St.meld. nr. 16 (2006-2007)

… og ingen sto igjen— Tidlig innsats for livslang læring

Til innholdsfortegnelse

2 Et godt utbygd utdannings- og kompetansesystem

Dagens utdanningssystem bygger på viktige bidrag gjennom mange generasjoner. Men oppgaven er ikke sluttført. Modernisering og gradvis velstandsvekst har lagt grunnlaget for utviklingen av dagens utdanningssamfunn. De som har vært i posisjon til å ta valgene, har bidratt til et system som gir alle barn, unge og voksne samme formelle adgang til å skaffe seg opplæring og utdanning.

2.1 Grunnopplæringen

2.1.1 Oppbygning og struktur

Grunnskolen

Visjonen om en felles obligatorisk skole for alle – en enhetsskole – har lange tradisjoner i norsk skolehistorie. Utgangspunktet for diskusjonen var det parallellskolesystemet vi hadde på grunnskoleområdet rundt 1850. I parallellskolesystemet gikk barn og ungdom i ulike skoler ut fra den stand eller klasse de tilhørte. Allmuen gikk i allmueskolene, som rekrutterte til kroppsarbeid. Barn fra øvre sosiale lag gikk i egne betalingsskoler, latinskoler eller borgerskoler som rekrutterte til handel og håndverk, mens embetsmennenes barn gikk i latinskolene, som rekrutterte til universitetene. Gjennom flere reformer ble dette skolesystemet erstattet av en felles sjuårig folkeskole – en obligatorisk enhetsskole for alle barn mellom sju og fjorten år. Det avgjørende vedtaket ble fattet av Stortinget i 1920. 1

Enhetsskolen skulle være nasjonalt samlende, sosialt utjevnende og sosialt forsonende. Skolen skulle dessuten legge grunnlag for økt politisk engasjement og demokratisk deltakelse. 2

Siden enhetsskolen skulle omfatte alle barn, innebar det at private skoletilbud ble bygget ned. Ved inngangen til 1900-tallet gikk om lag 8 prosent av elevene i skolepliktig alder i private skoler. I 1940 gjaldt det under 1 prosent av elevene. Det private tilbudet dreide seg om alternative skoler som Steinerskolen og noen kristne skoler. Målsettingen om en enhetsskole for alle barn i skolepliktig alder har bidratt til at innslaget av private skoler i Norge har vært svært lavt.

Når enhetsskolen vant så raskt fram, pekes det på flere årsaker. 3 Norge var et fattig land med spredt bosetting. Bortsett fra i noen få byer var elevgrunnlaget så lite at det ville være for kostbart med parallelle skoleslag. I tillegg hadde Norge nylig vunnet nasjonal selvstendighet, og det var behov for å sveise folket sammen. I europeisk sammenheng var Norge dessuten et egalitært samfunn med tidlige og sterke demokratiske tradisjoner og en svak overklasse sammenliknet med for eksempel det engelske, som hadde egne kostskoler for overklassen. Den tidlige utviklingen av enhetsskolen i Norge må ses i sammenheng med den tidlige utviklingen av det politiske demokratiet. 4 I tillegg kommer at så godt som hele befolkningen tilhørte Den norske kirke. I mange land som har et omfattende privatskolesystem, som for eksempel Nederland, er befolkningen splittet opp i ulike kirkesamfunn som driver sine egne skoler.

Barn som av ulike grunner ikke kunne følge den ordinære opplæringen, og som hadde behov for særskilt hjelp, fikk – i den grad det var plass – opplæring ved såkalte «abnormskoler». I 1881 fikk slike skoler en egen lov. Også barn med foreldre som forsømte barnas oppvekst, skulle etter loven få et skoletilbud som passet. I 1951 ble en ny lov for disse skolene, som nå fikk betegnelsen «spesialskoler», vedtatt. Ved en lovendring ble spesialskoleloven innarbeidet i grunnskoleloven i 1976.

Den sjuårige folkeskolen var i 1945 langt fra en enhetsskole i den forstand at alle elever fikk det samme tilbudet om fag og undervisningstimetall. Det var store forskjeller mellom by og land. Folkeskolen på landet og folkeskolen i byene hadde egne skolelover. Elevene på landet hadde blant annet atskillig kortere skoletid enn byskolens elever. De hadde også et snevrere fagtilbud. Den første store oppgaven etter krigen ble derfor å heve landsfolkeskolen opp til samme standard som byfolkeskolen. Folkeskolene på landet og i byene ble fra 1959 underlagt en felles lov. Det førte til at timetall og fagkrets ble mer enhetlige enn før over hele landet.

Det ble gjort forskjell på gutter og jenter når det gjaldt timetall og innholdet i opplæringen. Jentene skulle bli gode husmødre, mens guttenes opplæring skulle legge grunnlag for yrkes- og samfunnsliv. Ved folkeskoleloven av 1959 ble forskjellene opphevet.

Samtidig som det kom en felles lov for folkeskolene på landet og i byene, ble det åpnet adgang til å drive forsøk med en niårig grunnskole for alle. Det var bred politisk enighet om at den obligatoriske skoletiden burde utvides til ni år. Men det var omstridt hvilken struktur denne utvidelsen skulle ha. Ved avstemningen i Stortinget ble det vedtatt at hele den niårige skolen skulle være en enhetsskole. Begrepet hadde stått for en skole som var felles for alle barn i hele den obligatoriske skoletiden – organisatorisk og innholdsmessig. Hva det konkret skulle innebære, ble det opp til det nyopprettede Forsøksrådet å prøve ut. 5 I løpet av 1960-årene fant det sted en bred utprøving av niårig grunnskole i regi av Forsøksrådet.

Siden den niårige skolen skulle være felles for alle, måtte den også gi elevene muligheter til utvikling ut fra personlige forutsetninger og interesser. Ulike modeller ble prøvd ut, blant annet en linjedelt ungdomsskole, som besto av en «Y-linje» (yrkesfaglig opplæring for de som tenkte seg inn i yrkesskolen) og en «A-linje» (allmennfaglig linje for de som tenkte seg videre inn i gymnaset). Etter kort tid ble det klart at denne linjedelingen opprettholdt det gamle skillet mellom realskole og framhaldsskole. Denne linjedelingen ble derfor forlatt.

Neste fase i utviklingen av ungdomsskolen besto i at det i 1960-årene ble prøvd ut et kursplansystem med ulik vanskelighetsgrad, der elevene fulgte kursplan 3, 2 eller 1 i fagene matematikk, norsk og engelsk fra 8. klasse. Dette førte til store sosiale forskjeller i valg av kursplaner. I områder med høy sosial status valgte opp mot 95 prosent av elevene høyeste kursplan, mens andelen bare var 30 prosent i andre områder. 6 De utilsiktede konsekvensene av kursplandelingen førte til at Mønsterplanen 1974 fastsatte sammenholdte klasser og pedagogisk differensiering som normalordning. Elevene skulle gå i samme klasse hele ungdomsskolen og få undervisning etter sine forutsetninger. I valgfagene delte elevene seg etter interesser.

I 1997 fikk vi en lovfestet, obligatorisk tiårig grunnskoleopplæring fra seksårsalderen. Den siste fasen i tilknytningen mellom det lavere og det høyere nivået i skoleverket ble videreutviklet og fullført med Kunnskapsløftet i 2006. Reformen omfatter både grunnskolen og den videregående opplæringen og fører til en rekke endringer både i innhold, struktur og organisering på alle nivåer og trinn. I Kunnskapsløftet er læreplanene for første gang gjennomgående for hele det 13-årige opplæringsløpet.

Videregående opplæring

Fra omkring 1950 skjedde det en økning i søkningen til de fleste typer videregående skoler. Søkningen økte ikke bare i byene, men også i distriktene. Antall gymnaselever økte fra 11 000 i 1950 til 50 000 i 1970. Antall elever i fag- og yrkesskoler økte fra 30 000 til 90 000. Samtidig som søkningen økte, skjedde det endringer i rekrutteringen. Elevene kom i økende grad fra alle lag av befolkningen. Ungdommer med industriarbeiderbakgrunn hadde tidligere i liten grad søkt til gymnasene. 7 Et eksempel er Sauda, der antall elever i gymnaset ble femdoblet i perioden 1955 – 1965.

Opplæring utover den sjuårige folkeskolen ble gitt ved mange og høyst forskjellige skoler. Det fantes blant annet yrkesskoler for håndverk og industri, handelsskoler, sjømannsskoler, landbruksskoler, husflidsskoler, folkehøgskoler. De høyere allmennskolene omfattet realskoler og gymnas. Gymnasene ga grunnlag for studier ved universiteter og høyskoler. I de kommende tiårene ble mange slike skoletilbud koblet sammen til en felles videregående opplæring, som i første omgang bygget på en niårig grunnskole og fra 1997 på en tiårig obligatorisk skole for alle barn og unge mellom 6 og 16 år.

Utbyggingen og samordningen av de videregående opplæringstilbudene skjedde i faser. Da den sjuårige folkeskolen gikk over til å bli en niårig grunnskole for alle, begynte arbeidet med å omorganisere opplæringstilbudet på nivået over. Realskolen og framhaldsskolen falt bort. De utdanningene som tidligere hadde mottatt elever med sju års skolegang, tok nå imot elever med ni års skolegang bak seg. Samtidig økte søkningen til disse utdanningene kraftig. Et bredt sammensatt utvalg, «Steen-komiteen», etter formannen Reiulf Steen, la fra 1967 til 1970 fram tre innstillinger som skulle danne grunnlaget for utviklingen av skolesystemet for ungdom mellom 16 og 19 år. I 1974 ble lov om videregående opplæring vedtatt, og loven trådte i kraft 1. januar 1976.

Før Reform 94 hadde fylkeskommunene plikt til å planlegge og dimensjonere videregående opplæring, men ikke plikt til å skaffe den enkelte søker opplæringsplass. Mange unge som søkte seg til videregående opplæring fikk ikke plass, og en stor andel av dem som kom inn, hadde svært begrensede muligheter til å gå videre utover grunnkursnivå, særlig innenfor yrkesfaglige retninger. Den yrkesfaglige skolen var preget av en stor horisontal bevegelse og liten gjennomstrømming. Mange elever kom ikke inn på ønsket studieretning før de hadde samlet tilstrekkelig med alderspoeng.

Fag- og yrkesopplæringen er utviklet i samarbeid mellom partene i arbeidslivet og myndighetene, både på sentralt og regionalt nivå. Fag- og yrkesopplæringen er blitt en viktig rekrutteringsvei for store deler av arbeidslivet. Innenfor mange fagområder er lærlingordningen en forutsetning for kompetanseutvikling i bedrifter og en viktig utdanningsmulighet for ungdom. For industrien har lærlingordningen i årene etter Reform 94 blitt utviklet til også å bli et grunnlag for utvikling av ingeniørkompetanse. Ved innføringen av Reform 94 ble det etablert lærlingordninger innenfor en rekke bransjer, både i privat og offentlig sektor, men det er fortsatt et utviklingspotensial i bruk av ordningen som rekrutteringsvei og som karrieremulighet for ungdom.

Reform 94 rettet opp mange av svakhetene ved den videregående opplæringen. Gjennom Reform 94 fikk all ungdom som avslutter grunnskole eller tilsvarende, rett til videregående opplæring. Tilbudsstrukturen ble forbedret, og opplæringen i arbeidslivet og opplæringen i skole ble koblet tettere sammen. Denne samordningen bygger blant annet på et forpliktende samarbeid mellom offentlig og privat sektor og mellom skole og lærebedrift. For å hjelpe ungdom mellom 16 og 20 år som verken fikk skoleplass, læreplass eller arbeid, ble Oppfølgingstjenesten opprettet.

Med retten til videregående opplæring kom nesten hele årskullet av ungdommer inn i videregående skole. En forutsetning for å kunne gi god opplæring til ungdom med ulike evner, motivasjon og interesser var å imøtekomme et økende behov for differensiering både når det gjaldt tempo, organisering, metodikk og læremidler. Da Reform 94 ble vedtatt, kom det til uttrykk bekymring for om de teoretiske kravene ville bli for høye for en del av elevene på yrkesfaglige studieretninger. Evalueringen av reformen viste at dette var et kritisk punkt. 8 Et omfattende treårig nasjonalt prosjekt, som inkluderte alle videregående skoler i hele landet (Differensieringsprosjektet), ble satt i gang av Utdannings- og forskningsdepartementet som en oppfølging av Reform 94 på innholdssiden.

Resultater fra internasjonale undersøkelser og nyere norske studier viste at kvaliteten i grunnskolen og videregående opplæring (grunnopplæringen) ikke var tilfredsstillende sett med norske øyne. «Kvalitetsutvalget» – som ble nedsatt i 2001 – fikk i oppgave å komme med forslag til kvalitetsforbedringer i hele grunnopplæringen. Utvalget leverte to innstillinger. Den første kom høsten 2002: «Førsteklasses fra første klasse», 9 og den andre sommeren 2003: «I første rekke. Forsterket kvalitet i en grunnopplæring for alle.» 10 Utvalgets innstillinger og forslag inngår i grunnlaget for stortingsmeldingen «Kultur for læring» (St.meld. nr. 30 (2003 – 2004)).

2.1.2 Utbygging og geografisk utjevning

Det har vært og er et viktig prinsipp at barn skal få gå på den skolen som ligger nærmest hjemmet. Utviklingen av den niårige grunnskolen innebar en klar desentralisering sammenliknet med realskolene. Mange elever som under den tidligere ordningen ville ha søkt seg inn på realskolen, fikk med ungdomsskolen et tilsvarende tilbud nærmere hjemstedet. Utbyggingen av den niårige grunnskolen innebar flere steder en viss sentralisering ved at mindre barneskolekretser ble samlet i en større sentralskole. Sentraliseringen førte til sterke reaksjoner fra foreldre både på grunn av lange reiseveier og fordi mange måtte bo på internat. Protestene førte til en omlegging flere steder og dermed til en desentralisering av ungdomsskoletilbudet. Med sammenholdte klasser – det vil si at elevene gikk sammen i alle fag med unntak av valgfagene i ungdomsskolen – i hele den obligatoriske grunnskolen ble det lagt til rette for å ha ungdomsskoler med lavt elevtall og dermed muligheter for å desentralisere skoletilbudet.

Tilgjenglighet til gymnas, fra 1974 videregående opplæring, har vært svært ulikt fordelt. Steen-komiteen understreket nødvendigheten av å redusere de store geografiske ulikhetene i tilbud om og søkning til gymnasene. Mens om lag 60 prosent av osloungdommen i aldersgruppen mellom 15 og 17 år gikk på gymnas i 1960, var det mindre enn 23 prosent av deres jevnaldrende i Finnmark som gjorde det samme. Derfor startet myndighetene fra slutten av 1960-årene en omfattende utbygging av nye videregående skoler, både gymnas og yrkesskoler. I dag er videregående opplæring godt utbygd. Det finnes et variert fagtilbud i alle fylkeskommuner, og all ungdom er sikret rett til videregående opplæring.

2.1.3 Gratis opplæring

Det framgår av opplæringsloven § 2 -15 at elevene har rett til gratis, offentlig grunnskoleopplæring. Det betyr at kommunen ikke kan kreve betaling fra elevene eller foreldrene verken for undervisningsmateriell eller aktiviteter (faglige eller sosiale) som foregår i skoletiden og i skolens regi, og som er en del av grunnskoleopplæringen. Også den videregående opplæringen skal være gratis, jf. opplæringsloven §§ 3-1 og 4A-3, men her har retten til gratis opplæring et annet innhold. Fylkeskommunen kan normalt ikke kreve egenbetaling for utgifter i forbindelse med opplæringen, men fylkeskommunen kan pålegge elevene, lærlingene, lærekandidatene og de voksne å skaffe nødvendig undervisningsmateriell og utstyr til eget bruk. Reglene om gratis opplæring oppfyller de plikter som følger av internasjonale avtaler Norge har bundet seg til, jf. FNs konvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989.

Det foreligger både en rett og en plikt til grunnskoleopplæring. Retten til gratis grunnskoleopplæring skal sørge for at det ikke knyttes betaling til opplæring, slik at retten til opplæring gjelder uavhengig av elevens familiebakgrunn. Det har vært noe debatt om kommuner og grunnskoler har praktisert retten til gratis grunnskoleopplæring på riktig måte. På bakgrunn av en rapport fra Opinion våren 2001, som konkluderte med at foreldre reelt sett måtte betale for deler av opplæringen, ble retten til gratis grunnskoleopplæring tatt opp til drøfting. Det gjaldt særlig adgangen til å kreve en andel foreldrebetaling for reise, kost og losji ved leirskoler og temareiser. Resultatet ble en lovendring i 2003 som stengte for at disse kostnadene kunne belastes foreldrene. Det er viktig at skoleeiere og skoleledere følger opp denne lovendringen slik at ikke noen foreldre opplever at barnas grunnskoleopplæring skaper et økonomisk og sosialt press. Dette innebærer at kommunene og skolene må være særlig oppmerksomme på hvilke føringer som legges i forbindelse med arrangering av aktivitetsdager. Også særskilte aktiviteter i skoleåret må organiseres innenfor lovens rammer. Opplæringsloven er ikke til hinder for at skolen kan ta imot gaver, herunder foreldrebidrag til klassekasser. Kommunen må blant annet påse at gaver/bidrag kommer hele den aktuelle elevgruppen til gode, at de både bygger på reell frivillighet og så langt som mulig er anonyme.

Det gis støtte gjennom Statens lånekasse for utdanning til elever i videregående opplæring. Det gjelder en egen ordning for ungdom som tar videregående opplæring med rett etter opplæringsloven § 3-1. Denne støtteordningen er for en stor del behovsprøvd mot forsørgernes økonomi, og støtte gis i all hovedsak som stipend. Ordningen skal bidra til at økonomiske forhold ikke skal være til hinder for at unge elever benytter seg av retten til videregående opplæring.

I St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) foreslår regjeringen å innføre en ordning med gratis læremidler i videregående opplæring fra høsten 2007. Det blir en todelt ordning der fylkeskommunen får ansvar for at elevene får de nødvendige trykte og digitale læremidler. I tillegg får elevene et ikke-behovsprøvd stipend gjennom Lånekassen som skal bidra til å dekke utgifter elevene har til andre læremidler og nødvendig individuelt utstyr. Stipendet har tre satser som er avhengige av utdanningsprogram. Lærlinger og lærekandidater omfattes ikke av ordningen. Departementet har høsten 2006 sendt forslag om lovfesting av fylkeskommunens ansvar for læremidler og endringer i forskrift om tildeling av utdanningsstøtte (i Lånekassen) for skoleåret 2007 – 2008 på alminnelig høring.

Regjeringen tar sikte på å fase inn ordningen over tre år, slik at videregående trinn to blir første kull i ordningen fra høsten 2007. Dernest får elever på videregående trinn tre gratis læremidler fra og med undervisningsåret 2008 – 2009 og videregående trinn en fra og med undervisningsåret 2009 – 2010. Den behovsprøvde støtteordningen til læremidler vil bli faset ut i takt med innføringen av gratis læremidler.

2.2 Barnehagen

Dagens barnehage i Norge er del av en felles europeisk tradisjon. Framveksten av den moderne norske barnehagen har to røtter: en sosial og en pedagogisk. 11

2.2.1 Oppbygging og struktur

Utgangspunktet for barnehagen som sosial institusjon stammer fra barneasylene. I 1837 ble det første norske barneasylet opprettet i Trondheim. Asylets forbilde var de engelske barneasylene som ble opprettet de første tiårene på 1800-tallet. De ble grunnlagt for å avhjelpe noe av den store sosiale nøden og fattigdommen som industriarbeidere levde under på denne tiden. Foreldre og eldre søsken arbeidet mange timer om dagen, mens de små barna var mye overlatt til seg selv.

I Norge var 1830- og 1840-årene preget av økonomiske nedgangstider samtidig med en rask befolkningsøkning, og det ble opprettet en rekke barneasyler rundt om i de største byene. Asylene var heldagsinstitusjoner, og barna kunne begynne der fra de var to år. Offentlig forsorg var lite utbygd, men til gjengjeld fantes det mange frivillige veldedige organisasjoner, drevet av embetsstanden og den velhavende borgerstand.

Mål og innhold for asylenes arbeid var klart formulert. Asylene skulle gi barna tilsyn, omsorg og oppdragelse. Dette ble sett som en helhet, og her finner vi en ubrutt tradisjon fram til vår tids barnehager. I tillegg skulle asylene også være den første skolen for de minste barna.

Barnehagen som pedagogisk institusjon stammer fra den tyske filosofen og pedagogen Friedrich Fröbel, som i 1880-årene la fram et nytt syn på barnet med utgangspunkt i romantikkens ideer. Sentralt i denne pedagogikken var at innholdet i barnehagen skulle bygge på barns egen virksomhet, og barns frie lek fikk den sentrale plassen i barnehagens innhold som den har beholdt til i dag.

I 1920- og 1930-årene hadde det utviklet seg et klart skille mellom daghjem og barnehage, der barnehagene var åpne kun fire timer hver dag og hadde ledere med utdanning, mens daghjemmene var åpne åtte – ni timer daglig, med full kommunal støtte og uten særskilte utdanningskrav til de ansatte. Daghjemmene hadde et stort innslag av arbeiderbarn.

I 1954 kom de første statlige retningslinjene for barnehager og daghjem i en forskrift om daginstitusjoner for barn. Daginstitusjon var en fellesbetegnelse for barnehager, daghjem, familiebarnehager, småbarnsstuer og fritidshjem for skolebarn. I 1958 ble daginstitusjonene overført til Departementet for familie- og forbrukersaker. Daginstitusjonene ble således vurdert som et sosialt tiltak for barn og familier.

1950-årenes vektlegging av det gode familiehjemmet som det ideelle oppvekststed, fikk konsekvenser for daginstitusjonenes kvalitative utforming. Institusjonene hadde hjemmet som forbilde, og skulle fungere som en avlastning og støtte for den hjemmeværende husmoren. Normal åpningstid var sjelden lengre enn fire timer. I 1960-årene var det en økende andel av kvinner i arbeidslivet, men den vesentlige begrunnelsen for barnehagens eksistens var fortsatt avlastning for hjemmeværende mødre.

Ved opptak av barn til daginstitusjoner hadde barn med funksjonshemninger første prioritet, andre prioritet hadde barn av enslige forsørgere, det vil si barn av ugifte mødre. Svake grupper skulle komme først i køen der antall plasser var begrenset i forhold til etterspørselen, i tråd med den sosialdemokratiske likhetstanken som preget denne tidsepoken. 12

I 1969 vedtok Stortinget å nedsette et eget utredningsutvalg som skulle vurdere om de retningslinjene for bygging og drift av daginstitusjoner som da gjaldt, var tilfredsstillende ut fra et sosialt og pedagogisk synspunkt og ut fra foreldrenes ønsker, blant annet om sysselsetting utenfor hjemmet. I tillegg ble utvalget bedt om å legge fram forslag til egen lov for daginstitusjonene. Utvalgets innstilling ble et viktig utgangspunkt for det videre arbeidet med daginstitusjoner som et tilbud som skulle komme alle barn til gode. Barns likeverdige muligheter og likestilling mellom ulike grupper av barn var viktige momenter i dette utvalgets arbeid, i tillegg til en tro på daginstitusjonenes muligheter til å utjevne sosiale forskjeller. 13

Dagens barnehage, første gang hjemlet i lov 6. juni 1975 om barnehager mv., er en sammensmelting av de tidligere korttidsbarnehagene og asyler/daghjem. Daghjemmene ble nå heltidsbarnehager og fikk åtte – ti timers åpningstid. Barnehagen skulle være både et pedagogisk tilbud til barna og et trygt omsorgstilbud. Barnehageloven av 1975 la ansvaret for utbygging og drift på kommunen, mens private kunne etablere barnehager under tilsyn av kommunen. Loven la opp til et variert utbyggingsmønster i samsvar med lokale forhold og behov. Samtidig ble det innført tilskuddsordninger som stimulerte til et variert utbyggingsmønster. En aktiv barnehagepolitikk fra statens side har bidratt til en sterk vekst i antall barnehageplasser. I løpet av 30 år har barnehagedekningen utviklet seg fra ca. 5 prosent til bortimot 80 prosent i dag. Staten har videre bidratt til faglig utvikling og et langt mer variert barnehagetilbud enn tidligere.

Den første rammeplanen for barnehagen trådte i kraft 1. januar 1996. Rammeplanen ga barnehagen et samfunnsmandat, en forpliktende ramme for innholdet. Rammeplanen har et helhetlig læringssyn, som innebærer at barna lærer gjennom alt de opplever og erfarer, og der omsorgsoppgavene også er tydeliggjort.

Barnehager har vært en lovpålagt oppgave for kommunene siden 2003. Stortinget vedtok sommeren 2005 ny lov om barnehager. Loven trådte i kraft 1. januar 2006. Fra samme tidspunkt ble ansvaret for barnehageområdet overført fra Barne- og likestillingsdepartementet til Kunnskapsdepartementet. Høsten 2006 trådte forskriften «Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver i kraft». Planen utdyper barnehagelovens bestemmelser om barnehagens innhold (§ 2) og barns rett til medvirkning (§ 3) og gir barnehagens personale, eier og tilsynsmyndighet en forpliktende ramme for arbeidet.

Barnehagen har en viktig rolle som oppvekst- og utviklingsarena for barn under opplæringspliktig alder og som velferdstilbud for småbarnsforeldre. Barnehagen har stor betydning som kulturformidler, læringsarena og møteplass for småbarnsfamilier med ulik kulturell og språklig bakgrunn. Siden barnehagen er frivillig, kan den også velges bort, jf. nærmere omtale av deltakelse i barnehage i kapittel 4.1.1.

OECDs vurdering av norsk barnehagepolitikk

OECDs utdanningskomité tok i mars 1998 initiativ til en Thematic Review of Early Childhood Education and Care Policy14 – en tematisk undersøkelse av barnehagepolitikken i medlemslandene. Norge, og de øvrige nordiske land, har fått god omtale av OECDs eksperter. Særlig er synet på barn og barndom løftet fram. Barndommen har en verdi i seg selv, den er ikke bare en forberedelse til skolegang og voksenliv. De norske barnehagene høster anerkjennelse fra OECD for å kombinere pedagogikk og omsorg, og for å ha et helhetlig perspektiv med vekt på barnets sosiale, motoriske, språklige, kognitive og emosjonelle utvikling. Barn med særskilte behov er integrert med de andre barna. Det legges vekt på høy kvalitet på tilbudene, også for de yngste barna. Etter OECDs syn hadde Norge imidlertid høy foreldrebetaling, ingen aldersgrupper har rett til gratis tilbud, mange hadde fortsatt ikke barnehageplass, det er lav pedagogtetthet og lite langsiktig forskning. 15 Videre ble det antatt at den kristne formålsbestemmelsen kunne være en utfordring når det gjelder barn med en annen religiøs bakgrunn.

Siden 1999 har mange flere barn fått barnehageplass, kommunene har fått en lovfestet plikt til å sørge for barnehageplasser, foreldrebetalingen er blitt lavere med maksimalpris, og det blir satset mer på forskning. Videre blir barnehagelovens og opplæringslovens formålsbestemmelser vurdert av et nylig nedsatt utvalg, Bostadutvalget.

Norge og de øvrige nordiske landene får også god omtale i OECD-rapporten Starting Strong II. 16 Det pekes samtidig på at Norge er det eneste landet i Norden der det ikke er lovfestet rett til barnehageplass.

Boks 2.1 Barnehageforliket

I juni 2003 ble det på Stortinget inngått et bredt forlik om barnehagepolitikken mellom alle partier på Stortinget med unntak av Kystpartiet. Forliket framgår av Innst. S. nr. 250 (2002 – 2003).

To sentrale elementer i barnehageforliket var innføring av maksimalpris på foreldrebetalingen og en plikt til økonomisk likeverdig behandling av private og kommunale barnehager. Forliket forutsatte en totrinns innføring av maksimalpris på foreldrebetaling i barnehage. Maksimalprisen ble i første trinn satt til 2 750 kroner. Forskrift om foreldrebetaling i barnehage trådte første gang i kraft 1. mai 2004. Fra samme dag som maksimalprisen ble innført, fikk kommunene et lovpålagt finansieringsansvar for ikke-kommunale barnehager. Forskrift om likeverdig behandling av godkjente barnehager i forhold til offentlige tilskudd gir kommunene en plikt til som hovedregel å dekke kostnader som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Som en oppfølging av barnehageforliket ble det videre vedtatt innføring av en lovfestet plikt for kommunene til å sørge for et tilstrekkelig antall barnehageplasser i kommunen, og en plikt for kommunene til å legge til rette for en samordnet opptaksprosess. Staten har finansiert merkostnadene knyttet til innføring av maksimalpris, likeverdig behandling av private og kommunale barnehager og driften av nye barnehageplasser opprettet etter inngåelsen av barnehageforliket.

2.2.2 Geografisk tilgjengelighet

Før barnehageloven av 1975 var det i hovedsak bare barnehager i byer og tettbygde strøk. Ved utgangen av 1973 hadde ca. 23 000 barn, eller ca 5 prosent, av barn under skolealder barnehageplass. En oversikt over dekningen i en del større kommuner viste at per 31. desember 1973 hadde Oslo en dekning på 22,5 prosent, Bærum 11 prosent, Trondheim 9 prosent, Stavanger 8 prosent og Bergen og Bodø 7 prosent. I regjeringens boligmelding for 1971 – 1972 var det satt som mål å nå 50 000 plasser innen utgangen av 1977. Dette skulle gi en dekning på 11 prosent. I proposisjonen om barnehageloven anslo departementet et mål på 100 000 plasser ved utgangen av 1981 som realistisk.

Det har i alle år vært stor variasjon i dekningsgraden kommunene imellom. Ved utgangen av 1996 var variasjonen fra 30 – 40 prosent i enkelte kommuner til ca. 90 prosent i andre kommuner. Dette skyldes variasjoner i etterspørselen etter barnehageplass kommunene imellom, men også ulike prioriteringer i utbygging av barnehagetilbudet. Tall fra 20. september 2006 viser at vel 228 000 barn har tilbud om plass i ordinær barnehage eller familiebarnehage. Den samlede dekningsgraden for hele landet er på 78 prosent.

Utbyggingstakten har vært høy de siste årene. Siden utgangen av 2003 har nesten 23 000 flere barn fått tilbud om plass i barnehage. Barnehagedekningen øker stadig, men dekningen varierer fortsatt mellom kommunene. I 1970-årene var barnehagetilbudet tidlig best utbygd i byregionene. Rapporter fra kommunene over tall på barn i barnehage og på venteliste per 20. september 2006 viser at mens mange av de mindre kommunene nå har full barnehagedekning, har flere av de større kommunene lange ventelister. Dette gjelder i særlig grad storbyene og storbynære kommuner. Mangel på tomter egnet til barnehageformål, flyttestrømmer og stor vekst i antall innbyggere i førskolealder gir disse kommunene utfordringer i å bygge et tilstrekkelig antall nye barnehageplasser.

Det har vært en ambisjon gjennom hele perioden i 1990-årene og fram til i dag at alle som ønsker barnehageplass skal få tilbud om det, men etterspørselen har vært større enn tilbudet. Med den store satsingen i barnehagesektoren som nå finner sted, er denne ambisjonen innen rekkevidde. Målet er full barnehagedekning i løpet av 2007, høy kvalitet og lav pris. Denne satsingen har fått navnet Barnehageløftet.

2.3 Høyere utdanning

2.3.1 Fra eliteutdanning til masseutdanning

Det har vært en kraftig vekst i studenttallet i høyere utdanning i etterkrigstiden, særlig de siste 30 – 40 årene. Veksten har skjedd både ved universiteter og høyskoler. Nye distriktshøyskoler ble opprettet i årene fra 1969, noe som særlig var viktig for rekruttering til høyere utdanning i distriktene. I 1970-årene ble lærerskoler, sosialskoler og tekniske skoler oppgradert til høyskoler. Tilsvarende skjedde for helsefagskoler i 1983.

Samlet er det i dag flere kvinner enn menn i høyere utdanning. Utbyggingen av tilbud om høyere utdanning i alle landets fylker har bidratt til å rekruttere eldre studenter og å motvirke sosial skjevrekruttering for landet sett under ett. Tilgangen til høyere utdanning er blitt utvidet ved at det har blitt etablert flere adgangsmuligheter til disse institusjonene.

I tillegg til fullført og bestått videregående opplæring med bestemte fagkrav er personer som fyller 23 år i opptaksåret, og som har fem års fulltids arbeidserfaring eller fem års samlet fulltidserfaring fra arbeid og utdanning, kvalifisert for opptak til høyere utdanning når de også oppfyller de fastsatte fagkravene. Som følge av Reform 94 har elever som velger fagopplæring eller yrkesfaglige studieretninger, mulighet til å skaffe seg generell studiekompetanse gjennom et allmennfaglig påbyggingsår.

Som et ledd i Kompetansereformen ble det fra 2001 innført enda en tilleggsvei inn i høyere utdanning. Søkere over 25 år som ikke kan dokumentere generell studiekompetanse, kan vurderes for opptak til et studium på grunnlag av en realkompetanse. Dette har gitt tilgang til høyere utdanning for nok en gruppe som tidligere har vært ekskludert fra dette samfunnsgodet (realkompetansestudenter). Veksten i høyere utdanning i de siste ti årene har vesentlig kommet på grunn av vekst i høyskolesektoren, og det er studenter over 25 år og kvinner som står for mye av veksten. Studenter som er tatt opp på grunnlag av realkompetanse, utgjør ca. 10 prosent av studentene i denne aldersgruppen.

I forbindelse med Kompetansereformen er det de siste 10 årene blitt et spesielt fokus på anvendelsen av IKT og fjernundervisning for å øke mulighetene for å kombinere eller integrere utdanning og jobb, og på den måten stimulere til livslang læring. Både i Norge og i andre land har satsing på fleksible studietilbud (fjernundervisning og desentralisert utdanning) vært knyttet til et ønske om økt og mer rettferdig tilgang til høyere utdanning.

Norge har lang tradisjon for fjernundervisning gjennom virksomheten ved de frittstående fjernundervisningsinstitusjonene. Som et alternativ til etableringen av et norsk åpent universitet ønsket myndighetene økt satsing på fjernundervisning ved universiteter og høyskoler. For å stimulere til dette ble Sentralorganet for fjernundervisning på universitets- og høgskolenivå (SOFF) vedtatt etablert av Stortinget høsten 1989. SOFF skulle blant annet tildele prosjektmidler til lærestedene for å støtte utvikling av fjernundervisningstilbud. I 2004 ble SOFF og Norgesuniversitetet slått sammen til «Nye Norgesuniversitetet». Stimulering av lærestedenes satsing på fleksible studietilbud gjennom prosjektmidler, evaluering og erfaringsdeling er fortsatt en hovedoppgave for organisasjonen.

Kvalitetsreformen i høyere utdanning legger vekt på et helhetlig læringsmiljø innenfor en revidert gradsstruktur og økt institusjonell frihet. Nye og mer varierte undervisnings- og vurderingsformer samt mer sammenhengende studieløp er sentrale elementer i Kvalitetsreformen og viktige virkemidler for å nå målet om mindre sosial ulikhet i utdanning. En første evaluering av Kvalitetsreformen blir fullført i januar 2007. Det er foreløpig lagt fram delrapporter som omhandler de faglig ansattes holdning til reformen, studiefrafall og studiestabilitet, institusjonelle kvalitetssystemer, resultatbasert finansiering av forskning og NOKUT i høyere utdanning, jf. St.prp. nr. 1 (2006 – 2007). Regjeringen vil legge fram en sak om dette til Stortinget.

OECD publiserte i september 2006 en rapport om høyere utdanning i Norge. 17 Rapporten viser at mye er bra i norsk høyere utdanning. Samtidig pekes det på at det er flere områder der det bør utvikles en mer offensiv politikk. OECD vektlegger blant annet at det må til et sterkere samarbeid med samfunns- og arbeidsliv. Videre sies det at institusjonene må ha større autonomi og omstille seg raskere til samfunnets behov. I rapporten er det særlig tre utfordringer knyttet til sosial ulikhet som blir framhevet. Det vises til at deltakelse i høyere utdanning er nært forbundet med foreldrenes utdanningsnivå, at minoritetsspråklige deltar i mindre grad enn majoritetsbefolkningen, og at det er store forskjeller i deltakelse mellom menn og kvinner.

2.3.2 Tilgang til og muligheter i høyere utdanning

Høyere utdanning er gratis. Gratisprinsippet er fastsatt i universitets- og høyskoleloven, og innebærer at en ved statlige universiteter og høyskoler ikke kan ta egenbetaling for studieprogram som fører fram til en grad eller yrkesutdanning. Kunnskapsdepartementet fastsatte i 2005 en ny forskrift med virkning fra 1. januar 2006 som utfyller og presiserer reglene i loven. Det skal ikke åpnes for nye former for egenbetaling. For private institusjoner er prinsippet om at egenbetaling skal komme studentene til gode, utdypet og konkretisert i forskriften.

Ordningene for utdanningsstøtte gjennom Statens lånekasse for utdanning (Lånekassen) skal bidra til like muligheter til utdanning uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn, funksjonsdyktighet, økonomiske og sosiale forhold. Støtteordningene kan dermed sies å ha utjevning som sitt hovedformål.

Lånekassen ble opprettet i 1947. De første årene omfattet støtteordningen bare lån, som kunne gis til studenter i høyere utdanning i Norge og i utlandet. Støtteordningene har senere gjennomgått store endringer. I dag gjelder to hovedstøtteordninger: én ordning for unge elever som tar videregående opplæring med rett etter opplæringslovens § 3-1 («ungdomsretten»), og én ordning for elever og studenter i all annen støtteberettiget utdanning. Den sistnevnte ordningen ble endret fra undervisningsåret 2002 – 2003 i forbindelse med Kvalitetsreformen. Den andre støtteordningen ble endret fra undervisningsåret 2003 – 2004.

De nordiske landenes studiefinansieringsordninger har vært bygget opp over lang tid med bakgrunn i de enkelte landenes nasjonale tradisjoner og landenes velferdsordninger. De nordiske studentene ses i stor grad som uavhengige økonomiske individer. Sammenfattet kan man si at støtteordningene i de nordiske landene er foreldreuavhengige for alle unntatt for unge elever i videregående opplæring, og ordningene forvaltes av en statlig institusjon. De nordiske landenes støtteordninger legger også til rette for utdanning i utlandet. Ellers i Europa er støtteordningene kjennetegnet av en varierende grad av foreldreavhengighet, ofte med behovsprøving etter foreldrenes økonomi til studentene er langt opp i tjueårene.

2.4 Ny sjanse for voksne

Kompetansereformen fra 2001 hadde som mål å gi voksne bedre muligheter til å delta i etter- og videreutdanning og kompetanseutvikling i arbeidslivet. Bakgrunnen for reformen var et ønske om å styrke landets konkurranseevne og arbeidstakernes omstillingsevne, og gi den enkelte bedre muligheter for livslang læring. Det overordnede målet med reformen var å bidra til å dekke både samfunnets, arbeidslivets og den enkeltes behov for kompetanse. Reformen ble til gjennom et trepartssamarbeid, og skulle være både en utdanningsreform og en arbeidslivsreform, rettet mot voksne både i og utenfor arbeidslivet. Et viktig mål var å bidra til at flere med lav utdanning og svak motivasjon kunne delta i opplæring og utdanning. Reformen hadde derfor som særlig målgruppe voksne som ikke har fullført grunnskole eller videregående opplæring, og som ikke var omfattet av Reform 94. Reformen bygget på et bredt kunnskapssyn, der et viktig element var å utnytte de store mulighetene som ligger i arbeidsplassen som læringsarena, og verdsette den kompetansen som tilegnes utenfor det formelle utdanningssystemet. Et viktig virkemiddel var å utvikle fleksible læringsformer og opplæringstilbud tilpasset arbeidslivets og de voksnes behov.

Gjennom Kompetansereformen fikk alle voksne som trenger det, en lovfestet rett til grunnskoleopplæring. Kommunene fikk ansvaret for å tilby slik opplæring. Voksne som ikke hadde fullført videregående opplæring, fikk en lovfestet rett til dette. Opplæringen skal bygge på og avkortes ut fra realkompetanse og være tilpasset den enkeltes behov og livssituasjon. Dette gjelder både tid og sted for opplæringen og hvor fort en vil gå fram. Fylkeskommunen har ansvaret for opplæringen.

Arbeidstakere som har jobbet minst tre år, og to år i samme virksomhet, har fått rett til permisjon fra jobb for å ta etter- og videreutdanning. Partene ble imidlertid ikke enige om en ordning for finansiering av livsopphold for de som tar utdanningspermisjon. Med virkning fra 1999 ble skatteloven endret slik at arbeidstakere som får fri utdanning i arbeidsforhold, får skattefritak for dette. For å lette kombinasjonen av arbeid og utdanning ble det fra høsten 2002 gjort endringer i Lånekassens regler som gjorde det enklere å kombinere arbeid og utdanning. Voksne som tar videregående opplæring, fikk rett til samme støtte fra lånekassen som studenter i høyere utdanning. Et omfattende kompetanseutviklingsprogram (KUP) ble gjennomført i årene 2000 – 2005. Formålet var å utvikle markedet for etter- og videreutdanning, og skape bedre samarbeid mellom arbeidslivet og utdanningssystemet om opplæring tilpasset arbeidslivets behov.

I tillegg til at voksne fikk bedre tilgang til utdanningssystemet, ble forsøk med introduksjonsprogrammet for nyankomne flyktninger initiert i 1998. 16 kommuner deltok. Forsøkene var så vellykkede at introduksjonsloven trådte i kraft 1. september 2003 som en frivillig ordning for kommunene. Fra 1. september 2004 ble ordningen gjort obligatorisk for alle kommuner som bosetter flyktninger. Gjennom dette programmet får alle nyankomne flytninger mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering, rett og plikt til norskopplæring, samfunnskunnskap og kunnskap om arbeidslivet. Programmet skal tilpasses den enkeltes behov for kvalifisering og kan vare i inntil to år.

2.5 Oppsummering

Det norske utdannings- og kompetansesystemet sikrer i høy grad formell likhet i adgang til utdanning og opplæring. En ekspertgruppe fra OECD gjennomførte i 2004 og 2005 en bred analyse av det norske utdanningssystemet med sikte på å få belyst i hvilken grad utdanningssystemet gir alle grupper i samfunnet like muligheter til utdanning og opplæring og til gjennomføring av utdanningen. 18 Ekspertgruppen konkluderer blant annet med at få land har oppnådd samme grad av rettferdig likhet i tilgangen til utdanningssystemet som Norge.

Barn, ungdom og voksne har i dag langt på vei lik tilgang til opplæring og utdanning. Regjeringen har mål om full barnehagedekning. Grunnskolen er obligatorisk og alle har rett til videregående opplæring. De som ønsker det, og som har tilstrekkelige kvalifikasjoner, kan skaffe seg høyere utdanning. Gjennom Kompetansereformen har voksne fått rettigheter til opplæring på grunnskoleområdet og til videregående opplæring, samt rett til permisjon i utdanningstiden. Til tross for høy grad av formell likhet til å delta i utdanningssystemet er det fortsatt store sosiale skjevheter i læringsutbytte og deltakelse i utdanning, noe som viser at utbygging og ressurser i seg selv ikke er tilstrekkelig for å sikre et mer sosialt utjevnende system. Utfordringene vi nå står overfor, er derfor av en annen karakter. Disse omtales i kapitlene tre og fire.

Fotnoter

1.

1920 vedtok Stortinget under budsjettbehandlingen etter forslag fra Arbeiderparti-representanten Johann Gjøstein at fra begyndelsen av skoleaaret 1921 – 22 skal den statsstøttede middelskolen bygge på avsluttet folkeskole. Det ble vedtatt og betydde at bare middelskolen som bygde på fullført folkeskole, fikk statsstøtte. Ordningen ble lovfestet ved folkeskolelovene av 1936: lov om folkeskole på landet og lov for byfolkeskolen. Først i 1959 fikk vi lov for en felles folkeskole.

2.

Telhaug og Mediås 2003

3.

Tønnessen 2004

4.

Sejersted 2005

5.

Tønnessen 2004

6.

Hernes 1974

7.

Bjørndal 2003

8.

Tønnesen 2004

9.

NOU 2002

10.

NOU 2003

11.

NOU 1992

12.

Korsvold 1998

13.

Korsvold 1998

14.

OECD 1999

15.

OECD 1999

16.

OECD 2006d

17.

OECD 2006e

18.

OECD 2006a

Til toppen
Til dokumentets forside