1 Det politiske samarbeidet. Felles innsats mot nye trusler
Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa spilte en viktig rolle i prosessen som førte til murens fall og slutten på den kalde krigen. Helsingforsprosessens historiske visjon om et samlet og fritt Europa er imidlertid ennå ikke oppnådd. I tillegg til at en rekke land fremdeles er preget av konflikt og ustabilitet, er en rekke nye trusler mot vår felles sikkerhet oppstått. Grenseoverskridende organisert kriminalitet som omfatter handel med mennesker, narkotika og våpen, samt terrorisme er problemer som best kan bekjempes i fellesskap.
Ved årsskiftet 2005/2006 står OSSE sterkere rustet enn ett år tidligere. 2005 ble preget av grunnleggende diskusjoner om OSSEs plass i europeisk sikkerhetsarkitektur, dens mandat og dens virkemåte. Den sikkerhetspolitiske situasjon som OSSE vokste frem fra er grunnleggende endret. I tillegg har Russland og en rekke land i Samveldet av uavhengige stater (SUS) satt spørsmålstegn ved om organisasjonen lenger ivaretar deres interesser. Uenighet knyttet til budsjett og bidragsskalaer truet i tillegg med å lamme organisasjonens virksomhet. Diskusjon knyttet til reform av organisasjonen har derfor preget OSSE i hele 2005.
Regjeringen mener denne diskusjonen har hatt positive virkninger. Reformpanelets rapport (se 1.3) har fått frem hva OSSEs bidrag til det multilaterale samarbeidet er og oppfordret til en samling om organisasjonens grunnleggende verdier. Samarbeidsklimaet er derfor bedret og man er blitt enige om løsninger i budsjettspørsmålene. Regjeringen vil i 2006 arbeide for å forsterke denne positive trenden og arbeide for at organisasjonen bidrar til å oppnå viktige mål for norsk europapolitikk.
1.1 Norges prioriteringer i OSSE
Regjeringen ser arbeidet i OSSE som en del av en aktiv europapolitikk som er bredere enn forholdet til EU. Norges deltakelse i den politiske dialogen i OSSE og støtte til organisasjonens operasjonelle virksomhet bidrar til å oppnå regjeringens målsetning om å fremme demokrati, menneskerettigheter og stabilitet i Europa. Dette inkluderer kampen mot nye trusler, som terrorisme og organisert kriminalitet, inkl. menneskehandel.
Det at OSSE er en konsensusorganisasjon gjør at gode argumenter og evne til å finansiere prosjekter gir Norge stor relativ innflytelse på organisasjonens virksomhet. Norge har legitimitet hos nær sagt alle deltakerland som en genuin fredsnasjon uten en skjult dagsorden. Norge har også mulighet til å fremme en egen politikk i OSSE i forhold til EU-landene. Gjennom OSSE har Norge samtidig mulighet til å komme i inngrep med deler av EUs politikk i våre nærområder. Gjennomføringen av EUs naboskapspolitikk vil trolig øke kontaktflaten mellom EUs utenrikspolitikk og arbeidet i OSSE i året som kommer. I OSSE har Norge også et forum for konsultasjoner med USA og Russland.
Norge har i 2005 blant annet prioritert arbeidet med reform. Dette har vært en naturlig videreføring av tidligere argumentasjon fra norsk side for strukturelle reformer av organisasjonen. OSSE har på en fleksibel måte etablert nye strukturer for å møte nye utfordringer for regional sikkerhet. Nettverket av feltoperasjoner, institusjoner og formannskapets personlige representanter med ulike mandater og tilknytningsformer gjør at organisasjonen kan fremstå som lite enhetlig. En uoversiktlig struktur med mange uavhengige enheter har også bidratt til mistanker om at de større landene bruker organisasjonen til å fremme bilaterale interesser. Strukturell reform av organisasjonen vil dermed både kunne effektivisere den og ha positive politiske konsekvenser. Norge har bl.a. argumentert for at generalsekretæren bør få en sterkere rolle, politisk og operasjonelt, og for å etablere mer enhetlige og transparente strukturer i organisasjonen. Det har vært viktig for Norge å sørge for at reformprosessen ikke vanskeliggjør eller svekker OSSEs arbeid, særlig for menneskerettigheter og demokrati. For at man skal kunne overvåke deltakerlandenes opprettholdelse av OSSEs standarder, er det viktig at OSSEs institusjoner beholder stor grad av autonomi for å forhindre politisk press.
Et annet viktig felt for Norge har vært likestilling, kvinners rolle i fredsbevarende operasjoner og kampen mot menneskehandel. Norge har arbeidet for et tillegg til handlingsplanen mot menneskehandel som tar for seg handelen med barn. Dette tillegget ble vedtatt under ministermøtet i Ljubljana i desember 2005. Regjeringen mener det nå er viktig at handlingsplanen blir gjennomført og Norge har fått gehør for en ordning der OSSEs spesialrepresentant og enheten mot menneskehandel skal rapportere årlig til OSSEs faste råd om status. I Ljubljana fikk man også igjennom en beslutning om retningslinjer for OSSEs personell i forhold til menneskehandel. Norge har aktiv støttet et svensk initiativ om gjennomføring av FNs sikkerhetsråds resolusjon 1325 om kvinner i fredsbevarende operasjoner. Man fikk i Ljubljana konsensus for et vedtak som gir OSSEs strukturer i oppdrag å utarbeide og tilpasse prosjekter for å integrere kvinner i konfliktforebygging, krisehånd-tering og gjenoppbygging etter konflikter. Norges ambassadør til OSSE skal lede en arbeidsgruppe som skal bistå formannskapet i å bringe arbeidet på likestilling, SR 1325 og toleransefeltet videre.
Bygging av rettstaten og innsats på politisektoren har lenge vært høyt prioritert fra norsk side. En velfungerende rettsstat er bærebjelken i et stabilt demokrati. Innsats på denne sektoren er med på å bekjempe organisert kriminalitet og korrupsjon og bidrar til fredelig sameksistens i samfunn preget av etniske eller politiske konflikter. Norge har særlig hatt en sterk stilling i politiarbeidet til OSSE i Serbia-Montenegro og har støttet politireform i Kirgisistan. Vi vil i 2006 se på mulighetene for et prosjekt i justissektoren i Moldova.
OSSE er en viktig normsetter i forhold til et annet prioritert område i norsk politikk: kontroll med håndvåpen og konvensjonell ammunisjon. Norge er aktiv i dette arbeidet og støtter konkrete prosjekter i OSSE-området.
OSSEs brede og flerdimensjonale tilnærming til sikkerhet gir et godt utgangspunkt for å bekjempe terrorisme. FNs vedtak og rammeverk utgjør det juridiske og politiske grunnlaget for OSSEs aktiviteter på dette området. Som en politisk organisasjon bidrar OSSE til å øke bevisstheten og kunnskapen rundt de problemer man står overfor, og skape politisk tilslutning til nye initiativ og iverksettelse av tiltak. For Norge har det vært viktig å arbeide for at kampen mot terrorisme ikke går på bekostning av menneskerettighetene. Det lyktes imidlertid ikke å få konsensus om en beslutning på ministermøtet om å slutte seg Europarådets retningslinjer for forholdet mellom menneskerettigheter og terrorisme.
1.2 OSSEs plass i internasjonal politikk
OSSE er en regional organisasjon under kapittel VIII i FN-pakten. OSSE er den eneste sikkerhetsorganisasjon der alle europeiske land, innbefattet Russland og landene i Kaukasus, samt Sentral-Asia, USA og Canada, deltar på like fot.
OSSE er kjennetegnet ved et sikkerhetsbegrep som favner bredt. I tillegg til å omfatte militær nedrustning og tillitskapende arbeid ser OSSE på sikkerhetsaspekter knyttet til økonomisk utvikling og vern av miljøet, samt på menneskelig sikkerhet. Det er særlig den menneskelige dimensjon i OSSE med sine standarder for menneskerettigheter og demokrati, som har hatt stor betydning i de store politiske omveltningene i deltakerlandene i øst.
Utgangspunktet for OSSE er Konferansen for sikkerhet og samarbeid i Europa (KSSE) som var et viktig forum for dialog i et delt Europa. Det er mer enn 30 år siden Helsingforsavtalen ble inngått, men OSSEs normative arbeid har fortsatt å utvikle seg. Det meste av OSSEs ressurser brukes til å bistå deltakerlandene i å oppnå de standarder man har forpliktet seg til. Særlig viktig er OSSEs 18 feltoperasjoner som bruker 70% av OSSEs samlede budsjett.
OSSEs geografiske fokus har av naturlige grunner vært på de land som har vært preget av væpnet konflikt eller av politisk omveltning som følge av kommunismens fall. Mesteparten av OSSEs ressurser brukes fremdeles på Balkan, men aktiviteten er økende i en rekke land i Samveldet av uavhengige stater (SUS). Landene der OSSE har sendelag (vertslandene) får av naturlige grunner mye fokus i OSSEs faste råd. Av noen land blir derfor OSSEs nærvær sett på som et tegn på manglende demokratisk utvikling, et stigma som det av ulike grunner er viktig for dem å bli kvitt. På Balkan har imidlertid OSSE-sendelagene fått en økende aksept pga. deres viktige institusjonsbyggende rolle som er av stor hjelp for landenes arbeid med å gjøre seg klare for EU-medlemskap.
OSSEs arbeid med valg og valgobservasjon har også vist seg å ha store politiske konsekvenser. Frie og rettferdige valg er bærebjelken i et demokratisk system og er samtidig svært viktig for å gi et lands myndigheter internasjonal legitimitet. OSSEs valgobservasjon er derfor ikke bare innenrikspolitisk viktig, men også avgjørende for enkelte deltakerlands aspirasjoner om tettere integrasjon med vestlige strukturer som EU og NATO.
Russland har de siste år uttrykt stor skepsis til både OSSEs feltvirksomhet og valgobservasjon. Et hovedproblem er den geografiske ubalanse som ligger i at alle OSSEs feltoperasjoner ligger i øst, mens overvekten av OSSEs personell kommer fra land i vest. Samtidig er OSSEs operasjonelle virksomhet avhengig av frivillige bidrag fra deltakerland, og denne kommer i all hovedsak fra land i vest. Dette faktum har skapt grobunn for påstander om at OSSE er styrt av en dagsorden om å utbre vestlige verdier og dominans østover i Europa. Russland mener det er et tegn på dobbeltmoral når OSSE ikke engasjerer seg på samme måte i Vest-Europa og USA. En annen ubalanse, ifølge Russland, er det store fokuset på den menneskelige dimensjon i forhold til de to andre dimensjonene i OSSEs arbeid.
Året 2005 ble på bakgrunn av Russland og en del andre SUS-lands misnøye med organisasjonens virkemåte preget av grunnleggende diskusjoner om OSSEs plass i europeisk sikkerhetsarkitektur, dens mandat og dens strukturer. Reformprosessen i OSSE er langt fra fullført (se 1.3), men diskusjonen i seg selv ser ut til å ha ført til et bedre samarbeidsklima i organisasjonen. Alle deltakerland føler seg i større grad lyttet til og både det slovenske (2005) og det belgiske (2006) formannskapet har lagt vekt på områder som virker samlende på organisasjonen.
Man må likevel være forberedt på at sider ved OSSE-samarbeidet, som valgobservasjon og sendelagenes mandater, også i 2006 vil komme under press. Regjeringen vil fortsatt arbeide mot et hvert forslag som kan svekke OSSEs arbeid for menneskerettigheter og demokrati. OSSEs forpliktelser er like gyldige for alle deltakerland. I de vestlige land finnes imidlertid et fungerende rettsvesen og et aktivt sivilt samfunn som passer på at myndighetene oppfyller sine internasjonale forpliktelser og at interne konflikter løses i henhold til nasjonale lover. Den geografiske «ubalanse» i organisasjonen som Russland påpeker er dessverre et resultat av realiteter på bakken. Norge har imidlertid argumentert for mekanismer som kan øke deltakelsen fra land i øst i OSSEs valgobservasjoner.
Bak denne diskusjonen om ulike typer ubalanse ligger erkjennelsen av at allianseforholdene i Europa er grunnleggende endret i forhold til 1975. Det finnes ikke lenger noen klar øst-vest deling av Europa og i en rekke land, som for eksempel Ukraina og Georgia, pågår det interne diskusjoner om hvorvidt landene bør orientere seg mot EU eller mot Russland som strategisk partner. Det at OSSE er med på å forberede land på EU-medlemskap eller gjennom valgobservasjon bidrar til å skifte ut Russlandsvennlige regimer, er med på å forklare at Russland ikke lenger er like begeistret for OSSE.
OSSE er også tematisk under press. EU og NATO har interesse av stabilitet i sine nærområder og har målsetninger som ligger tett opp til OSSEs. FN og dets underorganisasjoner er også aktive i de land der OSSE er operasjonelle. I 2005 ble det det inngått en samarbeidsavtale mellom OSSE og Europarådet for å styrke synergier og unngå overlapping. Det internasjonale samfunn er inne i en periode med endringsprosesser i de fleste multilaterale fora. De fleste land er også opptatt av å finne hvilket forum som det gir best uttelling å benytte seg av. OSSEs fremtid er avhengig av at deltakerlandene fremdeles ønsker å bruke organisasjonen i for eksempel håndteringen av interne eller regionale konflikter.
OSSEs kontinuerlige utfordring er å finne sin plass i dette bildet og sørge for at alle deltakerland føler at de har gevinst av å delta i samarbeidet. Regjeringen mener OSSE må definere sin rolle ut fra sine komparative fortrinn: OSSE har en bred deltakerkrets der alle land, fra Vladivostok til Vancouver, deltar på like fot; OSSE har et svært fleksibelt virkemiddelapparat i felt som raskt kan tilpasses til å møte nye utfordringer; OSSE har opparbeidet seg kompetanse på områder som valg, institusjonsbygging innen politi og resten av justissektoren, kampen mot menneskehandel og håndvåpen/ammunisjonsproblematikk; OSSE-området med partnerland bringer ulike kulturelle og religiøse grupper sammen og spiller en rolle som forum for dialog.
1.3 Reformprosessen
Det ble i februar 2005 nedsatt et reformpanel av syv uavhengige personer med lang erfaring fra internasjonal politikk. Knut Vollebæk, tidligere norsk utenriksminister og formann i OSSE i 1999, ble valgt til panelets leder. Formålet med panelet var å få diskusjonene knyttet hvordan OSSE-samarbeidet kan tilpasses endringene i den regionale sikkerhetspolitiske kontekst, samt hvordan dets strukturer kan effektiviseres, over i et nytt og mer overordnet spor. Reformpanelet klarte å finne konsensus på alle punkter, med ett unntak, og leverte sine anbefalinger til OSSEs formann i Ljubljana den 27. juni (se vedlegg 28).
Reformpanelets rapport ble presentert i OSSEs faste råd 30. juni og ble godt mottatt av deltakerlandene. Den generelle holdning var at det var et balansert dokument som imøtekom Russlands bekymringer uten å fremme forslag som kunne svekke OSSEs aktiviteter på de områder som er viktige for USA og Vest-Europa. På et høynivåmøte om reform i september ble man enige om å nedsette en egen komité til å utarbeide konkrete reformtiltak frem mot ministermøtet i Ljubljana.
Det viste seg imidlertid at i reformkomitéen falt deltakerlandene raskt tilbake til velkjente standpunkter. Det ble dermed ikke mulig å bli enige om noen konkrete tiltak før ministermøtet i Ljubljana. Beslutningen gir OSSEs faste råd i oppgave å rapportere til ministermøtet i 2006 på et titalls reformrelaterte spørsmål hvorav de viktigste er :
Forbedre arbeidsmetodene/den konsultative prosess og bedring av planlegging og avholdelse av OSSE konferanser;
Styrke transparens i organisasjonens arbeid, inkludert i budsjettarbeidet og i organisasjonens bruk av frivillige bidrag;
Vurdere tiltak for å styrke generalsekretærens rolle og støtte ham i å fullt ut utnytte sitt mandat, samt å modernisere og profesjonalisere sekretariatet;
Styrke OSSEs tre institusjoner og de 18 sendelag og vurdere hensiktsmessigheten av tematiske sendelag;
Vurdere muligheten av å gi OSSE rettslige status som andre internasjonale organisasjoner, herunder privilegier og immunitet til de ansatte;
Ministerbeslutningen gir videre OSSEs kontor for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (ODIHR) i oppgave å utarbeide, i nært samarbeid med deltakerland, en rapport til neste ministermøte om deltakerlandenes oppfølging av alle sine OSSE forpliktelser, mulige tilleggsforpliktelser, måter å styrke ODIHRs valgrelaterte arbeid på, og om hvordan bedre institusjonens bistand til deltakerlandene.
1.4 Ministermøtet i Ljubljana
OSSEs 13. ministermøte fant sted i Ljubljana 5. - 6. desember. Formålet med dette årlige møtet er å gjøre opp status for inneværende år og gi politiske signaler til det innkommende formannskapet (Belgia). Møtet er også OSSEs øverste beslutningsorgan og en rekke forslag til vedtak ble forelagt utenriksministrene.
De fleste ministrene kom i sine innlegg inn på reformprosessen. De fleste land støttet en forsiktig reformprosess for å effektivisere OSSEs strukturer, men mange var opptatt av at man ikke skulle har reform for dens egen skyld. USA uttalte seg mer i retning av status quo, men viste også forståelse for viktigheten av å trekke i samme retning. Russlands utenriksminister på sin side satte spørsmålstegn ved grunnleggende elementer i OSSEs arbeid, som valgobservasjon og institusjonenes uavhengighet. Fra en rekke land øst for Wien var balanse mellom dimensjonene hovedfokus for reform. Kirgisistan brukte det meste av sitt innlegg på å argumentere for en omlegging av OSSEs sendelag til et prosjektkoordinerende kontor. Som nevnt under 1.3 ble man ikke enige om noen konkrete reformer, men vedtok et «veikart» for den videre reformprosessen.
På tredje ministermøte på rad ble det ikke mulig å bli enige om en ministererklæring pga. uenighet knyttet til omtalen av Russlands forpliktelse til å trekke styrker og militært materiell ut av Georgia og Moldova (Istanbulforpliktelsene). Man fikk imidlertid en egen erklæring i forhold til Georgia (se vedlegg 23), ettersom Russland og Georgia nå er blitt enige om en tidsplan for russisk uttrekning. En erklæring om Moldova oppnådde ikke konsensus. Da det ble klart at det ikke ble noen ministererklæring, holdt Norge, på vegne av NATO-landene i OSSE, et innlegg om viktigheten av at Istanbulforpliktelsene ble oppfylt (se vedlegg 25). Formannskapet (Slovenia) fremførte en omforent versjon av utkastet til ministererklæring som sin oppsummering av ministermøtet (se vedlegg 26).
Til tross for ovennevnte må man kunne si at ministermøtet i Ljubljana førte organisasjonen inn i et mer positivt spor. Møtet var preget av en atmosfære til fleksibilitet og respekt for hverandres posisjoner for å kunne trekke organisasjonen i samme retning. Minstervedtakene (vedlegg 1-21) satte kursen for OSSEs arbeid i 2006 og fra norsk side var vi aktivt engasjert utarbeidelsene av mange av dem; reform; bekjempelse av menneskehandel; kvinners rolle i konfliktforebygging og gjenoppbygging; samt en rekke vedtak med sikte på å sette organisasjonen bedre i stand til å ta tak i og møte nye trusler og utfordringer som organisert kriminalitet, grensesamarbeid og migrasjon.
Utenriksminister Jonas Gahr Støre la i sitt innlegg vekt på reformprosessen og på OSSEs viktige rolle som støttespiller for nye demokratier og i å møte nye trusler og utfordringer mot europeisk sikkerhet. Støre la særlig vekt på organisasjonens innsats i arbeidet med å bekjempe menneskehandel, og han fremhevet nødvendigheten av styrket samarbeid med FN, NATO, EU og Europarådet. Utenriksministeren slo fast at man på norsk side ønsker å se arbeidet i ulike internasjonale fora i sammenheng. Videre fremhevet han den økonomiske og miljømessige dimensjon i OSSE og støttet opp om transport som et viktig satsningsområde fremover (se vedlegg 27).