Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

St.meld. nr. 14 (2002-2003)

Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten

Til innholdsfortegnelse

2 Organisering av velferdstjenestene i andre land

Forvaltningen av velferdspolitikken i Danmark

Av Professor Søren C. Winter

Socialforskningsinstituttet, København

Sammendrag

Koordineringsproblemer innenfor og mellom sosialforvaltningen og arbeidsmarkedsforvaltningen i Danmark har vært på den politiske dagsorden en rekke ganger. Sosialreformene på 1970-tallet var et storstilt forsøk på å redusere koordineringsproblemene ved å skape et mer ensporet sosialt system, så tett på borgerne som mulig, med kommunene som det viktigste lokale forvaltningsorganet. Man klarte ikke å få slått arbeidsmarkedsforvaltningen (arbeidsformidling og dagpenger under arbeidsledighet) sammen med sosialsystemet på grunn av motstand fra partene i arbeidslivet. Disse ønsket å bevare et statlig system med sterk partsstyring.

Etter en periode med betydelige koordineringsproblemer mellom de to sektorene, forsøkte man på 1990-tallet å redusere problemene ved å skape to systemer som i større grad var innbyrdes uavhengige. Kommunene fikk således rett til utføre arbeidsformidling og til å ta kontakt med bedrifter for å skaffe arbeidsplasser, yrkesmessig attføring, vernede arbeidsplasser og aktiviseringstilbud til sosialklienter som ikke har rett til arbeidsledighetsforsikring. Det arbeidsmarkedspolitiske systemet, med arbeidsformidlingen og arbeidsledighetskassene som de viktigste lokale forvaltningsorganene, tok seg til gjengjeld av de arbeidsledige som var forsikret.

I løpet av 1990-tallet har det blitt et langt sterkere politisk fokus på å redusere strukturelle problemer på arbeidsmarkedet og å bruke aktivisering som et instrument i forhold til arbeidsledigheten, for å sikre kvalifisering av de arbeidsledige, og for å understreke at man må «yte for å nyte». På den måten har den aktive arbeidsmarkedspolitikken og den aktive sosialpolitikken begynt å ligne hverandre stadig mer, så to parallelle forvaltningssystemer for henholdsvis arbeidsledige med dagpengerettigheter og arbeidsledige uten dagpengerettigheter har blitt utviklet, med forholdsvis like instrumenter. Den sterke innflytelsen som partene i arbeidslivet tradisjonelt har hatt på arbeidsmarkedspolitikken har også blitt etterlignet av det sosiale systemet, om enn i mindre omfang, med partsrepresentasjon i de lokale koordineringsutvalgene.

Samarbeidet mellom de to systemene er i praksis forholdsvis begrenset, og selv om de daglige koordineringsvanskelighetene er redusert i forhold til tidligere, finnes det fortsatt uløste koordineringsproblemer, ikke minst på grunn av at de to systemenes klientgrupper delvis overlapper hverandre, hva angår de arbeidslediges ressursgrunnlag.

Den nye borgerlige Regjeringen har som målsetning å få til et bedre samarbeid mellom de to systemene. Et første skritt i så måte var at ordninger med stønad til livsopphold og sysselsettingsordninger for både arbeidsledige med og uten dagpengerettigheter ble lagt til samme ministeriet, Beskæftigelsesministeriet, ved regjeringsdannelsen høsten 2001. Neste skritt ble tatt i oktober 2002 ved inngåelsen av et bredt politisk forlik, som i vidt omfang harmoniserer og forenkler ytelser og krav til de arbeidsledige i de to systemene. For tiden overveier man hvordan organiseringen av de to systemene kan endres, slik at de samarbeider bedre. I et forslag som Regjeringen har sendt på høring, legges det opp til at det skal være en felles fysisk lokal inngangsport med felles henvisning av personer, uansett om det er snakk om mottakere av dagpenger eller sosialhjelp, men det er ennå ikke klart hvor i organisasjonen oppgavene for øvrig skal løses. Regjeringen nevner imidlertid reformerfaringene fra Nederland som inspirasjonskilde.

Samlingen av de sysselsettingspolitiske oppgavene i Beskæftigelsesministeriet omfatter imidlertid ikke integreringsinnsatsen overfor flyktninger og innvandrere. Denne oppgaven ivaretas av det nyopprettede Ministerium for Flyktninge, Indvandrere og Integrasjon, og kommunene står for den lokale integreringsinnsatsen.

Den fremtidige lokale forvaltningsstrukturen for både sysselsettingsinnsatsen og den øvrige sosiale og helsemessige innsatsen, kan i høy grad bli påvirket av de generelle overveielsene om endringer i den kommunale strukturen i Danmark, som foretas i Strukturkommisjonen, som ble nedsatt av Regjeringen 1. oktober 2002. Kommisjonen skal vurdere muligheter for endringer i den kommunale strukturen, herunder både om amtene skal nedlegges eller antallet reduseres, om antallet kommuner bør reduseres, og om oppgavefordelingen mellom stat, amt og kommune bør endres.

Organiseringen av forvaltningen av velferdspolitikken

Velferdspolitikken avgrenses i det følgende til sosial- og arbeidsmarkedspolitikken, samt integreringspolitikken i forhold til flyktninger og innvandrere. Denne avgrensingen er snevrere enn den vanlige definisjonen av velferdspolitikk i Danmark, hvor man blant annet også gjerne regner undervisnings- og helsepolitikk som velferdspolitikk. Denne avgrensningen er valgt for å gjøre beskrivelsen sammenlignbar med den norske «velferdstjenesten», bestående av sosial-, arbeids- og trygdeetat.

Oppgavefordelingen mellom ministeriene

Etter regjeringsskiftet i november 2001 er den sentrale forvaltningen av velferdspolitikken hovedsakelig fordelt mellom Beskæftigelsesministeriet, Social- og Ligestillingsministeriet og Ministerium for Flyktninge, Indvandrere og Integrasjon.

Beskæftigelsesministeriet er ansvarlig for den sentrale administrasjonen av følgende ytelser til livsopphold: arbeidsledighetsforsikring, samt behovsprøvde sosiale ytelser (sosialstønad) til personer som ikke mottar arbeidsledighetsforsikring og som er helt eller delvis arbeidsføre, yrkesrettet attføring, sykepenger, fødselspenger, overgangsytelser og etterlønn (ytelser ved tidlig tilbaketrekning fra arbeidslivet som gis til arbeidsledighetsforsikrede - overgangsytelsen er imidlertid under avvikling), samt arbeidsskadeytelser.

Ministeriet er dessuten ansvarlig for arbeidsformidling til alle typer arbeidsledige. Dette omfatter også etableringen av såkalte «fleksistillinger» til personer med nedsatt arbeidsevne, samt aktivisering av så vel arbeidsledige med dagpengerettigheter som sosialstønadsmottakere. Ministeriet har videre ansvar for kontakt med og service overfor bedrifter, arbeidsrett og arbeidsmiljø.

Hensikten med opprettelsen av Beskæftigelsesministeriet er å samle forvaltningen av alle sysselsettingstiltak i samme ministerium. Det er imidlertid ett viktig unntak. Ved regjeringsdannelsen ble det etablert et Ministerium for Flyktninge, Indvandrere og Integrasjon, hvor man har samlet den sentrale forvaltningen av nesten alle oppgaver vedrørende flyktninger og innvandrere, fra asylpolitikk til integreringstiltak (boligtildeling, danskundervisning, ytelser til livsopphold i form av en integreringsytelse, og aktivisering). Etter utløpet av et treårig introduksjonsprogram for flyktninger og innvandrere, overføres ansvaret for livsopphold og sysselsetting til Beskæftigelsesministeriets lovgivning.

Social- og Ligestillingsministeriet ivaretar den sentrale forvaltningen av de permanente inntektsoverføringene i form av alders- og etterlattepensjon, uførepensjon, bostøtte i form av behovsprøvd husleietilskudd samt generelle barnetilskudd og tilskudd til de som tar permisjon for å passe barn. I tillegg kommer servicetiltak for familier, barn og unge, herunder rådgivning og dag- og døgntilbud, tiltak for eldre, herunder pleietilbud og forebyggende tiltak, rådgivnings-, tilsyns- og dag- og døgntilbud til funksjonshemmede, og sosiale tilbud - herunder dag- og døgntilbud - til særlig utsatte grupper (sinnslidende, misbrukere, hjemløse, prostituerte m.v.).

For øvrig ivaretar ministeriet oppgaver vedrørende likestilling, samt visse boligpolitiske oppgaver vedrørende husleielovgivning og boligstøtte m.m.

Ministerienes organisasjonsmessige struktur

Beskæftigelsesministeriet har nylig blitt omorganisert. Ministeriet ivaretar politiske sekretariatsfunksjoner i forhold til ministeren, og den overordnede styringen og koordineringen vedrørende økonomi- og budsjettsaker, samt personalsaker, og har en rekke direktorater/styrer, som ivaretar oppgaver vedrørende lovforberedelse, politikkutvikling og politisk rådgivning av ministeren, samt administrasjon. Imidlertid ivaretas oppgaver vedrørende arbeidsrett og internasjonal arbeidsmarkedspolitikk av ministeriet.

Ministeriet ledes av ministeren, bistått av den øverste embetsmann, departementssjefen, og et Ledelsessekretariat, som har ansvar for sekretariatstjenester til minister og departementssjef, og som er bindeledd mellom styrene på den ene side, og ministeren og departementssjefen, fire avdelingssjefer samt tre sentre på den annen side. Det er grunn til å nevne at det ikke finnes politiske statssekretærer i Danmark. Det kan imidlertid godt være enkelte politisk utpekte embetsmenn på lavere nivå, oftest som informasjonsmedarbeidere.

Ministeriets fire styrer/direktorater er Arbeidsmarkedsstyret, Arbeidsdirektoratet, Arbeidstilsynet og Arbeidsskadestyret. Hver av disse ledes av en direktør, som vanligvis blir bistått av en eller flere visedirektører og en rekke kontorer. Arbeidsmarkedsstyret ivaretar på ministerens vegne den overordnede nasjonale forvaltningen av alle aktive tilbud til arbeidsledige og til bedrifter, herunder formidling, veiledning og aktivisering av arbeidsledige både med og uten dagpengerettigheter, og kontakt med bedrifter. Den daglige borger- og bedriftsrettede administrasjonen, med arbeidsformidling, kontakt med bedrifter, veiledning i forbindelse med utarbeidelse av handlingsplaner for de arbeidsledige med dagpengerettigheter, samt vedtak om aktivisering av disse, er ennå fordelt mellom kommunene, som tar seg av sosialhjelpsmottakerne, og den statlige Arbeidsformidlingen, som tar seg av de arbeidsledige med dagpengerettigheter.

Den statlige Arbeidsformidlingen er oppdelt i regionale Arbeidsformidlingskontorer for hvert enkelt amt. I hver region er det en rekke lokalkontorer.

Arbeidsformidlingen har en særegen ledelsesstruktur. Den regionale aktiviseringspolitikken, med blant annet prioritering av aktiviseringsinstrumenter og utpeking av målgrupper, utformes av Regionale arbeidsmarkedsråd, som også er korporative organer, hvor partene i arbeidslivet er representert, i tillegg til kommunene og amtene. Partene i arbeidslivet dominerer disse rådene. Rådene skal imidlertid etterleve sentrale mål- og resultatkrav, som formuleres av Landsarbeidsrådet, på vegne av ministeren. Hva angår administreringen av de ressursene som er satt av til aktiviseringstiltak, er Arbeidsformidlingen underlagt det Regionale arbeidsmarkedsråd, mens den vedrørende drift og personale er underlagt Arbeidsmarkedsstyret, som en del av ministerstyret. Dette er et kompromiss mellom ministerstyre og partsstyre, som innebærer at en del av den aktive arbeidsmarkedspolitikken er desentralisert til regionale, partsstyrte organer.

Partene i arbeidslivet har en betydelig innflytelse på implementeringen av den aktive arbeidsmarkedspolitikken, men Regjeringen har flere ganger grepet inn med lovendringer som har innsnevret det regionale spillerommet. Partsinnflytelsen gjenspeiler den tradisjonelt viktige rolle partene i arbeidslivet har hatt for utformingen og implementeringen av arbeidsmarkedspolitikken i Danmark, men er også begrunnet i et ønske om å få partene til å forplikte seg i forhold til implementeringen av politikken.

Arbeidsmarkedsstyret har for øvrig ansvaret for administreringen av støtte fra de sosiale og arbeidsmarkedsrettede strukturfondsprogrammene i EU. Den regionale administrasjonen av disse foregår i et samspill mellom amtene og kommunene.

Et annet styre under Beskæftigelsesministeriet er Arbeidsdirektoratet, som på ministerens vegne ivaretar det overordnede tilsynet med utbetalingen av visse passive inntektsoverføringer, til arbeidsledige både med og uten dagpengerettigheter. Også her ivaretar kommunene den daglige administrasjonen av utbetaling av ytelser til arbeidsledige uten dagpengerettigheter, mens den borgerrettede administrasjonen av arbeidsledighetsforsikringen ivaretas av private arbeidsledighetskasser, som er etablert i tilknytning til enkelte fagforeninger eller grupper av fagforeninger. Utbetaling av arbeidsledighetsytelser forutsetter dermed et forutgående medlemsskap med innbetaling av kontingent og opptjening av dagpengerett gjennom forutgående ordinært arbeid. Staten refunderer imidlertid den vesentligste delen av arbeidsledighetskassenes dagpengeutbetalinger. Disse arbeidsledighetskassene tilbyr veiledning, foretar kontroll av om arbeidsledige medlemmer står til rådighet for arbeidsmarkedet og utbetaler arbeidsledighetsstønad. Til tross for at staten betaler en stor andel, er det derfor et sterkt korporativt element i administreringen av arbeidsledighetsforsikringen. Fagbevegelsen anser arbeidsledighetskassene for å være av avgjørende betydning for opprettholdelsen av en i internasjonal målestokk svært høy organisasjonsprosent.

Et tredje styre er Arbeidstilsynet, som er ansvarlig for forvaltningen av arbeidsmiljølovgivningen. Tilsynet har en regional statlig forvaltning i form av Arbeidstilsynskretser. Videre har Arbeidsskadestyret oppgaver vedrørende ytelser ved yrkesskade. Ut over de nevnte styrer finnes det under ministeriet noen sentra med formidlingsoppgaver vedrørende et mer romslig arbeidsmarked, for eksempel Arbeidsmiljøinstituttet, som er en selvstendig forskningsinstitusjon under ministeriet.

I tilknytning til ministeriet finnes et viktig korporativt organ, Landsarbeidsrådet, som gir ministeren råd om arbeidsmarkedsforhold, arbeidsformidling og tiltak i forhold til arbeidsledige med dagpengerettigheter. Rådet har representanter for partene i arbeidslivet, Kommunenes landsforening og Amtsrådsforeningen i Danmark. Et annet råd er Det sosiale råd, som gir ministeriet råd vedrørende mulighetene for å gjøre arbeidsmarkedet romsligere også for personer med nedsatt arbeidsevne. Det består på samme måte av representanter for partene i arbeidslivet og de kommunale organisasjonene, men her er også de funksjonshemmedes organisasjoner representert. Det er inngått et politisk forlik om å slå sammen Landsarbeidsrådet og Det sosiale råd til et Sysselsettingsråd med virkning fra 1. juli 2003. Andre råd og nemnder er Arbeidsmarkedets ankenemnd, Tilsynsrådet for arbeidsledighetsforsikringen, Arbeidsmiljørådet og dets servicesenter, Arbeidsmiljøklagenemnda, Arbeidsretten og Forliksinstitusjonen.

Social- og Ligestillingsministeriet ivaretar ikke bare overordnet politikkutvikling og overordnede forvaltningsoppgaver, men også driftsoppgaver, selv om det meste av den daglige driften av sosialpolitikken i forhold til borgerne ivaretas av kommuner og amt, jf. nedenfor. Bortsett fra regionale Sosiale nemnder, som først og fremst er førsteinstans klageorganer i forhold til kommunale vedtak, finnes det altså ikke noen regional eller lokal statsforvaltning på Social- og Ligestillingsministeriets område. Ministeriet er oppdelt i en Likestillingsavdeling og to sentra, Senter for administrasjon og konsernstyring og Sosialpolitisk-Juridisk senter. Ministeren bistås av departementssjefen og et Ministersekretariat, og departementssjefen bistås av et Ledelsessekretariat, et Kommunikasjonssekretariat, fem avdelingsjefer samt åtte kontorer. Tre av disse er tverrgående kontorer for økonomi og statistikk, EU-spørsmål og tilskudd til frivillig sosialt arbeid, mens de øvrige fem er funksjonsoppdelte kontorer med oppgaver vedrørende henholdsvis sosialstønad, barn, unge og familier, eldre, utsatte grupper samt funksjonshemmede og boliger.

Enkelte sentrale driftsoppgaver vedrørende kontakten med borgerne ivaretas imidlertid i to styrer, som ligger under ministerstyret, nemlig Den Sociale Ankestyrelse, som er øverste nasjonale klageorgan, og Den Sociale Sikringsstyrelse, som ivaretar administrasjonen av puljer til forsøksvirksomhet og oppgaver vedrørende sosial sikring av vandrende arbeidstakere, samt internasjonale pensjonsytelser. Endelig ligger Sosialforskningsinstituttet under ministeriet, som en selvstendig forskningsinstitusjon. For øvrig er det nedsatt en rekke råd og utvalg, som er rådgivende overfor socialministeren, og det er etablert en rekke formidlings- og kunnskapssentra.

Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration er et nytt ministerium. Det er oppdelt i en Administrasjonsavdeling, en Utlendingsavdeling for den overordnede politikken vedrørende asyl og oppholdstillatelser, samt en Integreringsavdeling, som alle har en rekke kontorer. Udlændingestyrelsen, som ivaretar den borgerrettede administrasjonen vedrørende asyl og oppholdstillatelser, er det eneste styret som er underlagt ministeriet. I likhet med Social- og Ligestillingsministeriet finnes det ingen regional eller lokal statsforvaltning i Integrationsministeriet, da det også her er kommunene som utfører de lokale forvaltningsoppgavene vedrørende ytelser til livsopphold og integreringsinnsats.

Oppgavefordelingen mellem stat og kommuner vedrørende forvaltningen av velferdspolitikken

Kommunale oppgaver

Danmark har sannsynligvis den største kommunale sektoren i verden, sett i forhold til folketallet, siden de 275 kommunene og de 14 amtene på de fleste områder ivaretar den lokale og regionale implementeringen av den statlige politikken som er vedtatt av Folketinget. På de omtalte områdene av velferdspolitikken ses dette særlig tydelig på Social- og Ligestillingsministeriets og Integrationsministeriets områder.

Kommunenes sosial- og helseforvaltning ivaretar oppgaver på flere forskjellige ministerområder, blant annet både i forhold til Social- og Ligestillingsministeriet, Beskæftigelsesministeriet, Integrationsministeriet og Sundhedsministeriet. På Socialministeriets område er kommunene således ansvarlige for administreringen av de borgerrettede oppgavene, som for eksempel utbetaling av inntektsoverføringer i form av alderspensjon, uførepensjon og barnetilskudd, men også tildeling, veiledning, tilbud om tilsyn med barn og unge på dagtid, tiltak for familier, barn og unge, herunder forebyggende tiltak og plassering utenfor hjemmet, samt forskjellige former for eldretjenester og -pleie. De kommunale sosiale oppgavene omfatter også forskjellige tilbud til sinnslidende, funksjonshemmede og til familier med funksjonshemmede barn, samt til sosialt utsatte og truede grupper.

I forhold til Beskæftigelsesministeriet ivaretar kommunene - vanligvis gjennom sosialforvaltningen - tildeling og utbetaling av inntektsoverføringer som sosialstønad til arbeidsledige uten dagpengerettigheter, syke- og fødselspenger og yrkesmessig attføring, samt aktivisering av arbeidsledige uten dagpengerettigheter og etablering av fleksistillinger til personer med begrenset arbeidsevne. Dette innebærer også at kommunen har kontakt med bedrifter. For å gjøre arbeidsmarkedet romsligere, har kommunene enten enkeltvis eller i fellesskap med andre kommuner opprettet lokale rådgivende Koordineringsutvalg hvor partene i arbeidslivet, kommunen og de funksjonshemmedes organisasjoner er representert.

Det har altså utviklet seg to parallelle sysselsettingspolitiske forvaltningssystemer i Danmark, ett for arbeidsledige med dagpengerettigheter med Arbeidsformidlingen som hovedaktør, og ett for arbeidsledige uten dagpengerettigheter med kommunene som hovedaktør. At de to oppgavene ble lagt til samme ministerium ved regjeringsskiftet var starten på en prosess hvor man vurderer en integrering av de to systemene eller en endret grensedragning mellom dem. Det bør imidlertid nevnes at kommunene også spiller en viss rolle i aktiviseringssystemet for arbeidsledige med dagpengerettigheter, ved å stille kommunale arbeidstreningstilbud til rådighet for den statlige Arbeidsformidlingen til disse arbeidsledige.

I forhold til Integrationsministeriet ivaretar kommunene utbetalingen av integreringsytelser til flyktninger og innvandrere, og de ivaretar integreringsinnsatsen med undervisning i språk, danske samfunnsforhold og aktivisering. En del kommuner har i tilknytning til dette opprettet Integreringsråd, som vanligvis har representanter fra partene i arbeidslivet, kommunen og innvandrerorganisasjoner. Endelig ivaretar kommunenes sosial- og helseforvaltninger på Sundhedsministeriets område helsestell for barn, barnetannpleie og tildeling av praktiserende lege.

Amtskommunale oppgaver

Hva gjelder spesialoppgaver i forhold til sinnslidende, funksjonshemmede, sosialt utsatte og utstøtte, samt døgninstitusjonstilbud, er det imidlertid en arbeidsfordeling i forhold til amtene, som i prinsippet skal ta seg av oppgaver som kommunene normalt er for små til å ivareta. I den forbindelse er det viktig å legge merke til at de danske kommunene gjennomgående er større enn de norske. Amtene driver døgninstitusjoner for barn og unge, særlige botilbud for funksjonshemmede, misbrukere m.v., mødrehjem, dagtilbud til funksjonshemmede voksne og til sosialt utsatte og truede grupper, attføringsinstitusjoner og vernede arbeidsplasser, spesielle daginstitusjoner for funksjonshemmede barn, tildeling av visse relativt dyre hjelpemidler og biler til funksjonshemmede og spesialrådgivningsoppgaver. Amtskommunene ivaretar også oppgaver i forhold til Sundhedsministeriet vedrørende sykeforsikring (betaling for ytelser fra praktiserende leger og spesialleger) og drift av somatiske og psykiatriske sykehus og spesialiserte botilbud. På disse områdene, og i forhold til funksjonshemmede, er selv lands- og landsdelsdekkende spesialoppgaver desentralisert til amtskommunal drift, men det er lagt opp til at et amt kan løse oppgaver på andre amts vegne.

På de forskjellige kommunale og amtskommunale oppgaveområdene er det varierende grad av kommunalt selvstyre. På en del områder er betingelsene for hjelp så nøye beskrevet i lovgivningen og tilhørende forskrifter, at det ikke er noen eller meget liten kommunal handlefrihet. Dette gjelder for eksempel ved tildeling av alderspensjon. På andre sterkt lovregulerte områder, slik som tildeling av uførepensjon og andre kontantytelser, er det imidlertid i praksis en ikke ubetydelig variasjon mellom kommunene. På atter andre områder er det enda større kommunal handlefrihet, for eksempel med hensyn til tildeling av tilsynstilbud til barn og unge, og andre tiltak i forhold til barn og unge, herunder plassering utenfor hjemmet, tilbud til funksjonshemmede og eldre, samt aktivisering. På de fleste områdene er det imidlertid mulig å klage til de Sosiale nemndene og videre til Den Sociale Ankestyrelse.

Statlige oppgaver

Innenfor Socialministeriets ansvarsområde er kommunene og amtskommunene det lokale implementeringsorganet. Ministeriets oppgaver er begrenset til å ivareta den overordnede politikkutviklingen på sentralt nivå, lovgivning, ta generelle administrative beslutninger på bakgrunn av lovfestede delegasjonsfullmakter, ivareta internasjonale forbindelser, dele ut forsøksmidler, veilede kommuner og amter, samt - via Den Sociale Ankestyrelse - være siste ankeinstans.

Forholdet er stort sett det samme på Integrationsministeriets område, hvor kommunene ivaretar den lokale administrasjonen av integreringsloven, mens ministeriet har tilsvarende oppgaver som Socialministeriet. På Beskæftigelsesministeriets område er forholdene mer kompliserte. Hva angår innsatsen overfor arbeidsledige uten dagpengerettigheter som sosialhjelpsmottakere, er arbeidsfordelingen inntil videre den samme som på Socialministeriets område. Med hensyn til de arbeidstakere med dagpengerettigheter og arbeidsledige, har kommunene derimot en meget beskjeden rolle. Amter og kommuner skal således først og fremst skaffe arbeidstreningstilbud til bruk for Arbeidsformidlingens henvisning av arbeidsledige. Som nevnt ovenfor, består den lokale forvaltningen av dekonsentrert statsforvaltning i form av Arbeidsformidlingen - under delvis ledelse av det regionale Arbeidsmarkedsråd - og av de private arbeidsledighetskassene.

Finansieringssystemet

Finansieringen spiller en betydelig rolle for graden av kommunalt selvstyre. På områder hvor lovgivningen i prinsippet ikke gir noen kommunal handlefrihet, er det full statsrefusjon av utgiftene. Dette gjelder alderspensjon, barnefamilieytelser, integrering av flyktninger og innvandrere og arbeidstrening av arbeidsledige med dagpengerettigheter. På andre områder er det imidlertid en betydelig grad av kommunal selvfinansiering. Den kommunale egenbetalingen varierer fra 0 til 100 prosent. Driften av de amtskommunale institusjonene og særlig dyre tilbud i kommunal regi til barn, unge og funksjonshemmede deles vanligvis mellem amtet og brukerkommunene, slik at kommunene betaler en grunntakst, og amtet resten, forutsatt at amtet er enig i kommunens vedtak.

Hovedprinsippene bak finansieringsfordelingen er at en myndighet selv bærer en vesentlig del av utgiften til et tiltak som den selv driver eller er ansvarlig for (ansvarshensynet), at en myndighet skal bære samme andel av utgiften til tiltak som spiller sammen med eller erstatter hverandre, og som myndigheten selv prioriterer mellom (for eksempel sosialstønad, sykepenger, yrkesmessig attføring og aktivisering) (nøytralitetsprinsippet), og at en myndighet skal bære samme andel av utgiften til en annen myndighets tiltak som til sine egne, hvor tiltakene kan tre i stedet for hverandre (samordningshensynet).

Selv om prinsippene ikke etterleves uten unntak, har det i løpet av de siste 30 årene funnet sted en stadig tilpassing til prinsippene, for å unngå eller redusere «kassetenking». Et interessant eksempel på et bevisst brudd på nøytralitetsprinsippet, er at staten nå bare refunderer 35 prosent av utgiftene til uførepensjon, mens sosialstønad, sykepenger, yrkesrettet attføring og aktivisering refunderes med 50 prosent. På den måten gis det et insitament til å unngå uførepensjonering. Det bør imidlertid også nevnes at ansvars- og nøytralitetsprinsippene i en viss grad blir brutt ned av de mange statlige puljeordningene, som kommunene kan søke om tilskudd fra, til forskjellige forsøks- og utviklingsprosjekter.

For øvrig overføres det betydelige statlige midler til kommunene via generelle rammetilskudd, som ikke er øremerket. Dette skjer ut fra et totalbalanseprinsipp, som innebærer at kommunene kompenseres fullt ut for nye oppgaver som de overtar fra staten, eller som pålegges dem av Folketinget, ved refusjoner og/eller ved rammetilskudd.

Lokale samarbeidsforhold og koordineringsproblemer

De viktigste lokale forvaltningsorganene innenfor den sysselsettingsrettede delen av velferdspolitikken er Arbeidsformidlingen, kommunene og arbeidsledighetskassene. Som nevnt har det utviklet seg to parallelle lokale administrative systemer for henholdsvis arbeidsledige med dagpengerettigheter (hos Arbeidsformidlingen og arbeidsledighetskassene) og arbeidsledige uten dagpengerettigheter (hos kommunene). Arbeidsfordelingen har på en måte redusert koordineringsbehovet mellom de to systemene, som nå i betydelig utstrekning klarer seg selv.

Dette i motsetning til situasjonen før 1990, da Arbeidsformidlingens monopol på formidling og kontakt med bedrifter forsvant og kommunene selv kunne ta seg av disse oppgavene. Tidligere hadde kommunene vært svært avhengige av Arbeidsformidlingens innsats i forbindelse med formidling, kontakt med bedrifter og arbeidskonsulentassistanse til yrkesrettet attføring, og frem til begynnelsen av 1980-tallet hadde kommunene også måttet la Arbeidsformidlingen ta seg av yrkes- og utdanningsveiledningen av unge. Dette medførte en svært omfattende kommunal avhengighet og kritikk av Arbeidsformidlingens innsats.

Der finnes fortsatt områder hvor et samarbeid kunne være relevant, blant annet vedrørende arbeidsformidling, hvor kommunene kan registrere arbeidsledige uten dagpengerettigheter hos Arbeidsformidlingen, utveksling av erfaringer vedrørende aktivisering av arbeisledige med og uten dagpengerettigheter og etablering av felles aktiviseringstiltak, informasjonsutveksling og etablering av veilednings- og aktiviseringstilbud til arbeidsledige som er i ferd med å miste retten til dagpenger og som dermed skal over til kommunal forsørgelse. I alle disse tilfellene er samarbeidet mellom Arbeidsformidlingen og de fleste kommuner forholdsvis moderat eller begrenset.

I en undersøkelse hevder for eksempel 86 prosent av kommunene at det ikke er Arbeidsformidlingen som først og fremst får sosialhjelpsmottakere ut i ordinært arbeid. De fleste kommuner tar seg altså selv av formidlingsarbeidet. Det tidligere Arbejdsministeriet har imidlertid hevdet at i mange kommuner representerer det å registrere sosialhjelpsmottakere hos Arbeidsformidlingen et uutnyttet sysselsettingspotensiale, siden Arbeidsformidlingen er i stand til å formidle arbeid til den samme andelen av sosialhjelpsmottakere, uansett om den enkelte kommune registerer mange eller få arbeidsledige. Mange kommuner er altså for tilbakeholdne med å registrere arbeidsledige hos Arbeidsformidlingen.

Etter min mening er det største problemet i dag, med hensyn til arbeidsfordelingen mellom kommunene og Arbeidsformidlingen, at det er en delvis overlapping i klientressursene i de to systemene. Riktignok er de arbeidsledige med dagpengerettigheter i gjennomsnitt mer ressurssterke enn kommunenes sosialhjelpsmottakere. Dette gjelder også blant de arbeidsledige som bare har arbeidsledighet som problem og ikke andre sosiale eller helsemessige problemer. Men det finnes en gruppe av arbeidsledige med dagpengerettigheter som har betydelige sosiale problemer i tillegg til arbeidsledigheten, og hvor de vanlige aktiviseringstilbudene til arbeidsledige med dagpengerettigheter ikke er tilstrekkelige. Det finnes også grupper av sosialhjelpsmottakere som er ressurssterke, og som ikke skiller seg fra de fleste arbeidsledige med dagpengerettigheter i så henseende.

Det er også verd å merke seg at selv om de to systemene i stor utstrekning kan velge mellom samme typer av aktiviseringsinstrumenter, er prioriteringen vidt forskjellig i de to systemene. Arbeidsformidlingen bruker for eksempel i langt høyere grad utdanning, mens kommunene i langt høyere grad bruker kommunal og privat arbeidstrening. En analyse peker på de forskjellige økonomiske og forvaltningsmessige insitamentene som råder i de to systemene, hvor kommunene kan bruke kommunal arbeidstrening til å øke det kommunale tjenestenivået. De kan også bruke relativt store administrative ressurser på kontakt med bedrifter for å skaffe privat arbeidstrening, som er det mest effektive aktiviseringsinstrumentet. På den måten reduserer man de betydelige utgiftene til forsørgelse.

Arbeidsformidlingen har derimot ikke et tilsvarende insitament til å skaffe privat arbeidstrening, som er et administrativt tungvint aktiviseringsinstrument. Derimot er det lett å bruke utdanning, som samtidig er populært hos partene i arbeidslivet. Derimot møtes kommunal arbeidstrening - og særlig den individuelle arbeidstreningen hvor den arbeidsledige skal arbeide for dagpengene - med voldsom motstand fra fagbevegelsen, som har stor innflytelse i forhold til Arbeidsformidlingen, men liten innflytelse i kommunene. Dette viser at tiltakenes uforming avhenger både av de organisasjonene som utfører dem og av de insitamentene som gjør seg gjeldende, og som i en viss grad kan påvirkes politisk.

I forhold til arbeidsledige med dagpengerettigheter foregår det en del informasjonsutveksling mellom arbeidsledighetskassene og Arbeidsformidlingen, og i mange regioner er det etablert et formalisert samarbeid, med skriftlige samarbeidsavtaler. Samarbeidet omfatter blant annet utveksling av personopplysninger. Da arbeidsmarkedsreformen fant sted i 1994 var det en del gjensidig kritikk fra arbeidsledighetskassene og Arbeidsformidlingen av den annen parts veiledningskompetanse. Arbeidsformidlingen beskyldte arbeidsledighetskassene for å gi en veiledning som var rettet mot - og holdt de arbeidsledige fast i - deres egen bransje, mens noen arbeidsledighetskasser hevdet at de selv ga en bedre veiledning, fordi de kjente medlemmene bedre enn Arbeidsformidlingen. Ved en evaluering i 1996 var imidlertid den gjensidige respekten betydelig større. Tilsynelatende har Arbeidsformidlingen på grunn av ressursmangel overlatt en del av oppgavene i forbindelse med veiledning og utarbeiding av individuelle handlingsplaner til arbeidsledighetskassene. Evalueringen kritiserte imidertid at Arbeidsformidlingen ikke hadde mer overordnet styring av prosessen.

Et annet samarbeidsområde er Arbeidsformidlingens rapportering til arbeidsledighetskassene vedrørende personer som ikke står til rådighet for arbeidsmarkedet, for eksempel i forbindelse med formidlingsforsøk eller aktiviseringstilbud. På midten av 1990-tallet ble det reist kritikk mot effektiviteten av kontrollen og rapporteringen, men systemene ble endret og kritikken har tilsynelatende blitt redusert.

Utdanningsinstitusjonene spiller også en rolle i forhold til aktiviseringen, særlig i forhold til arbeidsledige med dagpengerettigheter. Koordineringen av utdanningsinstitusjonenes og Arbeidsformidlingens innsats i reelle nettverk er svært beskjeden. Derimot har man via lovgivningen forsøkt å gi Arbeidsformidlingen en styrende funksjon ved å la den være kjøper av utdanningstilbud fra utdanningsinstitusjonene. Evalueringer som har blitt foretatt, hevder at Arbeidsformidlingens styringsinnsats i praksis varierer fra område til område som følge av både varierende grad av innbyrdes konkurranse mellom utdanningsinstitusjonene, og en kjøper som ikke alltid besitter tilstrekkelig kunnskap til å etterspørre den rette varen.

Større organisasjonsmessige reformer de siste 40-50 årene

I dag oppfattes det som en stor organisasjonsmessig nydannelse, at sysselsettingstiltak og ytelser til livsopphold for arbeidsledige i 2001 ble slått sammen i ett ministerium, Beskæftigelsesministeriet. Imidlertid har de to ministerier også tidligere hørt sammen. Det var tilfellet både da begge saksområdene hørte under Indenrigsministeriet i siste del av det 19. århundre og under de første selvstendige Socialministerier i 1920, 1924-26 og senere 1929-42. På dette tidspunkt ble det for første gang opprettet et selvstendig Arbejdsministerium. Dette smeltet igjen sammen med Socialministeriet under de borgerlige Regjeringene 1945-47 og 1950-53, og med Økonomiministeriet 1953-57, mens det siden da har vært et selvstendig Arbejdsministerium. Dette ble omdøpt til Beskæftigelsesministeriet i 2001, i forbindelse med etableringen av den borgerlige regjering, Fogh Rasmussen.

I 1969 ble den statlige Arbeidsformidlingen etablert. Den overtok oppgaver som hittil hadde vært ivaretatt av delvis kommunalt finansierte arbeidsanvisningskontorer, av private formidlingsorganer og av foreninger, særlig fagforeninger. Fagforeningene fikk imidlertid tillatelse til fortsatt å ivareta såkalt parallellformidling av arbeidskraft ved siden av de offentlige Arbeidsformidlingskontorene. Ved arbeidsformidlingsreformen ble det etablert en sentral Landsarbeidsnemnd, samt regionale arbeidsmarkedsnemnder med en rådgivende funksjon.

I 1970 ble det gjennomført en omfattende kommunalreform i Danmark, som reduserte antallet kommuner til 277. Så sent som i 1958 hadde antallet vært 1.388. Etter sammenslåingene hadde kommunene ca. 17.000 innbyggere i gjennomsnitt, og 65 prosent av kommunene hadde over 8.000 innbyggere. Formålet med reformen var å skape bærekraftigere kommuner, og herunder skape mulighet for en desentralisering ved at kommunene kunne overta flere oppgaver. De større kommunene dannet bakgrunnen for sosialreformen på 1970-tallet, som hadde nærhet og helhet som bærende prinsipper. Oppgavene skulle ivaretas så tett på borgerne som mulig, og det skulle skapes så mye helhet som mulig i behandlingen av den enkelte families problemer, for å unngå den sterkt oppsplittede sosiale innsatsen man hittil hadde hatt.

I løpet av 1970-tallet førte en rekke reformer til en overføring av statlige sosiale oppgaver til kommuner og amtskommuner, herunder yrkesrettet attføring, delvis uførepensjon, mødrehjelp, barneomsorgen, sykesikring og omsorgen for funksjonshemmede. Kommunene skulle som utgangspunkt stå for saksbehandling og behandlingstilbud i forhold til den enkelte familie, og amtskommunen skulle bare bidra med spesialinstitusjoner og spesialrådgivning i situasjoner der de fleste kommuner var for små. Helhetsprinsippet sto så sterkt at de fleste kommuner helt ned på saksbehandlernivå gjennomførte en «avspesialisering», slik at den enkelte saksbehandler skulle ivareta alle sakstyper i forhold til den enkelte familie. I løpet av de siste tiårene har det skjedd en viss spesialisering, så mange kommuner har spesielle medarbeidere for henholdsvis sysselsetting/aktivisering, funksjonshemmede og integrering av utlendinger.

I sosialreformskommisjonen, som forberedte sosialreformen på 1970-tallet, var det egentlig et flertall som gjerne ville ha gått enda lengre for å sikre helhet i den sosiale innsatsen, ved å overføre såvel arbeidsledighetsforsikring som arbeidsformidling til det sosiale systemet i kommuner og amtskommuner. Dette ble imidlertid oppgitt på grunn av sterk motstand fra partene i arbeidslivet, som mente at partsinnflytelsen på arbeidsmarkedspolitikken kunne bevares bedre i et statlig system. Derfor har arbeidsmarkedspolitikken i forhold til de arbeidsledige med dagpengerettigheter, og sosial- og sysselsettingspolitikken i forhold til de arbeidsledige uten dagpengerettigheter, hittil blitt ivaretatt av to forskjellige systemer, som gradvis har blitt mer og mer parallelle, etterhvert som begge systemer har satset mer på aktivisering.

Mens arbeidsmarkedspolitikken hadde vært overveiende passiv på 1960-tallet og en del av 1970-tallet, innførte man under lavkonjunkturen i 1978 et krav om at arbeidsledige med dagpengerettigheter måtte delta i arbeidstilbud for å fortsatt ha dagpengerett. Plasseringen i subsidierte arbeidstilbud, i offentlig eller privat sektor, ble ivaretatt av Arbeidsformidlingen. Arbeidstilbudene ble i 1985 supplert med utdanningstilbud. Disse ble fra 1989 gjort til en forutsetning for å kunne få arbeidstilbud nummer to og dermed bevare dagpengeretten, som fikk en maksimal varighet på ni år, mens den hittil i prinsippet hadde vært uendelig.

I forbindelse med disse utdanningstilbudene ble det under de regionale arbeidsmarkedsnemndene etablert spesielle utdanningstilbudsutvalg med representasjon fra partene i arbeidslivet, kommuner og amt. Disse utvalgene skulle stå for planlegging og kjøp av de særlig tilrettelagte kurs for langtidsledige som kunne tilbys ved siden av ordinære utdanningsstilbud. Dette var en styrking av den regionale arbeidsmarkedspolitikken, som ble ytterligere forsterket ved reformen i 1994 («Aktiv arbeidsmarkedspolitikk»). Her fikk de regionale arbeidsmarkedsrådene som ovenfor beskrevet en betydelig handlefrihet til å utforme den regionale arbeidsmarkedspolitikken og ikke minst aktiviseringsinnsatsen overfor de arbeidsledige med dagpengerettigheter. Arbeidsformidlingen ble det utøvende ledd, og aktiviseringen skulle skje med utgangspunkt i individuelle handlingsplaner i forhold til den enkelte arbeidsledige. Samtidig ble dagpengeretten redusert til syv år. Den har senere blitt gradvis redusert til fire år.

Innsatsen overfor arbeidsledige uten dagpengerettigheter hadde på 1960- og 1970-tallet hatt flere aktive tiltak enn innsatsen overfor arbeidsledige med dagpengerettigheter. Det var først og fremst yrkesrettet attføring og vernede arbeidsplasser for funksjonshemmede som utgjorde det aktive elementet. Med den stigende arbeidsledigheten i kjølvannet av oljekrisene på 1970-tallet, ble det imidlertid stadig flere arbeidsledige uten dagpengerettigheter på passiv forsørgelse. Fra 1978 ble kommunene og amtskommunene imidlertid pålagt å avsette midler til bekjempelse av ungdomsarbeidsledighet gjennom veiledning og aktivisering i sysselsettings- og utdanningstilbud. På den måten fikk kommunene en viktig rolle med å skape individuelle sysselsettingstilbud og kollektive sysselsettingsprosjekter. Den sosialdemokratiske Regjeringen skapte i 1982 en mulighet for reell offentlig produksjon i form av «arbeidsskaping». Denne kom imidlertid i sterk politisk motvind på grunn av faren for konkurransevridning og ble avskaffet av den etterfølgende borgerlige regjering.

Aktiviseringslinjen i sosialpolitikken slo for alvor gjennom i 1990, da det ble innført en «ungdomsytelse», som innebar at 18-åringer og 19-åringer måtte delta i aktivisering for å kunne motta sosialstønad. Denne aktiviseringslinjen har senere fortsatt med utvidelse av målgruppen til de mellom 20 og 24 år i 1992, og i 1998 ble også de mellom 25 og 30 år inkludert, samtidig med at aktiviseringen ble iverksatt tidligere, nemlig allerede etter 13 uker.

Allerede med lov om kommunal aktivisering i 1994 var innsatsen imidlertid blitt utvidet til å omfatte voksne arbeidsledige uten dagpengerettigheter over 25 år, uansett om de bare hadde arbeidsledighet som problem eller om de også hadde andre sosiale og helsemessige problemer. Dette medførte at denne gruppen arbeidsledige skal ha et aktiviseringstilbud etter tolv måneders arbeidsledighet, men allerede etter seks måneder har de krav på utarbeidelse av en individuell handlingsplan.

I 1990 ble, som tidligere nevnt, Arbeidsformidlingens monopol på arbeidsformidling og kontakt med bedrifter opphevet, slik at kommunene nå selv kunne henvende seg direkte til private og offentlige virksomheter vedrørende aktivisering og arbeidsformidling. Denne kommunale kontakten med virksomhetene ble utvidet i 1994, da Socialministeriet startet en kampanje om «det romslige arbeidsmarkedet». Tanken var å gjøre virksomhetene mer sosialt ansvarlige, slik at de i større grad påtok seg et ansvar for å fastholde, rekruttere og integrere arbeidstakere som ikke er fullt arbeidsdyktige, samt ved hjelp av forebygging unngå at arbeidsulykker og sosiale problemer oppstår. Metodene som har vært brukt er informasjon til virksomhetene gjennom kampanjer og kommunal kontakt med virksomhetene, samt involvering av virksomheter i rådgivende utvalg på såvel sentralt nivå i tilknytning til Socialministeriet, som på lokalt nivå.

Disse lokale koordineringsutvalgene har typisk representasjon av partene i arbeidslivet, de fuksjonshemmedes organisasjoner, en praktiserende lege, Arbeidsformidlingen og kommunen. I 2000 fantes 147 lokale koordineringsutvalg, hvorav 55 dekket mer enn én kommune.

Det finnes tre forskjellige ordninger i forhold til «det romslige arbeidsmarkedet»: (1) sosiale klausuler i kollektive avtaler vedrørende personer som er rammet av sykdoms- eller alderdomsproblemer, normalt uten offentlige subsidier, samt (2) subsidierte «fleksistillinger» til personer med permanente funksjonshemminger som ikke mottar uførepensjon og (3) vernet sysselsetting for personer som mottar slik pensjon. Kampanjen om «det romslige arbeidsmarkedet» må ses i forbindelse med førtidspensjonsreformen, som ble vedtatt i 2000, med virkning fra 2003. Den tar sikte på en reduksjon i antallet uføre og førtidspensjonister ved å tilby arbeid på særlige vilkår («fleksistillinger») til alle som har funksjonshemminger, men som kan utføre en eller annen form for arbeid.

Bortsett fra disse spesielle instrumentene for personer med funksjonshemminger, råder kommunene over stort sett de samme aktiviseringsinstrumentene som Arbeidsformidlingen. Dermed har det i betydelig omfang utviklet seg to parallelle forsørgelses- og sysselsettingspolitiske administrative systemer med vekt på aktivisering for henholdsvis arbeidsledige med og uten dagpengerettigheter. Drivkreftene bak denne utviklingen er politiske ønsker om å redusere strukturarbeidsledigheten for å kunne skaffe tilstrekkelig arbeidskraft i fremtiden, om aktivisering som middel mot marginalisering og en sterkere betoning av «pliktelementet» ved siden av rettighetene: man skal «yte for å nyte»! Selv om de to forskjellige systemene er forankret i henholdsvis staten/Arbeidsformidlingen og i kommunene, har det også oppstått større organisasjonsmessig likhet. For eksempel har kommunenes sysselsettingsinnsats fått et visst korporativt preg gjennom de lokale koordineringsutvalgene, selv om partsinnflytelsen der er mer begrenset enn i det arbeidsmarkedspolitiske systemet.

Ved siden av disse reformene har det blitt drevet en del forsøksvirksomhet, både i det arbeidsmarkedspolitiske og (særlig) i det sosialpolitiske systemet. Plassen tillater dessverre ikke en gjennomgang av erfaringene fra disse forsøkene.

Aktuelle reformplaner

Regjeringen ga ved tiltredelsen i november 2001 til kjenne at den vil foreslå reformer på det sysselsettingspolitiske området, for å forbedre effektiviteten i aktiviseringen ved å skape et forenklet og mer ensporet system for arbeidsledige med og uten dagpengerettigheter. Den la i mai 2002 frem et debattopplegg, «Flere i arbeid», og en handlingsplan ble fremlagt i september. Samlingen av oppgavene i samme ministerium, Beskæftigelsesministeriet, var en viktig forutsetning for disse reformvurderingene. Som et neste skritt inngikk Regjeringen i oktober 2002 et bredt forlik i Folketinget om en reform av sysselsettingspolitikken, som særlig dreier seg om lovgivningens materielle innhold. Med dette forliket skal tilbudene og kravene til arbeidsledige med og uten dagpengerettigheter vedrørende de «aktive» tiltakene harmoniseres i betydelig grad. Det vil si mottak, løpende kontakt, formidling, aktivisering, rådighet og sanksjoner. Tilbudene forenkles fra 32 forskjellige ordninger til tre hovedtyper av tilbud: veiledning og kvalifisering, bedriftspraksis/arbeidsplassintroduksjon, samt lønnstilskudd. Den løpende kontakten med de arbeidsledige forsterkes, bruken av Internett i formidlingsarbeidet forsterkes, den konstante aktivisering av arbeidsledige med dagpengerettigheter etter et år avløses av aktiviseringen etter hvert halve års arbeidsledighet, det settes tak på sosialhjelpen og sosialhjelpsmottakere gis andre, økede insitamenter til å ta arbeid.

Forliket inneholder bare litt om den fremtidige organiseringen av innsatsen. Det legger imidlertid opp til at andre aktører enn de vanlige offentlige myndigheter skal ha oppgaver vedrørende hele den aktive innsatsen overfor arbeidsledige og betales ut fra de resultatene de oppnår. Som tidligere omtalt slår man sammen Landsarbeidsrådet og Det sosiale råd, og de Lokale Koordinasjonsutvalgene overtar Integrasjonsrådenes oppgaver vedrørende sysselsettingsinnsatsen overfor flyktninger og innvandrere.

Regjeringen legger imidlertid opp til en gjennomgripende reform også av det eksisterende organisatoriske systemet for sysselsettingsinnsatsen, slik at forvaltningen i forhold til arbeidsledige med dagpengerettigheter og sosialhjelpsmottakere i løpet av noen år kan endres for å få de to systemene til å samarbeide bedre.

Regjeringen har i sitt debattopplegg tilkjennegitt at det skal være en felles fysisk inngangsport med felles mottak av personer, uansett om det er snakk om arbeidsledige med dagpengerettigheter eller sosialhjelpsmottakere, men det er ennå ikke klart hvor i organisasjonen oppgavene for øvrig skal løses. Det er her et avgjørende spørsmål hvorvidt det meste av dagens arbeidsfordeling mellom kommunene og Arbeidsformidlingen bevares, eller om de to systemene slås sammen. Regjeringen nevner de nederlandske reformerfaringene som inspirasjonskilde.

Dessuten hadde Regjeringen i tiltredelseserklæringen opprinnelig tilkjennegitt at vurderingen og kontrollen av hvorvidt de arbeidsledige står til rådighet for arbeidsmarkedet skulle flyttes fra arbeidsledighetskassene til en offentlig myndighet, men i de seneste utspillene nevnes det ikke noe om dette.

Regjeringen har også gjennomført og forbereder lovendringer vedrørende utlendings- og integreringspolitikken. For eksempel forsøker man å begrense antallet flyktninger og familiegjenforeninger (blant annet ved å stramme inn reglene for familiegjenforening og kravet om selvforsørgelse ved familiegjenforening), reduksjon av introduksjonsytelsen, slik at den blir lavere enn alminnelig sosialstønad i de første syv årene, for å øke motivasjonen til å søke arbeid, innføring av krav om godt kjennskap til det danske språk for å oppnå statsborgerskap, og det stilles økte krav til kommunene om tidlig aktivisering, herunder bruk av praksisplasser i bedrifter.

Den fremtidige organiseringen av både sysselsettingsinnsatsen og den øvrige sosiale innsatsen må ses i sammenheng med de nye generelle vurderingene av den fremtidige kommunale og amtskommunale strukturen i Danmark. Disse vurderingene skjer i Strukturkommisjonen, som ble nedsatt av Regjeringen 1. oktober 2002. Kommisjonen skal innen utgangen av 2003 stille opp forskjellige modeller for organiseringen av den offentlige sektoren, vurdere fordeler og ulemper ved disse alternativene og på denne bakgrunn komme med anbefalinger til endringer, herunder om hensiktsmessige størrelser på de offentlige enhetene.

I denne vurderingen skal blant annet følgende kriterier legges til grunn og avveies i forhold til hverandre: effektivitet og bæredyktighet, demokratisk kontroll, brukermedvirkning og dialog mellom borgere og politikere, kvalitet i oppgaveløsingen, nærhet til borgerne, borgernes rettssikkerhet og valgmuligheter, klar ansvarsfordeling, og sammenheng mellom kompetanse og økonomisk ansvar.

De mest avgjørende problemstillingene i kommisjonens arbeid er om det amtskommunale leddet skal fjernes, eller om antallet amtskommuner skal reduseres, og om kommunenes antall skal reduseres. Amtskommunene har gjentatte ganger vært under angrep, men har overlevd hver gang. Imidlertid synes den politiske motstanden mot dem nå sterkere enn noen gang. Det ser også ut til å være en større politisk oppbakking enn tidligere for krav om kommunesammenslåinger. Den fremtidige organiseringen av sysselsettingsinnsatsen og mulighetene for å slå sammen kommunenes og arbeidsformidlingens innsats kan i høy grad påvirkes av kommunenes fremtidige størrelse og av om man velger å legge ned amtene eller beholder dem og eventuelt gir dem flere oppgaver.

Noen av problemene kunne være om kommunene er store nok til å betjene et arbeidsmarked som ofte går på tvers av kommunene (og i flere tilfeller også på tvers av amtene), og hvordan partene i arbeidslivet vil stille seg til en kommunalisering av arbeidsformidlingen, som kan redusere den innflytelsen de har på administrasjonen. Omvendt vil en statliggjøring av sysselsettingsinnsatsen overfor mottakerne av sosialhjelp, i Arbeidsformidlingens regi, kunne fjerne en del av de insitamentene som kommunene i dag har til å yte en innsats på aktiviseringsområdet. Tilsvarende kan oppgavefordelingen på det øvrige sosiale området mellom kommunene og amtene bli sterkt påvirket av kommisjonens vurderinger.

Notat om organiseringen av velferdstjenestene i Sverige

Professor Rafael Lindqvist

Institutionen för socialt arbete

Umeå universitet

Til tross for at 1990-tallet har vært et turbulent tiår, består hovedtrekkene i den svenske velferdspolitikken. Under overflaten har det imidlertid skjedd forandringer. Sosialpolitikken kjennetegnes i økt utstrekning av en ny «deservingness ethics». Enkelte generelle sosialpolitiske tiltak har blitt uttynnet gjennom senkede kompensasjonsnivåer og strengere inngangsvilkår. I forhold til funksjonshemmede har målrettede tjenester blitt innført for de mest utsatte gruppene, og man kan se en orientering mot mer «civil rights» gjennom innføringen av antidiskrimineringslovgivning på flere områder. Lovgivning som foreskriver at feil og mangler innen eldreomsorgen skal rapporteres, er et annet viktig innslag. Parallelt med dette har vektleggingen av aktive tiltak økt, både innenfor sosialforsikringssystemet, arbeidsmarkedspolitikken, sosialtjenesten og hos arbeidsgiverne hva gjelder å forbedre arbeidsmiljøet og medvirke i rehabiliteringen.

Organiseringen og gjennomføringen av velferdspolitikken har også blitt forandret. I steden for sentral styring, en optimistisk tillit til rasjonalistiske løsninger og detaljstyring, har utviklingen gått i retning av en desentralisering til kommuner, samarbeid i nettverk og lokalt ansvar. Ansvaret for viktige velferdsoppgaver har blitt overført fra høyere til lavere nivåer i velferdssystemet. Dette gjelder innenfor så vel arbeidsmarkeds- og sosialforsikringspolitikken (særlig arbeidsrehabilitering) og sosialtjenesten, som innenfor pleie- og omsorgssektoren.

Et kort historisk tilbakeblikk

Røttene til den moderne svenske arbeidsmarkeds- og sosialpolitikken kan finnes i 1930-tallets arbeidsledighets- og depresjonskrise. Man begynte å anse oppnåelse av full sysselsetting og sikring mot inntektsbortfall i ulike risikosituasjoner som viktige mål. Fra 1950-tallet og fremover fikk arbeidsmarkedspolitikken en utvidet rolle. Den ble basert på keynesianske idéer og ble utviklet i en svensk versjon av de to fagforeningsøkonomene Gösta Rehn og Rudolf Meidner. Hensikten var å holde den åpne arbeidsledigheten nede ved hjelp av tilskudd til flytting, utdanning til yrker hvor det er mangel på arbeidskraft, tiltaksplasser og vernede arbeidsplasser. Modellen ble koblet sammen med den såkalte solidariske lønnspolitikken, som medførte at fagforeningene skulle stille likartede lønnskrav innen samme bransje over hele landet. Ettersom økonomisk bærekraftige virksomheter ble normgivende med hensyn til lønn, oppsto det vanskeligheter med å oppfylle lønnskravene i mindre fremgangsrike sektorer. Oppgaven for den aktive arbeidsmarkedspolitikken ble å ta hånd om de som ble arbeidsledige eller sto i fare for å bli det. En egen virksomhet innen arbeidsformidlingen, den såkalte «arbetsvården», ble skapt for å gjøre det lettere for arbeidsuføre å få arbeid. Uføre kunne dessuten henvises til spesielle «arbetsvårdsinstitut», som ble drevet i landstingenes regi, for å gjennomgå arbeidsprøving og trening. Disse instituttene ble på 1980-tallet gjort statlige, og omdøpt til «Arbetsmarknadsinstitut».

Bestrebelsene på å oppnå full sysselsetting gjennom selektive arbeidsmarkedstiltak beredte grunnen for denne velferdspolitikken. Høy arbeidsdeltagelse og gunstige økonomiske vilkår muliggjorde en utbygging og reformering av de sosiale tjenestene og inntektssikringen. Et enhetlig og generelt sosialforsikringssystem ble skapt. Innføringen av den allmenne sykeforsikringen på midten av 1950-tallet 1 og reformeringen av yrkesskadeforsikringen og den inntektsrelaterte pensjonsforsikringen, ATP, noen år senere, utgjør viktige milepeler i denne sammenheng. Etter hvert som stadig flere ble omfattet av de sosiale stønadsordningene og disse ble mer generøse, økte behovet for rehabilitering, blant annet for å unngå at sosialforsikringenes økonomi ble undergravet. Når loven om allmenn forsikring ble innført i 1962 2 og utvidet mulighetene for sykepenger og førtidspensjon, ble det som en motvekt innført regler om rehabilitering av langvarig syke. Forsikringskassene ble pålagt å undersøke behovet for rehabilitering innen nitti dager.

Den svenske velferdsstatens ekspansjon på 1960- og 1970-tallet ble revurdert i løpet av det følgende tiåret. Man begynte å anse systemets utgifter, som følge av høyt sykefravær og mangelen på effektive arbeidsinsitamenter og styringsimpulser i retning av en aktiv rehabilitering, som et viktig problem. Mot slutten av 1980-tallet ble det lansert en ny arbeidslinje i sosialpolitikken. Denne nye politikken innebar økte krav om at arbeidsgiverne skulle forbedre arbeidsmiljøet og ta et større ansvar for å rehabilitere sine egne ansatte. Forsikringskassene skulle bedrive aktiv rehabilitering og ha en samordnende funksjon for å redusere sykefraværet. 3 Nødvendigheten av en forsterket arbeidsetikk ble også understreket. Parallelt med denne aktiviseringslinjen, har sykeforsikringen og yrkesskadeforsikringen gjennomgått en rekke forandringer som har påvirket inngangsvilkår, kompensasjonsgrader og stønadsperioder. I 1993 ble kompensasjonsgraden i sykeforsikringsordningen redusert fra 90 prosent til 80 prosent av inntekten, samtidig som man innførte en karensdag. I 1996 ble nivået redusert til 75 prosent, og i 1998 igjen økt til 80 prosent. Sykdomsbegrepet er også gitt et strengere medisinsk innhold gjennom regelendringer i 1995 og 1997. I 1992 ble det innført en sykelønnsperiode, som innebærer at arbeidsgiveren betaler lønnen de to første ukene av et sykdomstilfelle. 4

Innen yrkesskadeforsikringen ble yrkesskadebegrepet skjerpet slik at det kreves høyere grad av sannsynlighet for at en skade eller sykdom skal anses for å være forårsaket av arbeidet. Forsikringskassene har også fra og med 1990 fått mulighet til å kjøpe rehabiliteringstjenester fra andre myndigheter og private aktører, slik som for eksempel yrkesveiledning, arbeidstrening, utdanning og behandling, i den hensikt å forkorte ventetiden på rehabilitering.

Prinsippet om en arbeidslinje i sosialpolitikken har også blitt gjennomført innen sosialtjenesten. På 1990-tallet har de fleste kommuner krevd at sosialklientene må være aktive arbeidssøkere for å kunne få stønad. På midten av 1990-tallet fastslo Regeringsrätten at kommunene har adgang til å sette som vilkår for stønad at klientene skal delta i ikke bare statlige arbeidsmarkedspolitiske tiltak, men også i kommunale arbeidsmarkedspolitiske tiltak. Den allmenne tendensen i dette tiåret var at muligheten til å få stønad ble snevrere og at behovet i hvert enkelt tilfelle ble nøyere undersøkt. Dette gjaldt særlig for unge.

Den raskt økende arbeidsledigheten på begynnelsen av 1990-tallet innebar en kraftig belastning på arbeidsmarkedspolitikken. Antallet personer på aktive tiltak (yrkesutdanning, subsidiert sysselsetting og praksisplasser) økte kraftig. Dette innebar imidlertid også at det skjedde en uttynning av de aktive tiltakene i den betydning at flere kom til å delta i billige tiltak, som praksisplasser, introduksjonsprogrammer og arbeidslivsutvikling. Arbeidsmarkedspolitikken på 1990-tallet innebar at flere individrettede tiltak har kommet til. Politikken har også suksessivt blitt desentralisert, slik at kommunene har fått større muligheter til å utforme den etter lokale behov, samtidig som spillerommet for forsøksvirksomhet, prosjekter og lignende har økt.

Sosialforsikring

Riksförsäkringsverket (RFV) er det sentrale statlige forvaltningsorganet for sosialforsikring og tilknyttede ytelser. RFVs oppgave er å sikre at forvaltningen av disse ytelsene skjer på en lik og rettferdig måte, og å følge opp og vurdere effektene av disse på individ- og samfunnsnivå. RFV fører også tilsyn med de 21 forsikringskassene i landet. Det er en forsikringskasse i hvert län (sentralkontor) og lokale kontorer i de fleste kommuner. Det er de lokale kontorene enkeltpersoner vanligvis har kontakt med når det gjelder ulike stønader og tjenester. Det er på det lokale nivået at stønadsvedtak fattes.

Sykepenger, rehabilitering og førtidspensjon

Sosialforsikringsetaten er ansvarlig for følgende områder:

  • Økonomisk støtte til barnefamilier (barnbidrag, bostadsbidrag, underhållsstöd, föräldrapenning, havandeskapspenning m.m.)

  • Økonomisk støtte til funksjonshemmede (handikappersättning, bilstöd till handikappade, assistansersättning)

  • Økonomisk støtte ved alderdom (pensioner)

  • Andre utbetalinger (dagpenning till totalförsvarspliktiga, aktivitetsstöd, reseersättningar till funktionshindrade m.m.)

  • Økonomisk støtte ved arbeidsuførhet, samt tiltak mot uhelse

Nedenfor følger en beskrivelse av de viktigste stønadene og tjenestene på området økonomisk støtte ved arbeidsuførhet, samt tiltak mot uhelse.

Sykepenger

Den som er ansatt og som følge av sykdom har fått arbeidsevnen nedsatt, får sykelønn fra arbeidsgiveren de to første ukene, bortsett fra første sykedag. (SFS 1991:1047, Lag om sjuklön). Loven gjelder ikke selvstendig næringsdrivende eller oppdragstakere. Disse får tilsvarende kompensasjon fra forsikringskassen. Dersom personen ikke kan utføre noe arbeid, er sykelønnen 80 prosent av inntekten opp til et gitt tak. Dersom personen kan utføre noe arbeid, kan sykelønnen utbetales med 75, 50 eller 25 prosent, avhengig av graden av reduksjon i arbeidsevnen. Den maksimale sykelønnen er 7,5 ganger prisbasbeloppet(som for 2002 er SEK 37.900) - den laveste sykelønnen er 24 prosent av prisbasbeloppet.

Dersom sykdommen varer lenger enn 14 dager overføres saken til forsikringskassen, som da overtar utbetalingen av sykepengene. De første syv dagene av en sykeperiode er det tilstrekkelig at den syke selv undertegner en erklæring, deretter kreves det legeerklæring. Det finnes ingen formell tidsbegrensning på hvor lenge sykepenger kan utbetales. Etter en sykeperiode på 28 dager er imidlertid forsikringskassen pålagt å foreta en grundig vurdering av fortsatt sykepengerett, og å vurdere utsiktene til arbeidslivsrettet rehabilitering. I henhold til Riksförsäkringsverkets anbefalinger skal dette skje ved at legen skriver en utvidet legeerklæring hvor det redegjøres for eventuell pågående behandling, og behovet for rehabilitering, samt at den antatte lengden på sykmeldingsperioden angis. En slik legeerklæring blir vurdert av forsikringskassens rådgivende lege, i den hensikt å gi saksbehandleren et adekvat grunnlag for vurderingen av fortsatt sykepengerett og forutsetninger for rehabilitering.

Arbeidsgiveren har et betydelig ansvar for å iverksette tiltak som kan bidra til at den ansatte kommer i arbeid igjen. Etter fire ukers sykmelding skal arbeidsgiveren foreta en rehabiliteringsutredning hvor mulighetene for omplassering, tilpassing av arbeidsoppgaver m.m. utredes. Denne utredningen skal sendes til forsikringskassen innen åtte uker etter at sykmeldingstilfellet tok til. På initiativ av forsikringskassen settes det deretter opp en rehabiliteringsplan i samråd med arbeidsgiveren og den syke. Dersom den langvarig syke derimot er arbeidsledig, er det forsikringskassens oppgave å foreta rehabiliteringsutredningen. Deretter skal arbeidsformidlingen sette opp en rehabiliteringsplan og påse at passende tiltak blir satt i verk.

I henhold til den formelle prosedyren, den såkalte skritt-for-skritt-modellen, skal saksbehandleren i forsikringskassen foreta følgende vurderinger. 5 Kan den syke:

  1. Fortsette i sitt ordinære arbeid

  2. Fortsette i sitt ordinære arbeid etter arbeidslivsrehabilitering

  3. Få annet arbeid/arbeidsoppgaver på samme arbeidsplass

  4. Få annet arbeid/arbeidsoppgaver på samme arbeidsplass etter arbeidslivsrehabilitering

  5. Få annet arbeid som er normalt forekommende på arbeidsmarkedet uten rehabilitering

  6. Få annet arbeid som er normalt forekommende på arbeidsmarkedet etter rehabilitering

  7. Er personens arbeidsevne langvarig eller permanent nedsatt. Dersom svaret er ja, gis førtidspensjon

Merknad: Om svaret er «nei» på et spørsmål følger neste skritt. 6

Dersom den syke starter på arbeidslivsrettet rehabilitering har forsikringskassen anledning til å bytte ut sykepengene med rehabiliteringspenger. Også denne ytelsen utgjør 80 prosent av inntekten. I tillegg til dette kan det utbetales rehabiliteringsstønad til dekning av utgifter til reiser, diett, lærebøker, og kursavgifter som er nødvendige for å delta i rehabiliteringen. Forsikringskassen har også mulighet til å utbetale bidrag til arbeidshjelpemidler dersom dette er nødvendig for å forkorte sykmeldingsperioden og dersom det anses som viktig for den syke å kunne gjenoppta arbeidet.

Dersom personen er syk, og ute av stand til å arbeide som følge av ulykker eller skadelig påvirkning fra arbeidet, utbetales det arbetsskadeersättning. Forsikringskassen utbetaler denne ytelsen, som er på samme nivå som sykepengene. Dersom arbeidsevnen er varig nedsatt, kan det utbetales livrente for å kompensere for hele det beregnede inntektstapet. For at ytelser fra arbeidsskadeforsikringen skal komme på tale kreves det «høy grad av sannsynlighet» for at skaden eller sykdommen har blitt forårsaket av arbeidsforholdene.

Førtidspensjon innvilges dersom arbeidsevnen er permanent nedsatt som følge av sykdom eller skade. Dersom nedsettingen anses for å være av betydelig varighet, innvilges det sjukbidrag (tidsbegrenset førtidspensjon). Fra 1997 kreves objektive medisinske grunner. Bare i unntakstilfeller kan andre faktorer, slik som alder, utdanningsbakgrunn og hvilket distrikt man bor i tas med i vurderingen. Teoretisk sett kreves det at de ovennevnte skrittene 1 til 6 er gjennomgått, og at rehabiliteringsmulighetene er uttømt. 1. januar 2003 blir førtidspensjonen erstattet med sykepenger og aktivitetsstønad. Sistnevnte er ment for personer i alderen 19 til 29 år, og gjelder aktiviteter som anses å ha en gunstig effekt på sykdomstilstanden eller den fysiske eller psykiske yteevnen.

Arbeidsmarkedspolitikk

Arbetsmarknadsverket er det statlige organ som har ansvaret for det meste av arbeidsmarkedspolitikken. Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) er den sentrale myndigheten som har til oppgave å utstede retningslinjer og gi oppdrag, samt å fordele ressurser til og følge opp virksomheten hos de länsarbetsnämnder som finnes i hvert län. Under länsarbetsnämnderna finnes 418 arbeidsformidlinger. Länsarbetsnämnderna har et tilsvarende ansvar overfor de arbeidsformidlinger som finnes i deres län. En særskilt inntektsfinansiert del av Arbetsmarknadsverket, kalt Arbetslivstjänster, arbeider med arbeidslivsinnrettet rehabilitering på konsulentbasis i forhold til virksomheter, organisasjoner og myndigheter. Ved de større arbeidsformidlingskontorene finnes en spesiell enhet, Arbeidsformidlingen-Rehabilitering, som har ansvar for arbeidsprøving og arbeidstrening av funksjonshemmede arbeidsledige.

De generelle prinsippene som ligger til grunn for de arbeidsmarkedspolitiske ytelsene og støtteordningene er at disse skal være tilpasset individets forutsetninger og arbeidsmarkedets krav. Alle som er 20 år eller eldre kan i prinsippet delta i et arbeidsmarkedspolitisk program dersom de er arbeidsledige eller står i fare for å bli det. Deltagerne skal «være tilgjengelige for arbeidsmarkedet» og være registrert hos arbeidsformidlingen. Deltagelse i slike programmer skal normalt ikke overstige seks måneder, men det gjøres unntak for funksjonshemmede under 20 år.

De langsiktige målene for arbetsmarknadsverket er å arbeide for arbeidslinjen og et effektivt arbeidsmarked og verne de svake gruppenes stilling på arbeidsmarkedet, ved hjelp av arbeidsformidling, veiledning, arbeidslivsrettet rehabilitering og aktive arbeidsmarkedspolitiske programmer. Arbetsmarknadsverket skal på denne måten bidra til å nå målet om full sysselsetting. Arbetsmarknadsverket er også ansvarlig for dagpenger til arbeidsledige og fører tilsyn med de 38 arbetslöshetskassorna. Juridisk sett er disse frittstående organisasjoner, men de har et nært samarbeid med partene i arbeidslivet innen den respektive bransje.

I tillegg til arbeidsformidling er de viktigste tiltakene arbeidsmarkedsutdanning, praksisplasser, stønad til oppstart av næringsvirksomhet, aktivitetsgarantier, ungdomstiltak, forberedende tiltak og arbeidsmarkedspolitiske prosjekter.

For personer som på grunn av funksjonshemninger har nedsatt arbeidsevne, og som følge av dette har eller kan forventes å få problemer med å få eller beholde et ordinært arbeid, finnes følgende programmer:

  1. Bidrag til hjelpemidler på arbeidsplassen

  2. Særlige tiltak for syns- og hørselshemmede

  3. Støtte til personlig assistent

  4. Støttekontakt for introduksjon og oppfølging

  5. Støtte til oppstart av næringsvirksomhet

  6. Lønnstilskudd

  7. Vernede arbeidsplasser

Dersom en funksjonshemmet person ikke kan plasseres i arbeid umiddelbart eller i nær fremtid, kan arbeidsformidleren henvise den arbeidssøkende til Arbeidsformidlingen-Rehabilitering, for å gjennomføre arbeidsprøving og trening. Lønnstilskudd innebærer at den arbeidsgiver som ansetter en funksjonshemmet kan få et lønnssubsidium dersom dette er nødvendig for at personen skal kunne få eller beholde et arbeid. Vernede arbeidsplasser innebærer at personer som på grunn av funksjonshemninger ikke kan få eller beholde et arbeid på det ordinære arbeidsmarkedet kan gis arbeid enten hos en offentlig arbeidsgiver (stat, landsting eller kommune) eller hos Samhall AB - et statlig eid (og statlig subsidiert) selskap som er opprettet i den hensikt å ansette funksjonshemmede.

Sosialtjenesten

Kommunene (p.t. 289 stykker) har hovedansvaret for sosiale tjenester til eldre, støtte til funksjonshemmede og stønad til livsopphold til de som har store økonomiske vanskeligheter.

Dette stønaden er regulert i socialtjänstlagen (vedtatt 1981). Stønaden er behovsprøvd og hjelp gis ikke dersom behovet kan dekkes på annen måte. I følge loven skal hjelpen gi en «rimelig levestandard» hva gjelder mat, klær, bolig og innbo, samt andre ressurser som trengs for vedkommendes utvikling og aktive livsførsel. Kommunene hadde opprinnelig relativt stor frihet til å vurdere disse spørsmålene etter eget skjønn. På midten av 1980-tallet ble det imidlertid utviklet rettspraksis i retning av økt grad av likebehandling. Når socialtjänstlagen ble endret i 1997, beholdt man begrepet «rimelig levestandard». Sosialhjelpen ble delt inn i to kategorier. «Stønad til livsopphold» omfatter de mest grunnleggende behovene (mat, klær, bolig og forbruksartikler), mens «annen sosialhjelp» gis til dekning av andre utgifter (reiser, hjemmehjelp og hjelp med tilpasset bolig for eldre og funksjonshemmede). I tillegg kan det gis annen hjelp om det er grunn for det. Stønad til livsopphold ble etter lovendringen gitt etter nasjonale retningslinjer, mens den øvrige hjelpen kan gis etter de respektive kommunenes retningslinjer, forutsatt at de medfører «rimelig levestandard».

For å forbedre levekårene for den gruppen som hadde store og varige problemer i dagliglivet, vedtok man i 1994 en Lov om støtte og tjenester til visse funksjonshemmede (LSS). Loven omfatter tre kategorier: (a) personer med utviklingshemning, autisme og autismelignende tilstander, (b) betydelige eller vedvarende intellektuelle funksjonshemninger etter hjerneskade i voksen alder på grunn av skade eller sykdom og (c) andre varige fysiske eller psykiske funksjonshemninger som åpenbart ikke skyldes normal aldring. Loven inneholder ti tiltak man kan søke om. Kommunen har ansvar for alle tiltakene, unntatt den førstnevnte, som landstinget har ansvaret for:

  1. rådgiving og annen personlig hjelp

  2. personlig assistent

  3. ledsagertjeneste

  4. støttekontakt

  5. avløsertjeneste i hjemmet

  6. korttidsopphold utenfor eget hjem

  7. korttidstilsyn for skoleungdom over 12 år utenfor eget hjem før/etter skoletid og i ferier

  8. opphold i familiehjem eller i bosted med spesielle tjenester for barn og ungdom som ikke kan bo sammen med foreldrene

  9. bolig med spesielle tjenester for voksne eller annen spesialtilpasset bolig for voksne

  10. daglig sysselsetting for personer i yrkesaktiv alder som verken er i inntektsgivende arbeid eller under utdanning

Disse tiltakene er i motsetning til den hjelp som kan gis i medhold av socialtjänstlagen formulert som presise sosiale rettigheter. Dersom søkeren får avslag fra kommunen (eller landstinget), kan avgjørelsen påklages til en forvaltningsdomstol.

Med LSS ble ansvaret for funksjonshemmede todelt. Socialtjänstlagen som omfatter alle funksjonshemmede (forutsatt at behovet for hjelp kan påvises) og LSS som omfatter de som har de største funksjonshemningene og de største problemene i dagliglivet. Mange funksjonshemmede mottar fortsatt hjelp i medhold av socialtjänstlagen, i form av hjemmehjelp eller tilpasset bolig, men antallet personer under 65 år som har slik hjelp har blitt redusert etter at LSS trådte i kraft. Fra den enkeltes synspunkt kan det være viktig om hjelpen gis etter den ene eller den andre loven. Mens det er avgifter på sosiale tjenester i medhold av socialtjänstlagen, er tjenester etter LSS avgiftsfrie. Ambisjonsnivået er også høyere i LSS. Mens socialtjänstlagen snakker om «rimelig levestandard», skal LSS gi «gode levekår».

Samarbeid mellom organisasjoner

Med den nye arbeidslinjen og vektleggingen av arbeidsrehabilitering av langtidssyke har også samarbeidet mellom ulike aktører blitt sentralt. Forsikringskassen, arbeidsgivere, privatpraktiserende leger, sykehusleger, arbeidsmarkedsmyndigheter og sosialtjenesten hører til de viktigste aktørene. Den strukturelle årsaken til samarbeidsproblemene er at disse aktørene har forskjellige regler, administrative inndelinger, budsjett og personell med ulik fagbakgrunn. I tillegg kommer at arbeidsgiverne er motivert av lønnsomhet (eller å drive virksomheten så kostnadseffektivt som mulig) og den medisinske profesjon er fokusert på diagnose, pleie og behandling, istedenfor på det vedkommende har igjen av helse og arbeidsevne (det vil si en tilbøyelighet til å medikalisere personlige og sosiale problemer).

Et problematisk aspekt er hvor langt arbeidsgiverens ansvar strekker seg. Normalt er arbeidsgiverne villige til å betale for (deler av) rehabiliteringen dersom det er sannsynlig at den ansatte kan fortsette i sin vanlige jobb eller bli omplassert hos samme arbeidsgiver. Dersom dette anses som mindre sannsynlig, må forsikringskassen i praksis ofte overta rehabiliteringsansvaret. Dersom den syke anses som en som presterer for lite, er arbeidsgiverens holdning til rehabilitering ofte negativ. Sykmeldingen og den eventuelle etterfølgende rehabiliteringen kan ofte bli et ledd i en exit-prosess fra arbeidsmarkedet. Forhandlinger mellom arbeidsgiveren og forsikringskassen har en tendens til å bli langvarige og resultatløse.

Et annet viktig samarbeidsforhold er mellom forsikringskassen og arbeidsmarkedsmyndighetene. Dersom den syke har et arbeidsforhold å vende tilbake til, blir arbeidsformidlingen normalt ikke involvert. Et problem i denne sammenheng er at forsikringskassen og arbeidsformidlingen ofte har ulike perspektiver. Forsikringskassen syn på arbeidsevne er individfokusert, det vil si relatert til den sykes diagnose og den arbeidsevne som gjenstår når man tar hensyn til de medisinske problemene, etter at arbeidsprøving og trening er gjennomført. Arbeidsformidlingens perspektiv tar utgangspunkt i arbeidsmarkedets krav og de reelle mulighetene til å få vedkommende i arbeid. Kravet er at en søker skal kunne «stå til disposisjon for arbeidsmarkedet», hvilket vanligvis innebærer at vedkommende medisinsk sett skal være «ferdigrehabilitert», det vil si frisk og motivert og i stand til å settes i jobb, eventuelt etter kortere eller lengre yrkesrehabiliterende tiltak.

Det faktum at arbeidslivets krav har økt, særlig for de med dårlig helse og funksjonshemninger, har medført at tjenestemennene i økt utstrekning klassifiserer de som er vanskelige å få ut i jobb som arbeidsuføre. En konsekvens av dette, er at visse arbeidsmarkedstiltak som har blitt opprettet nettopp for arbeidsuføre, for eksempel vernede arbeidsplasser og lønnstilskudd, i praksis anvendes av arbeidssøkende som ikke har dokumentert arbeidsuførhet. Dette kan delvis tilskrives det faktum at målgruppen er vagt definert, men også det faktum at arbeidsgiverne stiller høye krav til arbeidskraften selv om den er subsidiert. Samhall AB har, under trykket av reduserte statlige subsidier, også blitt mer lik en hvilken som helst annen virksomhet, det vil si kravet om å gå med gevinst kommer i konflikt med kravet om at ansette funksjonshemmede.

Utsikten til rehabilitering påvirkes derfor kraftig av hvilken posisjon vedkommende har på arbeidsmarkedet. Å lykkes med rehabiliteringen er mest sannsynlig for en som har et ansettelsesforhold, for den som er relativt ung og for ikke-utenlandsfødte. Særlig vanskelig er det å rehabilitere de som har flere problemer samtidig, som for eksempel de som har sosiale problemer, er arbeidsledige, har diffuse medisinske problemer etc. 7

Det finnes også samarbeidsproblemer i kontakten med sosialtjenesten. Dersom en funksjonshemmet arbeidssøker anses som «icke-anställningsbar» henvises saken tilbake til enten forsikringskassen eller til sosialtjenesten. I førstnevnte tilfelle må forsikringskassen avgjøre om personen har rett til fortsatte sykepenger eller førtidspensjon, hvilket krever at det finnes en objektiv medisinsk diagnose. Dersom så ikke er tilfelle, kan vedkommende ha rett til stønad til livsopphold i medhold av socialtjänstlagen og/eller til noen av de tiltakene som er nevnt i LSS. I tillegg til målsetningen om rimelig levestandard, har sosialtjenesten også som en generell oppgave å styrke individets stilling på arbeidsmarkedet ved å gjøre denne «anställningsbar». Dersom det ikke finnes mulighet for arbeid på det ordinære arbeidsmarkedet, med eller uten bruk av arbeidsmarkedspolitiske tiltak, kan vedkommende henvises til et kommunalt arbeidsprosjekt, eller til sysselsetting på et dagsenter.

Det er i skjæringspunktet mellom ulike velferdsapparater at det oppstår problemer. Arbeidsformidlingen kan komme til den konklusjon at en person ikke er tilstrekkelig «anställningsbar» til å få hjelp av arbeidsformidlingen, og forsikringskassen kan komme til den konklusjon at vedkommende ikke er tilstrekkelig syk til å kunne få sykepenger eller førtidspensjon. Ettersom sosialtjenesten er siste utvei, er det mange som blir henvist dit eller som havner i «rundgang» mellom ulike myndigheter eller «faller mellom to stoler», altså at ingen myndighet tar ansvaret for vedkommendes problemer.

Samarbeidsproblematikken har i mange år blitt viet oppmerksomhet fra Regjeringen. I 1993 startet en forsøksvirksomhet med finansiell samordning mellom sosialforsikringen og helsetjenesten for å redusere ventetiden i helsetjenesten og redusere sykepengeutgiftene (FINSAM). Året etter startet en lokal forsøksvirksomhet med finansiell samordning mellom sosialforsikringen, helsetjenesten og sosialtjenesten (SOCSAM). Fra og med 1998 har samarbeidstankene blitt ytterligere styrket ved at forsikringskassen og arbeidsformidlingen har fått en viss frihet til å samarbeide med kommuner og landsting gjennom å omdisponere og bruke ressursene sine i friere former. Tanken er å unngå motstridende prioriteringer i arbeidet med å redusere den tiden mennesker står utenfor arbeidslivet. 8 Med tanke på at sykmeldte arbeidsledige er overrepresentert blant de sykmeldte i alle län, fikk RFV og AMS i desember 2001 i oppdrag fra Regjeringen å utvikle bedre metoder for den samordnede rehabiliteringen av disse gruppene.

Til tross for den «arbeidslinjen» som man innførte på begynnelsen av 1990-tallet, har utgiftene til sykmelding og førtidspensjon økt kraftig de seneste årene. Fravær fra arbeidet på grunn av uhelse tilsvarte 800 000 stillinger i 2001, det vil si 14 prosent av alle i arbeidsfør alder. 9 Flere statlige utredninger har de seneste årene analysert årsakene til det økte fraværet fra arbeidet på grunn av uhelse, samt mulige tiltak mot det. I den seneste utredningen, som hadde som mandat å utarbeide en handlingsplan, SOU 2002:5, Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet, framlegges det en rekke forslag til tiltak som kan gjennomføres på arbeidsplassen, blant annet bedriftshelsetjeneste, og tiltak som kan gi et bedre grunnlag for en målrettet sykmeldings- og rehabiliteringsprosess. Det er i samspillet mellom individet og arbeidsplassen at uhelse skal bekjempes. Regjeringen overveier nå de forskjellige forslagene.

Organiseringen av den sosiale sikkerhet og arbeidsmarkedstjenesten i Storbritannia

Forsker Emese Mayhew og Professor Jonathan Bradshaw

University of York

1 Innføring

United Kingdom 10 er en enhetsstat hvor sentrale myndigheter styrer det meste av offentlig aktivitet. Ansvaret for sosial trygghet er følgelig ikke delegert til medlemslandene i Storbritannia, men sentralisert. Skottland, Wales og Nord-Irland har imidlertid hver sine Secretary of State og et administrativt department i sentralforvaltningen, i tillegg til egne forsamlinger og utøvende myndigheter, som har samme rolle som visse departementer har på statsnivå.

Administrasjonen av velferdsstaten i Storbritannia har gjennomgått to større reformer siden opprettelsen. I den første fasen - på 1960-tallet og 1970-tallet - ble sentralforvaltningen reformert for å lette Finansdepartementets planlegging og kontroll av offentlige utgifter. Man opprettet et system hvor det ble tildelt midler fra Finansdepartementet (the Treasury) til fagdepartementene, og fra fagdepartementene til de forskjellige etater. I den andre fasen - på 1980- og 1990-tallet - fant det sted en restrukturering av forvaltningen og av administrasjonen av velferden, med følgende resultat:

Oppdelingen av administrasjonen i byråer, slik at de kan bli vurdert på individuelt grunnlag (for eksempel National Health Service Trust og Social Security byråer)

Innføringen av styrer, med direktører som var ansvarlige for driften av byråer.

Opprettelsen av kvasi-markeder. Offentlige etater pålegges å opptre mer som aktører på et økonomisk marked, med oppdeling av innkjøp og tjenesteyting, samt innføring av konkurranse (særlig innen helse- og sosialtjenesten).

Lokale myndigheter ble restrukturert på 1970-tallet, og i det meste av Storbritannia ble det dannet to hovednivåer ( county og district). I 1996 ble imidlertid lokale myndigheter samlet på ett enkelt administrativt nivå, selv om det fortsatt gjenstår noen to-nivå myndigheter. Lokale myndigheter har svært begrenset makt. De sentrale myndigheter kontrollerer lokale aktiviteter gjennom: juridiske rammer, rådgivning, inspeksjon og revisjon, samt finansiell kontroll.

De følgende kapitlene beskriver de viktigste britiske sosiale sikkerhetsytelser og nyere reformer i velferdsadministrasjonen.

2 Britiske sosiale sikkerhetsytelser for mennesker i arbeidsfør alder

Incapacity Benefit: en skattepliktig ytelse som utbetales til personer som er arbeidsuføre og som har betalt eller har blitt godskrevet tilstrekkelig trygdeavgift. Ytelsen ble innført i april 1995 for å erstatte den tidligere Sickness and Invalidity benefits, og blir administrert av lokale «Jobcentre Plus»-kontorer underlagt the Department for Work and Pensions. (Se kapittel 3.2 vedrørende politikkoordinering).

Severe Disablement Allowance: en ikke-avgiftsbasert ytelse som utbetales til personer som har vært ute av stand til å arbeide i minimum 28 sammenhengende uker på grunn av sykdom eller uførhet. Stønaden blir administrert av lokale «Jobcentre Plus»-kontorer underlagt the Department for Work and Pensions.

Disability Living Allowance: en ikke-avgiftsbasert ytelse som utbetales til personer som ikke klarer seg selv, som følge av alvorlig fysisk eller psykisk sykdom som varer minimum 9 måneder. Stønaden utbetales med forskjellige satser avhengig av hvordan uførheten påvirker vedkommende, og blir administrert av lokale «Jobcentre Plus»-kontorer underlagt the Department for Work and Pensions.

Jobseeker's Allowance: innført i oktober 1996 for å erstatte den avgiftsbaserte Unemployment Benefit og den inntektsprøvde Income Support for alle over 18 år som har behov for økonomisk støtte på grunn av arbeidsledighet. De første seks månedene med arbeidsledighet utbetales en avgiftsbaserte stønad, og deretter utbetales en inntektsprøvd stønad (med tillegg for forsørgede). Stønaden administreres av lokale «Jobcentre Plus»-kontorer.

Income Support: en sosialstønadsytelse som ble innført i 1988 som en etterfølger til Supplementary Benefit,som støtte til personer som arbeider mindre enn 16 timer i uken og som har en nettoinntekt som er lavere enn det beløpet man kan søke om. Det beløpet man kan søke om, er satt sammen av en stønad til eget livsopphold (som varierer med familiestatus og alder), aldersavhengige barneytelser og en rekke tilleggsytelser. Enhver inntekt utover fribeløpet reduserer stønaden pund for pund. Fra oktober 1996 mottar søkere som er pålagt å være tilgjengelige på arbeidsmarkedet Jobseeker's Allowance, og ikke Income Support. Strukturen og beløpene er imidlertid ganske like. Stønaden administreres av lokale «Jobcentre Plus»-kontorer.

Invalid Care Allowance: en stønad som utbetales til personer (mellom 16 og 65) som har omsorg for en alvorlig ufør person. Dette er en ikke-avgiftsbasert ytelse. Stønaden administreres av lokale «Jobcentre Plus»-kontorer.

Housing Benefit: en inntektsprøvd ytelse som sist ble revidert i 1988. Hensikten med ytelsen er å gi støtte til dekning av boutgifter. Både arbeidstakere og arbeidsledige kan søke, og ytelsen gis i form av leierabatt for leietakere i offentlig sektor, og i form av leiestønad for leietakere i privat sektor. Ytelsen administreres av lokale myndigheter som kompenseres gjennom subsidier. Målet er, på visse vilkår, å dekke 100 prosent av leieutgiftene for alle som har inntekt på eller under sitt Income Support nivå. Fra april 1996 kan maksimal bostøtte gis i fire uker etter at en person har sluttet å motta inntektsrelatert Jobseeker's Allowance eller Income Support, dersom vedkommende har mottatt slik ytelse for seks måneder eller mer, for å lette overgangen til arbeidslivet.

Council Tax Benefit: gis til personer med lav inntekt som betaler Council Tax. Utbetales av lokale myndigheter og gjelder kun i Storbritannia. Særskilte ordninger gjelder i Nord-Irland. Vilkårene er de samme som for Housing benefit.

Working Families' Tax Credit: erstattet Family Credit (en inntektsrelatert familieytelse) i oktober 1999. Dette er en stønad som gis til lavtlønnede med barn, som arbeider minst 16 timer i uken. Den administreres av Tax Credit Office, som er en del av the Inland Revenue.

Disabled Person's Tax Credit: en stønad som gis til lavtlønnede uføre som et supplement til lønnen. Den administreres av Tax Credit Office.

Childcare Tax Credit: En ny skatteletteordning som gjelder både for mottakere av Working Families' tax credit og mottakere av Disabled Person's tax credit. Ordningen dekker opptil 70 prosent av kostnadene til barnetilsyn opp til et tak på £100 for familier med ett barn og opp til et tak på £150 for familier med to eller flere barn.

Child Tax Credit: ble innført i november 2001, og erstatter den tidligere Children's Tax Credit. Samler alle (barneelementene av) inntektsrelaterte ytelser for familier med barn i én skatteletteordning. Den består av et grunnleggende familieelement og ett element i forhold til hvert barn under 19 år som er i fulltids utdanning.

3 Administrasjonen av sosial trygghet

I løpet av de seneste tiårene har de lokale myndighetene gjentatte ganger blitt omorganisert, og deres muligheter til å skaffe seg skatteinntekter på egenhånd er kraftig redusert (Cochrane 1999). Over 80 prosent av inntektene til lokale myndigheter stammer fra sentrale overføringer. Lokale myndigheters rolle er å vurdere krav om, og utbetale, stønad til husleie og gi lettelser i lokal eiendomsskatt. Lokale myndigheter står svært svakt med hensyn til politikkutviklingen, og ytelsene de administrerer er finansiert og kontrollert fra sentralt hold. I realiteten er lokale myndigheter for flertallet av stønadskrav bare et ekstra administrasjonsnivå (Cochrane 1999).

3.1 New Labour og nylig gjennomførte velferdsreformer

New Labour Regjeringen i Storbritannia (først valgt i 1997) utpekte fattigdom og sosial utstøtning som prioriterte mål for et koordinert politisk fokus. Regjeringen har satt «modernisering av velferden» øverst på den politiske dagsorden. En del av de viktigste grunnene til at det var behov for velferdsreformer, var de økende stønadsutgiftene til den store (og voksende) andelen av stønadsmottakere som ikke var klassifisert som «arbeidsledige», men som sto utenfor arbeidsstyrken (for eksempel enslige forsørgere, langtidssyke og uføre), og som således mottok ytelser uten noe aktivt forhold til arbeidsmarkedet. I 1997 var antallet stønadsmottakere i arbeidsfør alder utenfor arbeidsstyrken betydelig større (68 prosent), enn antallet arbeidsledige stønadsmottakere (28 prosent) (Evans 2001). Denne situasjonen ble konservert av et velferdssystem som differensierte mellom disse to gruppene, og som forsterket statusen deres som henholdsvis passive ikke-arbeidende og «arbeidssøkende» arbeidsledige. Den førstnevnte gruppen ble tatt hånd om av Benefits Agency (under det tidligere Department of Social Security), mens den andre gruppen var innenfor ansvarsområdet til Employment Service (under det tidligere Department for Education and Employment). Som et resultat av denne oppdelingen, hadde aktive arbeidsmarkedprogrammer bare de arbeidsledige som målgruppe, mens personer utenfor arbeidsstyrken verken ble pålagt eller oppmuntret til å forsøke å skaffe seg arbeid.

New Labour Regjeringen tok sikte på å endre denne situasjonen ved å opprette en forbindelse mellom sysselsetting og stønader (for eksempel ved hjelp av skattesystemet og ved innføring av ytelser som man må være i arbeid for å ha rett til, såkalte «in-work benefits»). Regjeringen introduserte begreper som «welfare to work» og «workfare», basert på prinsippet om «arbeid til dem som kan, sosial trygghet for dem som ikke kan» (DSS, 1998, p.iii). På denne måten ble målgruppen for arbeidsmarkedsprogrammene utvidet fra å bare omfatte de arbeidsledige til å omfatte de fleste mennesker i arbeidsfør alder, inkludert enslige forsørgere, enker og uføre. I 1999 ble Loven om velferdsreform og pensjoner vedtatt. Implementeringen av denne pågår fortsatt. Det er tre hovedtemaer bak disse reformene (Evans 2001):

  • Et angrep på barnefattigdommen (en av de verste i Europa).

  • Skape en direkte forbindelse mellom ytelser til personer i arbeidsfør alder og arbeid og opptrening.

  • Å bevege seg bort fra avgiftsfinansierte ordninger, i retning av behovsprøving, ved å utbygge systemet med stønader i form av skattelette, og ved å integrere de fleste ytelser i skattesystemet på sikt.

Det legges vekt på «partnerskap» som et middel til å få til formålstjenlige inngrep og støttetiltak. I en regjeringsrapport ble det uttalt at: «Sentrale og lokale myndigheter, frivillig sektor, forretningsverdenen og enkeltmennesker har alle en sentral rolle... Vi bryter ned organisasjonsmessige og institusjonelle barrierer for å finne kreative tilnærmingsmåter» (DSS 1999, p.3). For å gjøre det lettere å gjennomføre disse endringene, har man på Cabinet-nivå etablert en rekke tverrgående enheter. The Performance and Innovation Unit har for eksempel avgitt rapporter om blant annet ansvarlighet i, og insitamenter for, en mer sammenknyttet forvaltning. The Welfare Reform Unit arbeider parallelt med the Social Exclusion Unit, for å forme både politikken og forvaltningsapparatet. Politikkområdene knyttes sammen ved hjelp av informasjons-, ledelses- og evalueringsnettverk (Ditch og Roberts 2000).

3.2 Reformkoordinering

Innføringen av Job Seeker's Allowance i 1996 medførte, for første gang i Storbritannia, et tett samarbeid mellom ansatte i trygdeetaten (Benefits Agency - del av det tidligere Department of Social Security) og arbeidsmarkedsetaten (Employment Services - del av det tidligere Department for Employment and Education). I den forberedende fasen før innføringen av Job Seeker's Allowance ble det etablert organisasjonsmessige strukturer som fordelte eierskap og ansvar mellom trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten. I hver arbeidskontorregion ble det opprettet et felles styre for gjennomføring (Joint Implementation Board). Det besto av direktøren for den regionale arbeidsmarkedsetaten, hans nestkommanderende og regionale avdelingsdirektører, den regionale trygdedirektøren, samt en representant for det prosjektet som er opprettet for å lede Job Seeker's Allowance på overordnet nivå. Hvert styre utpekte en implementeringsansvarlig for Job Seeker's Allowance, som hadde til oppgave å koordinere implementeringen av Job Seeker's Allowance i hele arbeidskontorregionen og trygderegionen (Ditch og Roberts, 2000).

På lokalt nivå var forvaltningen av Job Seeker's Allowance organisert rundt en Job Seeker's Allowance enhet - en enhet bestående av et antall arbeidskontor og ett trygdekontor, som sto ansvarlig overfor Joint Implementation Board.Detaljene i den lokale forvaltningen ble imidlertid overlatt til de lokale lederne, innenfor rammene av vide retningslinjer gitt av det aktuelle Joint Implementation Board.Det var lokale variasjoner med hensyn til antallet personer som arbeidet i arbeidsmarkedsetaten, i forhold til antallet personer som arbeidet i trygdeetaten. Organiseringen var imidlertid basert på prinsippet om at arbeidsmarkedsetaten var ansvarlig for arbeidsmarkedsaspektene ved forvaltningen av Job Seeker's Allowance, mens trygdeetaten var ansvarlig for utbetalinger (Ditch og Roberts, 2000).

Som en forlengelse av samarbeidet mellom arbeidsmarkedsetaten og trygdeetaten ble the Single Work Focused Gateway lansert i 1999, opprinnelig som et prøveprosjekt i fire områder. The Gateway, også kjent som the One Service, markerte en ny epoke i forvaltningen av det sosiale trygghetssystemet. Målet var å oppnå en tettere tilknytning til arbeidsmarkedet for stønadsmottakere som tidligere hadde blitt presset ut i økonomisk inaktivitet. The One Service involverte trygdeetaten og arbeidmarkedsetaten på den måten at det utgjorde en felles inngangsport for stønadsmottakere (Working Brief, juni 1999). Den sammenslåtte organisasjonen tilbød tilgang til arbeid og stønad. De som fremsatte krav om stønad fikk tildelt en personlig rådgiver som ga dem informasjon om forskjellige sysselsettings- og treningsalternativer i «arbeidsfokuserte» samtaler. Den personlige rådgiverens rolle har vist seg å være uvurderlig for at de forskjellige «welfare to work»-tiltakene skal lykkes.

I juni 2001 ble administrasjonen av den sosiale sikkerheten på ny omorganisert på grunnlag av resultatene fra prøveprosjektene. The Department of Social Security ble omdøpt til the Department for Work and Pensions, mens the Department for Education and Employment ble til the Department for Education and Skills. Med virkning fra april 2002 har deres to tilhørende etater, det vil si trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten (samt de tilhørende lokale kontorer) blitt slått sammen til ett nettverk, Jobcentre Plus, med ansvar for alle i arbeidsfør alder som ikke er i arbeid. Man tar sikte på at distriktene til de enkelte Jobcentre Plus-kontorene vil være sammenfallende med grensene for de lokale myndighetene innen 2006. De viktigste stønadsordningene som Jobcentre Plus har ansvar for, er the Jobseeker's Allowance, Income Support og Incapacity Benefit. In-work benefits håndteres av the Inland Revenue, og ytelser til pensjonister håndteres av den nye Pensions Service (Working Brief, oktober 2001).

Klientgruppene til det nye Department for Work and Pensions er barn, voksne i arbeidsfør alder, pensjonister, samt uføre og deres omsorgspersoner. De tilhørende forvaltningsorganer er Child Support Agency, Jobcentre Plus, the Pension Service, the Disability & Carer Benefits Operations og the Appeals Service. Det nye Department for Education and Skills har, ved siden av utdannelsespolitikken, ansvaret for realiseringen av «livslang læring». Connexions er en ny statlig tjeneste for alle unge (fra 13 til 19), og har som mål å tilby denne gruppen integrert rådgivning, rettledning og muligheter for personlig utvikling, samt å hjelpe dem med overgangen til voksenliv og arbeidsliv. The Learning Skills Council er ansvarlig for all utdannelse og trening til personer over 16 år, og samarbeider med partnere, arbeidsgivere, læringsinstanser, lokale grupper og enkeltpersoner for å utvikle og iverksette de strategiene som er nevnt i Regjeringens «Learning to succed»-dokument.

3.3 Ikke-statlige organisasjoner

Frivillige organisasjoners rolle er rådgivning om rettigheter. Veldedige organisasjoner som the National Association for Citizens Advice Bureau gir uavhengig rådgivning til borgerne på alle politikkområder, inkludert sosial sikkerhet, og støttes av så vel nasjonale som lokale myndigheter. En rekke lobbyorganisasjoner, slik som the Child Poverty Action Group, Low Pay Unit og pressgruppen for boligspørsmål Shelter, søker aktivt å påvirke utviklingen av sosialpolitikken (Ditch og Roberts, 2002).

3.4 Aktiviseringsprogrammer for stønadsmottakere

«New Deal»-programmene er skapt for å koordinere politikk og forvaltning som har til hensikt å forbedre folks muligheter i arbeidslivet. Målene er å få folk i arbeid, forbedre utsiktene til å forbli i arbeid og utvikle seg, og å forbedre mulighetene til ansettelse for stønadsmottakere som ønsker å arbeide. Programmene virker på den måten at de setter enkeltmennesker i stand til å ta kontroll over eget liv, da man erkjenner at arbeid er grunnlaget for uavhengighet og selvfølelse. At folk gjøres i stand til å bli mer aktive og mer produktive samfunnsmedlemmer er bedre for enkeltmenneskene og det er på lang sikt også billigere for landet enn å utbetale ytelser til dem. Disse målsetningene bidrar til redusert arbeidsledighet og redusert sosial utstøtning. Utformingen av New Deal tar sikte på:

  • å få visse kategorier stønadsmottakere raskere ut i arbeidslivet

  • å oppmuntre arbeidsgivere til å rekruttere arbeidsledige

  • å forbedre arbeidsferdigheter, erfaring, kvalifikasjoner, motivasjon, selvfølelse og ferdighetene som arbeidssøker

  • å opprettholde effektiv arbeidssøking

  • å gjennomføre politikken gjennom mekanismer som er skreddersydd for enkeltindividenes vilkår og behov på en profesjonell, virksom og kostnadseffektiv måte, gjennom effektivt lokalt samarbeid, som sikrer likestilling og er til fordel for både samfunnet og miljøet

  • å sikre at mottakere av Job Seeker's Allowance, i alle de kategoriene som dekkes av New Deal, er kjent med, og oppfyller sine forpliktelser.

(Ditch og Roberts, 2000)

Det er fem «New Deal»-programmer, som tar sikte på forskjellige målgrupper, og som krever stønadsmottakernes obligatoriske eller frivillige deltagelse, avhengig av hvilken gruppe de tilhører:

  1. New Deal for the Young Unemployed. En obligatorisk ordning rettet mot arbeidsledige stønadsmottakere mellom 18 og 25. Det gis intensiv, personlig karriererådgivning og bistand, etterfulgt av ett av tre alternativer for arbeidserfaring og trening: arbeid i frivillig sektor, arbeid i the Environment Task Force, samt fulltids utdanning og trening.

  2. New Deal 25 plus. En obligatorisk ordning rettet mot stønadsmottakere som er 25 år og eldre, som har vært arbeidsledige i mer enn to år. (I noen områder er det, som et prøveprosjekt, tilstrekkelig med 12-18 måneders arbeidsledighet.) Ordningen består av en periode med intensiv omskolering, etterfulgt av henvisning til trening eller praksisplasser.

  3. New Deal for Lone Parents. En (tidligere) frivillig ordning rettet mot enslige forsørgere hvis yngste barn er i «primary school»-alder (fra 5 til 11), men den kan også benyttes av andre. Det tilbys personlig rådgivning og assistanse, samt et begrenset budsjett for trening med tilhørende barnetilsyn. Fra april 2002 er det obligatorisk for alle enslige forsørgere som mottar Income Support å delta på jevnlige «arbeidsfokuserte» samtaler. I alle Jobcentre Plus distrikter vil det være en koordinator som vil bistå med å organisere barnetilsyn for enslige forsørgere (Working Brief, May 2002).

  4. New Deal for Disabled People. En ny frivillig ordning rettet mot alle uføre eller syke stønadsmottakere i arbeidsfør alder. Det tilbys personlig rådgivning og assistanse, og man arbeider for å bedre arbeidsgivernes oppfatning av det å ha funksjonshemmede ansatte.

  5. New Deal 50 plus. Et frivillig program for folk som er 50 år eller eldre som har mottatt Jobseeker's Allowance, Incapacity Benefit, Severe Disablement Allowance eller Income Support i mer enn seks måneder, og deres forsørgede livsledsagere. De som er registrert med National Insurance and Incapacity Benefit Credits for mer enn seks måneder kan også være berettiget til å delta. Programmet består av Employment Credit (en ukentlig skattefri ytelse som kommer til utbetaling når man går ut i arbeid), et treningstilskudd og en rekke forskjellige former for bistand fra en personlig rådgiver.

New Deal programmene forvaltes av de lokale Jobcentre Plus-kontorene gjennom «personlige rådgivere» (som for øyeblikket er under opplæring). Disse står i jevnlig kontakt med arbeidssøkerne og gir dem råd om muligheter på arbeidsmarkedet. De personlige rådgiverne arbeider også tett opp mot arbeidsgivere, for å sikre at de rekrutterer arbeidssøkende med passende ferdigheter. En «mentortjeneste» er tilgjengelig for deltagerne i New Deal for Young People, New Deal for 25+ og New Deal for Lone Parents.

Jobcentre Plus tilbyr også «arbeid lønner seg»-beregninger til et begrenset gruppe klienter, særlig til enslige foreldre som deltar i New Deal for Lone Parents. Denne tjenesten kan bli gjort til en del av det fast tilbudet til Jobcentre Plus, sammen med en særskilt hurtig behandlingsmåte for krav om Tax Credits (som også bare er tilgjengelig for enslige forsørgere i dag). Dette skulle sette Jobcentre Plus i stand til å gjøre overgangen til in-work benefits lettere for de fleste av klientene (Working Brief, May 2002).

Andre «welfare to work»-relaterte ordninger er (Working Brief, February 2002):

New Deal Adviser Discretion Fund: New Deal rådgivere kan gi bidrag på opp til £300 til anskaffelse av det som måtte trenges for å hjelpe noen til å få en jobb, eller - dersom de er tilbudt en jobb - for å hjelpe dem til å ta i mot tilbudet.

New Deal Innovation Fund: Mulighet til å søke om støtte til forslag som i vesentlig grad kan forbedre måten New Deal fungerer - spesielt ved å få flere av deltagerne til å komme i arbeid og få en karriereutvikling.

Public Service Agreements: Mot å inngå en avtale med departementene om en rekke målsetninger (for eksempel å øke andelen av de som er i arbeid innen visse vanskeligstilte grupper i visse områder), kan lokale myndigheter få adgang til mer fleksibel bruk av ressurser.

National Employment Panel: Opprettet i 2001, og erstattet den tidligere New Deal Task Force som ga råd til ministre i Department of Employment and Education i den forrige Regjeringen. Panelet er sammensatt av sentrale skikkelser fra ledende virksomheter i Storbritannia, samt overordnede personer innen utdanning, samfunnsorganisasjoner og fagforeninger. Oppgaven er å gi ministrene råd vedrørende programmene innen New Deal og Welfare to Work.

Man driver fortløpende forsøk på og evaluering av ytterligere reformer i velferdssystemet. (For eksempel: Workforce Development - en forsøksordning som tar sikte på å hjelpe de med lavt ferdighetsnivå, SetUp - en forsøksordning som tar sikte på å få de det er vanskeligst å hjelpe inn i vedvarende arbeid gjennom vernede stillinger, Employment Zones - en ordning som er ment å gi nye, kreative løsninger for å hjelpe folk ut i arbeid, lokalisert til 15 områder i landet med sterk konsentrasjon av arbeidsledige).

Sammen med et stigende arbeidsmarked har programmene innen Welfare to Work allerede oppnådd betydelige resultater. The New Deal for Young People har hjulpet over 338.000 mennesker ut i arbeid, the New Deal 25+ hjalp over 78.000 og the New Deal for Lone Parents hjalp over 100.000 mennesker ut i arbeid. Antallet arbeidsledige ble redusert fra 1,8 millioner i 1998 til under 1,5 millioner i 2002. I 2001 var antallet av de som var arbeidsledige og mottok Jobseeker's Allowance under en million for første gang siden 1975. De fleste som blir arbeidsledige kommer seg rask tilbake i arbeid, 60 prosent innen tre måneder og over 75 prosent innen 6 måneder (DWP 2002)

Kilder

Cochrane, A. (1999) «Central-Local relations», in Alcock, P., Erskine, A. and May, M. (eds) (1999) The Student's Companion to Social Policy, Oxford: Blackwell.

Department for Work and Pensions (2002) Departmental Report (forthcoming).

Department of Social Security (1998) New Ambitions for our Country: A New Contract for Welfare. Cm. 3805. London: The Stationery Office.

Department of Social Security (1999) Opportunity for All: Tackling poverty and social exclusion, First Annual Report, Cm 4445, London: HMSO.

Ditch, J. and Roberts, E. (2000) «Integrated approaches to active welfare and employment policies: Coordination of activation policies for minimum income recipients», Report for the European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Dublin.

Evans, M. (2001) «Welfare to work and the organisation of opportunity, Lessons from abroad», Case report 15, ESRC Research Centre for Analysis of Social Exclusion.

Working Brief (June 1999), Issue 105, Unemployment Unit & Youthaid.

Working Brief (October 2001), Issue 128, Centre for Economic & Social Inclusion.

Working Brief (February 2002), Issue 131, Centre for Economic & Social Inclusion.

Working Brief (May 2002), Issue 134, Centre for Economic & Social Inclusion.

Organiseringen av den sosiale sikkerhet og arbeidsmarkedstjenesten i Nederland

Professor Wim van Oorschot

Tilburg universitetet

Sammendrag

Siden begynnelsen av 1990-årene, etter at det sosiale sikkerhetssystemet ble omstrukturert, har administrasjonen av den sosiale sikkerhet og arbeidsmarkedstjenesten stått høyt oppe på den nederlandske sosialpolitiske dagsorden.

I de senere år har den rollen som arbeidslivets parter tradisjonelt har spilt i den nederlandske Arbeidstakerforsikringen (arbeidsledighet, uførhet og sykdom) blitt redusert. Det har funnet sted en rekke større, ganske kompliserte organisatoriske endringer på området. De viktigste endringene - i kraft fra og med 2002 - er:

  • Administrasjonen av ytelser fra Arbeidstakerforsikringen (premieinnbetaling, vurdering av krav og utbetaling) er sentralisert i en fullt ut offentlig tjeneste underlagt Sosialdepartementet, mens reintegrering i arbeidslivet av stønadsmottakere med arbeidsplikt, samt andre arbeidsledige, er fullt ut privatisert. Private virksomheter (privatiserte deler av tidligere arbeidskontor, private arbeidssentra og nye virksomheter opprettet med henblikk på dette markedet) selger sine «klient-integrerings-produkter» til stønadsadministrasjonen.

  • På policy- og klientnivå er nå arbeidsmarkedstjenesten og stønadssiden kombinert. Et nasjonalt Råd for arbeid og inntekt skal opprettes for kombinert policy-utvikling, og klientenes «inngangsdør» til det offentlige stønadssystemet og til det private reintegrasjonssystemet er kombinert i nylig opprettede regionale Sentra for arbeid og inntekt (CWI).

Det har ikke funnet sted endringer i administrasjonen av Folkeforsikringen. Disse ordningene administreres fortsatt av det halvoffentlige (ikke-statlige) Trygdestyret (SVB).

Sosialstønad, for dem som ikke oppfyller vilkårene for rett til trygd og som ikke har tilstrekkelige midler, har tradisjonelt blitt administrert av den kommunale sosialtjenesten. Slik vil det fortsatt være, men sosialtjenesten må samarbeide med CWI-ene (inntak av nye klienter gjennom CWI-ene), og klientintegreringen er (delvis) kjøpt av private virksomheter.

De tradisjonelle regionale arbeidskontorene har blitt delt opp: én del (inntak, rådgivning og administrering av arbeidsledige) utgjør kjernen av de offentlige CWI-ene, den andre delen (arbeidsformidling og reintegrering) er privatisert og må konkurrere med andre private integrasjonsvirksomheter.

Rapporten

  • Del 1 En kortfattet beskrivelse av det nederlandske sosiale sikkerhetssystemet

  • Del 2 En kortfattet oversikt over reformen i stønadssystemet, og over de regionale arbeidskontorenes rolle (Offentlig arbeidsmarkedstjeneste)

  • Del 3 Konklusjoner

Del 1 Ytelser fra det nederlandske sosiale sikkerhetssystemet

Det nederlandske sosiale sikkerhetssystemet inneholder følgende ordninger:

For det første de såkalte Folkeforsikringen, som dekker alder (AOW), etterlatte (ANW), samt arbeidsuførhet for unge (WAJONG) og selvstendige næringsdrivende (WAZ). Disse nasjonale trygdeordningene er alle obligatoriske, avgiftsbaserte og ikke-behovsprøvde ordninger, som alle borgere har rett til. Lønnsmottakere og selvstendig næringsdrivende betaler en avgift som er proporsjonal med total inntekt, mens ytelsene til livsopphold er like for alle (for øvrig på samme nivå som den lovbestemte minstelønnen).

For det andre den såkalte Arbeidstakerforsikringen, som dekker arbeidsledighet (WW), arbeidsuførhet (WAO) og sykdom (ZW). 11 Disse ordningene er også obligatoriske, avgiftsbaserte og ikke-behovsprøvde, men forbeholdt arbeidstakere. Avgiftene betales som en prosent av inntekten, mens ytelsene er inntektsrelaterte, med unntak for de som ikke har opptjent rettigheter over et visst nivå, og som derfor får en minsteytelse.

For det tredje finnes sosialstønad, som et sikkerhetsnett for alle statsborgere som ikke oppfyller trygdeordningenes inngangsvilkår, og som ikke har tilstrekkelige midler å leve av. Sosialstønad er ikke-avgiftsbasert, og finansieres gjennom det generelle skattesystemet. Stønaden er behovsprøvd, med vurdering av formue og inntekt av så vel søker som livsledsager. Ytelser gis opp til livsoppholdsnivå.

Del 2 Administrasjon av stønader og reintegrering

På 1990-tallet var administrasjonen av Arbeidstakerforsikringen, Folkeforsikringen og sosialstønad separert. Sosialstønad ble administrert av den kommunale sosialtjenesten, Folkeforsikringen ble administrert av det halvoffentlige (ikke-statlige) Trygdestyret (SVB), og Arbeidstakerforsikringen ble administrert av halvoffentlige trygdebyråer (UVI - etablert i 1995), hvor partene i arbeidslivet satt i styret. Arbeidsmarkedstjenester (reintegrering, trening, rådgivning, arbeidsformidling, etc.) ble ytt av de offentlige regionale arbeidskontorene. For mottakere av sosialstønad var det imidlertid en rekke spesielle reintegrasjonsordninger, som ble administrert av den kommunale sosialtjenesten.

Ansvarsfordelingen som er beskrevet ovenfor var resultatet av tidligere restruktureringer, og har nylig blitt endret nok en gang.

I denne delen vil vi kort beskrive den institusjonelle utviklingen med hensyn til kommunal sosialtjeneste, arbeidskontor og trygdebyråer, og vi vil vise hvordan alle tre har blitt knyttet tettere sammen fra og med 2002, og at det nå er en ny fordeling mellom offentlige og private oppgaver.

2.1 Kommunal sosialtjeneste (sosialstønad til arbeidsledige og spesielle reintegrasjonsordninger)

Den kommunale sosialtjenesten administrerer sosialstønad og spesielle reintegrasjonsordninger for sine klienter. Sistnevnte inkluderer Garantert arbeid for unge (JWG - som innebærer at ungdom som kommer rett fra utdanning og ikke har opparbeidet rettigheter til ledighetstrygd, skal bli tilbudt jobb i ideelle organisasjoner) og subsidierte midlertidige jobber i ideelle organisasjoner. Nye klienter kommer til den lokale sosialtjenesten, har et inntaksintervju, gis informasjon og et søknadsskjema, og kommer tilbake et par dager senere med skjemaet i utfylt stand. Stønad bli beregnet og utbetalt av sosialtjenesten fra inntaksdagen. Stønadsvedtak fattes i et team av sosialarbeidere. Registrerte klienter må personlig levere månedlige revurderingsskjemaer. Hvis skjemaet ikke leveres, stanses stønaden. Revurderingen omfatter endringer i situasjonen og hvor aktiv vedkommende har vært som arbeidssøker.

Etter inntaket måles klientens «avstand til arbeidsmarkedet». Avhengig av avstanden er forskjellige reintegrasjonsordninger tilgjengelig. For hver klient settes det opp en individuell reintegrasjonsplan. Det er flere muligheter: spesialiserte ordninger for sosialstønadsmottakere, forskjellige tjenester ytt av arbeidskontor og -virksomheter (inkludert trening og utdanning), en rekke reintegrasjonsordninger i kommersiell sektor og forskjellige typer frivillig arbeid.

Siden stønadsordningen ble innført i 1965 har det ikke funnet sted vesentlige endringer i administrasjonsmåten.

2.2 Regionale arbeidskontor (reintegrering)

Arbeidsformidling og rådgivning for arbeidssøkende ble tradisjonelt utført av offentlige arbeidskontor (som var underlagt Sosialdepartementet). Disse hadde også en «dørvokter»-funksjon i forhold til trening og utdanning. I tillegg førte kontorene et nasjonalt register over arbeidsledige. Registrering på et arbeidskontor var en nødvendig forutsetning for rett til arbeidsledighetstrygd eller reintegrasjonsordninger. Etter statlige myndigheters oppfatning var det på slutten av 1980-årene stort sett slik at arbeidskontorene «skummet fløten», dvs. konsentrerte seg om de «beste» arbeidsledige, og lot være å hjelpe de langtidsledige. Siden begynnelsen av 1990-tallet har arbeidskontorene forsøkt å forbedre effektiviteten. Partene i arbeidslivet fikk innflytelse og ansvar i arbeidskontorenes styrer i 1991, basert på en tanke om at dette ville forplikte dem sterkere til en rettferdig og effektiv tilpassing av tilbud og etterspørsel. Resultatene av dette var skuffende, hvilket i 1996 tvang arbeidskontorene til å vie problematiske grupper arbeidsledige mer oppmerksomhet. Fra da av er det også forventet av dem at de samarbeider med andre aktører på dette forholdsvis komplekse feltet. Den viktigste av disse andre aktørene er den kommunale sosialtjenesten, som er ansvarlig for reintegreringen og aktiviseringen av sosialstønadsmottakere (de fleste av disse er langtidsledige). En annen viktig aktør er trygdebyråene (UVI-ene), som tidligere kun innkrevde trygdeavgift og utbetalte stønad, men som ble gitt ansvaret for aktiviseringen og reintegreringen av klientene sine tidlig på 1990-tallet. Disse tre aktørene forventes å samarbeide i de nylig opprettede regionale Sentra for arbeid og inntekt (CWI). Det tradisjonelle arbeidskontoret har blitt delt opp i en offentlig del, som utgjør kjernen av CWI-ene, og en privat del, som opptrer som en kommersielt drevet reintegrasjonsvirksomhet. CWI-ene vurderer arbeidslediges rett til ytelser (sosialstønad eller trygd), i tillegg til å vurdere klientens «avstand til arbeidsmarkedet», som - som nevnt ovenfor - leder frem til individuelle reintegrasjonsplaner. Gjennomføringen av slike planer kjøpes fra private reintegrasjonsvirksomheter.

Den kommunale sosialtjenesten vil fortsatt ha ansvaret for de spesielle reintegrasjonsordningene for sosialklienter.

2.3 Trygdebyråer (Arbeidernes forsikringer, reintegrering)

Endringer i administrasjonen av trygdeordningene i løpet av 1990-tallet vedrørte hovedsakelig Arbeidstakerforsikringen, og var forårsaket av det store antall personer som krevde uføreytelser, og det nye fokuset på aktivisering av arbeidsledige. I denne delen vil vi beskrive og kommentere utviklingen på 1990-tallet, samt de endringene som Regjeringen nylig gjennomførte. Vi starter imidlertid med en oversikt over organiseringen av Arbeidstakerforsikringen siden 1952. På den måten kan endringene på 1990-tallet forstås bedre, i og med at 1952-strukturen besto frem til 1990-tallet.

Historie

I 1952 ble Arbeidstakerforsikringen (WW, WAO og ZW) administrert av bransjeforeninger. Representanter for arbeidsgiverne og arbeidstakerne i de forskjellige industribransjene satt i styrene for sine respektive bransjeforeninger. De kunne enten selv administrere trygdeordningene, eller delegere oppgaven til Det felles administrasjonskontor (GAK). Styrene var forent i Bransjeforeningsunionen (FBV). FBV ble også styrt av arbeidsgivere og arbeidstakere. En av FBVs hovedaktiviteter var å koordinere administrasjonen av Arbeidstakerforsikringen. Trygderådet (SVR) førte tilsyn med aktivitetene til FBV og bransjeforeningene. SVR ble styrt av arbeidsgiverne, arbeidstakerne og uavhengige medlemmer. De to førstnevnte gruppene hadde flertall. Øverst satt Sosial- og arbeidsministeren, som imidlertid svært sjelden brukte sin myndighet til å gi direktiver til trygdeadministrasjonen.

I 1993 konkluderte en undersøkelseskommisjon nedsatt av parlamentet (ledet av parlamentsmedlemmet herr Buurmeijer) med at den måten bransjeforeningene, dvs. arbeidsgiverne og arbeidstakerne, hadde administrert Arbeidernes uførhetsforsikring (WAO) hadde medført et alt for høyt antall stønadsmottakere. Videre konkluderte kommisjonen med at SVRs tilsyn hadde sviktet. Delvis, ble det sagt, skyldtes dette at i institusjonshierarkiet førte arbeidsgiverne og arbeidstakerne tilsyn med og kontrollerte seg selv.

I den påfølgende debatten om kommisjonens funn og anbefalinger, vedtok parlamentet å innføre:

  • en uavhengig tilsynsstruktur

  • regionsvis, og ikke bransjevis, administrasjon av Arbeidstakerforsikringen

  • regionalt samarbeid mellom stønads- og arbeidsmarkedstjenesten, inkludert den kommunale sosialtjenesten og regionale arbeidskontor («ett-stopp»-frontkontor)

Forholdsvis kort tid etter debatten materialiserte parlamentets ønsker seg i ny lovgivning. I 1995 vedtok parlamentet en ny Lov om organiseringen av trygden (OSV 1995). To år senere ble denne loven erstattet av en ny lov (OSV 1997), som så ble etterfulgt av enda en ny lov i 2001 (OSV 2001). Denne loven forsøkte å regulere og strukturere administrasjonen av Arbeidstakerforsikringen for det neste århundre. Den skulle også fullføre den planlagte fullstendige privatiseringen av administrasjonen av Arbeidstakerforsikringen. Sommeren 2001 presenterte imidlertid Regjeringen overraskende nok nye synspunkter, og justerte planene sine. Her vil vi drøfte hovedtrekkene i de tre lovene, samt de nye synspunktene.

Lovreformen 1995

I OSV 1995 ble SVR omdannet til Trygdetilsynsstyret (CTSV). Styret i CTSV består av tre uavhengige medlemmer. Deres hovedoppgave er å føre tilsyn med legitimiteten og effektiviteten til trygdeadministrasjonen og om nødvendig gi korrektiver. Andre oppgaver som tidligere ble utført av SVR, slik som koordinering, regulering og rådgivning ble overført til det nye (men midlertidige) Institutt for koordinering og justering (TICA). Styret i TICA er sammensatt av et likt antall arbeidsgiver- og arbeidstakerrepresentanter, med en uavhengig leder, utnevnt av Regjeringen. I realiteten erstatter TICA Bransjeforeningsunionen (FBV).

Bransjeforeningene, som fortsatt ble kontrollert av arbeidsgivere og arbeidstakere, fikk ikke lenger lov til selv å administrere Arbeidstakerforsikringen. Bransjeforeningene ble skilt ut fra administrasjonen, som ble omorganisert til såkalte «trygdebyråer» (UVI). Bransjeforeningene hadde fortsatt ansvaret for forsikringene, men personlige bånd mellom bransjeforeningene og UVI-ene ble forbudt. Bransjeforeningene ble dessuten pålagt å samarbeide med arbeidskontorene. Lederen av TICA må stimulere til en regional administrering av trygden og arbeidsmarkedstjenesten.

Historisk sett har bransjeforeningene og deres administrasjon hatt både offentlige og private oppgaver. Førstnevnte dreide seg om Arbeidstakerforsikringen, og sistnevnte dreide seg for eksempel om supplerende tjenestepensjoner og -stønader. De nye trygdebyråene har imidlertid ikke lov til å utføre private oppgaver. Bransjeforeningene ville dermed miste sine private oppgaver, siden de ikke hadde et administrativt organ til sin disposisjon. Som en reaksjon ble det opprettet holdingselskaper, som ble delt opp i to hoveddeler, A og B. A-delen inneholder UVI-ene og håndhever de offentlige pliktene. B-delen administrerer trygdestyrenes private oppgaver, utvidet med for eksempel private forsikringer, informasjonstjenester og arbeidsformidling. Samarbeidet mellom A- og B-delen er strengt regulert av Regjeringen. Et absolutt skille mellom de (personlige) data og de økonomiske midlene i den private og den offentlige delen er et av hovedvilkårene. Det må på denne måten sikres at offentlige penger ikke benyttes til private formål.

UVI-ene anser denne delingen som et hinder for å yte «full-tjeneste-pakke», og som en årsak til høyere administrasjonskostnader og ineffektivitet. I tillegg til tendensen til å opprette holdingselskaper, er det en trend i retning av sammenslåing av holdingsselskapene og allianser mellom holdingselskaper og private (forsikrings-) selskaper. I 2001 var det bare fem holdingselskaper igjen, som hvert inneholdt ett trygdebyrå eller UVI.

Lovreformen 1997

To år senere, i OSV 1997, ble bransjeforeningene avskaffet. Dette innebar et viktig neste skritt i reduksjonen av den innflytelse partene i arbeidslivet hadde på det sosiale området. De offentlige oppgavene til bransjeforeningene ble tatt over av Det nasjonale trygdeinstituttet (LISV - oppfølgingen av det midlertidige TICA). Styret i LISV utgjøres av arbeidsgivere, arbeidstakere, uavhengige medlemmer og en uavhengig leder. LISV er tillagt administrasjonen av Arbeidstakerforsikringen, gjennom kontrakter med trygdebyråene (UVI). Såkalte sektorråd (råd med arbeidsgivere og arbeidstakere fra den aktuelle bransjen) gir LISV råd og sørger for å ivareta interessene til den bransjen de representerer.

LISV er også gitt et koordineringsansvar i forhold til administrative oppgaver. Denne koordineringen er særlig viktig med hensyn til den medisinske/ergonomiske vurderingen av arbeidsuførheten. Blant annet er LISV også ansvarlig for å bedre samarbeidet mellom byråene og andre aktører på feltet, slik som den kommunale sosialtjenesten og arbeidskontorene.

Med tanke på slikt samarbeid er det opprettet Sentra for arbeid og inntekt (CWI).

Lovreformen 2001

Underveis mot neste organiseringslov, OSV 2001, hadde den nederlandske Regjeringen til hensikt å privatisere UVI-ene fullt ut, med det mål å redusere administrasjonskostnadene og oppnå mer konkurranse mellom byråene, for eksempel på reintegrasjonsfeltet. Imidlertid skulle vedtak i uførhets- og arbeidsledighetssaker forbli et offentlig ansvar. Særlig slike avgjørelser som inneholder et sterkt skjønnselement, slik som vurdering av selvforskyldt arbeidsledighet, ilegging av bøter og misbruksbekjempelse. Disse oppgavene vil bli utført på et regionalt nivå (hvor de planlagte private UVI-er må samarbeide med den offentlige administrasjonen). På denne måten ville de offentlige oppgavene bli fjernet fra A-delen av holdingselskapene og en oppdeling mellom den offentlige og den private delen ville ikke lenger være nødvendig. Således ville UVI-ene bli private trygdeaktører som kun håndhevet offentlige oppgaver som ikke inneholdt noe skjønnselement. For eksempel utbetaling av ytelser, verifisering av daglig inntekt, reduksjon i arbeidstid og forsikringsplikt. Det er viktig å merke seg at denne nye typen UVI ville være ansvarlig for reintegreringen av uføre og arbeidsledige. Dette kunne UVI-ene enten gjøre selv, eller de kunne sette det ut til private organisasjoner. Som et insentiv ville Regjeringen tilby UVI-ene en bonus for vellykkede reintegreringer. Det skulle også gjøres lettere for nye UVI-er å komme inn på markedet. Nykommerne ville imidlertid trenge tillatelse fra Sosial- og arbeidsdepartementet. Videre ville store virksomheter (100 arbeidstakere eller mer) og bransjer få anledning til å inngå kontrakter med byråer, vedrørende administrasjonen av Arbeidstakerforsikringen for sine ansatte.

Regjeringen forventet at disse endringene ville stimulere til konkurranse mellom byråene og øke reintegreringen av arbeidsledige og uføre.

2001-planen

Istedenfor å implementere OSV 2001 fullt ut, vedtok imidlertid Regjeringen i 2001 en ny plan, som ble implementert fra og med 2002.

De fem gjenværende UVI-ene er nå sentralisert i et offentlig, nasjonalt Administrativt organ for arbeidstakerforsikringen (UWV). Partene i arbeidslivet står fullstendig utenfor på dette nivået. Dette gjelder nå også for CWI-ene. Partene i arbeidslivet protesterer imidlertid sterkt mot dette.

Regjeringen forklarer i planen at i den strukturen det ble lagt opp til i OSV 2001 ville det oppstå komplekse byråkrati- og kompetanseforhold mellom offentlige og private byråer og offentlige og private oppgaver, og at det uansett ville være et problem med bruk av offentlige midler og informasjon for private formål i UVI-ene. Sentralisering av UVI-ene i ett offentlig organ er den endelige løsningen på dette problemet.

Reintegrering vil skje gjennom CWI-ene, som vil kjøpe integrasjonstjenester fra private virksomheter.

Den nåværende strukturen i administrasjonen av den nederlandske Arbeidstakerforsikringen og reintegrering er som følger:

Rådet for arbeid og inntekt (RWI) analyserer utviklingen på områdene trygd, arbeidsmarked og reintegrering, og gir Sosialdepartementet årlige råd om adekvat politikk. Det utvikler kriterier for fordeling av reintegrasjonsbudsjettet, vurderer nye reintegrasjonsprosjekter og betaler ut reintegrasjonssubsidier. Rådet er sammensatt av representanter for partene i arbeidslivet og kommunene, og vil ha en uavhengig leder.

Det adminstrative organ for Arbeidstakerforsikringen (UWV) administrerer Arbeidstakerforsikringen. UWV innkrever forsikringspremier, vurderer krav og utbetaler ytelser. Det er også ansvarlig for reintegreringen av arbeidsledige. På forespørsel fra partene i arbeidslivet har UWV anledning til å administrere supplerende tjenestepensjoner og -stønader. UWV er et offentlig organ underlagt Sosialdepartementet, med et lederteam og et styre av uavhengige eksperter.

Kommunene

Den kommunale sosialtjenesten administrerer sosialstønaden, og reintegreringen av sine klienter.

Det nasjonale institutt for arbeid og inntekt (LIWI) styrer og kontrollerer de regionale Sentra for arbeid og inntekt. Det gir Sosialdepartementet råd vedrørende administrative aspekter av planlagte endringer. På samme måte som UWV er LIWI et offentlig organ, med et lederteam og et styre av uavhengige eksperter.

Sentrene for arbeid og inntekt (CWI) vil for alle arbeidsledige og uføre arbeidstakere, sosialklienter og andre arbeidsledige være første møtepunkt med stønads- og reintegrasjonssystemene. CWI vurdere stønadskrav og måler «avstanden til arbeidsmarkedet». Klienter med meget kort avstand (dvs. de som ikke har spesielle svakheter, og som har gode muligheter på arbeidsmarkedet) vil bli reintegrert av CWI. For alle andre vil det bli satt opp individuelle reintegrasjonsplaner, og klientene vil bli overført til UWV (de som har rett til arbeidsledighets- eller uføreytelser) eller til den kommunale sosialtjenesten (de som har rett til sosialstønad for arbeidsledige) for utbetaling av ytelser og gjennomføring av reintegrasjonsplanen. Sistnevnte vil UWV og sosialtjenesten stort sett kjøpe av private reintegrasjonsvirksomheter.

Sosialtjenesten, UWV og private virksomheter vil bli oppfordret til å ha personell tilgjengelig på CWI-kontorene. CWI tar over visse funksjoner fra de regionale arbeidskontorene, hovedsakelig de som angår rådgivning og stønad til arbeidsledige. Arbeidskontorenes arbeidsformidlingsaktivitet vil bli privatisert.

Regionale plattformer

Det vil bli oppfordret til etablering av Regionale plattformer, hvor kommunene, reintegrasjonsvirksomhetene, CWI, UWV og partene i arbeidslivet kan møtes og diskutere relevante emner, koordinere aktiviteter og fellesprosjekter, øke tilgjengeligheten i arbeidsmarkedet osv.

Tilsyn

Trygdetilsynsstyret (CTSV) vil føre tilsyn med at LIWIs, CWI-enes og UWVs administrasjon av forsikringsordningene er adekvat og effektiv. Sosialdepartementet fører tilsyn med sosialstønaden. Regjeringens seneste forslag er å avvikle CTSV og overføre dets oppgaver til departementet.

Del 3 Konklusjoner

  1. Ytelse av stønad fra den nederlandske Arbeidstakerforsikringen har blitt mer sentralisert. Den rolle arbeidslivets parter tidligere har spilt, er redusert.

  2. På administrativt nivå er stønadssystemet gjort fullt ut offentlig, mens reintegrasjonssystemet er gjort fullt ut privat.

  3. Stønadssystemet og reintegrasjonstjenesten er integrert på policy- og klientnivå.

  4. På klientnivået er det opprettet «ett-stopp»-Sentra for arbeid og inntekt.

  5. På policy-nivået vil det bli opprettet et Råd for arbeid og inntekt.

  6. Den kommunale sosialtjenesten vil fortsatt ha en sentral rolle i administrasjonen av sosialstønad og reintegrering av sosialklientene. Sosialtjenesten vil bli forbundet med CWI-ene, som vil stå for inntaket av klienter, og sette opp individuelle reintegrasjonsplaner.

  7. Reintegrering av arbeidsledige er en vekstnæring i Nederland. LIWI selger reintegrasjonskontrakter på offentlige auksjoner.

Fotnoter

1.

Frem til 1955 ble sykeforsikringen administrert av frivillige, men statsautoriserte sykekasser. Sykekassene vokste frem på bred front fra 1870-tallet og kom senere, skritt for skritt, til å bli statsregulert.

2.

Loven innebar en koordinering av forskjellige lover på sosialforsikringsområdet.

3.

Se Prop 1990/91: 140 Arbetsmiljö och rehabilitering , Prop 1990/91: 141 Rehabillitering och rehabiliteringsersättning

4.

Fra 1996 til 1998 var sykelønnsperioden 28 dager.

5.

Prop 1996/97:28, s. 13 Kriterier för rätt till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension.

6.

I praksis brukes denne modellen svært fleksibelt, og det er usikkert i hvor stor grad den egentlig styrer det praktiske arbeidet i forsikringskassen. Det har også vist seg at en stor andel av arbeidsgiverne ikke sender inn rehabiliteringsutredningen. I RFVs årsberetning for budsjettåret 2001, side 89, fremgår det også at det tar stadig lengre tid før forsikringskassen avgjør om en person har behov for rehabiliteringstiltak ut over de medisinske. Denne avgjørelsen tok i gjennomsnitt drøyt åtte og en halv måned i 2001. Aller lengst tid tar det for gruppen arbeidsledige sykmeldte.

7.

Denne gruppen med sammensatte behov antas å omfatte mellom 10 og 20 prosent av de sykmeldte.

8.

Prop 1996/97:63, Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration m.m.

9.

Riksförsäkringsverket, Socialförsäkringen - årsberetning for budsjettåret 2001, s. 83.

10.

Nedenfor kalt Storbritannia

11.

Sykepenger (ZW) har stort sett blitt privatisert, dvs. erstattet med en lovbestemt plikt for arbeidsgivere til å fortsette å betale lønn til en syk arbeidstaker det første sykeåret. Etter dette året blir sykelønnen erstattet av uføreytelser. ZW eksisterer imidlertid fortsatt for en liten kategori arbeidstakere, som vikarbyrå-arbeidere og gravide arbeidstakere.

Til toppen
Til dokumentets forside