større våtmarksområder, myrer, vassdrag eller sjøområder, er det særlig nødvendig å vise stor grad av aktsomhet. Sårbare naturområder er ofte av vital betydning for økosystemers overlevelse, eller kan huse svært verdifulle og sjeldne arter. Økonomisk aktivitet i slike områder kan direkte eller indirekte medføre at den samlede belastningen på miljøet øker. Økonomisk aktivitet kan innebære mer intensiv utnyttelse av arealer og levende ressurser, utbygging av fysisk infrastruktur eller økende industriell aktivitet og transport.

Biologisk mangfold

FN har i sin globale utredning om biologisk mangfold konkludert med at de negative påvirkningene på det biologiske mangfoldet nå øker så dramatisk at det truer fundamentet for en bærekraftig utvikling. Rødlisten til International Union for Conservation of Nature (IUCN) gir oversikt over truede arter i verden. Bedrifter som opererer i sårbare naturområder bør ta hensyn til mulige negative konsekvenser for artsmangfold med utgangspunkt i IUCNs oversikt.

Figur 4.3 Tropisk regnskog hogges for å gi plass til plantasjedrift
 i Indonesia.

Figur 4.3 Tropisk regnskog hogges for å gi plass til plantasjedrift i Indonesia.

Kilde: Foto: Paul Lowe/Panos Pictures/Felix Features.

Innenfor petroleumsvirksomhet og gruvevirksomhet er ofte naturinngrepene så store at det krever særskilt aktsomhet når slik virksomhet planlegges.

Inngrep i forbindelse med utbygging av vannkraft kan også ha store virkninger. Endret vannføringsmønster kan påvirke livet og artsmangfoldet i vassdrag. Uttak av vann til kraftproduksjon kan også komme i konkurranse med annen bruk av vannet til vanning og drikkevann, og det kan påvirke reiseliv og andre næringer.

Reiseliv er en av verdens største næringer. Turistvirksomhet i sårbare naturområder kan slite på terrenget og forstyrre dyrelivet. På den annen side kan nært samarbeid mellom reiselivsbedrifter og verneinteresser kunne gi et stabilt inntektsgrunnlag som gir begge parter bedre fremtidsmuligheter.

FNs miljøprogram, UNEP, arbeider sammen med reiselivsnæringen, frivillige organisasjoner og interesserte land for en mer bærekraftig reiselivsnæring basert på bedre kystsoneplanlegging, mindre klimapåvirkning og kanalisering av midler til beskyttelse av naturområder. Norske turoperatører kan ved å støtte opp om dette arbeidet medvirke til at utbygging og drift bidrar positivt til vertslandets utvikling.

I mange tilfeller er det ikke mulig å unngå skade på naturmiljøet i forbindelse med næringsvirksomhet. Det er utviklet mekanismer for å kompensere for slike effekter og redusere den totale skadevirkningen. Slike mekanismer omtales som «biodiversity offsets». Ved å sikre god langsiktig forvaltning i andre relevante områder kan man unngå tap av biologisk mangfold i en større arealmessig sammenheng. Stadig flere selskaper ser at slike mekanismer bidrar til å redusere deres økologiske fotavtrykk, og at det gir bedre samhandling med myndigheter og andre berørte parter. Prosjektet BBOP (Business and Biodiversity Offsets Program) er et bredt sammensatt partnerskap som arbeider med dette i praktiske prosjekter.

Ideelt sett vil nasjonale myndigheter stille krav om at det blir gjennomført konsekvensanalyser ved større økonomiske prosjekter som påvirker naturmiljøet, spesielt i sårbare naturområder. Men i en del land, og særskilt land med svakt styresett, vil det ofte ikke bli stilt krav om dette. Det betyr at det i realiteten ofte vil være opp til bedriftene selv om de vil gjennomføre slike analyser. Ved økonomisk aktivitet under slike forutsetninger finnes det flere typer verktøy som bedriftene kan benytte seg av for å beskytte naturmiljøet. Det mest utbredte er miljøkonsekvensanalyse eller miljø- og samfunnsmessig konsekvensanalyse. Det finnes også verktøy for særskilte sektorer på avgrensede miljøfelter. Et eksempel på dette er The Natural Value Initiative, et internasjonalt samarbeid fremmet av UNEP Finance Initiative mellom finansinstitusjoner, frivillige organisasjoner og handelshøyskoler for å utvikle en metode for beskyttelse av biologisk mangfold.

Næringslivets bruk av genressurser

Partsmøtet for FNs konvensjon om biologisk mangfold (CBD) vedtok i 2002 enstemmig internasjonale retningslinjer – de såkalte Bonn Guidelines – om tilgang til genressurser og rettferdig fordeling av utbyttet som stammer fra bruken av slike ressurser. Retningslinjene er frivillige, men vil kunne danne grunnlag for nasjonal lovgivning og bilaterale avtaler mellom land og selskaper.

Målet med retningslinjene er å veilede brukere og leverandører av genressurser. De inneholder en prosedyre for forhåndssamtykke ved uttak av genressurser. Det skal søkes om slikt samtykke og det forutsettes at urfolk og lokalsamfunn involveres i beslutningsprosessen når tradisjonell kunnskap kreves. Med ryggdekning i CBD og Bonn Guidelines vil landene også kunne stille strengere krav til utenlandske selskaper som leter etter genressurser, såkalt bioprospektering.

Retningslinjene konkretiserer konvensjonens bestemmelser om rettferdig fordeling av resultatene fra forskning og utvikling og andre fordeler basert på utnyttelse av genressurser. Slik fordeling skal baseres på nærmere avtalte vilkår. En mer rettferdig fordeling av utbyttet fra produkter fremstilt av genressurser vil kunne bidra til å styrke utviklingslandenes vilje til å bevare biologisk mangfold.

Det pågår for tiden forhandlinger om et nytt internasjonalt regime for tilgang til genressurser og rettferdig fordeling under konvensjonen om biologisk mangfold. Dette regimet vil blant annet bygge videre på Bonn Guidelines. Målet er å sluttføre forhandlingene i 2010.

Regjeringen

  • forventer at selskapene foretar nødvendige risikovurderinger og konsekvensanalyser ved etablering av virksomhet i sårbare naturområder og økosystemer

  • forventer at norske bedrifter tar tilbørlig hensyn til truede arter og etablerte verneområder i sin virksomhet, for eksempel med utgangspunkt i IUCNs rødliste for truede arter og oversikter over verneområder

4.5 Behov for aktsomhet

Økonomisk aktivitet i land preget av svakt styresett, mangelfullt lovverk, mangelfull rettssikkerhet eller utstrakt korrupsjon, stiller bedrifter overfor særskilte utfordringer og dilemmaer. Det finnes ingen absolutte svar på hvordan de skal håndtere disse utfordringene. Bedriftene må derfor utvikle sin kunnskap om nasjonale og lokale forhold. Andre bedrifter, næringslivets og arbeidslivets organisasjoner, utenriksstasjoner, og frivillige organisasjoner er viktige kunnskapskilder.

Det er viktig å ha en systematisk tilnærming når man står ovenfor vanskelige valg. Konsekvensanalyser og risikovurderinger kan redusere usikkerhet og gi bedriften bedre beslutningsgrunnlag. Dilemmatrening kan være med på å bevisstgjøre bedriftens ansatte og forberede dem for håndteringen av konkrete situasjoner. Likevel vil aldri en bedrift kunne få full oversikt over alle tenkelige konsekvenser av sin virksomhet. Det er derfor av stor betydning at virksomheten og de ansatte har et godt verdigrunnlag som utgangspunkt for sine vurderinger og handlinger.

Selv om den enkelte bedrift selv må gjøre de endelige vurderingene og valgene knyttet til egen virksomhet, kan utfordringene også møtes i samarbeid med andre aktører. Samfunnsmessige problemer som korrupsjon er ofte av et slikt omfang at det krever felles innsats av ulike aktører. Frivillige prinsipper og partnerskapsinitiativ, slik som EITI, er eksempler på hvordan bedrifter, sivilt samfunn og myndigheter kan samarbeide om å møte sektorvise utfordringer.

Utfordringene er komplekse, men næringslivets handel med og investeringer i utviklingsland er avgjørende for landenes og lokalsamfunnenes økonomiske og sosiale utvikling.

Fotnoter

1.

Det gjøres nærmere rede for lov, forskrifter og praksis for handel med forsvarsmateriell i en egen stortingsmelding som utarbeides årlig.

Til toppen
Til dokumentets forside