7 Framkommelighet og konkurransekraft

Regjeringen vil bedre framkommeligheten og redusere avstandskostnadene for å styrke konkurransekraften i næringslivet og mobiliteten for folk flest i alle deler av landet.

7.1 Transport – sentralt i samfunnsutviklingen

Regjeringen vil satse på effektiv og bærekraftig transport for å styrke næringslivets konkurransekraft og opprettholdelse av hovedtrekkene i bosettingsmønsteret, og fordi transport er et velferdsgode for folk flest. God mobilitet er nødvendig for å sikre verdiskaping, valgmuligheter og likeverdige levevilkår over hele landet.

Samtidig må transporten være bærekraftig. Transport av personer og gods er en viktig kilde til CO₂ -utslipp og andre miljøulemper. Alle transportmidler bidrar i større eller mindre grad, men særlig den sterke veksten i vegtransporten har medført problemer. Trafikkveksten skaper i tillegg økt ulykkesrisiko. Regjeringens tiltak for bedre trafikksikkerhet og miljø omtales i kapittel 11 og 12.

Regjeringen foreslår i Nasjonal transportplan 2010-2019 en offensiv og bredt sammensatt strategi for å styrke framkommeligheten for næringsliv og samfunn. Dette omfatter dels tiltak for bedre utnyttelse av det nåværende transportsystemet, og dels tiltak for å øke kapasiteten ut fra forventet vekst i transportbehovet (se kapittel 4). Som det går fram av kapittel 5 om måloppnåelse, vil regjeringens forslag gi økt framkommelighet og reduserte avstandskostnader; det gjelder bl.a. etappemål om økt pålitelighet i transportsystemet, og redusert reisetid på viktige riksvegruter og jernbanestrekninger.

Det er relativt begrensede konkurranseflater mellom transportmidlene, derfor legger regjeringen stor vekt på målrettet bruk av de transportpolitiske virkemidlene. Dette innebærer bl.a. differensiert virkemiddelbruk mellom by og land, bedre utnyttelse av hvert enkelt transportmiddel, og tiltak for å overføre transport til mer miljøvennlige transportformer.

Senere års hendelser i Norge og andre land har vist at transportsektoren har vesentlige beredskapsmessige utfordringer, og at krisehendelser kan få store samfunnsmessige konsekvenser. For å oppnå målene om framkommelighet og pålitelige og robuste transportsystemer må evnen til å forebygge og håndtere uønskede hendelser med konsekvenser for liv, helse, miljø og materielle verdier styrkes. Regjeringen legger opp til et aktivt og integrert beredskapsarbeid i transportsektoren.

7.2 Godstransport og næringslivets konkurranseevne

7.2.1 En samlet godstransportstrategi

Regjeringen vil styrke næringslivets konkurransekraft gjennom en langsiktig politikk for bedre framkommelighet, reduserte avstandskostnader og rasjonell konkurranse mellom transportgrenene.

I lys av at etterspørselen etter transport ventes å øke i årene framover (se kapittel 4) har regjeringens samlede godstransportstrategi følgende hovedelementer:

• Sektoreffektivisering og bedre utnyttelse av transportmidlenes ulike fortrinn.

• Tiltak for overføring av transport fra veg til bane og sjø og tilrettelegging for intermodale/kombinerte transporter.

Kraftig økning av midler til utbygging, drift og vedlikehold av veger, jernbane, farleder og annen infrastruktur er det viktigste virkemidlet i Regjeringens godstransportstrategi. For å få maksimal måloppnåelse kombineres infrastruktursatsingen med bruk av avgifter og andre økonomiske virkemidler, modernisering av regelverk, nye samarbeidsformer og organisering, samt utvikling og bruk av ITS og ny transportteknologi. En systematisk videre utvikling av kunnskapsgrunnlaget gjennom FoU-programmer og prosjekter er også en del av godstransportstrategien. Strategien konkretiseres i avsnittene 7.2.2 til 7.2.4.

Høye transport og logistikkostnader

Lange avstander innenlands og til markedene bidrar til at næringslivet i Norge har høyere transport- og logistikkostnader enn land det er naturlig å sammenligne oss med. Transportkostnadene kan være nesten dobbelt så høye som gjennomsnittet i Europa.

NHOs publikasjon «Samferdselsløftet» viser at for eksempel Norske Skogs papirfabrikker i Skogn og i Halden har nesten dobbelt så høye distribusjonskostnader per tonn som konsernets fabrikker i Europa.

Det er ikke mulig å fullstendig eliminere avstandsforskjellene mellom Norge og konkurrenter i land tettere på markedene, men regjeringen vil legge forholdene til rette for å utjevne kostnadsforskjellene slik at man fortsatt kan ha et livskraftig næringsliv over hele landet.

Beregninger fra TØI viser at næringslivets samlede godstransportkostnader (eksklusiv frakt av råolje og gass) i 2006 beløp seg til om lag 114 mrd. kr. I gjennomsnitt utgjør transportkostnadene 6,9 pst av omsetningen for vareleverende bedrifter, inkl bygg og anlegg.

Nærmere 55 pst av transportkostnadene gjelder vegtransport, inkludert riksvegferjene. Tre firedeler av disse kostnadene er knyttet til innenriks transport. Sjøtransport utgjør om lag en tredel av de samlede transportkostnadene; nærmere 93 pst av disse kostnadene gjelder fraktutgifter til/fra Norge. Jernbanefrakt utgjør 9,7 pst av næringslivets transportkostnader i følge TØIs beregninger.

Selv om det er usikkerhet knyttet til beregningene, peker de likevel på at i arbeidet for å redusere næringslivets transportkostnader er det særlig viktig å rette innsatsen mot vegsektoren. Det er her næringslivet har de største kostnadene, og her man kan få de største effektene av tiltakene; dessuten kan tiltakene direkte målrettes fordi størstedelen av kostnadene påløper innenlands.

Konkurranseflater og overføring av transport

Godstransportmarkedet preges av mange og korte turer i byer, tettsteder og andre lokalsamfunn. Grove anslag viser at 70 pst av alt gods og alle varer fraktes på distanser under 50 km. Disse transportene omfatter bl.a. lokale transporter i bygg og anlegg, lokal og regional distribusjon av dagligvarer og andre forbruksvarer, transporter i skog- og landbruk og lokal transport mellom terminaler. I dette segmentet er lastebilen praktisk talt enerådende. Lastebilen er også dominerende på distanser opp mot 150 km.

I den andre enden av skalaen – transporter over 50 mil eller mer – er det betydelige konkurranseflater mellom transportmidlene. Dette gjelder i stor grad distribusjon av importvarer fra havner, store grossistlagre og ulike (ferdigvare-)produsenter mellom landsdelene. Selv om de lengste turene ikke utgjør mer enn 7 pst av transporterte tonn, utgjør de nesten 60 pst av transportmarkedet målt i tonnkm. Som det går fram av fig 7.3 har skip og tog i dag en like stor andel av dette transportarbeidet som vegtransport alene.

Kilde: TØI-arbeidsdokument av 5.11 2008

Vegtransporter lenger enn 50 mil utgjør ikke mer enn 4 pst av tonnmengdene, men hele 38 pst av transportarbeidet på veg. Dette illustrerer at selv en liten overføring av tonn fra de lengste vegtransportene til skip eller jernbane kan ha stor effekt på transportarbeidet – og dermed bidra til å nå målet om mer bærekraftig transport. Sjøens og jernbanens konkurransekraft er her avhengig av at tilbudene «matcher» lastebilens fortrinn mht. pris og kvalitet. I avsnittene 7.2.2 og 7.2.3 redegjøres det for regjeringens tiltak for overføring av transport fra veg til sjø og bane der det er relevant og hensiktsmessig.

Det er behov for bedre kunnskap om næringslivets transport- og logistikkostnader og hvordan disse kan reduseres. Derfor gjennomførte Samferdselsdepartementet i samarbeid med Fiskeri- og kystdepartementet i 2007/2008 en bred dialog med næringslivet om utfordringer i NTP 2010-2019, noe som ga mange nyttige innspill. Departementet vil i 2009 etablere et Transport og Logistikk Forum for å videreutvikle dialogen med næringslivet.

I 2007 etablerte Norges Forskningsråd SMARTRANS-programmet med finansiering fra Samferdselsdepartementet. Programmet skal gå fram til 2013, og har som formål å bidra til mer effektiv og bærekraftig logistikk og transport. Med finansiering fra programmet gjennomfører nå TØI et bredt anlagt femårig prosjekt om logistikk i Norge og i internasjonal sammenheng. Det virker som det er økende vilje i næringslivet til å medvirke aktivt og økonomisk i prosjekter innenfor rammen av SMARTRANS-programmet. For 2009 har departementet bevilget 21 mill. kr til programmet.

7.2.2 Overføring av godstransport fra veg til jernbane

Regjeringen ønsker at en størst mulig del av veksten i de lange godstransportene skal skje på bane eller sjø. For jernbanens del er det regjeringens siktemål at det skal tilbys en transportkapasitet for kombitransporter på bane, der jernbanen har sine særlige fortrinn, som dekker markedets etterspørsel på kort og lang sikt. Innen planperiodens utløp legges det opp til en tilnærmet dobling av kapasiteten på hovedstrekningene. Øvrig godstransport på bane vil i betydelig grad nyte godt av den kapasitetsutvidelse som bygges ut for kombitransporten.

På denne bakgrunn legger regjeringen frem en godsstrategi for jernbane med følgende hovedelementer:

• Det skal legges til rette for en tilnærmet dobling av godskapasiteten på jernbanen innen planperiodens utløp.

• Utvikling av økt kapasitet for containertransport på bane, vil ha hovedprioritet.

• Det skal legges til rette for framføring av 600 m lange godstog.

• Det skal kapasitetsmessig være balanse mellom kapasitet i endepunktsterminalene og på strekningen mellom disse.

• Strekningen Oslo–Stavanger prioriteres først, deretter Oslo–Bergen og Oslo–Trondheim.

Godsstrategien på jernbaneområdet er nærmere konkretisert i avsnitt 10.1.2.

Selv om jernbanens andel av det samlede gods­markedet i Norge ikke utgjør mer enn 6–7 pst, har det vært en formidabel vekst i kombitransport (frakt av containere og andre lastbærere som kan benyttes av flere transportmidler) mellom Oslo og de andre store byene innenlands. Denne transporten utgjør nå om lag 85 pst av godstransporten på jernbane målt i antall tonn (ekskl. malmtransporten på Ofotbanen). De resterende 15 pst fordeles på vognlast-, tømmer-, samt bil- og annen systemtransport. Kombitransporten har hatt en gjennomsnittlig årlig vekst fra 2000 til 2006 på 14 pst.

Kilde: Jernbaneverkets godstrategi

Utviklingen går i retning av at færre kombiterminaler håndterer stadig mer gods, og at stadig mer gods konsentreres til de tunge godskorridorene til og fra Oslo. Veksten i langdistanse vegtransport er betydelig dempet på strekninger med både veg- og jernbanetilbud; på disse strekningene har toget nå gjennomsnittlig en markedsandel på mer enn 40 pst.

Den dominerende togoperatøren CargoNet har konsentrert tilbudet sitt til heltog med containere mellom Oslo og Stavanger, Bergen, Åndalsnes, Trondheim og Bodø, samt til/fra Narvik via Sverige (ARE). Dette har vært sterkt etterspurt av de fire store samlasterne og av enkelte større partilasteiere med distribusjon over hele landet. I dette markedet kan toget ta ut sine særlige fortrinn – store godsmengder i standardiserte opplegg over lange strekninger til en lavere kostnad enn med lastebil. Suksessen har blitt forsterket av at man har bygd ut kryssingsspor og økt terminalkapasitet.

Regjeringen mener godstogets suksess primært har kommet som følge av forbedringer i jernbanesektoren – ikke som følge av restriksjoner eller økte kostnader på vegtransporten. I tillegg til å øke bevilgningene til jernbaneformål kraftig siden regjeringsskiftet i 2005, har Regjeringen bl.a.:

• Satset spesielt på bygging av kryssingsspor for lange godstog og utbygging av terminalkapasitet, bl.a. ny terminal på Ganddal ved Stavanger.

• Som oppfølging av Soria Moria-erklæringen fjernet el-avgiften for skinnegående transport.

• Gitt fritak for grunnavgiften på mineralolje.

• Redusert kjørevegsavgiften, som i dag har 0-sats for persontog og for godstog inntil 25 tonns aksellast.

Det er full utnyttelse av nåværende kapasitet i nettet, og kundene har signalisert at ytterligere godsmengder kan transporteres på jernbanen dersom forholdene legges til rette.

Regjeringen vil gjennomføre en kraftig opprustning av jernbanens infrastruktur for godstransport i planperioden. De strategiske hovedgrepene er å:

• Videreutvikle de «tunge» transportkorridorene (banestrekningene), i hovedsak gjennom bygging av flere kryssingsspor. Når man forlenger og bygger nye kryssingsspor tilrettelegges disse for å håndtere 600 m lange tog. I første del av planperioden vil kryssingsspor på Sørlandsbanen, Bergensbanen/Gjøvikbanen og Dovrebanen bli prioritert. Det er dessuten et langsiktig mål i det videre arbeidet at den elektriske energiforsyningen ikke skal gi vesentlige begrensninger i togframføringen.

• Utvide kapasitet og effektivisere virksomheten i knutepunktsterminalene. For terminaler med kapasitetsbrist legges det bl.a. opp til endring av terminalutforming for å sikre bedre flyt gjennom terminalen og bygging av flere og lengre lastegater. Det største prosjektet i første del av planperioden gjelder utvidelse av Alnabruterminalen, det nasjonale knutepunktet for jernbanens godstransport. For å sikre at totaleffekten av investeringene kan tas ut så snart som mulig legges det opp til at terminaler i begge ender har samme kapasitet. Utbygging av Alnabru og kryssingsspor på Sørlandsbanen vil på denne måten bidra til full utnyttelse av den nye terminalen på Ganddal.

Regjeringen legger videre opp til forbedringer av atkomsten til de store godsterminalene. Disse vegene bør i prinsippet klassifiseres som riksveger.

I tillegg til forbedringene i jernbanens kjøreveg og terminaler legger regjeringen også betydelig vekt på å stimulere samspillet mellom aktørene i markedet. Regjeringen vil bl.a. foreta en gjennomgang av eierskapet til jernbanegodsterminalene, på grunn av behov for økt effektivitet og for å legge til rette for best mulig likebehandling av togoperatørene.

Regjeringen ønsker dessuten å stimulere næringslivet til å velge toget i internasjonale godstransporter. Norge har siden 2008 deltatt i EUs Marco Polo program. Regjeringen skyter inn € 9,6 mill. i programmet, som skal gå fram til 2013 og skal yte oppstartsstøtte til foretak som velger tog eller båt i stedet for vegtransport i internasjonale godstransport. For å stimulere til gode søknader yter Samferdselsdepartementet støtte til forprosjekter.

7.2.3 Tiltak for å forsterke sjøtransportens stilling i markedet

Regjeringen vil stimulere til utviklingen av sjøtransporten, dels fordi sjøtransport er et miljøvennlig alternativ, og dels fordi det er en naturlig transportform for Norge som kyststat. Målsettingen er å bidra til at sjøtransporten kan ta økte andeler av den forventete transportveksten.

Som et ledd i arbeidet for økt sjøtransport må det legges til rette for gode koblinger mellom transportnettverkene. Dette er avgjørende for at sjøtransporten kan spille en rolle i nasjonal og internasjonal transport. Den nye Havne- og farvannsloven er et sentralt tiltak. Loven gir et juridisk rammeverk som legger til rette for at havnene kan utvikle seg til logistikknutepunkt. I tillegg er formålet med loven å gi vilkår som gjør at effektiv og trygg sjøtransport kan hevde seg i konkurransen med andre former for transport.

For å realisere målsettingen om mer transport på sjø må havner, rederier og andre aktører transportmarkedet samarbeide nært med vareeierne for å utvikle gode sjøtransporttilbud. Dette må samtidig koordineres med offentlig tilrettelegging og virkemidler.

Kystverket er en viktig aktør i dette arbeidet, og skal sammen med en rekke havner starte opp et praktisk rettet prosjekt kalt «Hvordan lykkes med sjøtransport». Målsettingen er å øke transportarbeidet til sjøs bl.a. gjennom å identifisere hva som kreves av havner og rederier for å framstå som attraktive samarbeidspartnere i logistikkjeden.

Utgangspunktet for økt vekst i sjøtransporten er et annet enn for jernbanen. Sjøtransporten er det dominerende transportmiddel til/fra Norge (med mer enn 90 pst av godsmengdene), og har et like stort godstransportarbeid innenlands som vegtransporten (ca. 46 pst). Skip er nærmest enerådende i frakt av bulkvarer over lange avstander, men har også store andeler av stykkgods- og containerisert transport, særlig fra utlandet.

Ytterligere markedsandeler må i stor grad vinnes fra vegtransportens kjerneområder, dvs. varer med høy verdi og strenge krav til frekvens, fleksibilitet, pålitelighet og andre kvalitetskrav. Et eksempel er eksporten av fersk laks og importen av frukt, blomster og grønnsaker, som i dag nesten utelukkende transporteres med lastebil. Det er krevende for sjøtransporten å få hånd om større deler av denne transporten.

Sterkt voksende import av forbruksvarer er styrende for størstedelen av innenlandsk distribusjon. Mye kommer i dag med lastebil over Svinesund, mens Oslo havn er den naturlige innfallsporten sjøverts. Dette skyldes dels det store befolkningsunderlaget i Østlandsområdet, dels jernbanens nasjonale nav på Alnabru og dels at de store grossistlagrene ligger i Oslo-området. Økning i sjøverts transport fra Oslo videre ut i landet langs kysten synes mindre realistisk, bl.a. pga. seilingstid. Dersom markedsaktørene endrer seilingsstruktur slik at landing av varer med bestemmelsessted på Vestlandet, i Midt-Norge og i Nord-Norge i større grad skjer på Vestlandet, kan mer videre distribusjon benytte sjøveien. En forbedret E39 som nord-sør forbindelse på Vestlandet vil også bidra til at en større andel av import og eksport vil kunne gå over havner i landsdelen. Det største potensialet for økt sjøtransport synes imidlertid å ligge i mulighetene for å fange opp større deler av de lastene som fraktes landeveien fra kontinentale havner.

Regjeringen la i 2007 fram sin maritime strategi « Stø kurs » for miljøvennlig vekst i maritime næringer. Strategien inneholder tiltak over et bredt felt, bl.a. økt økonomisk støtte til forskning og innovasjon, og tiltak for å sikre skipsfarten internasjonalt konkurransedyktige vilkår. Gjennom den maritime strategien legger Regjeringen til rette for flåtefornyelse i nærskipsfarten, noe næringen har påpekt at det er stort behov for. I oppfølgingen av «Stø kurs» legger Regjeringen også stor vekt på samarbeid med næringen og andre aktører i logistikkjeden.

Regjeringen ønsker gjennom Nasjonal transportplan å styrke sjøtransportens stilling i markedet og bidra til overføring av gods fra veg- til sjøtransport. Videreutvikling av havnene som logistikknutepunkter framheves i Soria Moria-erklæringen. For å nå målsettingen legger regjeringen vekt på følgende virkemidler:

• Nytt regelverk for havner og farvann.

• Utbedringer av farleder.

• Bedre landverts tilknytninger til havnene.

• Lettelser i gebyr- og avgiftsbelastningen.

I tillegg vil Norge fortsatt medvirke aktivt i europeisk og internasjonalt samarbeid på sjøtransportens område.

Moderne og framtidsrettet havnepolitikk – ny havne- og farvannslov

Etter et omfattende utredningsarbeid la regjeringen i 2008 fram forslag til ny havne- og farvannslov. Loven ble vedtatt i Stortinget i februar 2009 med bred politisk tilslutning, og trer i kraft 1. januar 2010.

Hovedmålsettingen med den nye loven er å etablere et juridisk rammeverk som bidrar til at havnene utvikles til logistikknutepunkter, og til effektiv og trygg sjøtransport som med sitt miljøfortrinn hevder seg i konkurransen med andre transportformer. Loven vil bl.a. gi incitamenter til et tettere samarbeid mellom havner. Dette vil bidra til å konsentrere større godsmengder i havnene og til å effektivisere havnedriften. Den nye loven legger til rette for god framkommelighet, trygg ferdsel og forsvarlig bruk og forvaltning av farvannet. Videre skal den legge til rette for en effektiv og sikker havnevirksomhet som ledd i sjøtransport og kombinerte transporter, samt for effektiv og konkurransedyktig sjøtransport av personer og gods innenfor nasjonale og internasjonale transportnettverk.

Utbedring av farleder

Staten har ansvar for å legge til rette for sikker og effektiv transport i farledene. Dette innebærer merking, navigasjonshjelpemidler og fysisk utbedring av farledene der det er behov for det, for eksempel fjerning av grunner, utdyping mv. Kystverket er i ferd med å utarbeide en «farledsnormal» (etatshåndbok om standard for farleder). Den nye havne- og farvannsloven gir Fiskeri- og kystdepartementet hjemmel til å forskriftsfeste standard for farleder. En eventuell forskrift vil baseres på farledsnormalen. Det slås også fast i loven at staten skal ha ansvar for hoved- og bileder. Grensene mellom kommunens og statens ansvar for farleden vil fastlegges nærmere i forbindelse med fastsettelse av forskrifter med hjemmel i den nye havne- og farvannsloven.

De farledsutbedringene som er foreslått i planperioden vil i hovedsak styrke sikkerheten og påliteligheten på sjøen ved at det foretas utdypinger i områder hvor det er fare for grunnstøtinger. Noen av farledsutbedringene vil også bidra til kortere seilingstider og mer effektiv sjøtransport ved at farledene og/eller havner blir tilgjengelige for større skip. Se for øvrig kapittel 10.4 hvor de enkelte farledstiltakene blir presentert.

Landverts tilknytninger til havnene

Prosjektet «Effektive terminaler» som ble avsluttet i 2006, konkluderte med at forbedring av atkomsten til terminalene er et viktig tiltak for å styrke havnenes og sjøtransportens konkurransekraft. Regjeringen har derfor gitt tilknytningsvegene til stamnetthavner med behov for det, riksvegstatus. En oversikt over stamnetthavnene finnes i kapittel 10.1.4.

Havnestruktur og havnesamarbeid

For å løse transportutfordringene og styrke sjøtransporten må de ulike transportformer ses i sammenheng. Havnene må utvikles til sentrale bindeledd i transportkjedene, og fremstå som effektive og attraktive for vareeiere og transportører ved å tilby helhetlige og markedstilpassede løsninger. Det må derfor etableres en mer hensiktsmessig havnestruktur med større grad av kommersielt drevne havner. Havnene må sikres god tilknytning til det landbaserte transportnettet og til trygge og effektive farleder på sjøen.

På denne bakgrunn legger den nye havne- og farvannsloven opp til et skille mellom havner som har en særlig funksjon i det overordnede transportnettverket, såkalte «utpekte havner», og havner som ikke har denne betydningen. Bestemmelsen om særlig utpekte havner gir Fiskeri- og kystdepartementet mulighet til å signalisere hvilke havner som er viktige i det samlede transportnett­verket. Loven gir med dette hjemmel til å stille krav og sette vilkår til havner som er sentrale for å realisere nasjonale mål i transportpolitikken. Kriteriene for å utpeke slike havner ble etablert i NTP 2006-2015, og disse relateres til godsvolum, organisering/samarbeid, infrastruktur og planstatus. En særlig utpekt havn vil bl.a. få krav om å utarbeide en plan for utviklingen av havna. Videre kan det stilles vilkår om organisering og eierskap, krav til samarbeid med andre havner og krav til representasjon fra brukerne i havna eller andre interessenter i de styrende organer. I tillegg vil behovet i utpekte havner bli vektlagt i forbindelse med prioriteringer av infrastrukturprosjekter på vei, sjø og bane. Regjeringen mener at utpekte havner sammen med stamnetthavner som knyttes til sjøverts- og landverts stamnett vil utgjøre en havnestruktur som legger til rette for intermodalitet og økt andel sjøtransport.

Samarbeid mellom kommuner og mellom regioner har flere steder vist seg som rasjonelle måter å innrette havne- og tjenestetilbudet på. Interkommunale og interregionale samarbeid tvinger fram vurderinger av hvordan man best kan dekke transportbehovene og utnytte havnekapasiteten i et større geografisk område. Fiskeri- og kystdepartementet mener derfor at denne formen for havnesamarbeid bør utvides. Dette vil kunne styrke det finansielle grunnlaget for havnedrift, bidra til økt bruk av sjøtransport og løse utfordringer knyttet til bruk og tilgang på nødvendig areal.

Fiskeri- og kystdepartementet har tidligere igangsatt et arbeid der det er sett på mulige organisasjons- og samarbeidsformer mellom offentlige og private havneaktører. Målsettingen har vært å bedre utnyttelsen av eksisterende privat og offentlig infrastruktur. Som et prøveprosjekt har oljeforsyningsbaser og andre typer industrihavneanlegg på frivillig basis blitt integrert i et helhetlig havnetilbud sammen med det offentlige. Konkrete samarbeidsmodeller er etablert flere steder, bl.a. mellom havna i Stavanger og NorSeas oljebase i Risavika, og mellom oljebasen CCB (på Ågotnes) og havna i Bergen. Kristiansund-regionen og Trondheimsfjorden er andre eksempler på områder hvor samarbeidsmodeller mellom offentlige og private havner er under utvikling.

Havnenes økonomi og havneavgifter

Den nye havne- og farvannsloven inneholder nye bestemmelser om økonomiforvaltningen i de offentlige havnene som i større grad enn eksisterende regelverk åpner for profesjonalisering, markedsorienterte investeringer og samarbeid mellom offentlige og private aktører. Loven legger dessuten opp til at kommunene gis større frihet til å velge hvordan de ønsker å organisere havnevirksomheten, og tydeliggjør skillet mellom forvaltningsoppgaver og driftsoppgaver.

Ordningen med atskilt økonomi i havnene videreføres og havneavgiftene erstattes med alminnelig prisfastsettelse for havnetjenester. Det siste er bl.a. i tråd med konklusjonene i prosjektet « Effektive terminaler » hvor det ble konkludert med at en forenkling av avgifter i havn vil bidra til økt konkurransedyktighet for sjøtransporten.

Spørsmål om statlige engasjement i havnene

Havnene som inngår i transportnettverket er ­enten kommunale eller private. Alle utbedringer og investeringer i havnesektoren bekostes av havnene selv. Staten bekoster farleder, veger og jernbanespor til havna, men har ingen direkte virkemidler i form av økonomiske investeringer i havner, utenom fiskerihavner. Transportetatene har anbefalt at det ses nærmere på ulike regimer for statlig økonomisk engasjement i havnene for å bidra til at disse utvikles til mer moderne og effektive logistikknutepunkt. Etatene foreslår at det bør vurderes å utforme ordninger for tilskudd, lån, og/eller lånegarantier for ulike investeringsformål. Det har også vært foreslått at Norge bør opprette en tilsvarende ordning som i EU der også havner er berettiget til støtte fra infrastrukturmidlene knyttet til TEN-T (Trans-European Transport Network), jf. kapittel 10.2.3.

Regjeringen vil se nærmere på disse problemstillingene. I første rekke kan det være aktuelt å utvide bruken av de statlige midlene som i dag er forbeholdt utbygging av fiskerihavner. Slike ordninger må imidlertid utredes og vurderes grundig i forhold til statsstøtteregelverket. Det må også ses nærmere på hvordan slike ordninger vil slå ut i forhold til endringene i havne- og farvannsloven om bl.a. eierskap og selskapsformer. EU-kommisjonen har varslet at retningslinjer for statsstøtte til havner skal legges fram i løpet av 2009. Disse retningslinjene vil være relevante i arbeidet med å vurdere et eventuelt statlig økonomisk engasjement i havnene.

Statlige og kommunale myndigheter har et felles ansvar for å tilrettelegge for transportinfrastrukturløsninger, der havnevirksomhet og landverts og sjøverts tilknytning ses i sammenheng. I den forbindelse er det en utfordring å sikre havnene tilstrekkelige arealer slik at det kan drives rasjonelt og effektivt. Plan- og bygningsloven gir Kystverket som havne-etat anledning til å medvirke aktivt i planarbeid. I den nye plandelen i plan- og bygningsloven som ble vedtatt i 2008, gis statlige og regionale myndigheter mulighet til å starte samordnet areal- og transportplanlegging. Videre har Kystverket fått adgang til å utarbeide og fremme arealplaner (i samråd med planmyndigheten). Det er også slik at Kystverket kan fremme innsigelse til forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner i havnerelaterte saker som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning. Fiskeri- og kystdepartementet vil framheve betydningen av Kystverkets rolle i lokale planprosesser slik at det sikres gode rammebetingelser for havnevirksomhet og sjøtransport.

Effektivisering av Kystverkets virksomhet – gjennomgang av avgifter, gebyrer og lostjenesten

Det pågår et løpende arbeid med å effektivisere Kystverkets tjenesteproduksjon, som f.eks. organisering av vedlikehold av fyr og bruk av nye materialer til lykter/merker som gir lavere vedlikeholdskostnader. Dette vil på sikt frigjøre ressurser til annen bruk. I lys av Soria Moria-erklæringens mål om like konkurransevilkår mellom transportformene har Kystverkets gebyr og avgiftstruktur, samt losordningen, blitt gjennomgått.

Som omtalt i avsnitt 6.3.3 foreslår regjeringen å fjerne kystgebyret og årsavgiften for havnesikkerhet. Sett i forhold til budsjettet for 2009 vil konsekvensen være en avgifts- og gebyrreduksjon for skipsfarten på ca. 115 mill. kroner. Regjeringen ser på dette som et vesentlig bidrag til å styrke sjøtransportens konkurranseevne.

Regjeringen vil foreslå justeringer i gebyrer og avgifter. Hovedstrukturen i dagens kryssubsidiering mellom store og små fartøyer opprettholdes samtidig som det tas hensyn til det enkelte fartøys betalingsevne.

Videre vil regjeringen foreslå endringer som gjør bruk av farledsbevis mer attraktivt sammenliknet med bruk av los, ved å legge en større del av samlet betalingsplikt på faktisk bruk av los. Gevinsten ved å stimulere til økt bruk av farledsbevisordningen, som samtidig gjøres enklere og mer attraktiv i tråd med næringens ønsker, vil være mindre ressursbruk i Kystverket, samtidig som sikkerheten ivaretas. Det vil bli vurdert å innføre en farledsbevisavgift for å dekke kostnadene til farledsbevisordningen. Andre gebyrer og avgifter vil bli tilsvarende redusert.

Gjennomgang av lostjenesten

I St.meld. nr. 14 (2005-2006) om sjøsikkerhet og oljevernberedskap ble det foreslått å foreta en nærmere vurdering av lospliktens omfang, særlig i farvann som er dekket av en trafikksentral. Det ble derfor iverksatt et utredningsarbeid med effektivisering og kvalitetssikring som mål. Gjennomgangen av lostjenesten er basert på at dagens sikkerhetsnivå skal videreføres. Analyser av ulykkesutviklingen til sjøs, korrigert for trafikkendringer, viser at antall ulykker ikke har gått vesentlig ned de siste ti årene. Regjeringen vil derfor ikke foreslå drastiske endringer i omfanget av losplikten, men i stedet en tilpasning i forhold til trafikkbilde og eksisterende navigasjonsinfrastruktur/-hjelpemidler.

I gjennomgangen av lostjenesten vurderes endringer i grensen for generell losplikt fra fartøysstørrelse 500 bruttotonn til fartøyslengde 70 m. Bakgrunnen er at fartøyets lengde i meter er et viktigere kriterium for fartøyets navigasjonsegenskaper enn størrelse målt i bruttotonn. Dette vil videre gi sammenfallende regelverk med land det er naturlig å sammenlikne oss med, for eksempel Sverige, og vil innebære fritak for anslagsvis 500 fartøyer som i dag anløper Norge og er omfattet av losplikt. Reglene bør imidlertid være strengere for fartøy med farlig last, samt fartøy med passasjerer dersom disse ikke går i fast rute. Videre er det behov for å kunne vurdere strengere kriterier enn den generelle grensen på 70 m i nærmere spesifiserte områder (pga. farvannets beskaffenhet). Det legges derfor opp til geografisk begrenset losplikt for fartøy mellom 50 og 70 m.

Det vil også bli vurdert tiltak som kan gjøre det enklere å få farledsbevis, ved å vri fokuset fra vektlegging av formelle krav til fartstid og seiling på norskekysten over til faktisk prøving av kompetansen. Hensikten er å få til en mer optimal ressursbruk ved at skipsfartsnæringen gis et incitament til å anskaffe nødvendig kompetanse for å kunne forestå sikker seilas uten los om bord. Effektiviseringsgevinsten vil ligge i mindre ressursbruk på lostjenester, samtidig som krav til sjøsikkerhet ivaretas.

Regjeringen vil også se på om det bør innføres enhetlige regler om losplikt, herunder krav til farledsbevis, for fartøy med lengde over 70 m, uavhengig av om fartøyet går i innenriks eller utenriks fart. Dette følger av at reglene dreies fra formelle krav til en vurdering av faktisk kompetanse og sikkerhetsrisiko. En slik omlegging er anslått å berøre et relativt lite antall fartøy, som ikke er lospliktige etter dagens regler, i alt ca. 30 fiskefartøy og fartøy i innenriks fart over 70 m. Det er naturlig å forvente at de fleste av disse vil være kvalifisert til kompetansekravene som stilles for å få farledsbevis.

Regjeringen legger opp til å videreføre hovedtrekkene i gjeldende regler om geografisk virkeområde for losplikt. Det vil imidlertid bli sett nærmere på mulighetene for å utvide dagens ni lospliktfrie innseilingskorridorer. En eventuell utvidning av områdene for lospliktfrie seilingskorridorer må også ses i forhold til spørsmålet om utvidet trafikkveiledning fra trafikksentralene.

Det har vært gjennomført et prøveprosjekt med landbasert losing fra trafikksentralen på Kvitsøy. DNV har avlevert en rapport som beskriver en rekke forutsetninger som må være oppfylt før man eventuelt kan etablere en ordning med landbasert losing. Fiskeri- og kystdepartementet har kommet fram til at det ikke nå er hensiktsmessig å gå videre i arbeidet med å vurdere en slik ordning. I stedet vil Fiskeri- og kystdepartementet vurdere en ordning med lospliktfrie seilingskorridorer, kombinert med etablering av trafikkseperasjonssystemer eller påbudte ruter overvåket fra trafikksentral. Dette vil da erstatte bruk av los i de utvidede områder. En slik ordning vil være mindre omfattende og mer kostnadseffektiv enn landbasert losing, og har også fordeler ved at navigasjonsassistanse og -rådgivning fra trafikksentraler allerede er etablerte ordninger.

Forslag til endringer som følge av gjennomgangen av lostjenesten vil bli sendt på høring i 2009, samtidig med forslag til endringer i Kystverkts gebyr- og avgiftsstruktur, da sakene har innbyrdes berøringspunkter og konsekvenser.

Endringer i Sjøfartsdirektorates gebyrer

Skipsfarten betaler gebyrer til Sjøfartsdirektoratet. Direktoratet er i gang med en gjennomgang av gebyrene for NIS og NOR med sikte på økt kostnadsorientering. En teknisk omlegging av direktorates gebyrtariff for årsgebyret trådte i kraft i 2007. Arbeidet mot en bedre kostnadsorientering av årsgebyret fortsetter. Ny gebyrmodell for førstegangsgebyret var på høring høsten 2008. Resultatene av høringsrunden skal forelegges Nærings- og handelsdepartementet.

Forenkling av forskrifter

Både nasjonalt og i EU er det stort fokus på å fjerne administrative byrder på sjøtransporten; dette gjelder bl.a. ankomst- og avgangsmeldinger til en rekke myndigheter og administrative krav til tollprosedyrer, jf. omtale av opprettelsen av et felleseuropeisk område. Det er behov for forenklinger slik at regelverket kommer på linje med det som gjelder i vegtransporten.

For å bidra til forenkling arbeider Fiskeri- og kystdepartementet med mulighetene for en samordnet forskrift om meldeplikt for fartøyer i forbindelse med anløp i norske havner og farvann. Dette vil få positive administrative konsekvenser for det offentlige og for sjøtransporttilbyderne. På samme måte arbeider Kystverket med å utvikle SafeSeaNet til et elektronisk «singel window» for skipsrapportering til norske offentlige myndigheter ifm. anløp/avgang fra norske havner. Kystverket har i den forbindelse inngått et samarbeid med Toll- og avgiftsdirektoratet om felles rapportering av meldinger. Dette samarbeidet testes operativt fra januar 2009. Etter hvert vil flere offentlige etater hente ut opplysninger fra SafeSeaNet slik at skipsfarten ikke lenger trenger å sende ankomst-/avgangsmeldinger til den enkelte myndighet.

Europeisk og internasjonalt samarbeid

Sjøtransporten har internasjonal karakter, og mange av sjøtransportens rammebetingelser defineres i internasjonale fora. Norge er derfor aktiv deltaker i arbeidet i bl.a. FN’s sjøfartsorganisasjon IMO og EU.

Fiskeri- og kystdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet representerer Norge i oppfølgingen av EUs handlingsplan for å styrke den intra-europeiske sjøtransporten. På bakgrunn av EUs handlingsplan er det også opprettet Short Sea Shipping Promotion Centre i de enkelte land. Det norske senteret finansieres med statlige midler. Det forventes at næringen engasjerer seg mer i senteret, slik at innsatsen for å markedsføre sjøtransporten kan bli mest mulig målrettet.

I forbindelse med EUs «blåbok» om maritim politikk har det kommet signaler om at det ønskes mer aktiv og harmonisert havnepolitikk og større vekt på havner som knutepunkt i logistikkjeden. Det er gitt uttrykk for at statstøtte til havnevirksomhet skal harmoniseres for å hindre ulike konkurransevilkår for havnene i Europa. I tillegg har EU forslått å etablere et indre marked for sjøtransport; «Felleseuropeisk maritimt område». Forslaget om opprettelsen av et slikt område ble lagt frem i en meddelelse i januar 2009, med tilhørende forslag til endringer av eksisterende direktiv om rapportering av skip som kommer til eller går fra havn (direktiv 2002/6). I tillegg vil det i 2009 komme forslag om endringer med sikte på forenkling i forording om tollbestemmelser (direktiv 2454/93). Hensikten er å forenkle administrative prosedyrer i skipsfarten mellom europeiske land. Norge medvirker i oppfølgingen av EUs maritime politikk.

For ytterligere å bidra til å styrke sjøtransporten vil Norge være en pådriver for etablering av såkalte Motorways of the Sea (MoS) som skal bidra til effektive dør-til-dør-transporter med sjøtransport som kjerne (se kapittel 10.2.3). Norge deltar også i EUs Marco Polo II-program som gir støtte til prosjekter som bidrar til å overføre godstransport fra vei til sjø og bane. Innenfor programmet er det øremerket midler til Motorways of the Sea-prosjekter. Innovasjon Norge gir tilskudd til maritime prosjekter for å finansiere kostnader med søknad til Marco Polo II-programmet.

7.2.4 Effektivisering av næringstransporten på veg

Selv om det er en klar målsetting at jernbane og sjø skal ta større deler av den forventede veksten i godstransportmarkedet, er det regjeringens vurdering at vegtransport fortsatt vil være hovedtransportformen i innenlands godstransport, i distribusjon i store og små lokalsamfunn, i regional transport og i hovedårene hvor det ikke foreligger alternativer. Regjeringen vil derfor styrke kapasiteten, effektiviteten, framkommeligheten og påliteligheten i vegtransportsektoren, og legger bl.a. stor vekt på å sikre at en av høyfjellsovergangene mellom Vest- og Østlandet til enhver tid er åpen om vinteren.

Den sterke veksten i vegtransporten siden 1970-tallet gjenspeiler den næringsmessige og økonomiske omformingen av samfunnet som har funnet sted. 60 pst av godsmengdene i Norge fraktes i dag med lastebil, dette utgjør nærmere 47 pst av transportarbeidet, en markedsandel som har vært ganske stabil siden 1990.

Flaskehalser for framkommelighet

God framkommelighet og høy forutsigbarhet i transporten er viktig for næringslivet. Det er en stor utfordring å fjerne flaskehalser i vegnettet som påfører næringsliv og samfunn merkostnader. Fjerning av flaskehalser i vegnettet er bl.a. sentralt for å sikre større gevinst av endringer i bestemmelsene om vekt og dimensjoner på kjøretøy.

Tabell 7.1 viser at hindringer og stengninger i vegnettet skjer med ulik grad av forutsigbarhet. De spenner fra planlagte vinterstengte fjelloverganger via ventetider på ferjer i sommersesongen og stillestående køer i rushtidstrafikken ved de store byene, til ras, ulykker og andre uforutsette hendelser. Slike stengninger og hendelser medfører ulike kostnader for næringsliv og samfunn. Dette er dels økte direkte transportkostnader, og dels kostnader som påføres fordi bedrifter må planlegge for forsinkelser, verditap på varene pga. forsinkelser og liknende.

En enkel beregning TØI har gjennomført på oppdrag fra Vegdirektoratet viser relativt begrensede merkostnader for godstransport knyttet til planlagte vinterstengte veger .

Årlig økning i transportkostnadene på grunn av vinterstengte veger ble beregnet til 11,3 mill. kr, mens trafikkarbeidet for tunge kjøretøyer forventes å øke med 0,2 pst. Bompenge- og ferjekostnadene utgjør omtrent halvparten av kostnadsøkningen. Dette betyr at bompenge- og/eller ferjekostnader knyttet til alternative kjøreruter er høyere enn på de rutene som velges i perioden uten vinterstenging.

Det foreligger lite systematisk kunnskap om hvilke uforutsette flaskehalser som er mest kritiske for næringslivets kostnader. I intervjuundersøkelser med langtransportsjåfører angis smal, svingete veg og ujevn vegbane, ferjesamband og trengsel i byene som de største flaskehalsene.

I en beregning fra 2007 er samfunnstapet for trafikantene som følge av dårlig vegdekke (ujevn veg) anslått til om lag 3,6 mrd. kroner per år. For tungtransporten innebærer ujevne veger lavere kjørehastigheter, høyere risiko for skader på godset og ekstra slitasje på kjøretøyene. For en trailer som koster 2 mill. kr og kjører 2 000 timer per år vil økning i kjøretid på 20 minutter pr. døgn på grunn av dårlig veg gi om lag 100 000 kr i merkostnader per år.

I perioden 2001-2008 var det i gjennomsnitt 234 vegstengninger per år på grunn av ras. Til sammen medførte dette i gjennomsnitt 2 233 timer per år med stengning på riks- og fylkesvegnettet. Gjennomsnittlig antall timer stengt per ras var 16. På europavegnettet varte 40 pst av stengningene under to timer, mens over 20 pst av stengningene på fylkesvegnettet hadde en varighet på over ett døgn. Det er store variasjoner mellom fylkene.

Rapporten «Samfunnsøkonomisk verdi av rassikring» laget av Møreforsking i 2008 inneholder beregninger av nytten av å unngå stengte veger på grunn av ras. Ut fra gjennomsnittsbetraktninger for fylkene som er mest utsatte for ras (Rogaland, Hordaland, Sogn- og Fjordane, Møre og Romsdal, Nordland, Troms og Finnmark) er det beregnet årlig kostnad på 125 mill. kr for trafikantene. Dette er kostnader som følge av omkjøring eller lang og usikker ventetid, økte ulykkeskostnader som følge av økt trafikkarbeid i forbindelse med omkjøring, samt ulykker med personskade som direkte følge av ras. Dette er samlet kostnad for all trafikk, det foreligger ikke tall spesielt for næringstrafikk, men Statens vegvesen arbeider med en mer detaljert beregningsmodell som vil muliggjøre en grundigere samfunnsøkonomisk analyse av hver enkelt rasutsatt strekning.

Det er viktig å sikre at det til enhver tid er åpne fjelloverganger på hovedvegene mellom vest og øst og nord og sør . Statens vegvesen mener det ikke er mulig å holde alle fjellovergangene fra vest og nord til hovedstadsområdet åpne til enhver tid. På de aller fleste vinterdagene finnes det imidlertid minst en åpen fjellovergang fra nord og vest til hovedstadsområdet.

Mellom Oslo og Bergen er det flere alternative ruter. I hovedsak velger tungtransporten å kjøre rv 52/rv 7 over Hemsedal eller E16 over Filefjell. Vinterstid er det lite tungtransport på rv 7 over Hardangervidda siden denne fjellovergangen ikke er bygget som helårsveg og har dårlig regularitet. Det er få kjøretøy mellom Bergen og Oslo som kjører over Haukeli i dag, derimot er det stor trafikk til Haugesund/Stavanger.

Som det framgår av tabell 7.2 har E16 over Filefjell høy regularitet, slik at det er få timer hvert år der det ikke finnes en åpen fjellovergang mellom Oslo og Bergen. Samferdselsdepartementet vil sette inn tiltak for å styrke vinterregulariteten på E16 ytterligere (se avsnitt 10.4).

Den nye vegen over Saltfjellet i Nordland er bygget som helårsveg, og har relativt høy regularitet. Men spesielt uvær med hard vind vinterstid kan innebære at vegen må stenges for kortere perioder. I løpet av den siste fireårsperioden har E6 over Saltfjellet vært stengt i gjennomsnitt 25 ganger (mer enn 15 minutter) per vintersesong. Siktforholdene ved slike ekstreme forhold gjør det uforsvarlig å holde vegen åpen. Fordi problemene oppstår ved hard vind, og fordi vegen ligger i åpent terreng, er det vanskelig å finne tiltak som kan redusere antallet stengninger.

Rushtidsforsinkelser

Statens vegvesen og lokale myndigheter har foretatt regelmessige kjøretidsregistreringer for bil i de største byområdene, siste gang i 2006. Gjennomsnittlige forsinkelser for et representativt utvalg kjøreruter er vist i tabellen nedenfor.

Det er store variasjoner i forsinkelsene på de ulike rutene. Forsinkelsene er større om morgenen enn om ettermiddagen, og størst på E18 mellom Asker og Oslo med ca. 30 minutter i morgenrushet. Et generelt trekk er at rushtidsforsinkelsene i disse byene har økt siden 2000.

Framkommelighet i rushtiden er et problem både for næringsliv og privatpersoner. De økonomiske virkningene er i stor grad knyttet til tidstap forbundet med selve forsinkelsen, noe som til en viss grad også kan påvirke næringslivets produktivitet. I tillegg kan køproblemer forårsake lokale negative miljøvirkninger. Generelt øker forsinkelseskostnadene jo nærmere en er vegens kapasitetsgrense. Et vegnett med belastning opp mot kapasitetsgrensen er mer følsomt for hendelser som kan gi sammenbrudd i transporten. Selv i de mest trafikkbelastede byområdene er imidlertid andelen av samlet trafikk i købelastede vegnett begrenset.

Det har vært gjort få analyser av hva dagens forsinkelser koster samfunnet. For Bergen og Trondheim har TØI anslått hva forsinkelser koster samfunnet (jf. TØI-rapport 895/2007). Resultatene er vist i tabell 7.4. Dataene gjelder for 2007 og er beregnet på grunnlag av trafikken som passerer bomstasjonene.

TØI har anslått de årlige forsinkelseskostnadene til om lag 15 000 timer og ca. 800 mill. kr for Trondheim, og ca. 25 000 timer og 1,3 mrd. kroner for Bergen. Av dette utgjør forsinkelseskostnadene for tunge biler henholdsvis 190 mill. i Trondheim og 230 mill. i Bergen. Tallene for tungbiler kan anses som et nedre anslag på forsinkelser for næringslivet, da mange næringslivstransporter foregår med lettbil. I beregningen er det heller ikke lagt inn at forsinkelser ofte er uforutsigbare. Verdien av dette er vanskelig å anslå.

En undersøkelse i regi av Statens vegvesen viser at bedriftene tilpasser transportopplegget til rushtiden. Studien indikerer et prosentvis produktivitetstap på grunn av rushtidsforsinkelser på 2-3 pst per bil per år. Hvis ikke køprising blir tatt i bruk, regner transportetatene med at rushtidsforsinkelsene for næringslivet vil øke i planperioden.

Gjennomførte tiltak for økt effektivitet

Ved siden av en sterk økning av bevilgningene til vegformål siden regjeringsskiftet i 2005, har ­regjeringen bl.a.:

• Åpnet for bruk av tømmerbiler med 56 tonns totalvekt.

• Åpnet for maksimallengder på inntil 19,5 m for semitrailere og vogntog som avviker fra europeiske fellesbestemmelser.

• Iverksatt prøveordning med bruk av modulvogntog på inntil 25,25 m lengde for å se om dette kan gi mer effektiv og miljøvennlig vegtransport.

I planperioden 2010-2019 legger regjeringen opp til bruk av en rekke virkemidler for å styrke effektiviteten i vegtransporten. Hovedtrekkene framgår nedenfor, mens infrastrukturtiltakene er nærmere omtalt i kapittel 10.

Utbygging, drift og vedlikehold av infrastrukturen

Kraftig forbedring av vegnettets standard er et av regjeringens hovedsatsingsområder i NTP 2010-2019. Dette dreier seg dels om å skape større framkommelighet og bedre standard på eksisterende vegnett, og dels om å bygge ut vegkapasiteten slik at forventet vekst i transportbehovet kan avvikles på en god måte. De strategiske hovedgrepene omfatter:

• Økte midler til drift og vedlikehold av vegnettet.

• Sterk satsing på rassikringstiltak.

• Satsing på større strekningsvise investeringer (korridorer).

• Rutevis sammenhengende og likeartet vegstandard.

• Riksvegstatus for tilknytningsvegene til stamnetthavner.

• Satsing på mindre investeringstiltak for å løse flaskehalser.

• Økt trafikksikkerhet og færre ulykker.

Bedre driftsstandard

Regjeringen legger opp til å bedre driftsstandarden på vegnettet for å øke framkommeligheten og forutsigbarheten i transporten generelt, og spesielt på vinterstid. Statens vegvesens forslag til ny standard for vinterdrift innebærer bl.a. at

• Gjennomgående vegruter skal ha samme driftsklasse, noe som vil føre til en jevnere vinterstandard langs hele vegruter.

• Kravene til dimensjonering av driftsopplegget for et geografisk område skal sikre nok mannskap og maskiner til å gjennomføre vedtatt standard.

• Brøytetiltak på saltet veg skal starte ved 2 cm snødybde uavhengig av vegens driftsklasse.

• Sandstrøing på vinterveger skal igangsettes så snart snøbrøyting er avsluttet.

• I bratte stigninger og liknende skal det gjennomføres forsterket sandstrøing.

I sum vil de foreslåtte forbedringene i standard føre til generelt bedre framkommelighet og regularitet vinterstid. For tungtransportens del vil forbedringene medføre at færre vogntog setter seg fast, reduserte tidskostnader og mindre risiko for ulykker.

Bruk av modulvogntog

Den treårige prøveordningen med bruk av såkalte modulvogntog (opptil 25,25 m lengde) som ble satt i verk 1. juni 2008, er ment å effektivisere vegtransporten og gjøre den mer miljøvennlig. Erfaringene fra Sverige og Finland er gode, og de ­viser at transportarbeidet kan utføres med vesentlig færre kjøretøyer. Etter en evaluering vil regjeringen ta stilling til permanent endring av bestemmelsene om vekt og dimensjon på kjøretøy. Utviklingen i Europa med sikte på harmonisering vil bli fulgt nøye, i første omgang med tanke på utvikling av felles kjøretøybestemmelser for transport mellom de nordiske land.

Flere raste- og hvileplasser

I tillegg til de positive virkningene av bedre framkommelighet, bedre vedlikehold, vinterdrift og trafikksikkerhetstiltak, er det også behov for bedre arbeidsforhold for sjåførene når de ikke er på selve vegen. Det har derfor blitt gjennomført en systematisk kartlegging av behovet for nye raste- og hvileplasser for tungtransporten, med sikte på en prioritering i handlingsprogrammet for perioden 2010-2013. Kartleggingene viste at det største problemet er mangelen på tilrettelagte døgnhvileplasser (egnet for pålagt 11 timers hvile). I Osloområdet og til dels i andre storbyer er det særlig vanskelig å skaffe areal til hvileplasser.

Samferdselsdepartementet legger opp til en ordning der Statens vegvesen kan yte støtte til private aktører som vil bygge ut og drifte denne typen anlegg. Departementet ser for seg en systematisk utbygging langs alle de viktigste transportkorridorene i årene framover.

Statens vegvesen har i 2008 satt i gang et arbeid med å skilte og registrere eksisterende plasser slik at sjåfører som ikke er kjent i området kan finne plassene i kartoversikter og på GPS. I planperioden vil ordningen bli videreført og utviklet, slik at eksisterende plasser får utvidet kapasitet og bedre fasiliteter. I tillegg vil det bli etablert nye plasser som private kan bygge og drive. Noen nye plasser vil også bli bygget av Statens vegvesen. Departementet ser for seg en systematisk utbygging langs alle de viktigste transportkorridorene i årene framover.

Arealene for døgnhvileplassene skal være fysisk atskilt fra arealene for rasteplasser for lette biler og bobiler, og utformes for å manøvrere tunge kjøretøy på sikker måte. Oppstillingsplassene skal være skjermet for støy, ha egnet belysning og tilgang til strøm, og det skal være toalett og dusj i god stand i nærheten. De fleste anleggene vil ha kiosk eller kafeteria, noen vil også ha oppholdsrom for sjåfører. Vegdirektoratet arbeider med en veiledning for døgnhvileplasser som vil inneholde krav til minstestandard og enhetlig informasjonssystem over hele landet.

Økt bruk av ITS

Standardisering og harmonisering av informasjons- og styringssystemer er viktig for å skape økt effektivitet og forutsigbarhet i hele transportkjeden. Økt bruk av ITS vil både bidra til å effektivisere næringslivets logistikk og øke utnyttelsen av vegnettet. ITS-verktøyene spenner vidt. For næringslivets del omfatter de bl.a. ruteplanlegging, styring og sporing av flyten i godstransporten, samt forenkling av administrative rutiner. Effekten for næringslivet blir forsterket ved økt bruk av ITS på myndighetssiden. Bl.a. arbeider Statens vegvesen med å forbedre systemene for trafikantinformasjon om føreforhold, kødannelser og alternative kjøreruter.

7.3 Persontransport i yrke og fritid

7.3.1 Næringslivets markedskommunikasjon

Regjeringen vil legge bedre til rette for næringslivets persontransporter fordi god tilgjengelighet og effektive kommunikasjoner er av stor betydning for bedriftenes utviklingsmuligheter og konkurranseevne.

Den nasjonale reisevaneundersøkelsen 2005 viser at fly er det dominerende transportmidlet på tjenestereiser til utlandet. På tjenestereiser innenlands skjer derimot drøyt halvparten av reisene med bil, mens flyet står for ca. en tredel. Bilens markedsandel er sterkt avtakende med reiselengde. Buss og tog har hver i underkant av 10 pst av tjenestereisene.

I de regionale dialogmøtene med næringslivet kom det fram at bedriftene regner med betydelig økning i forretningsreisene både innenlands og til utlandet. Flyet forventes å være det foretrukne transportmiddel på lange reiser, mens personbilen fortsatt vil dominere kortere reiser. Moderne elektronisk kommunikasjon, som for eksempel videokonferanser, ble i liten grad ansett å kunne erstatte reisevirksomheten, men vil i økende grad bidra til å effektivisere markedskommunikasjonen. Det samlede mobilitets- og kommunikasjonsbehovet i næringslivet forventes å øke.

Erfaringer viser at i den internasjonale konkurransen er bedriftens tilgjengelighet viktig. Det gjelder bl.a. avstand til lufthavn, valgmuligheter i tilbringertjenestene til lufthavn, jernbaneterminal og andre trafikknutepunkter, samt et godt og finmasket kollektivtilbud til daglige arbeidsreiser. Transporttilbudenes frekvens og pålitelighet vurderes som særlig viktig. Standard på elektronisk infrastruktur er også viktig. Særlig kunnskapsbedrifter setter høye krav til tilgjengelighet ved sin lokalisering. Regjeringen vil legge til rette for at Norge skal stå sterkt i den økende konkurransen om slike lokaliseringsvalg.

7.3.2 Arbeidsreiser og pendling

Regjeringen vil legge bedre til rette for at avviklingen av daglige arbeidsreiser skal foregå på en enkel, effektiv og miljømessig forsvarlig måte for den enkelte og for samfunnet. Regjeringen vil satse mer på å bygge ut kollektivtrafikktilbudet og legge bedre til rette for gang- og sykkeltrafikk, men legger også til grunn at i store deler av landet vil personbilen fortsatt spille en hovedrolle i avviklingen av de daglige arbeidsreisene. I de store byområdene er det regjeringens klare ambisjon å få flere til å reise kollektivt, gå og sykle gjennom en kombinasjon av bedre tilbud og restriksjoner på personbilbruken (se nærmere omtale i kapittel 9).

Regjeringen ønsker å bruke transportpolitikken slik at man innen rimelig daglig reisetid har et tilstrekkelig stort tilbud av arbeidsplasser. Dette er viktig for å kunne opprettholde bosettingen i mange lokalsamfunn. Samtidig vil regjeringen utvikle infrastrukturen slik at tettbygde strøk bindes sammen til robuste bo- og arbeidsmarkedsregioner (se nærmere omtale i kapittel 8).

I følge den nasjonale reisevaneundersøkelsen utgjorde arbeidsreiser i 2005 en tredel av alle daglige enkeltreiser på hverdager (TØI-rapport 868/2006 Arbeids- og tjenestereiser). De lengste arbeidsreisene foregår i Oslos omlandskommuner, der den gjennomsnittlige hovedreisen er vel 19 km og tar 29 min. Også andre storbyregioner preges av lengre arbeidsreiser i omegnskommunene. Årsaken er at arbeidsplassene i stor grad er konsentrert til de sentrale områdene og at mange pendler til arbeid fra bostedskommunen.

I 2005 ble 70 pst av arbeidsreisene foretatt med bil. Denne andelen har holdt seg tilnærmet uendret de siste 15 årene. Byene og tettstedene skiller seg ut med mindre bilbruk til arbeidsplasser i sentrum. Lokaliserings- og bosettingsmønsteret innebærer at personbilen, med unntak av i de største byene, fortsatt vil spille hovedrollen i avviklingen av arbeidsreisetrafikken. Hovedutfordringen er å utvikle et kollektiv-, gang- og sykkeltilbud som gjør det attraktivt å velge bort bilen også utenfor de største byområdene.

Gjennom mange år har det foregått en geografisk utvidelse av arbeidsmarkedene. Den nasjonale reisevaneundersøkelsen viser at gjennomsnittlig arbeidsreiselengde har økt med 20 pst i løpet av 20 år. Flere har fått tilgang til bil og dermed muligheten til å velge arbeid lenger unna. Samtidig har det vært en omfattende opprusting av transportinfrastrukturen, med nye og bedre vegforbindelser og flere og bedre kollektivtilbud med buss og tog, noe som har gjort sterkere integrasjon av arbeidsmarkedene mulig. Også endringer i næringslivets lokaliseringsmønster har bidratt til integrasjonstendensene.

7.3.3 Tiltak for effektiv persontransport og mobilitet

Økningen av bevilgningene til veg og bane har siden regjeringsskiftet i 2005 bidratt til et bedre transporttilbud for alle typer persontransportbehov. Utover dette har Samferdselsdepartementet spesielt:

• Bidratt til reduksjon av driftsforstyrrelser i luftfarten generelt og på Oslo lufthavn Gardermoen spesielt. Etter en periode med dårlig regularitet er Gardermoen nå tilbake som en av Europas mest punktlige lufthavner.

• Økt statlige kjøp av tjenester på kortbanenettet i Nord-Norge for å holde prisene nede.

• Gjennomført strakstiltak i jernbanen for å løse problemer med saktekjøringer på strekninger med for lav kapasitet.

• Redusert kjørevegsavgiften på jernbanen som i dag har 0-sats for persontog.

• Økt ferjekapasitet.

• Økt statens kjøp av transporttjenester fra Hurtigruta for å opprettholde et godt transporttilbud langs kysten, noe som samtidig styrker Hurtigruten som et viktig nasjonalt reiselivsprodukt.

• Gitt Avinor, som er ansvarlig for lufthavnene, utvidet mulighet til å støtte etablering av nye ruter.

Forventet vekst i persontrafikken gjør at regjeringen i planperioden særlig vil satse på:

• Opprustning av lokaltogtrafikken i og rundt de store byene og InterCity-trafikken på Østlandet. Tiltakene omtales i kapittel 10.1.2.

• Vegopprustning og andre transportpolitiske tiltak for å utvikle robuste bo- og arbeidsmarkedsregioner utenom de største byene. Virkemidlene drøftes i kapittel 8.

• Bypakker for bedre framkommelighet og miljø i de største byområdene. Virkemidlene er nærmere omtalt i kapittel 9.

7.4 Effektiv konkurranse mellom transportmidlene – avgifter og andre økonomiske virkemidler

7.4.1 Målsettinger og politikk

Avgifter og andre økonomiske rammebetingelser skal bygge på et solidarisk prinsipp, gi forutsigbar finansiering og effektiv innkreving. Justeringer i enkeltelementer må ses i forhold til helheten. Regjeringen mener at dagens system rimelig godt balanserer de ulike hensynene, og legger derfor opp til å videreføre hovedtrekkene i de økonomiske rammevilkårene for transportsektorene. Det vises likevel til gjennomgangen av avgifter og gebyrer på Kystverkets område i kapittel 7.2.3.

Regjeringen legger ikke opp til at økt konkurransedyktighet for jernbane og sjøtransport skal oppnås ved å gjøre godstransporten på veg dyrere. Derimot vil regjeringen gi sjøtransporten en årlig avgiftslette på 115 mill. kr ved å fjerne kystgebyret og årsavgift for havnesikkerhet. I persontransporten – og særlig i de store byområdene – er det behov for økt bruk av økonomiske virkemidler og mer restriktive tiltak overfor personbilbruken. Dette er nærmere omtalt i kapittel 9.

Klimameldingen våren 2007 innebærer en ambisiøs klimapolitikk i transportsektoren. Målet om å redusere CO₂ -utslippene fra transport med 2,5 til 4 mill. tonn per år innebærer at regjeringen vil vurdere å gå lenger i å ta i bruk avgiftspolitikken for å redusere klimautslippene i denne sektoren enn i andre sektorer. Det viktigste virkemidlet for å nå utslippsmålene i transportsektoren er imidlertid å utvikle mer energieffektive og utslippsvennlige transportmidler. Det meste av denne teknologiutviklingen foregår andre steder enn i Norge, men skatte- og avgiftspolitikken er av stor betydning for hvor raskt ny teknologi fases inn. Det er viktig å ta hensyn til en høy langsiktig karbonpris. Regjeringen legger her til grunn at summen av CO₂ -komponentene i dagens norske drivstoffavgifter og engangsavgiften ligger vesentlig over gjeldende kvotepris, og sannsynligvis minst på nivå med en realistisk langsiktig karbonpris. For videre drøfting av klimapolitikken vises til kapittel 12 om miljøpolitikk.

7.4.2 Hovedtrekk i transportgrenenes økonomiske rammebetingelser

Skatter og avgifter i transportsektoren har flere formål. De skal:

• Finansiere offentlige utgifter generelt.

• Finansiere investeringer og drift av deler av transportsektoren.

• Påvirke transportutøvere og -brukere til å ta hensyn til kostnadene som påføres samfunnet ved deres transportbruk.

• Bidra til like konkurransevilkår mellom transportmidlene.

Drøftingen i dette avsnittet er bredt anlagt fordi transportformene i varierende grad kommer godt og dårlig ut i enkeltelementer av rammevilkårene. Hovedvekten legges på hensynet til samfunnsøkonomisk effektivitet og på like konkurransevilkår mellom transportslagene. Retningen for endringer av rammebetingelsene baseres på nytte-/ kostnadsvurderinger. Det legges et korttidsperspektiv til grunn for vurderingen av den samfunnsøkonomiske effektiviteten. Eksempelvis tas det ved beregning av køkostnader ikke hensyn til muligheten for utbygging av ny kapasitet. På kort sikt vil det uansett framtidig kapasitetsøkning være lønnsomt å utnytte dagens kapasitet best mulig gjennom for eksempel køprising.

Begrepet like konkurransevilkår innebærer at felles prinsipper anvendes for å fastsette økonomiske rammevilkår for transportgrenene. Eksempler på slike prinsipper er betaling for bruk av infrastrukturen, miljøkostnader og køkostnader. Spørsmålet om like konkurransevilkår har imidlertid flere elementer enn avgifter og brukerbetaling. Både skattesystemer og sektorspesifikke subsidier (for eksempel avgiftslettelser og direkte støtte), samt tekniske krav og andre reguleringer har betydning. Fordi transportgrenene er ulike og har forskjellige finansieringssystemer varierer utslagene på enkeltelementer, men det er summen av enkeltelementer som avgjør graden av like konkurransevilkår.

Å gi en fullstendig sammenlikning av konkurransevilkårene eller svare uttømmende på om alle transportmidler betaler for sine eksterne kostnader er faglig svært krevende. En begrenset beskrivelse er likevel nyttig, fordi en illustrasjon av hovedtrekkene bidrar til å strukturere diskusjonen om rammevilkårenes betydning. Ved å utvide beskrivelsen til også å omfatte skattesystemer og sektorspesifikke subsidier, får man et mer helhetlig bilde for vurdering av konkurransesituasjonen innenlands, og forholdet til utenlandske konkurrenter.

Tabell 7.5 gir en skjematisk framstilling av hovedtrekkene i dagens økonomiske rammebetingelser for transportsektorene. Det er vanskelig å trekke samlede konklusjoner med stor grad av sikkerhet, men noen hovedtrekk kan beskrives slik:

• Luftfarten har en høy andel brukerbetaling. Sammen med inntektene fra bl.a. avgiftsfritt salg er lufthavnenes infrastruktur fullfinansiert gjennom lufthavnavgiftene. Dette skjer bl.a. gjennom et system med samfinansiering ved at overskuddet ved de store lufthavnene finansierer underskuddet ved de øvrige lufthavnene. De viktigste begrunnelsene for dagens system er regionalpolitiske og finansielle hensyn. Miljøavgiftene er ikke fullt ut dekkende på marginen, særlig for internasjonal luftfart, men dette oppveies av den høye andelen brukerbetaling. Selv om dette systemet gir noe effektivitetstap samfunnsøkonomisk, er det politisk ønskelig å sikre finansieringen av et finmasket lufthavnnett gjennom et slikt finansieringssystem.

• Vegtransporten har betydelig brukerfinansiering gjennom bompenger, og er i stor grad ilagt avgifter for å betale for miljøkostnader og vegslitasje. Utover de bruksavhengige avgiftene er husholdningene ilagt høye avgifter på kjøp av personbil. Det er åpnet for at bompenger også kan finansiere drift av kollektivtransport. Det innebærer at vegbrukerne i gjennomsnitt betaler mer enn rene effektivitetshensyn skulle tilsi. Bompengenes hovedformål er å finansiere utbygging av veger og tilknyttet infrastruktur. En overgang fra bompenger til køprising i byer eller andre områder med kapasitetsproblemer, vil kunne gi samfunnsøkonomiske gevinster i forhold til et bompengesystem uten differensiering. Godstransport på veg gis ingen skattefordeler. Det gis offentlig tilskudd til kollektivtransport på veg.

• Sjøtransporten har høy brukerbetaling for havner, farleder og infrastrukturtjenester fra Kystverket. Andelen brukerfinansiering av infrastruktur er dermed vesentlig høyere for sjøtransport enn for vegtransport. På den annen side dekker sjøtransporten totalt sett en mindre andel av sine miljøkostnader enn hva vegtransporten gjør. Videre har sjøtransporten betydelige skattefordeler. Det er imidlertid slik at utenriks sjøfart er unntatt miljøavgifter som er pålagt innenriks sjøfart. I tillegg har utenriks sjøfart flere skattefordeler enn innenriks sjøtransport. Når man ser på de samlede rammebetingelsene vil deler av sjøtransporten komme relativt gunstig ut sammenliknet med vegtransport. Dette gjelder i første rekke utenriks sjøtransport. Sjøtransport som går mellom norske havner kommer dårligere ut, da disse har høy brukerbetaling for infrastruktur og tjenester og betaler miljøavgifter, samtidig som de i mindre grad kan dra nytte av skattefordelene. Bl.a. hensynet til internasjonal konkurranse og ønsket om å stimulere til økt godstransport på sjø er viktige politiske begrunnelser for gunstige rammebetingelser for sjøtransporten sett under ett. Med de endringene av Kystverkets gebyrer som er foreslått i denne meldingen, vil gebyrbelastningen for sjøtransport bli redusert.

• Jernbanen har miljøfortrinn og er effektiv ved transport av mange mennesker. Jernbanen er også effektiv og har gode miljøegenskaper ved store, faste godstransporter over lange avstander. Derfor betaler jernbanetransporten i liten grad for bruken av kjøreveien (0-sats med unntak av Gardermobanen og Ofotbanen) og er fritatt for elavgift. Staten kjøper dessuten persontransporttjenester fra togoperatørene.

7.5 Samfunnssikkerhet og beredskap i transportsektoren

7.5.1 Utfordringer og målsettinger

Samferdselssektoren står overfor et bredere og mer sammensatt risiko-, trussel- og sårbarhetsbilde enn tidligere. Soria Moria-erklæringen pekte på at dagens sikkerhetsutfordringer i mindre grad er knyttet til militære trusler, men til klimaendringer, storulykker og terrortrusler. Også energisikkerhet og IKT-sikkerhet er satt på dagsorden. Samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet må i økende grad tilpasses disse nye utfordringene.

Regjeringen har som overordnet mål for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap innen transportsektoren at politikken skal forebygge uønskede hendelser og minske følgene av disse hvis de skulle oppstå. Arbeidet skal bidra til å sikre hovedmålene om økt transportsikkerhet og pålitelig framkommelighet. Regjeringen vil legge til rette for en beredskap som sikrer at man ved en krise får kortest mulig bortfall av viktige transportfunksjoner som bl.a. trafikkstyrings- og kontrollsystemer, terminaler, havner og veg- og banestrekninger.

Samferdselsdepartementet legger våren 2009 fram en helhetlig strategi for samfunnssikkerhet og beredskap innen departementets ansvarsområde. Strategien redegjør for ansvar, roller, oppgaver og særskilte fokusområder framover. I 2007 avsluttet Samferdselsdepartementet en analyse av sårbarhet og risiko innen samferdsel, i samarbeid med etater og tilknyttede virksomheter. Formålet med prosjektet var å kartlegge kritisk infrastruktur i sektoren. Departementet har fulgt opp prosjektet med et eget prosjekt om krisescenarier i samferdselssektoren, også dette i samarbeid med departementets etater og virksomheter. Andre departementer og etater, herunder Fiskeri- og kystdepartementet og Kystverket, er knyttet til prosjektet gjennom deltakelse i en ressursgruppe. Fiskeri- og kystdepartementet vil følge opp arbeidet med vurdering i forhold til kystrelatert infrastruktur og tjenester. Prosjektet ferdigstilles i 2009.

Samferdselsdepartementet tar sikte på å revidere strategien og gjennomføre flere prosjekter innen samfunnssikkerhet og beredskap i planperioden. Det er behov for mer kunnskap om trusler, farer og sårbarhet, og om hvordan risiko kan reduseres og krisehåndtering styrkes.

Departementet mener de generelle utfordringene innen beredskapsarbeidet er å få tilstrekkelig kunnskap om:

• Hvilke kriser som kan inntreffe, for bedre å kunne utvikle gode beredskapsplaner og tiltak.

• Hva som er kritisk infrastruktur og hvilke samfunnsmessige konsekvenser bortfall eller redusert kapasitet vil medføre.

• Knutepunkt hvor flere samferdselsgrener og samfunnssektorer møtes for å bidra til en koordinert beredskapsplanlegging og sikre alternative framføringsveger (redundans).

• Hvilke støttesystemer samferdselssektoren er avhengig av for å opprettholde transport- og kommunikasjonssystemene.

Klimaendringene kan gi betydelig økte kostnader til drift og vedlikehold allerede i kommende tiårsperiode. Veg og jernbane vil merke klimaendringene i form av flere ras, vindfall, flom, intense snøfall og økt nedbrytning av konstruksjoner og anlegg. Maritime konstruksjoner er utsatt for store påkjenninger som følge av sterkere vinder, høyere havnivå og større risiko for stormflo. Tilsvarende utfordringer er også relevante for luftfarten. Det er derfor nødvendig å gjøre infrastrukturen mer robust for klimaendringer samt å styrke beredskapen mot uønskede hendelser.

Etatene har begynt på et arbeid med å oppgradere regler for prosjektering, bygging og vedlikehold for å håndtere virkningene av klimaendringene på en forsvarlig måte. I Statens vegvesen pågår et større fireårig forsknings- og utviklingsprogram om klima og transport hvor også Jernbaneverket deltar. Hensikten med programmet er å forbedre rutiner og regelverk for prosjektering, bygging, drift og vedlikehold av veger og jernbaner som følge av endrede klimaforhold. Det vil bli foreslått tiltak for klimatilpassing, og en del tiltak vil bli demonstrert gjennom pilotprosjekter før en eventuell implementering i større omfang.

Regjeringen vil i planperioden arbeide videre med en helhetlig tilnærming til samfunnssikkerhet og beredskap transportformene i mellom. Gjennom systematisk arbeid skal transportsystemet gradvis gjøres mer sikkert og robust med hensyn til avhengigheten av andre systemer, egen reservekapasitet og alternative framføringsveger.

7.5.2 Styrking av det strategiske arbeidet

I det strategiske arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i transportsektoren er det grunnleggende både å forebygge kriser og å styrke evnen til å håndtere kritiske situasjoner. Også restituering etter kriser står sentralt.

Regjeringen ønsker helhetlig og samordnet krisehåndtering på sentralt, regionalt og lokalt nivå, og vil arbeide for å finne gode arenaer for samarbeid og erfaringsutveksling i transportsektoren og mellom transportsektoren og andre myndighetsområder. Samferdselsdepartementet etablerte i 2005 en transportberedskapsstruktur, tilpasset dagens ansvarslinjer, trusselbilde og beredskapsutfordringer. I den forbindelse ble det også opprettet et rådgivende forum for sivil transportberedskap hvor representanter fra næringen, transportetatene og tilknyttede virksomheter deltar.

Det må innen alle nivåer i sektoren finnes beredskaps- og kriseplaner og gjennomføres øvelser og risiko- og sårbarhetsanalyser. Det arbeides allerede med dette i både departement, transportetater og virksomheter. I årene framover skal planverk, øvelser og analyser i enda større grad integreres og bli en naturlig del av sektorens daglige arbeid med sikkerhet, framkommelighet og pålitelighet.

Avdekking av sårbare strekninger, knutepunkt og objekter er sentralt for å kunne forebygge uønskede hendelser og redusere de samfunnsmessige konsekvensene om noe skulle skje. Mangel på alternative ruter f.eks. ved fjordkryssinger og fjelloverganger kan gjøre landtransportssystemet i nordlige deler av landet sårbart, mens deler av hovedvegnettet og jernbanestrekninger i Midt-Norge går gjennom områder utsatt for utglidning, ras og ustabile leire- og jordmasser. Omfanget av gods- og persontransport er en utfordring i Østlandsområdet, både innen luftfart, veg- og jernbane og for havner og sjøtransport. Kunnskap og bevissthet rundt slik sårbarhet vil bidra til å styrke evnen til å opprettholde framkommelighet og et sikkert og pålitelig transportsystem.

Fylkeskommunen

På fylkesnivå samordner fylkesmannen samfunnssikkerhet og beredskap. Staten har et betydelig ansvar for utvikling, drift og vedlikehold av nasjonal infrastruktur innenfor veg, jernbane, sjøtransport og luftfart. Ulike statlige etater er derfor viktige aktører i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. I tillegg til staten har fylkeskommunen et betydelig ansvar for utvikling av samferdsel i fylket. Det gjelder vegnett, kollektivtrafikk og sjøtransport, og omfatter både person- og godstransport. Regjeringen mener derfor fylkeskommunen også er en viktig aktør i arbeidet med å gjøre transporttjenestene sikre og robuste regionalt og lokalt. Det gjelder også overfor virkninger av klimaendringene.

Samferdselsdepartementet vil medvirke til at fylkeskommunen:

• Har oversikt over flaskehalser i eget vegnett og vurderer sikkerhet ved utbygging av kollektivterminaler mv. basert på for eksempel risiko- og sårbarhetsanalyser.

• Har beredskapsplaner og -rutiner for håndtering av eventuelt sammenbrudd i kollektivtrafikken og i fylkeskommunale vegforbindelser.

• Opprettholder en tilpasset transportberedskapsstruktur, jf. forskrift av 14. juni 2005 nr. 548 om sivil transportberedskap.

7.5.3 Satsingsområder i perioden

Sikring av trafikkstyrings- og kontrollsystemer

Regjeringen vil i perioden legge opp til en målrettet innsats for sikring av, og beredskap ved, samfunnskritiske trafikkstyrings- og kontrollsystemer for å sikre et pålitelig transportsystem. Dette gjelder spesielt sjøfart, luftfart og jernbane, hvor selve trafikkutøvelsen er tett knyttet til trafikkstyrings- og kontrollsystemene. Jernbanens transportevne er i stor grad avhengig av styringsfunksjonen på trafikkstyringssentralen. Ved et sammenbrudd vil for eksempel ikke vegnettet, spesielt i Oslo-regionen, ha kapasitet til overta persontrafikken. Trafikken mellom lufthavnene i Nord-Norge og i forbindelse med olje- og gassvirksomheten i Nordsjøen, er tilsvarende avhengig av pålitelige og sikrede kontrollsentraler. I Nord-Norge er lufttrafikken en viktig del av persontransporten.

Regjeringen har for planperioden en ambisjon om at samfunnskritiske nasjonale trafikkstyrings- og kontrollsystemer skal være robuste utover det som er kommersielt interessant. Flere av komponentene som utgjør trafikkstyrings- og kontrollsystemene innen transport vil være vanskelig å dublere eller på annen måte erstatte på kort varsel om en hendelse skulle inntreffe. Samferdselsdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet vil arbeide for mer sikre og robuste trafikkstyrings- og kontrollsystemer, bl.a. med hensyn til reservekapasitet og alternative framføringsveger (redundans).

For samfunnskritiske trafikkstyrings- og kontrollsystemer skal det som et minimum finnes øvede beredskapsplaner og planer for etablering av eventuelle reserveløsninger slik at man kan håndtere uønskede hendelser, også lavfrekvente kriser. Den enkelte infrastruktureier/-forvalter er selv ansvarlig for å sikre egen infrastruktur. For å oppnå tilfredsstillende beskyttelse bør eier eller forvalter selv definere akseptabelt sikkerhetsnivå, etablere sikringstiltak og beredskapsplaner, og gjennomføre regelmessige krisehåndteringsøvelser.

Terminaler og knutepunkter

Regjeringen vil i perioden se nærmere på sikring og beredskap ved store terminaler både for persontransport og godshåndtering, dette gjelder spesielt der hvor flere transportformer møtes. Selv om en rekke av disse terminalene ikke kan regnes som samfunnskritiske, vil de ved fravær utgjøre en relativt stor trussel mot framkommeligheten i transportsystemet, og påføre andre transportformer kapasitetsmessige belastninger de trolig ikke kan håndtere. Terminaler med store ansamlinger av passasjerer, spesielt innen luftfart og bane, skal vies særskilt oppmerksomhet. Slik vil man forebygge tap av liv og alvorlig skade, og store ulemper for framkommeligheten.

Ved større multimodale godsomlastingsterminaler og større terminaler med ansamling av store menneskemengder skal det finnes beredskapsplaner, planer for evakuering og eventuelt reserveløsninger. Disse skal kunne tas i bruk ved uønskede hendelser, også lavfrekvente kriser. Den enkelte terminaleier/-forvalter er selv ansvarlig for sikkerheten ved egen terminal, eventuelt i samarbeid med politiet. For å oppnå tilfredsstillende beskyttelse bør eier eller forvalter i samarbeid med øvrige brukere selv definere akseptabelt sikkerhetsnivå, etablere tiltak og beredskapsplaner, og gjennomføre regelmessige krisehåndteringsøvelser.

Sikring og terrorberedskap for skip og havner

Internasjonale hendelser og samfunnsutviklingen generelt har satt fokus på sikkerhet (i betydningen «security») for skip og i havner. Skip og havner vil kunne være sårbare for ytre trusler, og vil indirekte kunne påføre hverandre en trussel. Havner har viktige samfunnsfunksjoner som knutepunkt mellom transportformer, og som terminaler for passasjerbefordring i nasjonal og internasjonal trafikk.

Regjeringen tar del i arbeidet som foregår internasjonalt med terrorberedskap og sikring av skip og havner. Norge har gjennom forpliktelser i EØS-avtalen innført EUs regelverk (som igjen er basert på FNs sjøfartsorganisasjon IMOs regelverk) om tiltak for økt terrorberedskap på skip og i havneterminaler, og om bedre sikring av havner og havneterminaler. For Svalbard gjelder en egen forskrift om havnesikkerhet og terrorberedskap. Regjeringen har igangsatt et arbeid for å følge opp gjenstående oppgaver ved den nasjonale gjennomføringen av det internasjonale regelverket.

Etter norsk initiativ er det etablert en dialog om havnesikkerhet på direktoratsnivå mellom de nordiske land, inkludert Island og Færøyene. Regjeringen følger opp dette initiativet med en nasjonal evaluering som skal sammenlikne tiltakene som er iverksatt som følge av internasjonale regelverk om terrorsikring med tiltak i andre relevante EU-land og øvrige stater.

Samordning med andre myndigheter og virksomheter

Samfunnskritisk infrastruktur innen transportsektoren er som regel lokalisert sammen med annen infrastruktur, og vil ofte være avhengig av annen kritisk infrastruktur som for eksempel elektronisk kommunikasjon og elektrisk kraft, for å fungere. Samfunnskritisk infrastruktur innen transport utgjør i tillegg støttesystemer for infrastruktur og samfunnsfunksjoner innen andre myndighetsområder.

Transportsektoren er generelt avhengig av stabile og pålitelige kraftleveranser for å opprettholde drift. Dette gjelder spesielt for jernbane, hvor selve framføringen baserer seg på elektrisk kraft.

Jernbanenettet har behov for høyspent kraft for framføring av elektriske tog og lavspent kraft for drift av signal-/sikringsanlegg. Ved bortfall av elektrisk kraft for drift av tog vil alle elektrisk drevne tog stoppe. Det finnes per i dag ikke redundante systemer som kan overta denne leveransen. Sannsynligheten for et totalt utfall av hele nettet vurderes imidlertid å være meget liten. Ved delvis bortfall er det lagt til rette for å kunne opprettholde en redusert togproduksjon.

Kontrollsentralene innen luftfarten er tilsvarende avhengig av stabil strømforsyning for å kunne ivareta oppgaver som overvåking og tilrettelegging av trafikk. Kontrollsentralene har alternativer ved strømbrudd i form av dieselaggregat samt gjennom bruk av batterier (UPS). Kontrollsentralene vil derfor være i stand til å fungere i en viss periode til tross for strømbrudd.

Vegmyndighetene er avhengig av elektrisk kraft for å opprettholde framkommeligheten innen veg- og ferjedrift, i tunneler og på bruer. Dette skyldes bl.a. at vegbelysning, signalanlegg, bomanlegg, vippebruer, seilings- og evakueringslys, ventilasjonsvifter, pumper mv. er sentrale deler av vegsystemet, og er viktige både for å sikre framkommeligheten over hele landet og ivareta trafikksikkerheten.

Regjeringen vil understreke betydningen av samvirke og samordning mellom ulike myndigheter og aktører for å sikre best mulig løsninger med tanke på å styrke den totale nasjonale samfunnssikkerheten. Det er etablert flere arenaer for samarbeid på både departements- og etatsnivå, herunder Departementenes samordningsråd for samfunnssikkerhet, ledet av Justis- og politidepartementet, og Sentralt totalforsvarsforum.

Tverrsektorielle beredskapsplaner og alternative framføringsveger

For å sikre tilfredsstillende trafikkavvikling ved kriser, vil regjeringen i planperioden medvirke til at det etableres tverrsektorielle kriseplaner og tiltak på tvers av transportformene, og vil vurdere felles beredskapsplaner for best mulig opprettholdelse av trafikkavvikling ved sårbare trafikknutepunkt og strekninger. Det finnes flere knutepunkt for person- og godstransport, spesielt i Oslo-regionen, med betydning for regionens arbeidsreiser og den nasjonale godshåndtering. Fravær av viktige multimodale godsterminaler samt jernbane- og luftfartsterminaler med stor gjennomstrømning av passasjerer vil for eksempel kunne påvirke næringslivet. Eksempel på dette kan være at godstransport blir forsinket eller uteblir i en kortere periode, eller at ansatte ikke kommer på jobb.

Regjeringen legger til grunn at etatene sammen med brukerne utvikler beredskapsplaner og -rutiner for håndtering av sammenbrudd i transportnett, slik at gods- og persontransport kan kanaliseres raskt til erstatningsveger, alternative terminaler, eventuelt andre transportformer.