3 Teoretisk bakgrunn og internasjonale erfaringer
3.1 Allmenningens tragedie
Norges fiskeressurser er en verdifull, felles nasjonal ressurs. Fordelingen av verdiene vil derfor være gjenstand for overordnede politiske vurderinger og beslutninger.
Den økonomiske teorien viser at de problemer som oppstår når det gjelder fordeling og beskatning av fiskeressursene er et utslag av det vi kaller «allmenningens tragedie». Utgangspunktet for denne teorien er at ingen eier fisken i havet, og at fiskeressursene er felles og frie for alle. Dette kan få den enkelte næringsaktør til å øke innsatsen i fisket så lenge en oppnår overskudd utover normalavkastning på innsatsfaktorene. Allmenningens tragedie beskrives som en situasjon hvor det er mange deltakere som føler at det en gjør i dag, har liten eller ingen betydning for hva en får igjen i morgen. Konsekvensen av dette blir at det er et mål for hver enkelt å få mest mulig ut av ressursen i dag. For den enkelte fisker blir dette en kalkyle der hele gevinsten ved fisket tilfaller aktøren selv, mens gevinsten for fellesskapet ved at han eventuelt ikke fisker, eller er tilbakeholden med investeringer, deles med andre. I fiskeriforvaltning kan resultatet av allmenningens tragedie ses i form av overinvesteringer, overfiske og liten respekt for vedtatte reguleringer.
Utviklingen i fangstkapasitet krever at myndighetene på ulike måter må gripe inn i reguleringen av fisket.
3.2 Rettighetsbasert fiske
En alternativ tilnærming til å la ressursen være tilgjengelig for alle, er å gi ulike rettigheter i fisket. Mange fiskeriøkonomer har en hypotese om at en kan bidra til bedre forvaltning av ressursene ved at fiskere gis en form for eiendomsrett til å høste av ressursene over en lengre periode. Fiskerne forventes å bli bedre forvaltere fordi fremtidig inntekt blir gjort direkte avhengig av hvordan de selv forvalter ressursen i dag. Eiendomsretten kan bidra til større bevissthet rundt det at det en gjør i dag, vil få konsekvenser for hva en kan få i morgen. For å oppnå et system som sikrer slik bevissthet, kreves inngripen fra myndighetene.
Mellom de to ytterpunktene allmenn tilgjengelighet og rettighetsbasert fiske, finner vi en rekke muligheter for tilpasning. Et rettighetsbasert reguleringssystem vil virke forskjellig alt etter hvor eksklusiv adgangen til å fiske er og varigheten på en slik adgang, i tillegg til grad av privat omsettelighet av rettighetene.
3.3 Internasjonale erfaringer
Globalt anses overkapasitet i fiskeflåten som den mest alvorlige trussel mot en bærekraftig fiskeriforvaltning.
Internasjonalt samarbeid innen forvaltning av flåtekapasitet på globalt nivå skjer bl.a. gjennom Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO). En internasjonal handlingsplan 1 ble utformet i 1997. Medlemslandene i fiskerikomiteen under FAO (COFI), fant det nødvendig å ha en form for internasjonal avtale for å sikre en forsvarlig forvaltning av verdens flåtekapasitet i overensstemmelse med FAOs kodeks for ansvarlige fiskerier 2 og det overordnede målet om bærekraftig utnyttelse av fiskeressursene. Norge spilte en aktiv rolle i arbeidet med handlingsplanen, som ble vedtatt av COFI i februar 1999 og godkjent av FAOs Råd i november 2000. Planen skal sikre at landene iverksetter tiltak mot overkapasitet i fiskeflåten. Norge har gjennom denne avtalen forpliktet seg til å iverksette tiltak som skal sikre en flåtekapasitet som er tilpasset ressursgrunnlaget i alle grupper.
Også i EU rettes fokus i stadig større grad mot behovet for tilpasning av kapasiteten i fiskeriene. Gjennom EUs flerårige utviklingsprogram for å tilpasse medlemsstatenes fiskeflåter, fastsettes reduksjonsmål som skal resultere i at fiskeinnsatsen blir bedre tilpasset ressursene. I revisjonen av EUs fiskeripolitikk foreslo Kommisjonen en enklere ordning for begrensning av fiskerikapasiteten som skal erstatte disse programmene, fordi programmene har vist seg å være ineffektive når det gjelder å oppnå tilstrekkelig kapasitetsreduksjon. I lys av nødvendigheten av å begrense fangstkapasiteten foreslo Kommisjonen at all støtte til nybygging av fiskefartøy skulle opphøre, og at støtten til modernisering av fartøy skulle reduseres.
Kompromisset Ministerrådet vedtok på fiskerirådsmøtet 16. – 20. desember 2002 innebærer at støtte til nybygging av fiskefartøy videreføres ut 2004, men kun for fartøy under 400 tonn. Et vilkår for å gi støtte vil være at flåtekapasitet samtidig trekkes inn.
Også støtteordningen for eksport av fiskefartøy og etablering av joint ventures med tredjeland videreføres ut 2004, men kun hva angår eksport til land som EU har inngått fiskeriavtaler med. Nivået på denne formen for offentlig støtte vil generelt bli redusert i forhold til tidligere ordning.
Støtte til modernisering av fiskeflåten vil heretter bare bli gitt for fartøy som er eldre enn fem år, for øvrig i tråd med de betingelsene som ble foreslått av Kommisjonen.
Som foreslått av Kommisjonen er det også avsatt ¤ 32 mill. til et eget fond for kondemnering av fiskefartøy. Disse midlene skal brukes for å oppnå den tilsiktede reduksjon av fangstkapasitet i forbindelse med gjennomføring av gjenoppbyggingsplaner.
Hvert annet år skal Norge og alle andre land rapportere om fremdriften i kapasitetsarbeidet til FAO (COFI).