Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

St.meld. nr. 14 (2002-2003)

Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten

Til innholdsfortegnelse

8 Økonomiske og administrative konsekvenser

8.1 Innledning

De samfunnsøkonomiske og budsjettmessige konsekvensene ved en annen organisering av velferdstjenestene er vanskelig å beregne. Møreforsking Molde AS har gjennomført noen beregninger av de mulige samfunnsøkonomiske konsekvensene. Dette kapitlet bygger i vesentlig grad på disse beregningene.

Gjennomgangen ser på noen viktige effekter av ulikheter mellom dagens organisering og de foreslåtte organisatoriske løsningene. Organisasjonsløsningene vil ha ulike grader av måloppnåelse, ha ulike driftskostnader, ha ulike virkninger for brukerne og innebære forskjellige omstillingskostnader. Usikkerheten i beregningene er store. De må derfor brukes med forsiktighet. De kan likevel illustrere noe om hvilke effekter som er mest relevante. Effektene måles i forhold til dagens organisering.

Dersom en omorganisering medfører bedre måloppnåelse i form av flere i arbeid og færre på trygd, vil det bety svært mye samfunnsøkonomisk. Denne konsekvensen betyr mye i vurderingen av modellene. Brukerne kan videre få bedre service og få redusert ventetid i systemet og mindre ulempeskostnader. At personer kommer raskere inn i attførings- og kvalifiseringstiltak og det blir en raskere gjennomføring av attførings- og kvalifiseringsløp kan også gi tilleggsgevinster. Modellene kan ha ulike fordeler i form av mindre dobbeltarbeid og stordriftsfordeler.

Gevinstene må ses i forhold til omstillingskostnadene. Omstillingskostnadene kan ut fra erfaringer fra omstillinger i andre etater foreløpig anslås til 3 prosent av de årlige administrative kostnader. I tillegg kan en risikere noe reduksjon i produktiviteten i den perioden omstillingen finner sted. Omstillingskostnadene antas å ligge relativt lavt siden det ikke er lagt til grunn at endringene som foreslås skal bidra til nedbemanninger på kort sikt. Regjeringen vil arbeide videre med å utrede omfanget av omstillingskostnadene. En oppstilling av noen mulige gevinster og kostnader er gitt i 8.9.

8.2 Kort om analyserammen

Møreforsking Molde AS har laget en analyseramme som kartlegger kostnader for valg av ulike forslag til organisering. De har ut fra denne utført noen enkle beregninger for å illustrere de nyttegevinster som reformen kan gi. Slike regneeksempler skal i første rekke forsøke å identifisere hvilke kostnader og nyttegevinster som er viktige. Forhold av mindre betydning prøves skilt ut. Det er laget et skille mellom de kortsiktige reformkostnadene, som kan være store ved større sammenslåinger og omstillinger, og de langsiktige kostnader og nyttegevinster, som inntrer når reformen er på plass. Det understrekes at det er stor usikkerhet ved både å kvantifisere de kortsiktige omstillingskostnadene og å tallfeste kostnadsforskjeller og forskjeller i tjenestekvalitet og nyttegevinster som følge av ulike organisasjonsløsninger. I tillegg vil skiftende økonomiske konjunkturer med eventuelt relativt store endringer i sysselsetting og forholdene på arbeidsmarkedet, innebære at brukerantall og behov kan endres raskt. Beregningsresultatene vil være følsomme i forhold til slike endringer. En spesiell utfordring er knyttet til å rendyrke gevinstene av de organisatoriske reformene isolert. Det vises her til at effektene med hensyn til å få flere i arbeid i stor grad vil avhenge av samspillet mellom organisasjonen og utformingen av tjenester og ytelser.

Den faglige tilnærmingen til konsekvensvurderingene er en nytte-kostnadsanalyse hvor det legges vekt på økonomisk kvantitative anslag. Mange forhold lar seg ikke kvantifisere i økonomisk verdi. Det vil derfor måtte opereres med ulike supplerende indikatorer for å vurdere viktige effekter av organisasjonsvalg.

Regjeringen har vurdert tre hovedforslag til organisasjonsløsninger i tillegg til en videreføring av dagens modell, jf. nærmere beskrivelse i kapittel 7. De tre er:

  1. En reorganisert statlig velferdsforvaltning med en etat for arbeid og relaterte ytelser (jobbetat), og en etat for pensjoner og familieytelser (pensjonsetat). En videreføring av dagens kommunale ansvar for ytelser og tjenester etter lov om sosiale tjenester. En felles førstelinjetjeneste mellom stat og kommune.

  2. En felles statlig etat i to alternative utforminger.

    1. En statlig etat bestående av dagens trygdeetat og Aetat og som overtar ansvaret for økonomisk sosialhjelp fra kommunene

    2. En statlig etat som omfatter dagens trygdeetat og Aetat.

  3. En felles etat for statlig inntektssikring og en etat for kommunal tjenesteyting.

Framstillingen og vurderingene konsentrerer seg om de to første organisasjonsløsningene. Regjeringen anser at løsningsforslag tre ikke kan anbefales blant annet som følge av at modellen vil gi økonomiske insentiver som ikke vil bidra til å motivere folk til arbeid. Modellen vil også i liten grad bygge opp under behovet for å se ytelser og tjenestetilbud i sammenheng. En har derfor ikke utredet de samfunnsøkonomiske kostnader av dette forslaget.

Nytte-kostnadsanalysen tar utgangspunkt i dagens ordning som basisalternativet og vurderer de andre forslagene til organisering som avvik fra denne.

I den valgte analyserammen for forskjeller mellom modellene inngår fire hovedaspekter:

  1. Ulik grad av god måloppnåelse om flere i arbeid og færre på trygd (herunder flere uføretrygdede og yrkeshemmede formidlet til arbeid eller bedre kontroll med trygdemisbruk og mer effektiv og sikker regelforvaltning i trygdesystemet).

  2. Ulike konsekvenser for de årlige budsjetter gjennom hva man kan oppnå i å fjerne dobbeltarbeid ved samdriftsfordeler, eller stordriftsfordeler ved strukturendringer. Det vil her først og fremst dreie seg om ulikheter i driftskostnader som følge av samdriftsgevinster, samt valg av kontorstruktur.

  3. Ulike konsekvenser for brukerne, representert for eksempel i form av redusert ventetid som kan identifiseres som tidskostnader, samt reduserte andre ulempeskostnader. Valg av organisering kan i ulik grad også påføre brukerne ekstra reisekostnader.

  4. Omstillingskostnader (kortsiktige) ved gjennomføring, avhengig av omfanget av reformen i forhold til dagens modell.

Hvorvidt de organisatoriske endringene bidrar til å øke arbeidsstyrken, jf. punkt 1 over, vil være avgjørende for størrelsen på de samfunnsøkonomiske gevinstene. Økt sykefravær, økt antall uføretrygdede og flere som pensjonerer seg i stadig lavere alder, er en hovedutfordring i norsk økonomi. I en økonomi med full sysselsetting og press i arbeidsmarkedet, vil tiltak som øker tilgangen til arbeidsmarkedet ha en høy økonomisk verdi. I det følgende drøftes hovedaspektene 1-4 i rekkefølge i forhold til valg av organisasjonsløsning.

8.3 Konsekvenser av ulik grad av måloppnåelse

Det er i et enkelt regneeksempel sett på økonomisk nytteverdi av å få flere yrkeshemmede ut i arbeidsstyrken, jf. boks 8.1. Under gitte forutsetninger kan det gi en betydelig samfunnsøkonomisk gevinst.

Boks 8.1 Regneeksempel ved bedre måloppnåelse for yrkeshemmede

Populasjonen yrkeshemmede som Aetat arbeider med, er nå knapt 80 000. I dag kommer ca. 50% av populasjonen ut i en eller annen form for arbeidssituasjon og 50% vender tilbake til medisinsk attføring, rehabilitering, eller direkte til uføretrygd. En stor andel er lenge innenfor attføringssystemet og en andel vil gå ut og inn av arbeidsmarkedet og attføringssystemet. Vi antar at andelen som formidles til heltids arbeid vil kunne øke ved en ny organisasjonsmodell. Omfanget er umulig å anslå. Vi har derfor valgt å se på en økning med 1 prosentpoeng. Med en samfunnsøkonomisk gevinst på 250 000 kr i gjennomsnitt per person, vil en økning i gjennomstrømningen på 1 prosentpoeng gi en samfunnsøkonomisk gevinst på 200 millioner kroner første året. Dersom man greier å holde denne bedringen på 1 prosentpoeng permanent og vi antar at populasjonen på 80 000 holder seg konstant, vil den årlige besparelsen om 10 år beløpe seg til 2 milliarder kr (når vi ikke har diskontert). Regneeksemplet illustrerer at gevinsten blir stor selv når et beskjedent antall flere yrkeshemmede årlig kommer ut i arbeid. Gevinsten ved å redusere tiden fram til yrkeslivet kan beregnes på samme måten som ovenfor. Reduseres tiden med 1 månded, dvs. 2 prosent raskere ut i arbeid, gir det en gevinst årlig på vel 400 millioner kroner.

Regjeringens forslag til organisering med oppretting av den nye jobbetaten vil ha fokus på målet om å få flere ut i arbeid. Samlingen det legges opp til, vil bety at man også vil kunne arbeide målrettet mot målet om å få flere ut i arbeid i den tidlige fasen i rehabiliteringsarbeidet. Det betyr at man vil kunne utvikle en kultur i et enhetlig system hvor kompetansen bygges opp rundt det å føre flere ut i arbeid. Det vil videre kunne bety at man i større grad enn i dag kan finne fram til de mest egnede tiltak for at den enkelte skal komme tilbake til arbeidsstyrken. Det vil kunne gi muligheter til at personer raskere kan komme inn i attførings- og kvalifiseringstiltak og også raskere kunne gjennomføre slike løp. Samlet sett bør det kunne gi muligheter for bedre å lykkes med tilbakeføring til arbeid.

Det er Regjeringens syn at denne organisasjonsløsningen vil ha det største potensiale til å kunne høste de betydelige samfunnsøkonomiske gevinstene. En full sammenslåing av etatene vil ikke gi samme fokus på målet om arbeid. Det er derfor vanskelig å se at en slik etat vil være bedre egnet til å realisere de overordnede målene om flere i arbeid og færre på trygd enn dagens organisering.

8.4 Konsekvenser for de årlige budsjettene når reformen er på plass

Ved en ny organisering kan man få ulike stordriftsfordeler som gir budsjettbesparelser. Oppgaver kan samles og effektiviseres. Dobbeltarbeid kan unngås. Kompetansen kan bli bedre ved bredere faglige miljøer og dermed kan måloppnåelsen bli bedre. Endringer i kontorstrukturen kan gi bedre brukerservice uten at kostnadene øker. Spesielt kan man redusere dobbeltarbeid og forbedre servicen for personer med sammensatte problemer og personer som i dagens organisering må forholde seg til flere etater. IT-løsningene kan bli mer enhetlige og mindre risikoutsatt ved en felles enhet. Modellene kan ha ulike insentiver til å sikre kostnadseffektiv drift.

Ved reformen kan man ved sammenslåing av de ulike fagmiljøene utvikle et sterkere samspill mellom kompetansen til trygdekontorene og til Aetat. Ved å utvikle en bredere og bedre kompetanse i førstelinjen kan dette få betydning for effektiviteten og bidra til bedre måloppnåelse. Det er i dag 167 kontorer under Aetat med stort og smått og rundt 500 trygdekontorer. Ved å slå sammen disse vil en kunne få en mer kompetent og effektiv førstelinje med nær kontakt med brukerne.

Når det gjelder det regionale nivået er dette i dag forskjellig for etatene. Aetat har nylig vært gjennom en omorganisering med nedlegging av fylkesarbeidskontorene med overgang til lokale hovedkontor i hvert fylke. Dermed er ressurser flyttet ut mot brukerne. Trygdeetaten har fortsatt fylkestrygdekontorer. I en ny organisering vil en se nærmere på det regionale nivået.

Løsningen med full sammenslåing vil samlet bli en stor enhet på anslagsvis 12000 sysselsatte noe avhengig av hvilken modell som velges. Løsningen med en jobbetat og en pensjonsetat vil ha flesteparten ansatt i jobbetaten. Det er spesielt for pensjonsetaten, som kan slås sammen til én enhet eller regionale kontor med et effektivt fungerende inntektssikringssystem, at det er mulig å høste betydelige stordriftsfordeler. Hvor store de vil kunne være, er det vanskelig å anslå uten å legge fram et konkret forslag til organisasjonsløsning. Trygdeetaten foretok nylig en sammenslåing av 22 regnskapsenheter til én enhet med ansvar for lønns- og regnskapsfunksjonene. 70-80 personer arbeidet med slike funksjoner tidligere. Ny teknologi sammen med sammenslåing gir en forventet halvering av staben. For den regelstyrte delen av trygdeetaten er det flere enheter som slås sammen. Et forsiktig anslag er en effektivisering over tid, som følge av stordrift, på 20 prosent for den delen av pensjonsetaten som håndterer inntektssikringen/beregningsarbeidet som kan sentraliseres. Det vil kunne gi en budsjettmessig besparelse i størrelsesorden 100 millioner kroner. Selv om det forutsettes at de frigjorte årsverkene brukes til å styrke førstelinjetjenesten, er dette en gevinst. Grunnen er at styrkingen av førstelinjetjenesten vil medføre et bedre tjenestetilbud. Løsningen med full sammenslåing vil også kunne høste denne gevinsten hvis man velger en slik organisering av en pensjonsdel av etaten. Det antas ikke å være andre stordriftsfordeler på administrasjonssiden ved full sammenslåing. Dette skyldes at de to etatene vil være så vidt store at det antas at potensialet for stordriftsfordeler vil kunne tas ut uansett.

Løsningen med full sammenslåing kan ha fordeler ved redusert risiko ved valg av IT-løsning. Modellen med full sammenslåing kan også velge å organisere pensjonsetaten som i modellen med jobbetat og pensjonsetat og da vil man få samme gevinst.

Samlet sett synes det mulig å hente ut stordriftsfordeler knyttet til kontorstrukturen i begge de foreslåtte løsninger for organisering. Det er vanskelig å si hvilken løsning som vil gi størst gevinster. Kontorkostnadene vil være svært avhengig av hvor finmasket kontorstrukturen blir, og den kan utformes på samme måte i de to forslagene.

Dagens organisering kan også ta ut betydelige stordriftsfordeler, jf. blant annet eksemplene fra trygdeetaten. På den annen side er det såpass sterke bindinger, spesielt på kontorstrukturen i trygdeetaten, at det måtte foretas større endringer i lovverket hvis slike gevinster skulle tas ut.

8.5 Konsekvenser for brukerne

Et viktig formål med reformen er å utvikle en forvaltning som er bedre tilpasset brukernes behov. Brukerne kan blant annet oppleve ubehaget med å bli kasteball i systemet, med unødvendig venting og at man ikke får kompetent veiledning. En førstelinjetjeneste med et felles telefonnummer, internettadresse og et felles lokalt kontaktpunkt, vil i seg selv forenkle hverdagen for svært mange brukere, også de som ikke har behov for omfattende oppfølging.

For om lag 70-80 prosent av de yrkeshemmede har forløpet startet med en sykepengeperiode, via medisinsk attføring og deretter til yrkesrettet attføring. De to første fasene av dette forløpet har en gjennomsnittlig varighet som er i størrelsesorden 2-3 år. De som blir overført Aetat som yrkeshemmet har gjennomsnittlig et attføringsløp av varighet på godt over 1 år. Den totale tiden fra en person går ut av arbeidsmarkedet og inn i et sykepengeforløp, og til denne personen er ferdig med yrkesrettet attføring, er derfor i snitt godt over 4 år. En reduksjon i tiden på dette totalforløpet kan utgjøre store kostnadsbesparelser. Ved å sette inn yrkesrettet attføring på et mye tidligere tidspunkt er det mulig at totalforløpet reduseres. I 8.3 er det sett på hva det kan bety samfunnsøkonomisk å lykkes med å få flere ut i arbeid tidligere. I tillegg til disse gevinstene, vil enkelte kunne ha betydelige gevinster knyttet til et raskere totalforløp. Ulempeskostnaden vurdert for brukerne ved å være på attføring innehar to elementer. For det første vil inntektene være høyere i arbeid og dermed er det en ulempe å være for lenge på attføring for den enkelte. For det andre vil det være en belastning ikke å få en avklaring på sin situasjon og være i systemet. I regneeksemplet for ulempeskostnader velger en å fokusere på kostnaden ved tapt arbeid, se regneeksemplet i boks 8.2. Gevinsten beregnet her, reduserte ulempeskostnader, overlapper gevinsten ved raskere gjennomstrømning, jf. siste del i boks 8.1. Ved sammenstilling av gevinstene må det justeres for dette.

Boks 8.2 Regneeksempel for ulempeskostnader for brukeren

For å beregne kostnaden ved å være på attføring en måned ekstra før de går tilbake til jobb, er det tatt utgangspunkt i gjennomsnittlig utbetaling for attføringspenger. Dette beløpet er ifølge Aetat for 2002 beregnet til å være på om lag 130 000 kroner per år, noe som gir en trygdeytelse etter skatt på om lag 100 000 kroner per år. Forventet lønn er satt til 154 000 etter skatt, noe som gir en differanse på 54 000 kroner, eller en månedskostnad på 4500 kroner.

Vi antar en beholdning av yrkeshemmede som i årsgjennomsnitt er på 80 000 personer. Om lag 80% av denne populasjonen kommer fra et forløp med sykepenger og påfølgende medisinsk attføring. Dette betyr at om lag 64 000 personer har vært gjennom en passiv tilstand (sykepenger og medisinsk attføring) før de blir prøvd for yrkesrettet attføring.

Videre tar vi utgangspunkt i en årlig utstrømning av yrkeshemmede fra Aetat på om lag 40 000 personer. Ifølge sluttmeldekortene fra Aetat er om lag 50% av de yrkeshemmede gått over til jobb, tre måneder etter endt status som yrkeshemmet. Dette gir at den samlede ulempeskostnaden for en ekstra måned i trygdetilstand vil bli på om lag 20 000*4500 = 90 millioner kroner. Regneeksemplet ser statisk på hvor mange som kommer tilbake i arbeid. Med et kortere løp fra sykemelding til den enkelte følges opp, er det også god grunn til å tro at flere vil kunne komme tilbake til arbeid. De samfunnsøkonomiske effektene av dette er illustrert i boks 8.1.

Regneeksemplet i boks 8.2 illustrerer noe av omfanget av ventetid og gevinster for brukerne ved å redusere denne med en måned. Det er grunn til å tro at løsningen med en jobbetat og en pensjonsetat ved en fokusering på målet å få flere i arbeid, vil kunne være velegnet for å kunne redusere ventetiden, kanskje også betydelig mer enn med tiden vist i eksemplet. Det kan først og fremst oppnås med en bedre organisering av den tjenesten som møter brukerne i en tidlig fase av en sykmelding og målorienterer dem, som har potensial til det, å søke seg mot arbeidsmarkedet. En kortere tid sykmeldt og under rehabilitering vil da kunne være et viktig virkemiddel for å lykkes med dette. Dersom man blir flinkere til å funksjonsvurdere tidlig mellom de som vil kunne komme ut i arbeid og de som skal på trygd, vil det også være mulig å rette større innsats mot de som kan gå tilbake til arbeid.

Samarbeidet med helsevesenet er viktig i tidligfasen. Både løsningen med full sammenslåing og en ny jobbetat kan ha bedre muligheter til å korte ned løpet for den enkelte bruker enn dagens løsning. Løsningen med jobbetat har mer målfokus på arbeid og vil lettere kunne utvikle en kultur som rendyrker dette målet. Den kan derved ha et større potensial for å lykkes med kortere tid på venting for brukerne. Usikkerheten knyttet til hvordan de organisatoriske løsningene vil kunne påvirke ventetiden er imidlertid stor. Effektene vil også i stor grad avhenge av andre forhold enn organiseringen.

8.6 Omstillingskostnadene for gjennomføring av reformen

Enhver omstilling har kortsiktige omstillingskostnader. De kan deles i tre typer:

  1. Kostnader som påløper kan være rent budsjettmessige merkostnader som flyttekostnader ved sammenslåing av de mange kontorer, doble husleier i en overgangsperiode, merbemanning i flytteperioden, investeringer i nytt IT-utstyr, informasjon om og markedsføring av ny organisasjon, samt kursing og kompetanseutvikling knyttet til etablering av en ny organisasjon.

  2. Produktivitetstap gjennom beslutnings- og gjennomføringsfase.

  3. Sammensmelting av like kulturer kan kreve ressurser i den rent kulturelle tilpassingen.

Aetat er i ferd med å tilpasse seg en organisasjonsstruktur med bare to forvaltningsnivåer. Etaten har innført nytt IT-utstyr til en kostnad på vel 700 millioner kroner. Systemet er saksbehandlingsorientert og brukes som redskap i selve saksbehandlingen i tillegg til tidligere funksjoner (registrering, økonomistyring, statistikk med mer).

Trygdeetaten har også i de senere år utviklet moderne løsninger for elektronisk utveksling av informasjon med samarbeidspartnere. Dette gjelder blant annet oppgjørsordninger, innrapportering til arbeidstaker/arbeidsgiverregisteret og innsending av sykmelding og legeerklæring. For tiden moderniserer etaten saksbehandlingssystemene. De første komponenter bringes på plass gjennom Bidragsprosjektet som skal sikre forvaltning av de nye bidragsreglene fra 01.10.2003. Selv om trygdeetaten har modernisert sine systemer, spesielt økonomisiden og har gjennomført modernisering av viktige grunndataregistre, er trygdeetatens IT-system eldre og har en helt annen plattform for håndtering av sine databaser enn Aetat.

Ved en omstilling bør man vurdere å beholde det IT-systemet som er nyutviklet ved Aetat. Det vil i en overgang være mulig å la flere saksbehandlere bruke det nye systemet til Aetat, og i så fall vil man få en kostnad av oppskalering av systemet. Kostnaden ved denne skaleringen er av Aetat anslått til å ligge på ca. 105 millioner kroner første året og 36 millioner kroner år 2 for en utvidelse i antall brukere med 5000. Dersom man skulle innføre et helt nytt felles IT-system, vil det være investeringer på flere milliarder. Innføring og utvikling av IT-system er forbundet med stor risiko og høye utviklingskostnader. Slik innføring vil man måtte vurdere på et senere tidspunkt i forhold til de potensielle gevinstene med en felles IT-plattform.

Det vil være kostnader knyttet til leie(dobbel leie)/ombygging av lokaler i forbindelse med omorganiseringen. Slike utflyttings- og etableringskostnader vil avhenge av valget av kontorstruktur.

Andre reformkostnadene er mye knyttet til hvor mange som må over i andre funksjoner. På kort sikt legger Regjeringen til grunn at det ikke vil skje noen nedbemanning samlet. Reformgevinstene forventes primært å bli tatt ut gjennom et bedre tjenestetilbud. Med en mer effektiv og stømlinjeformet forvaltning kan det imidlertid på lengre sikt være mulig at det er rom for en viss nedbemanning. Eventuelle rasjonaliseringsgevinster knyttet til en slik langsiktig prosess er imidlertid ikke lagt til grunn for de valg av organisasjonsmodell Regjeringen foreslår.

Omstillingskostnadene ved andre nylig gjennomførte offentlige reformer; blant annet Politireformen og omorganisering av forvaltningsdelen i Statens vegvesen og utskilling av produksjonsvirksomheten i et eget aksjeselskap, kan bidra til å belyse størrelsesordenen på kortsiktige omstillingskostnader. Felles for alle disse er at man har et langt bedre grunnlag til å si noe om de forventede omstillingskostnadene enn hva omstillingskostnadene faktisk ble.

De viktigste økonomiske og administrative konsekvensene av Politireformen, som innebar en reduksjon av antallet politidistrikter fra 54 til 27, er følgende:

  • Frigjøring av anslagsvis netto 440 årsverk, herunder 52 årsverk innen ledelse, ca. 80-90 årsverk innen administrasjon, plan og beredskap, ca. 300 politiårsverk som følge av behov for færre operasjonssentraler, samt en forventet effektivisering innen transporter og fremstillinger tilsvarende 10 årsverk.

De beregnede årsverksgevinstene vil ikke bli realisert som en økonomisk innsparing, men som forbedret formålseffektivitet ved at frigjorte ressurser kanaliseres inn i oppgaver og funksjoner som gir en bedre tjenesteyting og en mer effektiv kriminalitetsbekjempelse. Effektivitetspotensialet vil bli frigjort gradvis etter hvert som de personellmessige omstillingene gjennomføres.

Omstillingskostnadene er forventet å ligge på ca. 200 millioner kroner, og skyldes i hovedsak oppgraderinger innen data, IKT og samband, samt ulike opplæringsaktiviteter og personellmessige kostnader som følge av inndragelse av stillinger.

Det samlede budsjettet for politi- og lensmannsetaten utgjorde i 2001 ca. 6 milliarder kroner. Omstillingskostnadene i forbindelse med denne reformen utgjør med andre ord ca. 3,3 prosent av etatens årlige totalbudsjett.

De forventede omstillingskostnadene ved omorganiseringen av Statens vegvesen er antatt å beløpe seg til ca. 550 millioner kroner for forvaltningsdelen for perioden 2002-2005. Forventede effektiviseringsgevinster er antatt å dekke disse ekstrakostnadene i perioden fram til og med 2005, og på noe lengre sikt er det antatt at gevinstene ved omstillingene vil bli vesentlig større enn de samlede kostnadene. I 2001 nyttet Statens vegvesen drøyt 6 milliarder kroner til forvaltning. Grovt sett kan man derfor anta at de samlede omstillingskostnadene i vegetaten vil utgjøre om lag 9-10 prosent av etatens årsbudsjett eksklusive investeringer.

Reformkostnadene ut fra disse nylig gjennomførte reformene varierer med andre ord mellom 3 til 10 prosent av totalkostnadene, avhengig av omfanget på reformen. Hvis vi anslår det samlede budsjett til dem som omfattes av reformen til 7 milliarder kroner tilsier det reformkostnader fra ca. 200 til 700 millioner kroner. Siden det i denne reformen ikke legges opp til nedbemanning, bør reformkostnadene ligge i den lavere del av anslaget. I tillegg kommer at produktiviteten, i den perioden når reformarbeidet pågår, kan svekkes noe som følge av omlegging av rutiner, flytting, seminarer og kursing. Samtidig med at produktiviteten vil kunne reduseres i omstillingsperioden, er det imidlertid også grunn til å tro at omleggingene i seg selv ganske raskt vil kunne gi et bedre tjenestetilbud.

Omstillingskostnadene ved de ulike reformforslagene vil primært variere med tempo i omstillingene, valg av kontorstruktur, mv. Det synes derfor ikke å være grunn til å tro at kostnadene vil være forskjellige for de to alternativene som er vurdert.

8.7 Andre typer konsekvenser

I arbeidet med reformen av velferdsetatene er det drøftet problemer som har gitt opphav til reformen, hvilke virkemidler (gamle som nye) som vil ha treffsikkerhet i forhold til å løse problemene (eller redusere omfanget) og hvilke organisatoriske ordninger som på den mest kostnadseffektive måten vil kunne realisere målene. En del av de forhold som kom fram i den forbindelse er ikke drøftet i gjennomgangen foran. Det gjelder blant annet:

  • Kritikk fra blant annet brukerhold vedrørende gråsoneproblematikk for klientell med behov for tjenester fra flere av etatene med påfølgende dobbeltarbeid samt belastninger for brukerne. Her kunne det være relevant å beregne både kostnadsmessige besparelser for etatene (dobbeltarbeid) samt gevinster med kortere ventetider for brukerne dersom man får en organisasjon som demper dette koordineringsproblemet.

  • Ansvarsfraskriving og interessekonflikter mellom ulike etater, for eksempel om hvilken av etatene trygdeetaten og Aetat som skal ha ansvar for hvilke deler av rehabilitering og attføring samt mellom sosialkontor og Aetat om hvem som skal bruke ressurser på de mest krevende brukerne. I forholdet Aetat og trygdeetaten har det over lengre tid vært fokus på dette og mye er gjort, blant annet i arbeidet med reaktivisering av uføre. Det er ikke gjort nytte-kostnadsberegninger knyttet til denne problemstillingen.

  • Kostnadsgevinster som kan hentes ut ved å konkurranseutsette deler av virksomheten med flere oppgaver til markedet. Det er ikke sett på slike effekter.

8.8 Administrative konsekvenser

En omstilling av dagens etater til enten en statlig etat - full sammenslåing - eller til to nye statlige etater, innebærer en omstilling for de fleste av de ansatte.

Reformen er ikke utformet med nedbemanning som mål. Frigjorte ressurser gjennom effektiviseringen skal gi samlet bedre service overfor brukerne. Med det foreslåtte hovedalternativet, med to nye statlige etater og at ansvarsdelingen mellom kommune og stat ligger fast for sosialhjelpsytelser, vil de administrative konsekvensene i første rekke medføre en del flytting av personale til andre kontorer. Den konkrete utformingen av førstelinjetjenesten vil her gi viktige føringer. Tilpasningen av kontorstørrelse og fordeling av ressurser vil måtte gjøres av de nye etatene i samarbeid med kommunene. Brukernes behov for gode kontaktpunkter vil være et viktig moment ved vurderingen og utformingen av kontorstrukturen. På sikt vil en med den nye organiseringen ha muligheter til å redusere de samlede driftskostnadene innen rammen av et samlet bedre tjenestetilbud.

8.9 Vurdering av samfunnsøkonomisk nytte mot kostnader

Regjeringen mener at de organisatoriske valg som foreslås kan gi gunstige samfunnsøkonomiske effekter, men at det ikke er mulig å gi detaljerte anslag på effekter med den usikkerhet som er for beregningene. Kostnadene knyttet til omstillinger og drift vil være avhengig av hvordan etatenes kontorstruktur lokalt, regionalt og sentralt utformes. Det er likevel interessant å peke på at dersom en av modellene er mer effektiv i forhold til å få flere yrkeshemmede tilbake til arbeid, er det avgjørende for de samlede samfunnsøkonomiske effektene. Mulighetene for å få flere i arbeid avhenger også av virkemiddelbruken. Både en mer velegnet organisasjonsmodell og mer tilrettelagte virkemidler er viktig for målet om flere i arbeid og færre på trygd.

Nytte-kostnadsberegningene må betraktes som regneeksempler på mulige gevinster og kostnader. De kan likevel, tross stor usikkerhet, illustrere noe om størrelsesorden på ulike effekter:

  • Akkumulert nytte i nåverdi ved 1 prosentpoeng flere i populasjonen av yrkeshemmede over i arbeidsstyrken over 10 år gir samlet gevinst på ca. 7 milliarder kroner.

  • En reduksjon i ventetiden i køen på populasjonen av yrkeshemmede på 1 måned eller 2 prosent fortere ut i arbeidsstyrken, gir akkumulert over 10 år neddiskontert nytte på ca. 3 milliarder kroner.

  • Ubehaget i ventekøen, gir med å regne med individuelle ulempeskostnader av å redusere ventetiden med 1 måned eller 2 prosent tidligere ut i arbeid over 10 år, samlet individuell nytte på ca. 0,7 milliarder kroner. En del av denne nytten er overlappende med gevinsten for de som får arbeid i beregningen i punktet foran slik at disse to punktene må samordnes i en eventuell sammenstilling av totale gevinster.

  • Den budsjettmessige gevinsten av en besparelse på for eksempel 20 prosent av sysselsettingen ved å samle den regelstyrte delen til en pensjonsetat, beløper seg til ca. 100 millioner kroner og neddiskontert over 10 år til ca. 0,7 milliarder kroner.

  • Omstillingskostnadene er det vanskelig å gi anslag på. Anslag fra andre reformer varierer mye, blant annet etter om reformene innebærer større eller mindre nedbemanning. Denne reformen er ikke utformet med nedbemanning som mål. Omstillingskostnader i området 3-10 prosent av administrasjonskostnadene er vurdert ut fra omstillinger i andre etater. Omstillingskostnader ved reformen bør kunne ligge i det nedre området av dette intervallet. Det vil i tillegg være noe fall i produktiviteten i omstillingsperioden.

Til toppen
Til dokumentets forside