3 Den menneskelige dimensjon

Menneskelig sikkerhet er et prioritert område internasjonalt, ikke bare i OSSE. Arbeidet i den menneskelige dimensjon er i dag den delen av OSSEs arbeid som tar mest ressurser og viser mest politisk dynamikk. Deltakerlandene har gjennom Helsingforsavtalen og en rekke senere vedtak forpliktet seg til å innføre en rekke standarder for respekt for menneskerettighetene, for demokratiske institusjoner og for sikring av rettsstaten. Man har også akseptert at respekt for disse standardene ikke er et rent nasjonalt anliggende, men av legitim interesse for alle deltakerland.

Den viktigste institusjonen innen denne dimensjonen er Kontoret for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (ODIHR). ODIHR opptrer uavhengig innenfor sitt mandat både i forhold til å overvåke deltakerlandenes overholdelse av disse forpliktelsene, og i forhold til å gi bistand til gjennomføring av reformer i enkeltland. ODIHRs bistand varierer fra rådgivning til direkte prosjektsamarbeid.

I tillegg til ODIHR har OSSE andre institusjoner som arbeider med temaer innenfor den menneskelige dimensjon: Høykommissæren for nasjonale minoriteter (HCNM), Rolf Ekéus i Haag; Representanten for frie media (RFM), Miklos Haraszti i Wien og formannskapets spesialrepresentant for kampen mot menneskehandel, Helga Konrad i Wien. I tillegg har formannskapet utnevnt tre personlige representanter for ikke-diskriminering og rasisme.

Det slovenske formannskapet la vekt på arbeidet med valg og valgobservasjon, retten til en rettferdig rettergang, samt forholdet mellom respekt for menneskerettighetene i kampen mot terrorisme. I tillegg har toleransespørsmål fått mye oppmerksomhet gjennom egne konferanser på området. Tverrdimensjonale temaer som kampen mot organisert kriminalitet, herunder menneske-, narkotika- og våpenhandel, har stor fokus også i arbeidet under den menneskelige dimensjon.

3.1 Menneskehandel og likestilling

Handel med mennesker er blitt et alvorlig problem i OSSE-regionen. Alle land, også Norge, er berørt av fenomenet – enten som opprinnelsesland, transittland eller destinasjonsland. Den mest utbredte formen for menneskehandel er kvinner og barn som blir utnyttet til prostitusjon og andre seksuelle formål, men det er også et økende antall menn og unggutter som tvinges inn i slavelignende arbeidsforhold. Menneskehandel er et grovt brudd på menneskerettighetene, og bidrar til fremvekst av grenseoverskridende kriminelle grupper som undergraver stabilitet og sikkerhet i vid forstand.

OSSE har markert seg som den ledende regionale organisasjonen for bekjempelse av menneskehandel. I samsvar med regjeringens handlingsplan mot handel med kvinner 2003-2005 har vi fra norsk side støttet aktivt opp om dette arbeidet. OSSEs handlingsplan for bekjempelse av menneskehandel ble vedtatt i 2003, og i 2004 ble det utnevnt en spesialrepresentant for OSSE-formannskapet til å lede gjennomføringen av planen. Det ble også etablert en egen enhet i OSSE-sekretariatet som skal bistå spesialrepresentanten. Spesialrepresentanten arbeider videre nært med ODIHR, politienheten og anti-terrorisme-enheten i OSSE-sekretariatet, samt med sendelagene. Det er også nær kontakt med de enkelte deltakerland der spesialrepresentanten bidrar til bevissthet om problemet og til utarbeidelse av nasjonale handlingsplaner.

Under paraplyen «alliansen mot menneskehandel» har spesialrepresentanten etablert et nært samarbeid med andre internasjonale institusjoner som er involvert i kampen mot menneskehandel. Alliansen har i løpet av 2005 hatt to ekspertkonferanser i Wien, og man har i særlig grad lagt vekt på en mer samordnet internasjonal innsats. Et bredt internasjonalt engasjement knyttes på denne måten både opp til kampen mot fattigdom og organisert kriminalitet, og for en styrking av menneskerettighetene og rettstatsprinsipper. Viktige aspekter i den forbindelse er forebyggende arbeid, identifisering og beskyttelse av ofre, samt en effektiv straffeforfølgelse av bakmenn.

Handel med barn i OSSE-området er et økende problem som de siste årene er viet særlig oppmerksomhet. Norge tok i 2004 initiativ til å ta særlig hensyn til utsatte barns rettigheter og deres spesielle behov, og fikk vedtatt et tillegg til OSSEs handlingsplan mot handel med barn på ministermøtet i 2005. Under samme møte fikk Norge også gjennomslag for å etablere en oppfølgingsmekanisme der OSSEs spesialrepresentant og enheten for bekjempelse av menneskehandel, skal gi en årlig redegjørelse for gjennomføringen av handlingsplanen.

Ministermøtet vedtok også en beslutning med sikte på å unngå at internasjonalt personell blir involvert i aktiviteter som kan fremme menneskehandel. Utgangspunktet for beslutningen var det norsk-amerikanske initiativet i NATO om internasjonale styrker og menneskehandel, som førte til at NATO-toppmøtet i Istanbul vedtok en menneskehandelspolitikk for alliansen og dens partnere. Ministerbeslutningen vil etablere klare retningslinjer for OSSEs personell i sendelag og andre oppdrag.

Norge sto også sentralt i utarbeidelsen av et svensk initiativ knyttet til sikkerhetsrådsresolusjon 1325 (2000), om kvinners rolle i konfliktforebygging, krisehåndtering og gjenoppbygging etter konflikter. Ministermøtet i 2005 samlet seg således om en beslutning som utdyper de eksisterende forpliktelser i OSSEs handlingsplan for likestilling. Beslutningen gir OSSEs strukturer i oppgave å utarbeide og tilpasse prosjekter for å integrere kvinner i konfliktforebygging, krisehåndtering og gjenoppbygging etter konflikter, samt utvikle strategier for å øke andel kvinner i organisasjonen, særlig i toppstillinger.

I oppfølging av OSSEs handlingsplan for likestilling, som ble fremforhandlet under norsk ledelse i 2004, har Norge i 2005 spilt en pådriverrolle for å øke bevisstheten i organisasjonen om nødvendigheten av å integrere likestilling i alle saksområder i organisasjonen, og vi kan registrere at det begynner å bli gehør for dette. Men det kreves fortsatt betydelig innsats, både hva gjelder rekruttering av kvinner til viktige stillinger i OSSE-systemet og til å få gjennom en mer likestillingssensitiv holdning, både i sekretariatet og blant deltakerlandene.

3.2 Valgobservasjon og valgstandarder

I 2005 deltok ODIHR med observatører og eksperter i 10 valg. Med unntak av to mindre operasjoner (Storbritannia og Bulgaria), fant alle sted i land der OSSE også har sendelag. Norge deltok i åtte av ODIHRs valgobservasjoner med til sammen 10 langtidsobservatører og 29 kortidsobservatører. Under valgobservasjonene samarbeider ODIHR tett med parlamentarikerforsamlingene i OSSE, Europarådet, NATO og Europaparlamentet.

Siden 2004 har enkelte land, særlig Russland og Hviterussland, stilt spørsmål ved OSSE/ODIHRs valgobservasjonsarbeid. Alle er forpliktet til å invitere OSSEs deltakerland til å observere sine nasjonale valg. ODIHR avgjør hvilke valg som skal observeres ut fra hvor det er størst potensiale for konflikt og uro rundt valggjennomføringen. ODIHR er også avhengig av at deltakerlandene er villige til å sende valgobservatører. I et geografisk perspektiv blir det da en skjevhet i og med at de fleste valgobservatørene kommer fra vestlige land, mens alle de store valgobservasjonene skjer i land «øst for Wien».

Denne geografiske skjevheten mener Russland fører til at ODIHRs observasjoner ikke blir objektive nok ettersom vestlige observatører kan ha forutinntatte holdninger til den politiske og kulturelle konteksten valgene foregår i. En detaljert analyse av valggjennomføringen offentliggjøres av ODIHR først flere måneder valget er over. Russland og Hviterussland synes det er problematisk at man allerede dagen etter valget offentliggjør en foreløpig vurdering av valget. Det er den foreløpige, forenklete vurderingen, som får mest oppmerksomhet og som kan føre til utvikling av politiske kriser i vertslandet (jf. Ukraina, Kirgisistan og Georgia). Disse to landene har derfor vært svært opptatte av å gjennomgå OSSEs kriterier for valg vedtatt i København i 1990, samt se nærmere på metodene for ODIHRs valgobservasjon.

Fra norsk og vestlig side er det gitt klart uttrykk for at Københavnkriteriene må stå fast. Dette dokumentet, sammen med ODIHRs omfattende metodologi, er anerkjent og benyttet som grunnlag for gjennomføring og observasjon av demokratiske valg også utenfor OSSE-området. Samtidig ser man fra norsk side behovet for å komplettere eksisterende forpliktelser for å møte nye utfordringer som elektronisk stemmegivning. Andre spørsmål som kan diskuteres er valgkommisjonenes uavhengighet, valgobservatørers tilgang til valgprosessen, finansiering av valgkampanjer; frivillige organisasjoners rolle samt rettighetene til internt fordrevne.

Fra norsk side har man i tillegg til ovennevnte også vært opptatt av å finne mekanismer som sikrer at ODIHRs anbefalinger etter valgene blir fulgt opp av deltakerlandet. Norge har for øvrig bidratt til et fond som skal bidra til å øke antallet valgobservatører fra land i øst. Under valgobservasjonen i Aserbajdsjan var rundt en fjerdedel av observatørene russiske og ODIHR kom disse langt i møte ved bl.a. å oversette mye av materialet til russisk. Det er dermed mye som kan gjøres for å imøtekomme Russlands bekymringer uten å rikke ved OSSEs grunnleggende standarder.

Forut for ministermøtet i Ljubljana la det slovenske formannskapet frem et forslag til supplerende kriterier til Københavndokumentet. Dette forslaget oppnådde ikke konsensus, men i vedtaket om reformprosessen videre gis ODIHR i oppgave å videreføre dette arbeidet. ODIHR har selv nedsatt et ekspertforum for å se på problematikken og vil etter konsultasjoner med deltakerlandene utarbeide en rapport med anbefalinger til ministermøtet i 2006.

3.3 Toleranse og ikke-diskriminering

I deltakerland både øst og vest for Wien har erkjennelsen økt for det flerkulturell/flerreligiøse samfunn møter utfordringer som også kan utgjøre et sikkerhetsproblem. Rasisme og fremmedfrykt, antisemittisme og hatkriminalitet, er dermed blitt satt på OSSEs dagsorden de siste to år. Hvordan man skal bekjempe disse fenomenene og fremme dialog og samarbeid på tvers av religion og kulturelle grupper har vært gjenstand for flere konferanser med deltakelse av myndigheter, frivillige organisasjoner og religiøse ledere.

Fra norsk side har man med utgangspunkt i Bondevik II-regjeringens handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006) påpekt at en effektiv innsats krever et kontinuerlig, fokusert og langsiktig arbeid. Under ministermøtet i 2003 forpliktet alle deltakerland seg til å styrke sin nasjonale lovgivning om trosfrihet, og etablere effektive virkemidler i bekjempelsen alle former for diskriminering av kulturelle, religiøse og etniske grupperinger. Særlig verdt å nevne er at deltakerlandene har forpliktet seg til å samle informasjon og statistikk om såkalte rasistmotiverte straffbare handlinger, og rapportere om dette til ODIHR.

For 2005 ble det utpekt tre representanter for formannskapet i kampen mot hhv rasisme, antisemittisme og islamofobi. Mandatene er blitt fornyet under det belgiske formannskapet ut 2006. Representantene har i 2005 reist mye for å sette toleransespørsmålet på dagsorden i en rekke deltakerland. Det er imidlertid ingen operasjonell kapasitet knyttet til representantenes virke. Fra norsk side har man derfor lagt vekt på at toleranserepresentantenes arbeid koordineres med ODIHR og at på lengre sikt må hele toleransearbeidet overføres til ODIHR.

3.4 Møter og konferanser

Implementeringsmøtet for den menneskelige dimensjon (HDIM) er det viktigste møtet om arbeidet i denne dimensjonen og avholdes over 10 dager i høstsesjonen. I tillegg til HDIM avholdes ett seminar og tre temamøter i løpet av året. Opplegg og dagsorden for implementeringsmøtet og seminaret vedtas ved konsensus i OSSEs råd, mens formannskapet selv bestemmer hva som skal drøftes på tilleggsmøtene.

Under HDIM gjøres det opp status for gjennomføringen av OSSEs ulike forpliktelser i deltakerlandene og det oppfordres til å gi anbefalinger til forbedrende tiltak. Disse anbefalingene kan rettes til alle eller enkelte deltakerland, til sendelagene og til OSSEs institusjoner. Møtet er også åpent for det sivile samfunn og interessen for å delta har vært økende hos frivillige organisasjoner av ulikt slag. Under møtet i 2005 var det flere innlegg fra frivillige organisasjoner enn fra nasjonale delegasjoner, noe som bidro til å skape dynamikk i diskusjonene. Dette gjør også HDIM til et viktig forum for å påpeke brudd på menneskerettighetene og viktige demokratiske prinsipper i OSSE-området.

I årets møte var det særlig organisasjoner fra Hviterussland, Turkmenistan og Usbekistan som var aktive. En del nasjonale delegasjoner, særlig USA, uttrykte bekymring for situasjonen i enkelte deltakerland, særlig i Sentral-Asia, Kaukasus og Hviterussland. Også vestlige land fikk imidlertid kritikk under møtet. Situasjonen i Russland og landets håndtering av Tsjetsjenia-konflikten fikk også en del oppmerksomhet. Det ble positivt bemerket at Turkmenistan, for første gang på fem år, var representert under møtet.

HDIMs dagsorden i 2005 omhandlet for øvrig temaer som demokratiske institusjoner og valg; migrasjon og integrasjon; bevegelsesfrihet og forsamlingsfrihet; mediafrihet; forebygging og bekjempelse av tortur; rettssikkerhet; menneskehandel; likestilling; religionsfrihet; samt toleranse og ikke-diskriminering. Tilleggsmøtene var på sin side viet utfordringer ved valg; forsvarsadvokaters rolle i å sikre en rettferdig rettergang; samt menneskerettigheter og kampen mot terrorisme.

I juni 2005 ble det holdt en konferanse om antisemittisme og andre former for intoleranse i Cordoba. Konferansen kom i stand etter spansk invitasjon, og utgjorde en videreføring av OSSEs toleransekonferanser i 2004. Flere deltakerland, med USA i spissen, la vekt på at tiden nå var moden for å konsentrere seg om implementeringen av konkrete programmer og prosjekter. Det belgiske formannskapet legger i 2006 opp til to ekspertmøter med arbeidstitlene «Interkulturell- og religiøs dialog» og «Gjensidig respekt og forståelse» i henholdsvis Kasakhstan og Kroatia. Videre har Romania invitert til en toleransekonferanse på politisk nivå i 2007.